Libertad de Expresión
3 - Capítulo II – Evaluación sobre el Estado de la Libertad de Expresión en el Hemisferio
En este capítulose hace mención a la situación de la libertad de expresión e información en el hemisferio, indicando cuáles son los principales problemas y desafíos que existen. En primer lugar se informa sobre algunos principios básicos en materia de libertad de expresión e información que deben ser reconocidos por las diferentes legislaciones del hemisferio con el fin de garantizar el efectivo ejercicio de este derecho. Asimismo, se hace referencia a otros dos temas de importancia para la libertad de expresión: mujer y libertad de expresión e Internet y libertad de expresión.
En segundo lugar, se hará una breve mención de aquellos Estados que ameritan una atención especial.
A. Introducción
La libertad de expresión e información en el hemisferio ha mejorado notoriamente en comparación a décadas pasadas cuando los regímenes dictatoriales o autoritarios restringían fuertemente la libertad de expresión e información. Sin embargo, en muchos Estados, la libertad de expresión e información aún se encuentra amenazada, ya que no se ha creado un clima propicio para su efectiva protección y desarrollo. Una gran variedad de factores han contribuido a esta situación. Entre ellos, podemos mencionar: el asesinato y secuestro de periodistas y las múltiples amenazas e intimidaciones de que son objeto cotidianamente los medios de comunicación y los periodistas en general; la impunidad de los crímenes contra los periodistas; las leyes contrarias a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales; así como también, la utilización del poder judicial como mecanismo de hostigamiento e intimidación de periodistas y la censura previa.
Indudablemente el asesinato de periodistas es la forma más brutal de coartar la libertad de expresión e información. Durante 1999 fueron asesinados seis periodistas con motivo de su actividad profesional, cinco en Colombia y uno en Argentina. Esta cifra es inferior a la reportada en el Informe de 1998, en donde se señaló que 18 periodistas fueron asesinados en diferentes Estados del hemisferio en razón del ejercicio de su profesión.[1]
La intimidación a los periodistas y/o su familia, a través de amenazas verbales o escritas, y las agresiones físicas a su persona y/o bienes es el método que se utiliza con mayor frecuencia para coartar la libertad de expresión e información. Durante 1999 el Relator Especial recibió numerosas comunicaciones en donde se reportaban casos de intimidación a periodistas, especialmente de aquellos que se dedican al periodismo de investigación.
Debido a la importancia de la libertad de expresión para el funcionamiento democrático, los Estados deben intensificar sus esfuerzos para cumplir con su deber de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de los crímenes contra la libertad de expresión y evitar que se interfiera impunemente con el goce de este derecho. A este respecto, la Comisión ha establecido que la falta de investigación seria, juzgamiento y sanción de los autores materiales e intelectuales de los crímenes contra periodistas constituye, además de una violación a las garantías del debido proceso legal y otros derechos, una violación al derecho a informar y expresarse pública y libremente y, por lo tanto, genera responsabilidad internacional del Estado.[2]
Si bien los asesinatos, secuestros e intimidaciones son la principal manera de coartar la libertad de expresión e información en el hemisferio, las restricciones legales existentes son el principal obstáculo institucional para el pleno y efectivo reconocimiento y ejercicio de este derecho, la protección de los demás derechos fundamentales y el desarrollo de una sociedad democrática pluralista. Para lograr una defensa férrea de la libertad de expresión e información es necesario contar con la legislación adecuada. En el hemisferio existen un gran número de leyes que no responden a los estándares internacionales y deben ser reformadas si se quiere contar con un marco legal que promueva y defienda la libertad de expresión e información.
Por ejemplo, en muchos Estados del hemisferio siguen existiendo leyes que consagran la figura del desacato;[3] se sigue utilizando el tipo penal de injurias y calumnias para perseguir judicialmente a periodistas; se permite la censura previa; se exige el título de periodista para ejercer la profesión y en muchas legislaciones el acceso a la información pública o personal en poder de particulares está restringido. A esto se suma la aceptación por algunos Estados del concepto de información veraz, que en el año 1999 fue incorporado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y representó el mayor retroceso para la libertad de expresión e información en el hemisferio.
Sobre el particular, el Relator Especial quiere resaltar que, de conformidad al artículo 2 de la Convención Americana, los Estados tienen la obligación de adoptar las “disposiciones legislativas o de otro carácter necesarias, si no existieren, para garantizar y hacer efectivos los derechos y libertades establecidos en la Convención Americana.” Sobre el particular, la Corte ha dicho que “todo Estado tiene el deber jurídico de adoptar las medidas necesarias para cumplir con sus obligaciones conforme al tratado, sean dichas medidas legislativas o de otra índole.”[4]
Este informe busca principalmente llevar a conocimiento de los Estados las deficiencias legislativas principales para que sean adecuadas a las normas internacionales.
B. Legislación y libertad de expresión
Todo análisis sobre la legislación que afecte directamente el derecho a la libertad de expresión e información debe ser evaluado considerando el papel fundamental que éste juega dentro de una sociedad democrática. No puede existir una sociedad democrática en donde no se respete el derecho a la libertad de expresión. La dependencia de la democracia en la existencia de una amplia libertad de expresión no reside únicamente en la necesidad del respeto a este derecho en sí mismo, sino también en la importancia de la libertad de expresión e información para que sean respetadas las otras libertades fundamentales.[5]
En reiteradas oportunidades, tanto la Comisión como la Corte Interamericana de Derechos Humanos se han referido al papel fundamental que juega la libertad de expresión e información para el desarrollo de la democracia. En una opinión consultiva la Corte señaló específicamente que la libertad de expresión e información “es una piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrática. Es indispensable para la formación de la opinión pública(…) Es, en fin, condición para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, esté suficientemente informada. Por ende, es posible afirmar que una sociedad que no está bien informada no es plenamente libre”. [6] Además, la Corte ha declarado que, dado que la libertad de expresión e información y pensamiento es la piedra angular del sistema democrático y a su vez es la base del debate público, la Convención Americana otorga un “valor sumamente elevado” a este derecho y reduce al mínimo toda restricción al mismo. Como lo ha señalado la Corte, es interés del “orden público democrático” que se respete escrupulosamente el derecho de cada ser humano de expresarse libremente, tal como está concebido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Asimismo, la Comisión indicó, citando a la Corte Interamericana, que la “referencia constante a la democracia en los artículos 29 y 32 indica que toda vez que las disposiciones de la Convención son vitales para la preservación y el funcionamiento de las instituciones democráticas, las “justas exigencias de la democracia deben orientar su interpretación”. De manera que la interpretación de las restricciones a la libertad de expresión e información (artículo 13(2)) debe “juzgarse haciendo referencia a las necesidades legítimas de las sociedades y las instituciones democráticas”, dado que la libertad de expresión e información es esencial para toda forma de gobierno democrática”.[7]
La importancia que el Sistema Interamericano le otorga a la libertad de expresión e información queda demostrada a partir del momento en que la protección a este derecho es más amplia que en otros sistemas regionales. La Corte concluyó que la Convención Americana es más generosa en su garantía de la libertad de expresión e información y menos restrictiva de este derecho que las disposiciones pertinentes de la Convención Europea y el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos. Asimismo, es conveniente recordar que la Corte Europea sostuvo que la libertad de expresión e información debe extenderse no sólo a la información e ideas favorables sino también a aquellas que “ofenden, resultan chocantes o perturban”. “Tales son las exigencias del pluralismo, la tolerancia y apertura mental sin las cuales no existe una sociedad democrática”.
Dentro de este marco de amplia protección y mínima restricción como pilar de una sociedad democrática, debe ser evaluada la legislación relacionada con el derecho a la libertad de expresión. A continuación, se hace referencia a una serie de doctrinas, cuya incorporación en los ordenamientos legales de los Estados miembros representará un progreso significativo en la defensa de la libertad de expresión. Esta enumeración no pretende ser exhaustiva de los cambios que son necesarios, ni tampoco representa un análisis completo de las doctrinas. Simplemente, la Relatoría considera importante que se comiencen a analizar, discutir e incorporar en los Estados miembros nuevos mecanismos que permitan una defensa más amplia de la libertad de expresión e información. Asimismo, en otro punto se hace referencia al concepto de información veraz recientemente incorporado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
1. Sistema Dual de Protección: Personas Públicas y Personas Privadas
El derecho a la libertad de expresión e información es uno de los principales mecanismos que tiene la sociedad para ejercer un control democrático sobre las personas que tienen a su cargo asuntos de interés público. Por consiguiente, cuando se restringe la libertad de expresión e información se impide o limita el control de la ciudadanía sobre los funcionarios públicos y se transforma a la democracia en un sistema donde el autoritarismo encuentra un terreno fértil para imponerse sobre la voluntad de la sociedad.[8]
La democracia representativa exige que los funcionarios públicos, o todas aquellas personas que están involucradas en asuntos de interés público, sean responsables frente a los hombres y mujeres que representan. Los individuos que conforman una sociedad democrática delegan en los representantes el manejo de los asuntos de interés para toda la sociedad. Pero la titularidad sobre los mismos se mantiene en la sociedad, la cual debe contar con un derecho amplio para monitorear con las mínimas restricciones posibles el manejo de los asuntos públicos por parte de los representantes.
La necesidad de un control completo y eficaz sobre el manejo de los asuntos públicos como garantía para la existencia de una sociedad democrática requiere que las personas que tengan a su cargo el manejo de los mismos cuenten con una protección diferente frente a las críticas que la que tendría cualquier particular que no esté involucrado en asuntos de interés público.
La Comisión dijo que:
La aplicación de leyes para proteger el honor de los funcionarios públicos que actúan en carácter oficial les otorga injustificadamente un derecho a la protección de la que no disponen los demás integrantes de la sociedad. Esta distinción invierte indirectamente el principio fundamental de un sistema democrático que hace al gobierno objeto de controles, entre ellos, el escrutinio de la ciudadanía, para prevenir o controlar el abuso de su poder coactivo. Si se considera que los funcionarios públicos que actúan en carácter oficial son, a todos los efectos, el gobierno, es precisamente el derecho de los individuos y de la ciudadanía criticar y estructurar las acciones y actitudes de esos funcionarios en lo que atañe a la función pública.[9]
Y agrega:
Es más, la Comisión observa que contrariamente a la estructura que establecen las leyes de desacato en una sociedad democrática, las personalidades políticas y públicas deben estar más expuestas – y no menos expuestas - al escrutinio y la crítica del público. La necesidad de que exista un debate abierto y amplio, crucial para una sociedad democrática, debe abarcar necesariamente a las personas que participan en la formulación y la aplicación de la política pública. Dado que estas personas están en el centro del debate público y se exponen a sabiendas al escrutinio de la ciudadanía deben demostrar mayor tolerancia a la crítica.[10]
La jurisprudencia europea, al igual que la de Estados Unidos, comparte este principio de distinción en el nivel de protección otorgada a la persona pública y privada. En el caso Lingens, la Corte Europea expresó que “los límites de la crítica aceptable deben ser más amplios con respecto a un político como tal que con relación a un individuo particular. Ya que el primero expone su persona a un escrutinio abierto de sus palabras y actos tanto por la prensa como por el público en general y, en consecuencia, debe demostrar un mayor grado de tolerancia”. [11]
La primera derivación de este sistema dual de protección es la necesidad de revisar las leyes de desacato para adecuarlas al artículo 13 de la Convención Americana.[12] Al respecto la Comisión señaló que “en conclusión, la Comisión entiende que el uso de tales poderes para limitar la libertad de expresión de ideas se presta al abuso, como medida para acallar ideas y opiniones impopulares, con lo cual se restringe un debate que es fundamental para el funcionamiento eficaz de las instituciones democráticas. Las leyes que penalizan la expresión de ideas que no incitan a la violencia anárquica son incompatibles con la libertad de expresión y pensamiento consagrada en el artículo 13 y con el propósito fundamental de la Convención Americana de proteger y garantizar la forma pluralista y democrática de vida”.
El Relator Especial en su primer Informe Anual llamó a los Estados miembros a derogar las leyes de desacato toda vez que son incongruentes con el objetivo de una sociedad democrática de fomentar el debate público y contrarias al artículo 13 de la Convención Americana.
Otra consecuencia del sistema dual de protección es la doctrina conocida como “real malicia”, que se explica a continuación.
a. Real Malicia[13]
El sistema dual de protección se traduce en la práctica en la imposición de sólo sanciones civiles en aquellos casos en que exista información falsa y producida con “real malicia“[14]. En el caso The New York Times c/ Sullivan la Corte Suprema de Estados Unidos dijo: “Las garantías constitucionales requieren una norma federal que prohiba a un funcionario público ser indemnizado por razón de una manifestación inexacta y difamatoria referente a su conducta, como tal, a menos que pruebe que fue hecha con real malicia, es decir, con conocimiento de que eran falsas o con una gran despreocupación acerca de su verdad o falsedad”.[15]
Dicha doctrina a su vez ha sido consagrada en el caso Vago c/ Ediciones La Urraca S.A.[16] sobre daños y perjuicios, en el cual la Suprema Corte de Justicia de la República Argentina señalo que “quienes se sienten afectados por una información falsa o inexacta deberán demostrar que el autor de la noticia procedió con malicia”.[17]
En el informe de la Comisión sobre las leyes de desacato, si bien no se hace mención expresa a la doctrina de la real malicia, es posible concluir que ésta es aceptada por la Comisión, a partir del momento en que se reconoce el principio de mayor escrutinio de las figuras públicas y se afirma que la exceptio veritatis no es una defensa suficiente para garantizar adecuadamente la libertad de expresión.
La mención de la Comisión al escrutinio mayor de funcionarios públicos o personas públicas se explicó en la sección anterior. En cuanto a la aceptación de la exceptio veritatis, es decir la posibilidad de probar la verdad de lo manifestado, la Comisión llegó a la conclusión de que ésta no es suficiente:
Inclusive las leyes que permiten esgrimir la verdad como defensa inhibe inevitablemente el libre flujo de ideas y opiniones al transferir la carga de la prueba al que expresa sus opiniones. [18]
Por último, cuando la información que dio origen a una demanda judicial es un juicio de valor y no se trata de una afirmación fáctica, no debe existir ningún tipo de responsabilidad. Uno de los requisitos para que exista responsabilidad es que se demuestre la falsedad de la información o que se compruebe que el demandado publicó una declaración con conocimiento o alto grado de posibilidad sobre su falsedad. Si la información es un juicio de valor, es imposible la prueba sobre la verdad o falsedad, ya que se trata de una apreciación completamente subjetiva que no puede ser sometida a prueba. [19] Sobre este particular, la Comisión dijo:
Este es especialmente el caso de la arena política en donde la crítica política se realiza frecuentemente mediante juicio de valor y no mediante declaraciones exclusivamente basadas en hechos. Puede resultar imposible demostrar la veracidad de las declaraciones dado que los juicios de valor no admiten prueba. De manera que una norma que obligue al crítico de los funcionarios públicos a garantizar las afirmaciones fácticas tiene consecuencias perturbadoras para la crítica de la conducta gubernamental. Dichas normas plantean la posibilidad de que quien critica de buena fe al gobierno sea sancionado por su crítica.[20]
b. Despenalización de las leyes de calumnias e injurias
Una interpretación del artículo 13 y del Informe sobre Desacato dentro del contexto democrático que se menciona al comienzo, tiene como consecuencia la necesidad de revisar principalmente las leyes que tienen como objetivo proteger el honor de las personas (comúnmente conocidas como calumnias e injurias). En el informe sobre desacato se hace indirectamente referencia a este tipo de legislación cuando se expresa que:
El tipo de debate político a que da lugar el derecho a la libertad de expresión e información generará indudablemente ciertos discursos críticos o incluso ofensivos para quienes ocupan cargos públicos o están íntimamente vinculados a la formulación de la política pública. De ello se desprende que una ley que ataque el discurso que se considera crítico de la administración pública en la persona del individuo objeto de esa expresión afecta a la esencia misma y al contenido de la libertad de expresión.”[21]
Si bien el informe de la Comisión se refiere especialmente a las leyes de desacato, también es cierto que las leyes de calumnias e injurias son, en muchas ocasiones, leyes que en lugar de proteger el honor de las personas son utilizadas para atacar, o mejor dicho silenciar, el discurso que se considera crítico de la administración pública.
En cuanto a la esfera penal, la Relatoría recomienda que se deroguen las leyes sobre calumnias e injurias cuando se presenten las circunstancias mencionadas anteriormente. Nuevamente, la despenalización de estas figuras es coherente con la interpretación del artículo 13 que hace la Comisión en el Informe sobre desacato. Indudablemente, la penalización de las expresiones dirigidas a los funcionarios públicos es una sanción desproporcionada con relación a la importancia que tiene la libertad de expresión e información dentro de un sistema democrático. La Comisión dijo que:
(…) En la arena política en particular, el umbral para la intervención del Estado con respecto a la libertad de expresión e información es necesariamente más alto debido a la función crítica del diálogo político en una sociedad democrática. La Convención requiere que este umbral se incremente más aún cuando el Estado impone el poder coactivo del sistema de la justicia penal para restringir la libertad de expresión. En efecto, si se consideran las consecuencias de las sanciones penales y el efecto inevitablemente inhibidor que tienen para la libertad de expresión, la penalización de cualquier tipo de expresión sólo puede aplicarse en circunstancias excepcionales en las que exista una amenaza evidente y directa de violencia anárquica.[22]
Asimismo, la Comisión agrega que las acciones civiles son suficientes:
La Comisión considera que la obligación del Estado de proteger los derechos de los demás se cumple estableciendo una protección estatutaria contra los ataques intencionales al honor y a la reputación mediante acciones civiles y promulgando leyes que garanticen el derecho de rectificación o respuesta En este sentido, el Estado garantiza la protección de la vida privada de todos los individuos sin hacer un uso abusivo de sus poderes coactivos para reprimir la libertad individual de formarse opinión y expresarla.[23]
Por lo tanto, una interpretación del artículo 13 de la Convención y del Informe sobre Desacato, dentro del marco democrático que garantiza la Convención, lleva a concluir que para lograr una defensa adecuada de la libertad de expresión, se debe discutir la conveniencia de incorporar dentro de los ordenamientos legales del hemisferio la distinción entre personas públicas y privadas en relación con las leyes para proteger el honor de las personas. La incorporación de esta doctrina lleva a la necesidad de que se deroguen las leyes de desacato, se incorpore la doctrina de la “real malicia” y se quite de la esfera penal los delitos de calumnias e injurias cuando son utilizadas para proteger el discurso crítico a la administración pública.
2. Reporte Fiel
De acuerdo a esta doctrina, la reproducción fiel de información no da lugar a responsabilidad, aun en los casos en que la información reproducida no sea correcta y pueda dañar el honor de alguna persona. Esta doctrina tiene su origen en el Reino Unido en el caso Curry v. Walter de 1776. En dicho caso, el juez Eyre dijo que “aunque la materia contenida en el periódico podría ser verdaderamente injuriosa respecto de la persona de los magistrados, (…) siendo un relato que tuvo lugar en una corte de justicia, que esta abierta a todo el mundo, su publicación no fue ilegal”.[24]
El Tribunal Constitucional Español también ha hecho utilización de esta doctrina. El Director del diario Egin fue condenado por apología del delito por haber publicado comunicados de la organización terrorista ETA. El Tribunal Constitucional Español expresó que “a los órganos judiciales correspondía asumir la interpretación más favorable al derecho fundamental y a sus efectos sobre las normas penales licitadoras del mismo que, en definitiva, se concreta en el criterio del derecho de un periodista a informar; así como el de sus lectores a recibir información íntegra y veraz, constituye, en último término, una garantía institucional de carácter objetivo, cuya efectividad exige en principio excluir la voluntad delictiva de quien se limita a tramitar sin más la información, aunque ésta por su contenido pueda revestir significado penal”. Asimismo, el mismo Tribunal en la sentencia sobre el caso La Voz de Asturias dijo que “(…) al tratarse de un reportaje en el que el medio se ha limitado a transcribir con fidelidad unas declaraciones externas a él, no es posible calificar al medio mismo de ’autor de la noticia‘, de ahí que no sea posible en este caso (…) imputarle responsabilidades por la autoría de noticias que no le son atribuibles”.[25]
En Argentina, a esta doctrina se la conoce con el nombre de doctrina Campillay, a raíz de la decisión en el juicio que el actor Campillay le inició a los diarios La Razón, Crónica y Diario Popular por las publicaciones que lo involucraban erróneamente en un hecho policial. La Corte Suprema Argentina reconoció que las publicaciones se habían limitado a transcribir un comunicado oficial de la Policía –-que era inexacto-– en el cual se involucraba al actor Campillay en varios delitos y eximió de responsabilidad a los diarios.
Los fundamentos de esta doctrina se encuentran también en la importancia de la libertad de expresión e información para la existencia de una sociedad democrática. La democracia requiere que el debate público sea fluido y amplio. La publicidad de información proveída por terceros no debería verse restringida por la amenaza de responsabilizar al informador simplemente por reproducir lo manifestado por otro. Indudablemente esto implicaría una restricción innecesaria que limita considerablemente el derecho de todas las personas a estar informado.
3. Derecho a la información
La Relatoría se encuentra abocada a la realización de un estudio sobre habeas data y libre acceso a la información en poder del Estado.[26] Su objetivo es analizar la legislación y prácticas en el hemisferio y su compatibilidad con lo señalado por la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En el mes de noviembre de 1999 el Relator Especial informó a los Estados miembros acerca de la iniciativa y les solicitó información a efectos de conocer la legislación, jurisprudencia y prácticas existentes en los Estados sobre este tema.
De acuerdo al artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el derecho a la libertad de expresión e información “comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole”. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que “es posible afirmar que una sociedad que no está bien informada no es plenamente libre”. [27] Asimismo, ha expresado que “para el ciudadano común tiene tanta importancia el conocimiento de la opinión ajena o de la información de que disponen otros como el derecho a difundir la propia”.[28]
Con respecto al alcance de la libertad de expresión e información, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que:
[Q]uienes están bajo la Convención tienen no sólo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (…) [la libertad de expresión e información] requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.[29]
El derecho de acceso a la información en poder del Estado es uno de los fundamentos de la democracia representativa. En un sistema representativo los funcionarios son responsables frente a la ciudadanía que confió en ellos su representación política y la facultad de decidir sobre los asuntos públicos. El titular de la información es el individuo que delegó en los representantes el manejo de los asuntos públicos. Asimismo, la información que el Estado utiliza y produce se logra con fondos que provienen de los impuestos que pagan los ciudadanos.
Contar con procedimientos que garanticen el acceso a la información en poder del Estado contribuye al control de la gestión estatal y es uno de los mecanismos más eficaces para combatir la corrupción. La ausencia de control efectivo “implica una actividad reñida con la esencia del Estado democrático y deja la puerta abierta para transgresiones y abusos inaceptables”.[30] Garantizar el acceso a la información en poder del Estado contribuye a aumentar la transparencia de los actos de gobierno y la consecuente disminución de la corrupción en la gestión estatal.
Es importante destacar también que a pesar de que el derecho de acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos, su ejercicio no es absoluto.[31] Así, el artículo 13(2) de la Convención Americana prevé ciertas restricciones. El principio general de la publicidad de la información en poder del Estado admite limitaciones cuando existe un interés que determina la necesidad de la reserva de la información. Estas restricciones son limitadas y deben estar expresamente previstas por la legislación.
Un aspecto importante del derecho a la información es la acción de habeas data. Mediante este procedimiento se garantiza a toda persona a acceder a información sobre sí misma o sus bienes contenida en bases de datos o registros públicos o privados y, en el supuesto de que fuera necesario, actualizarla o rectificarla. Esta acción adquiere una importancia aún mayor con el avance de nuevas tecnologías. Con la expansión en el uso de la computación e Internet, tanto el Estado como el sector privado tienen a su disposición en forma rápida una gran cantidad de información sobre las personas. Paralelamente, la cantidad y velocidad en las comunicaciones hace más importante la existencia de canales concretos de acceso rápido a la información para modificar información incorrecta o desactualizada contenida en los bancos de datos electrónicos.
Además del reconocimiento del derecho de acceso a la información y del habeas data, es fundamental que se disponga de un procedimiento rápido y eficaz para que este derecho sea ejercido en su plenitud. Deben eliminarse las trabas administrativas que en muchos Estados obstaculizan la obtención de la información y deben implementarse sistemas de solicitud de información de fácil acceso, simples y de bajo costo para el solicitante. De lo contrario, se consagraría formalmente una acción que en la práctica no contribuye a facilitar el acceso a la información. [32]
En el hemisferio, un estudio del derecho comparado revela que en varios Estados se han desarrollado iniciativas dirigidas a lograr el reconocimiento pleno del acceso a la información en poder del Estado y de la acción de habeas data. En Argentina, por ejemplo, la Constitución Nacional consagra la acción de habeas data en el artículo 43 que establece que:
Toda persona podrá interponer (la) acción (de habeas data) para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos o los privados destinados a proveer informes y, en caso de falsedad o discriminación, para exigir la supresión, confidencialidad o actualización de aquéllos. No podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística.
La jurisprudencia argentina ha afirmado que la acción de habeas data consagrada en el artículo 43 de la Constitución Nacional tiene un doble objetivo:
Por un lado, la posibilidad de que toda persona tome conocimiento de los datos a ella referidos que consten en registros o bases de datos públicos o privados y de su finalidad y, por el otro, en caso de falsedad o discriminación, se otorga el derecho para exigir su supresión, rectificación, confidencialidad o actualización, sin afectar el secreto de las fuentes de información periodística.[33]
En la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 28 establece que:
Toda persona tiene derecho de acceder a la información y a los datos que sobre sí misma y o sobre sus bienes consten en registros oficiales o privados, con las excepciones que establezca la ley, así como de conocer el uso que se haga de los mismos y su finalidad, y a solicitar ante el tribunal competente la actualización, la rectificación o la destrucción de aquello, si fuesen erróneos o afectasen ilegítimamente sus derechos (…)
La Constitución Nacional de Perú consagra expresamente la acción de habeas data en el inciso 3° del artículo 200 que señala que es una garantía constitucional:
La acción de habeas data, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se refiere el artículo 2°, incisos 5 y 6 de la Constitución.
Con un alcance más amplio, en noviembre de 1998 el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, Argentina, sancionó la Ley N° 104. Mediante esta ley se reconoce el derecho de toda persona a solicitar información en poder del gobierno de la Ciudad. En su artículo 1° señala que:
Toda persona tiene derecho, de conformidad con el principio de publicidad de los actos de gobierno, a solicitar y a recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna, de cualquier órgano perteneciente a la administración central, descentralizada, de entes autárquicos, empresas y sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado de la Ciudad tenga participación en el capital o en la formación de las decisiones societarias, del Poder Legislativo y del Judicial, en cuanto a su actividad administrativa, y de los demás órganos establecidos en el Libro II de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
Disposiciones sobre acceso a la información en poder del Estado también pueden encontrarse en el numeral 5° del artículo 2° de la Constitución Nacional de Perú, que establece el derecho de toda persona:
A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional (…)
En Canadá, por su parte, se aprobó el Acta de Acceso a la Información que establece que los registros bajo el control de instituciones gubernamentales deben estar disponibles al público. Las Secciones 14 a 16 prevén excepciones al principio general de acceso a la información en poder del Estado. Las excepciones previstas se relacionan fundamentalmente con la confidencialidad de la información de carácter militar, orientación política y/o inteligencia.
Asimismo, en la Sección 7 del Acta de Privacidad de Canadá se protege la información personal bajo el control del gobierno. Dicha información no puede ser utilizada sin el consentimiento del titular de esa información y sólo puede serlo para el propósito con el cual fue recopilada.
En Estados Unidos el acceso a la información en poder del Estado está también garantizado. La Ley Federal de Acceso a la Información fue aprobada originalmente en el año 1966. A través de esta ley se reconoce el derecho a obtener información pública, garantizándose el acceso de los individuos a los datos contenidos en oficinas públicas. A tales efectos, el Gobierno puede cobrar los costos de búsqueda y reproducción de la información.
La ley consagra el principio de que todos los archivos de las agencias federales deben ser accesibles al público, a menos que se consagre una excepción específica. La Sección 552 (b) enumera nueve casos en que se autoriza a las agencias del gobierno a impedir el acceso a información contenida en sus bases de datos; entre ellas se incluyen 1) la información reservada por razones de defensa nacional o política internacional; 2) la información exclusivamente relacionada con el personal de dependencias gubernamentales; 3) la información objeto de prohibición expresa por una disposición del parlamento; 4) los secretos comerciales e información financiera brindados al gobierno confidencialmente; 5) la documentación privada de terceros o relacionada con un litigio reservado; 6) la información personal privada de los individuos, 7) la información de las fuerzas de seguridad o policiales relacionadas con investigaciones criminales; 8) la información de bancos de datos de instituciones financieras, y 9) la información sobre datos geológicos y geofísicos de pozos petroleros.
En el caso de que la información sea denegada, el solicitante puede presentar un recurso de apelación ante la misma agencia. En el supuesto de que la agencia deniegue nuevamente la información sin una causa debidamente fundamentada se puede recurrir a las cortes federales que pueden exigir la liberación de la información y eventualmente aplicar sanciones.
Por último, el Relator Especial comparte los principios desarrollados por la organización no gubernamental Article XIX, denominados The Public's Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation; los cuales establecen las bases y criterios fundamentales para asegurar un efectivo acceso a la información.[34]
[1] CIDH, Informe Anual 1998. Informe de la Relatoría para la Libertad de Expresión, 16 abril de 1999, pág. 50.
[2] CIDH, Informe Nº 50/99, Caso 11.739 (México), 13 de abril de 1999. Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos dijo: “El Estado está, por otra parte, obligado a investigar toda situación en la que se hayan violado los derechos humanos protegidos por la Convención. Si el aparato del Estado actúa de modo que la violación quede impune y no se restablezca en cuanto sea posible, a la víctima la plenitud de sus derechos, puede afirmarse que ha incumplido el deber de garantizar su libre y pleno ejercicio a las personas sujetas a su jurisdicción. Lo mismo es válido cuando se tolere que los particulares o grupos de ellos actúen libre o impunemente en menoscabo de los derechos humanos reconocidos en la Convención”.[2]
[3] En el informe de la Relatoría para la Libertad de Expresión se identificaron 16 países que consagran las leyes de desacato: Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana, Uruguay, y Venezuela. CIDH, Informe Anual 1998, Informe de la Relatoría para la Libertad de Expresión, 16 de abril de 1999, págs. 40-44.
[4] Véase, artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
[5] Sobre este particular, el constitucionalista argentino Badeni expresa que:
Es cierto que la libertad de prensa, al igual que las restantes libertades constitucionales, no reviste carácter absoluto en orden a las consecuencias que depara su ejercicio. Sin embargo, cuando ella se manifiesta en una dimensión institucional o estratégica, el criterio para ponderar la responsabilidad jurídica consecuente impone la aplicación de reglas especiales y diferentes a las aceptables en una dimensión individual. No para otorgar un privilegio a quien ejerce esa libertad, sino para preservar la subsistencia de un sistema democrático constitucional.
Véase Badeni, G., Libertad de Prensa, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1997, págs. 386 y 387.
[6] Véase Corte Interamericana de Derechos Humanos, La Colegiación Obligatoria de Periodistas. Opinión Consultiva OC-5-85. Serie A No. 5, Párr. 70.
[7] Ibídem. 3, pág. 217.
[8] Un juez de la Corte Suprema de Estados Unidos expresó que “Esta Nación puede vivir en paz sin juicios por difamación basados en discusiones públicas acerca de asuntos y funcionarios públicos. Pero dudo que sea posible para un país vivir en libertad cuando puede hacerse sufrir física o económicamente al pueblo por criticar a su Gobierno, sus actos o sus funcionarios. Porque una democracia representativa deja de existir en el momento en que se absuelve, por cualquier medio, a los funcionarios públicos de la responsabilidad frente a sus mandantes, y esto sucede cada vez que puede impedirse a dichos mandantes pronunciar, escribir o publicar sus opiniones sobre cualquier medida pública o sobre la conducta de quienes la aconsejan o ejecutan.”
The New York Times v. Sullivan. 376 US 255, 84 S.Ct. 710 (1964).
[9] Idem 3, pág 218.
[10] idem 3, pág 222.
[11]Lingens v. Austria, European Court of Human Rights, Res. No. 09815/82.
[12] Sobre este particular, la Relatoría para la Libertad de Expresión ha expresado en reiteradas oportunidades la necesidad de que se deroguen las leyes de desacato de los ordenamientos jurídicos del hemisferio.
[13] La Relatoría ha decidido utilizar la expresión "real malicia" para hacer referencia a esta doctrina, debido a que así se le conoce mayoritariamente en las Américas.
[14] The New York Times v. Sullivan. 376 US 255, 84 S.Ct. 710 (1964). Aunque la doctrina de la “real malicia” se ha implementado en distintos países del hemisferio tanto en acciones civiles como penales, cabe destacar que en el caso de que la víctima de la difamación sea una persona privada se aplica el estándar normal de negligencia para determinar la responsabilidad del autor de una información falsa.
[15] El argumento principal expresado por la mayoría para sostener el principio de la “real malicia”, es la importancia que tiene la libertad de expresión e información para el funcionamiento de una sociedad democrática. “Hace ya muchos años que nuestros fallos han decidido que la Enmienda I protege la libertad de expresión e información sobre cuestiones públicas. Hemos dicho que la garantía constitucional fue establecida para asegurar el libre intercambio de ideas del cual emanan los cambios sociales y políticos deseados por el pueblo. Mantener la libre discusión política para lograr que el Gobierno responda a la voluntad del pueblo y que se obtengan cambios por vías legales, posibilidad esencial para la seguridad de la República, es un principio fundamental de nuestro sistema constitucional. Es un preciado privilegio americano poder expresar, aunque no siempre con buen gusto, las propias opiniones sobre todas las instituciones públicas, y ese privilegio debe acordarse no solo para los debates abstractos sino también frente a la defensa vigorosa de las ideas.” Y asimismo agrega, que se debe partir “de una profunda adhesión al principio de que la discusión sobre los asuntos públicos debe ser desinhibida, sin trabas, vigorosa y abierta, pudiendo incluir ataques vehementes, cáusticos y a veces desagradablemente agudos, contra el Gobierno y los funcionarios públicos”. En otra parte se sostiene que “ni el error de hecho ni el contenido difamatorio son suficientes para privar de la protección constitucional a las críticas que se formulen a la conducta de los funcionarios públicos”.
Es interesante la decisión de la minoría que fue aún más allá, y dijo que “tratándose de expresiones vertidas por funcionarios públicos, o sobre temas institucionales o de interés publico, la excepción de responsabilidad jurídica para los medios de prensa y quienes ejercen la libertad de expresión e información debe ser absoluta, aunque se acredite que existió real malicia”.
[16] Véase Badeni, G., Libertad de Prensa, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1997, págs. 414 – 417.
[17] Pellet, A. , La Libertad de Expresión, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1993, pág. 189.
[18] Ibid 3, págs 219-220.
[19] Aquí se hace referencia específicamente a los delitos de injuria.
[20] Ibid 3, pág 223.
[21] En este sentido el Informe sobre desacato es en gran parte aplicable a este tipo de legislación. En algunos aspectos existe similitud entre las leyes de desacato, entendidas éstas como las leyes que penalizan la expresión que ofende, insulta o amenaza a un funcionario público en el desempeño de sus funciones oficiales con las leyes de calumnias e injurias, cuando la persona cuyo honor ha sido presuntamente “ofendido”, es un funcionario público, figura pública, o un particular que se ha involucrado voluntariamente en cuestiones de relevante interés público. Ibid. 3 , págs 218 y 219.
[22] Ibid 3, pág 222.
[23] Ibid, pág.223.
[24] Bianchi, E. y otro. El Derecho a la Libre Expresión, Editorial Platense, 1997 pág 97.
[25] Idem.
[26] Tanto el derecho a la información en poder del Estado (información pública) como el habeas data son derechos que surgen del derecho a la libertad de información. Si bien ambos derechos son similares en cuanto a que tienen un objetivo similar, el acceso a la información cumple una función claramente distinta. El primero tiene un carácter netamente público y se funda en la necesidad de lograr un mejor funcionamiento del sistema democrático y controlar la gestión de gobierno. El habeas data no se refiere sólo a la posibilidad de solicitar información del Estado sobre bancos de datos que incluyan a una persona determinada sino también a bancos de datos privados.
[27] Corte IDH, “La Colegiación Obligatoria de Periodistas” (Arts. 13 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985, párr. 70.
[28] Ibíd, párr. 32.
[29] Ibíd, párr. 30.
[30] Pierini, A. y otros, Hábeas Data, Editorial Universidad, Buenos Aires 1999, pág. 31.
[31] Medina, C.Sistema Jurídico y Derechos Humanos, Escuela de Derecho, Universidad Diego Portales, 1996, Citado en Rodríguez, D. y otros, La dimensión Internacional de los Derechos Humanos, Banco Interamericano de Desarrollo - American University, Washington D.C., 1999, pág. 305.
[32] Algunos procedimientos que permitirían asegurar el cumplimiento del deber de información serían: imponer sanciones al funcionario que niegue la información en forma infundada, imponer multas al Estado por no cumplir con su obligación, y permitir una revisión judicial rápida por medio de una acción de amparo.
[33] Cámara Nacional en lo Civil, Sala B, febrero 14 de 1997, “Varksberg, Herman”, LL, t. 1997-C, pág. 946, Ibíd 46 pág. 204.
[34] Véase Anexo N° 6.