Este informe fue solicitado por primera vez en el 2005 en la Asamblea General de Fort Lauderdale apenas tomaba yo posesión de mi cargo en la OEA. En esa oportunidad realizamos algunas discusiones al respecto, además de una sesión de consulta al Consejo Permanente el 22 de septiembre del 2005. Sin embargo, la Asamblea estimó necesario reiterar este mandato pidiendo este informe, y es lo que hacemos en esta ocasión, por lo que en este momento estamos procurando resumir gran parte de la reflexión y los debates que hemos tenido y también lo que hemos realizado en torno a la Carta Democrática Interamericana en los últimos dos años. Más allá de la existencia de un conjunto de documentos muy relevantes en la organización, no cabe duda que la Carta Democrática se ha convertido en una pieza central de nuestra acción, citada habitualmente por todos los embajadores y miembros de la OEA para defender las posiciones y los planteamientos que ellos hacen en representación de sus países.

Mencionada sustantivamente muchas veces en seminarios, foros, y en la prensa regional, no cabe duda que la Carta Democrática Interamericana es hasta ahora el documento que marca nuestra acción en este período; por lo tanto, lo primero que estamos planteando en este informe es una discusión de los contenidos mismos de la Carta; qué es lo que significa, qué es lo nuevo que trae, y cuáles son también sus limitaciones, porque también las tiene.

Hay, primeramente, una definición que es muy central, en un debate que se lleva adelante hoy día en distintos ámbitos en el mundo entero en materia de democracia, sobre cuál es el sentido que queremos darle a esa palabra, si es solamente la elección libre secreta y formada de los representantes del pueblo, o si se extiende a otra serie de conceptos que de alguna manera configuran lo que llamamos “la democracia de acciones”. Creo que en esa materia es muy claro que nuestros Jefes de Estado y nuestros ministros de Relaciones Exteriores, al momento de suscribir la Carta Democrática Interamericana, en el 2001, tuvieron en mente esta disyuntiva y decidieron claramente darle a la Carta no solamente un sentido de democracia de origen, sino también un sentido de democracia en la gestión.

Adscribiéndose por lo demás a las ideas que más fuertemente se plantean hoy día, el derecho de los pueblos a la democracia no sólo se configura por su derecho a voto, sino también por la existencia de un régimen constitucional, de un sistema republicano en el sentido de estado de derecho y de gobierno de leyes, agregando por cierto otros aspectos que son muy claros a nuestra tradición y organización, como el respeto a los derechos humanos, la defensa de libertades fundamentales, libertades públicas como el pluralismo de los partidos y las organizaciones sociales, la separación e independencia de los poderes, la transparencia y la probidad. Por consiguiente, en la definición del contenido fundamental y en la definición de los temas fundamentales de la Carta, efectivamente ésta cubre de manera muy sistemática lo que dice relación con los derechos civiles, políticos y de ciudadanía. Ese es un aspecto que siempre debemos considerar y proteger.

Sin embargo, también es interesante señalar que la Carta Democrática Interamericana proclama una ciudadanía social cuando señala que la democracia y el desarrollo económico y social son interdependientes, se refuerzan mutuamente, a la vez que sostiene que la pobreza y el analfabetismo son factores negativos para la consolidación de la democracia, compromete a los pueblos a promover y observar los derechos económicos, sociales y culturales, y a respetar el derecho de los trabajadores.

La Carta no llega a decir, como se ha planteado, que sin estos derechos no hay democracia, y ésa es la razón por la cual estamos tratando de desarrollar una Carta Social que coloque los derechos económicos y sociales de los pueblos en el nivel que le corresponde, y de acuerdo con las declaraciones de las Naciones Unidas. Nuestra Carta democrática, por lo tanto, incluye en la definición de democracia su origen democrático, la organización fundamental del Estado, la plena ciudadanía política y civil, y también en gran medida la ciudadanía social por eso es que nosotros muchas veces decimos que los gobiernos no solamente tienen que ser considerados democráticos por su forma de elección sino también por la forma en que gobiernan. Gobierno democrático significa un gobierno que respeta plenamente -y no sólo respeta, sino que promueve y protege- la ciudadanía política, civil y social de todos los ciudadanos que forman parte de los Estados y naciones.

Entregamos enseguida un conjunto de análisis respecto a acción efectiva de la Carta Democrática Interamericana; lo que ha pasado con la Carta en tanto documento inspirador de la política de nuestra región, y en ella hacemos ver cuál es el grado de aplicación o la forma en que se implementa la Carta Democrática. Existen distintas aplicaciones de la Carta: una de ellas ciertamente es seguir la marcha del proceso democrático en las Américas y realizar los análisis y debates que en torno a ellos se plantean. Una segunda modalidad es la promoción de la democracia: no solamente limitarnos a ver lo que está ocurriendo en cada uno de nuestros países miembros, sino también promover la actividad política que fortalezca la democracia en la región, y hacerlo a través de la cooperación para finalmente actuar en los momentos de crisis.

Hacemos ver que, en realidad, en la Carta misma existe una metodología respecto de la acción en los momentos de crisis; una acción que es bastante medida y prudente, y que tiene que ver con el debate que hubo en los momentos de lanzarse la Carta Democrática Interamericana, respecto a la protección de dos valores esenciales para los países miembros: el valor de la democracia y también el valor de la autodeterminación y de la independencia de todos nuestros Estados soberanos. Por lo tanto, la forma en que la Carta recoge la necesidad de actuar en los períodos de crisis intenta compatibilizar estos dos temas. No somos indiferentes a las rupturas democráticas que se puedan producir en distintos países pero, al mismo tiempo, entendemos que siempre es necesario respetar la voluntad de los pueblos representados por Estados soberanos de los Países Miembros.

Hay, por lo tanto, dos tipos de restricción en la Carta Democrática Interamericana: primero, la Carta no mandata de manera alguna una participación en todos los temas que considera en su definición de democracia, sino que fundamentalmente restringe la acción de la OEA en momentos de crisis, a aquellos temas que dicen relación con la amenaza de ruptura del proceso democrático. Segundo, también impone un límite importante en cuanto a la acción -que a mi juicio es claramente negativa, porque descarta la posibilidad de una intervención del cuerpo colectivo en la situación interna de los países- y simplemente adopta la suspensión de los derechos de algún Estado Miembro como la máxima sanción que la Organización puede tomar, es decir, eso es lo que debe hacer y lo que puede hacer la OEA de acuerdo con la Carta.

Se analizan posteriormente algunos de los hechos relevantes ocurridos durante el período de vigencia de la Carta, y también durante los períodos anteriores, para mostrar que en realidad tampoco en esto ha tenido la efectividad que nosotros quisiéramos. Cuando se ha citado la Carta, o ha salido una resolución basada en ella, esto ha ocurrido con posterioridad a los hechos que provocaron la crisis. Me permito mencionar aquí el caso de la ruptura de la democracia en Venezuela, sobre la cual había una resolución en discusión en el Consejo Permanente que finalmente se aprobó citando la Carta Democrática Interamericana. Pero esa resolución se adoptó cuando los hechos ya habían discurrido y concluido, felizmente con un reestablecimiento del gobierno constitucional.

Creo que tendríamos que discutir acerca de nuestros procedimientos, y la posibilidad de que en momentos de crisis tuviésemos una actividad menos extemporánea.

En todo caso, señor Presidente, sobre este tema hemos discutido bastante, por lo que creo importante considerar otros aspectos de la Carta Democrática Interamericana que dicen relación con el seguimiento y la promoción de los principios en ella contenidos. A mi juicio, al no estar consignado ningún mecanismo distinto en el texto de la Carta, se entiende que son los mecanismos propios de acción del Consejo y la Secretaria General en su actuar normal. En esta materia entregamos bastantes propuestas de seguimiento que dan cuenta de los temas a que me he referido antes sobre la intervención y la autodeterminación. Por lo tanto, y sin perjuicio de tomar nota de las propuestas que han habido en el sentido de implementar un mecanismo voluntario de evaluación global de la democracia, lo que estamos haciendo es seguir y evaluar distintos aspectos de la democracia según las definiciones que están en la Carta

Ahí recordamos los informes anuales sobre derechos humanos, relatorías especiales, el mecanismo de seguimiento de la Comisión Interamericana contra la Corrupción, el mecanismo de seguimiento de la Convención de Violencia contra la Mujer, el primer comité organizado para la evaluación de discriminación en materia de discapacidad, las Misiones de Observación Electoral y la evaluación que éstas realizan, los informes sobre financiamiento electoral realizados en el año 2005 por la Subsecretaría Asuntos Políticos, el protocolo de San Salvador sobre derechos económicos, sociales y culturales, y otras formas que no implican la necesidad de involucrarnos directamente en una especie de evaluación o de adjudicación de calificativos generales a la democracia que se plantea en cada país. Estamos cumpliendo con un proceso de seguimiento más que adecuado; nuestra intención es poder eventualmente evaluar -ya sea a través de mecanismos de pares o de otro tipo- distintos aspectos de la Carta, de manera de tener un cuadro completo respecto de su aplicación en cada uno de los términos de la definición de democracia de la Carta, pero sin entrar en un procedimiento que -por lo menos en las consultas que he tenido- me parece no sería lo más aceptable para muchos países. Me refiero a tener un panel de expertos o algún mecanismo global de evaluación. En todo caso esta es una materia que el Consejo y la Asamblea deben decidir, pero mi propuesta es que el tema del seguimiento se lleve a cabo fundamentalmente de la manera que indiqué en Septiembre del año 2005, es decir sobre la base de los informes sectoriales, los cuales tenemos que fortalecer y seguir desarrollando.

Otro aspecto a considerar son las propuestas en materia de cooperación. Nosotros creemos que así como el seguimiento puede realizarse sobre la vía de este tipo de informes sectoriales, también creemos que hay que enfatizar el concepto de cooperación como elemento fundamental en materia de promoción de la democracia.

La OEA no dictamina respecto a los países; no desarrolla el trabajo que realizan las organizaciones no gubernamentales sobre la base de hacer denuncias respecto a lo que ocurre en nuestros países, cuestión que a mi juicio debe mantenerse. Lo que la OEA hace es tratar de cooperar con los países en distintas materias: observación electoral, prevención de crisis en misiones especiales, apoyo y fortalecimiento a los partidos políticos, y promoción de la gobernabilidad democrática. Tenemos un proyecto muy interesante que no está consignado en el texto, y que consiste en el llamado “proyecto de los expertos” o “los practicantes de la democracia”, que busca poner a disposición de los países un conjunto de expertos regionales que puedan ayudar -a pedido de los Estados, por cierto- en temas como la legislación electoral, mejoramiento de las funciones legislativas, procesos judiciales, derechos humanos, transparencia, etc.; estando siempre disponibles para practicar misiones específicas en los países que puedan solicitar apoyo para la mejor gestión de su sistema democrático.

De más está decir que todas estas actividades de cooperación admiten un mejoramiento muy sustantivo, y lo que está consignado en este informe es solamente lo principal, porque quisimos evitar que se transformara en una especie de adelanto del Informe Anual que la Secretaría tiene que presentar a la Asamblea General, restringiéndonos en cambio a lo fundamental de las actividades más directamente ligadas al tema de la democracia. Creo importante que ustedes puedan leer este informe y lo sigamos discutiendo.

Para resumir las propuestas principales, sólo voy a enumerar las que dicen relación con los siguientes tres aspectos:

1.- Fortalecer los mecanismos de seguimiento con que cuenta la Secretaría General, extendiendo la forma de evaluación multilateral a cada uno de los caracteres que la Carta Democrática Interamericana considera esenciales para la existencia y sustentabilidad de la democracia; esto siempre, por cierto, con un enfoque de gradualidad, al cual me refiero varias veces en el informe. No puede ocurrir todo de la noche a la mañana, sino en la medida en que tengamos la capacidad técnica, la capacidad política y los recursos financieros para realizar esos procesos de evaluación.

2.- Expandir la capacidad de la Secretaría General para prever y prevenir las crisis que amenacen con alterar gravemente, o interrumpir, el proceso democrático en los Estados Miembros; es decir, tener una mejor visión de lo que está ocurriendo en los países y fortalecer el diálogo de manera de poder prever las crisis. Hemos tenido la gran fortuna, en los últimos dos años, de no haberlas tenido en la región.

Si ustedes recuerdan bien, señores embajadores, la última vez que hubo una crisis de gobierno, una ruptura, o un largo proceso de cambio en la gestión normal de un gobierno, fue durante nuestra Asamblea General de Fort Lauderdale en 2005. Desde entonces no hemos tenido episodios críticos, pero sí hemos asistido muchas veces a países en los cuales han existido dificultades, informándonos de los problemas para tratar de proponer una solución razonable, democrática y negociada, cuestión que ha resultado exitosa. No hemos tenido, entonces, en los últimos dos años, a diferencia de lo que había ocurrido en todos los anteriores, procesos críticos, procesos de amenaza y ruptura crítica, pero hemos tenido una actividad de seguimiento que debemos fortalecer mucho.

3.- Alcanzar un consenso político formal a través de una resolución de la Asamblea General acerca de las situaciones que puedan ser identificadas como alteraciones graves o interrupciones del proceso democrático. Creo que esto es importante para la aplicación de la Carta Democrática que, repito, “se aplica solamente en momentos de crisis y en la forma restringida en que se aplica a situaciones de ruptura o amenaza grave del proceso democrático”.

Es importante para la Secretaría, y para todos, aclarar cuáles son y en qué consisten las amenazas, en qué consisten las rupturas, cuándo entendemos que hay ruptura y también cuándo no la hay. Existe una cantidad de elementos de la Carta Democrática que podemos citar. Por ejemplo, imaginemos la disolución de un partido político, algún problema relacionado con derechos humanos, un fenómeno grave de corrupción que de acuerdo con la definición de la Carta constituyen elementos centrales de la democracia, pero para las cuales no está prevista ninguna acción del Consejo y que sólo puede ser abordada por la vía del diálogo y la cooperación en la acción normal de la Organización. Nosotros queremos saber en qué circunstancias está prevista la acción del Consejo para el caso de una transgresión de la Carta Democrática Interamericana. Eso sería importante definirlo, no digo para esta Asamblea, ni mucho menos considerando que este informe será conocido sólo como un antecedente, pero sí en el debate habitual del Consejo.

4.- Realizar un informe periódico -en lo posible anual- sobre los principales temas definidos como esenciales para la democracia en la Carta.

5.- Fortalecer la capacidad de la Secretaría General para asistir a los Estados Miembros en los procesos previos o posteriores de las crisis, que abarcan seguimiento, negociación, diálogos, acuerdos políticos, etc.

6.- Ampliar el acceso a la OEA para solicitar la acción del Consejo a todos los poderes de los Estados Miembros, tema central, a mi juicio.

He dicho varias veces que esta Organización no puede ser solamente una organización de poderes ejecutivos; es una organización de gobiernos americanos en los cuales los otros poderes del Estado también deberían poder canalizar hacia la Organización algunos de sus problemas y algunos de sus debates de manera constructiva. Para eso estamos tratando de ejecutar programas que nos acerquen más a los Congresos del continente y a los poderes judiciales del continente, ante lo cual hemos tenido bastante actividad y éxito en el último período.

Agrego algunas propuestas que son más de futuro, a saber:

Mantener y fortalecer el papel de la OEA como principal organismo de observación y promoción electoral en las Américas.
Ampliar sustantivamente la acción de la OEA en lo relativo a la consolidación de las instituciones democráticas, el respeto del estado de derecho y de independencia de los tribunales de justicia.
Propongo también fortalecer la institucionalidad republicana y el estado democrático de derecho.

Está claro que las carencias democráticas son más agudas en las esferas civiles y sociales, pero todavía tenemos algunos déficit políticos importantes; nuestra forma republicana, en el sentido amplio -no por oposición a monarquía- en el sentido de estado de derecho, de gobierno de leyes, es aún muy débil.

El fortalecimiento de las instituciones debe ser un aspecto central de nuestra acción, porque república y democracia se alimentan recíprocamente; sin república la democracia no tiene puntos de apoyo, se reduce sólo a una elección democrática. El fortalecimiento institucional nos parece un aspecto muy central que es necesario desarrollar, y por esa razón es necesario seguir trabajando sustantivamente en este tema, así como en la separación y el balance de poderes. El poder legislativo dotado de capacidad política y técnica propia, la justicia profesional y plenamente independiente, los límites claros al ejercicio del poder, las normas claves y estables en el proceso democrático, y el fortalecimiento de los partidos políticos, son algunos elementos que el estado democrático de derecho debe considerar.

Agregamos a esto la profundización de la Carta Democrática en las cuestiones relativas a la ciudadanía civil, basándonos muy centralmente en la idea de que la Carta comienza con estas palabras, cuando señala que “los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla”. De allí, por lo tanto, la necesidad de fortalecer muy sustantivamente todos esos aspectos que tienen relación con la ciudadanía civil: los derechos humanos, la libertad de expresión y la libertad de asociación. Las libertades públicas son, en este sentido, un elemento central.

Finalmente planteamos, como uno de nuestros objetivos para la profundización de la Carta Democrática Interamericana, la aprobación de la Carta Social de las Américas como forma de impulsar la ciudadanía social y fortalecer la democracia. La interacción o la interdependencia entre la democracia y justicia social están en la Carta, pero creemos que los derechos sociales, la ciudadanía social, requieren su propio instrumento dentro de la Organización, y aquella debería ser una de las mejores formas de promover en este ámbito la implementación de nuestra Carta Democrática Interamericana.

Este es un informe que hemos trabajado largamente; tiene fallas, ya me referí a una de ellas, que es el tema de la no consignación de uno de nuestros proyectos de asesoría en materia de práctica democrática, pero creo que en general cumple con la resolución de la Asamblea General del 2005 y 2006, y ahora corresponde el debate al Consejo.

En este caso, una vez más, se pone al día la frase de mi primer antecesor, don Alberto Lleras, cuando señaló al momento de inaugurar e iniciar esta nueva vida de la Organización, que la OEA no es más ni menos que lo que los países miembros quieren que sea. Por lo tanto, lo que la Secretaría puede hacer es solamente el seguimiento, la información y la cooperación en este sentido. La ampliación y precisión de los significados de la Carta, el debate respecto a las rupturas democráticas o no, y la forma de mejorar la democracia en este continente, son aspectos políticos del más alto nivel que corresponden a la Asamblea y al Consejo.

Es con este espíritu que entregamos este informe. Este no es un programa de la Secretaría General, sino un informe al Consejo para que vaya resolviendo en el tiempo, de manera gradual, tranquila y sin presiones, los distintos aspectos que aquí están consignados y propuestos.

Muchas gracias