Estudio de casos 3 - Estudio de la Cuenca del Río Pilcomayo: Argentina, Bolivia, Paraguay

I. Introducción
II. Diseño del estudio
III. Ejecución del estudio
IV. Implementación de las recomendaciones
V. Lecciones aprendidas
VI. Bibliografía

RESUMEN DE LOS PROBLEMAS

Desarrollo de una Cuenca Hidrográfica Multinacional - Plan para el Uso Múltiple del Pilcomayo (Argentina, Bolivia, Paraguay)

El estudio de la Cuenca del Río Pilcomayo (1975-77) se llevó a cabo para encontrar formas de regular y desarrollar el río Pilcomayo y su cuenca trinacional de 272 000 km². El DDR ayudó al Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas (INCyTH) de Argentina, a la Subsecretaría de Asuntos Económicos del Ministerio de Relaciones Exteriores del Paraguay, y al Ministerio de Transporte, Comunicación es y Aeronáutica Civil de Bolivia a preparar propuestas por un total de 1 070 millones de dólares en inversiones para generación hidroeléctrica. Además de ocho presas, el equipo de estudio también propuso proyectos de riego, planes de desarrollo agrícola y programas de desarrollo ganadero. Los tres gobiernos solicitaron un estudio de seguimiento (1979-80) de un área tripartita más pequeña dentro de la cuenca, en el que se propuso una inversión adicional de 380 millones de dólares.

Las negociaciones relacionadas con estas propuestas de desarrollo se llevaron a cabo dentro de una estructura en tres niveles que permitió a las tres naciones una máxima flexibilidad en las decisiones que afectaban a los proyectos dentro de cada país, y fomentar el entendimiento político a través de las discusiones técnicas.

ARGENTINA, BOLIVIA, PARAGUAY

ESTUDIO DE LA CUENCA DEL RÍO PILCOMAYO

Hoja de Datos

Area del Estudio: 272 000 km²

Población: 1 313 000 (a principios de la década de 1970)

Características Físicas:

- Unidades geomórficas y de vegetación:

Estepas andinas
Pasturas en valles templados
Bosques pluviales de montaña
Bosques en transición
Bosques del Chaco seco
Sabanas del Chaco húmedo

- Elevación: 52 m a 5 000 m

- Clasificación de la capacidad productiva de la tierra

Suelos arables: 29%
Suelos no arables: 71%

Duración del Estudio:

Misión preliminar: 5/1973
Misión preparatoria: 1974
Trabajo de campo:

2/1975-10/1977 (Fases I y II)
1/1979-12/1980 (Estudio de seguimiento del área tripartita)

Publicación de informes: 1977 y 1980

Contribuciones técnicas:

El estudio del desarrollo integrado de cualquier cuenca hidrográfica multinacional supone problemas técnicos y políticos. Pero si bien la mayoría de los numerosos estudios de ríos compartidos por más de dos naciones se limitan a elementos tales como navegación, producción hidroeléctrica, factores de salud o contaminación, el enfoque más amplio del estudio del Pilcomayo abarcó la regulación integral del río Pilcomayo y el desarrollo socioeconómico de la cuenca. Se asignó énfasis al uso racional con propósitos múltiples del agua y de otros recursos, pero el estudio también identificó limitaciones al desarrollo, formas de movilizar recursos humanos y de capital, y proyectos de inversión que los tres países participantes encontraran políticamente aceptables.

En el diseño de un estudio tan ambicioso deben considerarse factores de tipo político, económico, físico e institucional. Por otra parte, el proyecto se inició en un período muy sensible: el legado de la guerra del Chaco aún se hacía sentir, y obras tales como el proyecto binacional de energía hidroeléctrica de Itaipú, encarado por Brasil y Paraguay sobre el río Paraná, se hallaban recién en sus comienzos.

Desde el punto de vista metodológico, deben mencionarse varios logros:

- La creación del apoyo institucional trilateral para un proyecto multisectorial y multinacional.

- La formación de un equipo técnico internacional para investigar y llevar a cabo estudios en una cuenca hidrográfica de gran tamaño, donde el clima, los recursos hídricos, las formaciones geológicas y las condiciones topográficas varían notablemente.

- La concentración del estudio de la cuenca en áreas pequeñas y promisorias.

- La creación de un foro en el cual los países tienen representación técnica y política, y la utilización del mismo para discutir problemas técnicos, así como para establecer las bases necesarias para tratar problemas políticos.

- El establecimiento de cuentas regionales en áreas importantes en cada país, que no correspondan a las unidades administrativas existentes (véase el Glosario).

- La preparación de paquetes de proyectos complementarios para un área vacía.

- La integración de actividades específicas de planificación del desarrollo para el territorio de cada país, sin perder la perspectiva regional, y

- El establecimiento de estrechos vínculos con las instituciones internacionales de financiamiento que podrían implementar los proyectos propuestos.

El Pilcomayo es una de las subcuencas más complejas del sistema del río de la Plata. Abarca una superficie de 272 000 km², o sea alrededor de un 8.4 por ciento de la cuenca del río de la Plata. Limita al oeste con los Andes bolivianos, al sur con la cuenca del río Bermejo, al norte con la cuenca del río Amazonas y porciones del Chaco paraguayo, y al este con la cuenca del río Paraguay (véase el mapa 1).

Argentina, Bolivia y Paraguay comparten la región en las siguientes proporciones:

En diciembre de 1972, los tres Ministros de Relaciones Exteriores reafirmaron la importancia del estudio de la cuenca del Pilcomayo, y el Comité Intergubernamental de Coordinación solicitó al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que iniciara las actividades de campo. Estas actividades comenzaron el 1° de febrero de 1975. El PNUD designó al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como organismo ejecutor y el Banco contrató al DDR/OEA para llevar a cabo las tareas. La sede del estudio se estableció en Asunción, Paraguay, y se crearon oficinas regionales en Formosa, Argentina, y Tarija, Bolivia.

II. Diseño del estudio

A. La misión preliminar
B. Estructura de la organización
C. Problemas especiales de diseño

A. La misión preliminar

Durante 1973, una misión preliminar compuesta por técnicos del DDR, del BID y del PNUD visitó los tres países que integraban el proyecto para definir los objetivos y la estructura operativa del estudio. Al analizar la información disponible para confirmar la factibilidad técnica del estudio e identificar los datos que faltaban, la misión decidió que el estudio debía concentrarse en los recursos hídricos y de suelos en relación con el control de inundaciones y el riego, la agricultura, el desarrollo ganadero y la infraestructura de transportes.

Cada gobierno designó los organismos nacionales de contraparte. Argentina nombró al Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas (INCyTH), Bolivia escogió al Ministerio de Transporte, y Paraguay designó a la Subsecretaría para Asuntos Económicos del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Un factor importante examinado por la misión preliminar y los países fue la estructura institucional necesaria para manejar el estudio. Un esfuerzo de desarrollo multinacional tiene pocas posibilidades de éxito a menos que pueda lograrse una "equivalencia de intereses" entre los países involucrados. Para lograr esa equivalencia, cada país debería definir claramente sus intereses nacionales al comienzo del proyecto y determinar el precio financiero, político o económico que está dispuesto a pagar para poner en ejecución el proyecto conjunto. Sin embargo, en este caso la información disponible sobre los recursos físicos y socioeconómicos de la cuenca era escasa, de manera que los participantes del proyecto no podían saber si se llegaría a una equivalencia de intereses.

En 1974, la creación de una comisión tripartita de desarrollo para el estudio del Pilcomayo hubiera sido prematura. Lo que se necesitaba en cambio era un diálogo informal de tipo técnico y político entre los países, y con las instituciones internacionales de financiamiento. Sólo cuando los países comprendieron mejor el potencial de la cuenca y sus propias opciones, pudieron visualizar las posibilidades comunes de desarrollo y desarrollar la capacidad institucional necesaria para llevar a cabo las propuestas del proyecto.

B. Estructura de la organización

La estructura organizacional adoptada finalmente para el estudio reflejó estas consideraciones políticas y técnicas interrelacionadas (véase la figura 1). Cada país debía crear una comisión nacional para proveer el apoyo técnico, financiero y administrativo necesarios para implementar el estudio. Cada comisión nacional trabajaría con los expertos internacionales suministrados por el DDR bajo la dirección de su Director Internacional formando una unidad técnica en cada país. Una comisión coordinadora compuesta por representantes de cada uno de los tres gobiernos y cada uno de los tres organismos internacionales supervisaría y revisaría periódicamente las actividades del estudio. Una característica novedosa de esta estructura fue el comité ejecutivo, compuesto por los directores técnicos nacionales, el director internacional y el coordinador del BID. Este grupo, que tuvo a su cargo el manejo técnico del estudio, recomendó con frecuencia a la comisión coordinadora soluciones a los problemas, que de ese modo se harían inocuos antes de politizarse.

Esta estructura tuvo varias ventajas. En primer lugar, las decisiones más importantes quedaron libradas a los países. Cada país seleccionó su propio director técnico nacional y sus representantes en la comisión coordinadora. A través de las comisiones nacionales, cada país tuvo la responsabilidad de la continuidad del proyecto a nivel nacional y de ajustar la participación de las autoridades provinciales. Además, al incluir a los organismos internacionales en la comisión coordinadora y requerir la aprobación unánime antes de ejecutarse una recomendación, se promovió cooperación mutua y una amplia perspectiva de planificación.

C. Problemas especiales de diseño

Durante la fase de diseño del estudio también se consideraron otros factores técnicos. Debido a que el Pilcomayo se extiende sobre un área tan vasta, el tiempo y los fondos empleados en la recopilación, análisis y planificación de información debieron considerarse cuidadosamente y la realización de estudios detallados para toda la cuenca era imaginable. Sin embargo, debido a que el uso del agua del río de la cuenca superior en Bolivia afectaría a los dos países ubicados aguas abajo, sus derechos y objetivos debían ser formalmente reconocidos. Más aún, los tres países debían estar en libertad de procurar el desarrollo dentro de sus respectivos territorios, cuando dicho desarrollo no afectara las aguas del río. También debieron tomarse en cuenta los acuerdos existentes que reglamentan el uso del agua en las cuencas del Pilcomayo y del río de la Plata. Existían acuerdos de este tipo entre Argentina y Bolivia (1971) y entre Argentina y Paraguay (1958,1967 y 1971), pero no entre Bolivia y Paraguay.

FIGURA 1 - ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION

Dados estos factores, el enfoque del estudio se limitó a acciones de desarrollo que afectaban el uso directo del agua del río. El equipo también reconoció que la resolución de los problemas relacionados con los derechos de agua era un asunto político muy delicado que no podía apresurarse. Los intereses políticos y económicos de cada país debían integrarse completamente para permitir la cooperación técnica, administrativa y financiera. Era preciso demarcar muy claramente las líneas de autoridad y de responsabilidad, y definir muy bien las tareas técnicas y su contexto político.

Una vez aceptado el ordenamiento institucional, se identificaron dos determinantes principales en la ejecución del estudio:

- Tendrían que seleccionarse cuidadosamente las áreas prioritarias desde el punto de vista geográfico y técnico para maximizar el impacto del estudio, ya que los principales proyectos de desarrollo hídrico habrían de competir por los escasos recursos financieros y humanos a nivel nacional.

- Sería necesario celebrar acuerdos formales en cada etapa, dados los factores geopolíticos y las considerables inversiones y costos de mantenimiento que los países tendrían que asumir.

El estudio se dividió entonces en dos partes. En la Fase se evaluarían los recursos naturales, las condiciones socioeconómicas, el sistema de producción y la infraestructura, y en ella se presentarían opciones de desarrollo a las autoridades nacionales. En la Fase II, que comenzaría después que los países hubieran decidido a qué sectores económicos debía asignarse mayor énfasis y el grado de desarrollo que podía esperarse, se revisarían las propuestas de desarrollo y los países seleccionarían las alternativas más compatibles con los objetivos regionales y nacionales. La figura 2 - Organización Metodológica - muestra gráficamente los principales elementos del estudio y su interrelación.

FIGURA 2 - ORGANIZACION METODOLOGICA

III. Ejecución del estudio

A. Fase I
B. Fase II
C. Estudios de seguimiento

A. Fase I

El estudio de la cuenca del Pilcomayo ilustra la necesidad y el proceso de imitar el enfoque de un estudio, de un área extensa a otras áreas más pequeñas que tengan posibilidades de convertirse en centros de desarrollo. Para seleccionar estas áreas promisorias más pequeñas, el equipo de estudio tuvo que reunir dos diferentes clases de información: datos sobre la disponibilidad de recursos naturales y su distribución geográfica, y datos sobre la población del área, su historia social y económica, y la infraestructura física e institucional. También debió estudiar los planes que los gobiernos nacionales tenían para sus respectivas partes de la cuenca. En consecuencia, el equipo se dividió en dos unidades: la de recursos naturales y la unidad socioeconómica, cada una con su respectivo director responsable ante el director internacional.

La unidad de recursos naturales investigó datos sobre climatología, hidrología de superficie, hidrogeología, sedimentología, fluviomorfología, suelos, vegetación y ecología. Dos metodologías básicas de particular importancia fueron el uso de sensores remotos para la recopilación de datos y la integración de la información reunida por diferentes países utilizando diversas técnicas cartográficas y diferentes escalas.

La gran extensión del área, la falta de acceso adecuado a grandes porciones de ella y las limitaciones presupuestarias hicieron necesario que se recurriera a la información proveniente de sensores remotos - tanto fotografía aérea como imágenes por satélite - para los estudios de reconocimiento general en materia de suelos, vegetación y ecología. A través de la fotointerpretación se identificaron áreas con suelos y otras condiciones ambientales adecuadas para la agricultura y el desarrollo de la ganadería. Estos análisis fueron luego verificados en el campo. En general, el objetivo fue seleccionar áreas aptas para proyectos de desarrollo y no llevar a cabo estudios puramente científicos o sectoriales. En aquellos casos en que la información disponible corroboraba la fotointerpretación, el trabajo de campo se redujo al mínimo. Tampoco se procuró describir exhaustivamente las características físicas de los suelos o la vegetación, a menos que se necesitara información detallada para delimitar las áreas con el mayor potencial de desarrollo. El mapa 2 es un ejemplo de los mapas de uso potencial de la tierra preparados para representar e interpretar los recursos naturales.

La tarea de reunir datos de tres países diferentes y compatibilizarlos fue complicada y laboriosa. Debido a que no se fijaron procedimientos generales o criterios técnicos, el juicio profesional de los asesores internacionales y nacionales y los objetivos generales del estudio sirvieron de guía para determinar el nivel de detalle necesario para escoger las "áreas más promisorias" y presentar los resultados obtenidos de la investigación.

En algunos casos, la disponibilidad de información detallada sobre suelos para un área dada de un país, permitió a la unidad de recursos naturales inferir con razonable certeza las características de los suelos de un área vecina ubicada en otro país. En otras ocasiones debió ignorarse la información detallada sobre un área muy pequeña de la cuenca a fin de que la selección de las "áreas más promisorias" fuera coherente y sistemática para toda la cuenca. Cuando el nivel de detalle en diversas áreas variaba, la información se utilizó para seleccionar las áreas más promisorias, pero no se publicó para ser utilizada como referencia. En general, la compatibilización de datos disímiles obligó a las tres comisiones nacionales y a los consultores internacionales a intercambiar información y opiniones continuamente.

En comparación con otros estudios previos del DDR, en este estudio se enfatizaron los problemas sociales y económicos. De interés metodológico fue el cálculo efectuado del valor de la producción regional en las tres porciones nacionales de la cuenca, utilizando la información compilada para el estudio. Después de analizar exhaustivamente las actividades regionales, el equipo calculó el producto geográfico per cápita para las tres áreas subnacionales de la cuenca, los servicios de que disponían las respectivas poblaciones, así como los servicios necesarios. En Argentina y Paraguay se estudiaron las necesidades particulares y las oportunidades de las poblaciones aborígenes.

Con respecto a la dinámica regional, se analizaron todos los planes, programas y proyectos nacionales que pudieran afectar a la región de la cuenca, además de las tendencias económicas y demográficas regionales. A través de discusiones con las comisiones nacionales, el equipo ayudó a compatibilizar proyectos regionales (especialmente los que comprendían infraestructura física) con los planes nacionales de desarrollo (véase el cuadro 1).

Durante toda la Fase, los consultores internacionales y los miembros permanentes del equipo visitaron cada uno de los subcentros del estudio. La figura 3 muestra el cronograma de la participación de los especialistas internacionales. Estas reuniones revelaron que algunas instituciones de contraparte limitaron la capacidad de las comisiones nacionales para ocuparse de asuntos de planificación multisectorial. El éxito en la superación de estas limitaciones dependió mucho del grado de centralización de la planificación en cada país. Por ejemplo, la comisión nacional de Argentina trabajó directamente con las oficinas provinciales de planificación. Este arreglo facilitó la preparación de información técnica auspiciada por el INCyTH, organismo que había obtenido apoyo político provincial y nacional a través de consultas efectuadas antes de presentar sus ideas técnicas a la comisión coordinadora.

Midiendo la salinidad del agua del río Pilcomayo.

MAPA 2 - CUENCA DEL RIO PILCOMAYO - Uso Potencial de la Tierra

Cuadro 1a - ARGENTINA: IMPACTO DE LOS PROYECTOS IDENTIFICADOS SOBRE LAS PRIORIDADES NACIONALES

En respuesta al informe de la Fase I, los tres países aprobaron propuestas para continuar las estrategias de desarrollo de la cuenca. También solicitaron al equipo la identificación de proyectos nacionales de desarrollo que no dependieran directamente de la extracción de agua del Pilcomayo, y que elaborara aún más el tipo y el alcance de los estudios técnicos necesarios sobre el sistema mismo del río.

Para marzo de 1977, las comisiones nacionales habían completado el trabajo de campo en sus respectivas porciones de la cuenca y producido varios informes sectoriales. Tres meses después, la unidad técnica terminó el análisis de los recursos naturales, los subsistemas ecológicos, recursos humanos, condiciones socioeconómicas, y planes y proyectos nacionales de desarrollo de la región.

En junio de 1977 se presentó a la comisión ejecutiva un borrador del informe final. El informe especificaba una amplia gama de proyectos de desarrollo de la más alta prioridad (véase el mapa 4). También recomendaba que se llevaran a cabo ulteriores estudios sobre ocho instalaciones hidroeléctricas propuestas en Bolivia que generarían 2 352 MW de energía eléctrica, permitirían el control de inundaciones y sedimentos en la cuenca baja, y proveerían de riego a unas 180 000 hectáreas. También recomendaba que se realizaran nuevos estudios sobre derechos de aguas.

MAPA 3 - CUENCA DEL RIO PILCOMAYO - Vegetación Natural

MAPA 4 - CUENCA DEL RIO PILCOMAYO - Proyectos Identificados

Otro aspecto que se consideró fue la preservación de la continuidad física del río Pilcomayo. Sin uno o más depósitos en la cuenca superior para regular el caudal del río, cualquier canal entre el Alto y el Bajo Pilcomayo se llenaría con sedimentos. Antes de que los tres países pudieran construir un depósito para la regulación del caudal, sería preciso llevar a cabo trabajos topográficos de campo muy minuciosos, además de un estudio detallado sobre fluviomorfología.

El informe final también propuso proyectos agrícolas, agroindustriales y de riego para la sección boliviana de la cuenca. Para las tierras bajas se recomendó agricultura de secano. Para la cuenca inferior se identificaron proyectos agrícolas, agroindustriales, de riego y de producción de ganado y de leche. Estos proyectos se evaluaron cualitativamente en términos de capital, mano de obra, medidas de protección de suelos, espacio y tiempo que requerirían cada uno de ellos.

Como lo especificó la comisión coordinadora en 1976, el nivel de elaboración de los proyectos varió bastante. Varios de ellos se formularon a nivel de prefactibilidad, mientras que otros sólo se bosquejaron recomendándose la realización de estudios adicionales. Todos los proyectos fueron clasificados de acuerdo con su contribución a los planes nacionales de desarrollo de los tres países.

Aun cuando las deficiencias institucionales fueron grandes tanto a nivel provincial (o departamental) como nacional, y la asignación de fondos estuvo centralizada en los tres países, el equipo de estudio no propuso la creación de una autoridad tripartita para manejar el desarrollo integrado de la cuenca hidrográfica. A juicio del equipo, el clima político no era aún favorable para un arreglo de ese tipo. No obstante, los resultados técnicos del informe confirmaron la importancia de la información técnica en la toma de decisiones políticas, y la estructura del proyecto permitió a los tres países sostener el desarrollo cooperativo mientras se llenaban los vacíos en los datos.

Después de publicado el informe final en julio de 1977, los tres gobiernos llevaron a cabo conjuntamente algunas actividades técnicas de interés común. Desde entonces, Bolivia ha puesto en ejecución algunas de las recomendaciones que surgieron de estos estudios de seguimiento.

C. Estudios de seguimiento

1. El area tripartita
2. Estudio fluviomorfológico y clasificación de proyectos hídricos
3. Estudios nacionales

1. El area tripartita

La primera actividad resultante de las recomendaciones del informe final fue una solicitud de los tres países para que el DDR proveyera asistencia para la ejecución de un estudio detallado de la llamada "zona tripartita", o sea un área incluida en un radio de 150 kilómetros desde Hito Esmeralda (donde se juntan los límites de los tres países). Además de indicar el deseo de los tres países de continuar las actividades de integración fronteriza en la cuenca, el nuevo estudio revelaría la extensión de tierras que podría irrigarse en cada país para fines agrícolas al costo más bajo, y las posibilidades de llevar a cabo empresas conjuntas agroindustriales en la zona con el mayor potencial para el desarrollo de nuevas obras hidrológicas para regular el caudal del Pilcomayo.

El estudio tuvo por finalidad describir las características socioeconómicas y físicas más importantes del área, preparar una estrategia de desarrollo a llevarse a cabo quinquenalmente durante 20 años, y elaborar y coordinar proyectos identificados en el informe final preparado por el equipo de estudio de la cuenca del Pilcomayo. En este estudio de seguimiento, la organización institucional, los términos de la participación de los países, y la función del DDR tuvieron como modelo los del estudio de la cuenca del Pilcomayo. Sin embargo, la OEA fue la única organización internacional que participó. La figura 4 muestra el cronograma de actividades de los técnicos internacionales en el estudio del área tripartita.

En este estudio se prepararon varios tipos de proyectos. Las unidades técnicas formularon proyectos de riego ya identificados por el equipo de estudio de la cuenca del Pilcomayo: 60 000 hectáreas en Argentina y Paraguay y 30 000 hectáreas en Bolivia. En Argentina se identificaron 80 000 hectáreas de tierras que podrían dedicarse a proyectos agrícolas sin riego, y 20 000 hectáreas en Bolivia. En Paraguay se identificaron proyectos agroforestales en 20 000 hectáreas en las que podrían producirse madera y ganado, y para Argentina y Paraguay se propusieron varios proyectos agroindustriales. Hubo otras propuestas para carreteras principales y caminos secundarios necesarios para desarrollar proyectos agrícolas por unos 110 millones de dólares en los tres países, y varios proyectos básicos de educación y salud pública.

2. Estudio fluviomorfológico y clasificación de proyectos hídricos

Los resultados de este estudio de seguimiento impulsaron a los tres países a solicitar al DDR, en 1980, que preparara una propuesta para llevar a cabo estudios sedimentológicos y fluviomorfológicos, y clasificar los proyectos hídricos. Estos estudios, que habían sido recomendados por el equipo original del estudio del Pilcomayo, proporcionarían a los países la información necesaria para negociar concretamente el desarrollo de la cuenca y el uso equitativo del agua del río Pilcomayo. La propuesta que preparó el DDR se discutió y enmendó en una reunión de la comisión de coordinación celebrada en Buenos Aires a fines de 1980, y fue aprobada formalmente a principios de 1981. Debido a que los estudios costarían 2 800 000 dólares aproximadamente, los países decidieron someter oficialmente la propuesta al Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA).

En 1981 surgió un serio problema cuando un país ribereño alteró el curso del río para utilizar las aguas de inundación del Pilcomayo inferior. Como se había llegado a un entendimiento en el sentido de no usar el agua del río hasta que no se complementaran los estudios adicionales, las reuniones de la comisión de coordinación y las negociaciones con FONPLATA se suspendieron hasta que el problema pudiera solucionarse amigablemente.

FIGURA 4 - CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES DE LOS ESPECIALISTAS INTERNACIONALES ESTUDIO DEL AREA TRIPARTITA (1979-1980)

En 1983 se restituyeron las condiciones hidrológicas originales del Pilcomayo inferior y muy pronto los países estarán en condiciones de reiniciar las negociaciones. Argentina ya ha asignado una alta prioridad a este estudio, y Bolivia y Paraguay están cerca de llegara una decisión.

Otra actividad de seguimiento - que constituyó una innovación técnica - fue utilizar isótopos radiactivos para rastrear el movimiento superficial y subterráneo del agua en la cuenca del río Pilcomayo. Con la asistencia técnica del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) de Viena, los tres países emplearon deuterio, tritio y oxígeno-18 para determinar si el agua de infiltración del Pilcomayo termina alimentando a los ríos Verde, Montelindo, Negro, Pilcomayo inferior u otros ríos paraguayos, o si en cambio se moviliza hacia el sur para alimentar a los ríos argentinos. También se utilizaron isótopos para determinar si los pozos ubicados en el Chaco se recargan con el agua del Pilcomayo, con agua de lluvia, o con ambos elementos. Estas investigaciones se hallaban aún en proceso en 1983.

3. Estudios nacionales

Los tres países han llevado a cabo separadamente actividades de seguimiento recomendadas por él equipo que hizo el estudio de la cuenca del Pilcomayo. Estos proyectos no requieren el uso de las aguas del río Pilcomayo.

Como parte de su solicitud bienal 1980-81, el Gobierno de Paraguay pidió al DDR que preparara propuestas de acción para el área paraguaya de la cuenca del Pilcomayo. El DDR propuso proyectos integrados para producción, infraestructura, y servicios sociales. La ubicación y naturaleza de los mismos se guiaron por el Plan de Desarrollo Económico y Social y el diagnóstico del área de estudio.

Específicamente, el equipo recomendó que se llevaran a cabo actividades agrícolas, cría de ganado, un matadero, caminos principales y secundarios, desarrollo de recursos hídricos, y nuevos servicios básicos de salud, por una inversión total de 49 millones de dólares.

IV. Implementación de las recomendaciones

En mayo de 1978, el Gobierno de Bolivia pidió al BID que financiara parcialmente un programa de pequeños proyectos de riego propuesto por el equipo de estudio de la cuenca del río Pilcomayo, a llevarse a cabo en la cuenca superior del río. El Ministerio de Agricultura de Bolivia designó al DDR como organismo ejecutor de este estudio, de dos años de duración, que se inició a principios de 1981.

El equipo preparó estudios de factibilidad para proyectos de riego para San Lucas, Laitapi y Padcoyo, por un total de 2.9 millones de dólares. Los proyectos permitirían a unas 700 familias (3 500 personas) producir alimentos básicos, como maíz, trigo y frijoles, así como manzanas y duraznos para el mercado nacional.

Otra posibilidad identificada por el equipo fue puesta en práctica por el Gobierno de Bolivia con la cooperación del Gobierno de Canadá. Entre los departamentos de Potosí y Chuquisaca, en el curso principal del Pilcomayo, se construirá una central hidroeléctrica con una capacidad de generación de 90 000 KW, a un costo de 150 millones de dólares. Mediante la regulación del caudal del río Pilcomayo sería posible irrigar una importante área aguas abajo de Villamontes. Este proyecto requerirá financiamiento internacional.

En junio de 1983, el Presidente de la Comisión Nacional para el Desarrollo Integrado de la Región del Chaco Paraguayo anunció la aprobación de una partida de 50 millones de dólares para la implementación de los proyectos en el área paraguaya de la cuenca del Pilcomayo. Estos proyectos fueron recomendados por el equipo de estudio que trabajó en Paraguay en 1980 y 1981.

V. Lecciones aprendidas

La ETAPA DE DISEñO del estudio demostró la importancia de los siguientes puntos:

1. Se comprendió que el momento no era apropiado para crear una comisión tripartita de desarrollo para el estudio del Pilcomayo. Lo que resultaba necesario en primer lugar era iniciar un diálogo informal técnico y político entre los países. Sólo cuando estos países comprendieran mejor el potencial de la cuenca y sus propias opciones, podría pensarse en las posibilidades de desarrollo común.

2. Se incluyeron organismos internacionales en la comisión coordinadora y se exigió la aprobación unánime para implementar las recomendaciones. Ello promovió la cooperación y una perspectiva de planificación más amplia.

3. Se limitó el enfoque del estudio a las acciones de desarrollo que afectaban el uso directo del agua del río, y se reconoció que la resolución de los problemas relacionados con el derecho de aguas era una tarea delicada que no podría precipitarse. El potencial y los intereses económicos de cada país debían integrarse antes de que los tres pudieran procurar cooperación técnica, administrativa y financiera. Las líneas de autoridad y de responsabilidad debían trazarse claramente, y las tareas técnicas definirse en forma precisa dentro de su contexto político.

4. Se seleccionaron áreas geográficas y técnicas prioritarias, de manera que los principales proyectos de desarrollo hídrico no llegaran a competir con los escasos recursos financieros y humanos a nivel nacional.

5. Se comprendió que en cada etapa sería necesario llegar a acuerdos formales debido a los factores geopolíticos y a las considerables inversiones y costos de mantenimiento que los tres países tendrían que asumir.

La ETAPA DE EJECUCION del estudio señaló las ventajas de los siguientes aspectos:

1. Limitar el enfoque del estudio de un área extensa a otras más pequeñas que tuvieran posibilidades de transformarse en centros de desarrollo.

2. Confiar en la información suministrada por sensores remotos - fotografía aérea e imágenes por satélite - para estudios generales de reconocimiento de recursos naturales. No se realizó ningún intento para describir exhaustivamente las características físicas de los suelos y de la vegetación, a menos que se necesitara información detallada para delimitar las áreas con mayor potencial de desarrollo.

3. Celebrar frecuentes reuniones del comité ejecutivo para discutir diferencias de opinión sobre aspectos técnicos entre los miembros de la comisión coordinadora. La recopilación y compatibilización de datos técnicos de los tres países demostró ser una tarea complicada y laboriosa, pero los problemas técnicos así identificados fueron finalmente resueltos por el comité ejecutivo.

4. Calcular el valor de la producción regional, los servicios disponibles ala población de la subárea y los servicios necesarios en las tres porciones nacionales de la cuenca, utilizando la información recopilada especialmente para el proyecto. Este proceso facilitó la definición de la estrategia regional.

5. Analizar todos los planes, programas y proyectos nacionales que pudieran afectara la cuenca, junto con las tendencias económicas y demográficas de la región. A través de discusiones con las comisiones nacionales, el equipo ayudó a compatibilizar los proyectos regionales con los planes nacionales.

La ETAPA DE IMPLEMENTACION del estudio demostró la importancia decisiva de los siguientes aspectos:

1. Considerar la selección de la zona tripartita y el estudio de seguimiento como indicaciones de que los países se hallaban en vías de identificar su potencial de desarrollo común.

2. Crear un foro técnico como base para futuras discusiones políticas. A través de la comisión coordinadora los países continúan discutiendo estrategias de desarrollo sobre una base oficial, aunque informal. A pesar de que aún no existe una comisión tripartita, el abierto intercambio técnico y político de la comisión coordinadora y la creciente historia de exitosas decisiones y acciones conjuntas han abierto el camino para su creación. Mientras tanto, es probable que los tres países creen comisiones específicas para analizar y llevar a cabo proyectos bilaterales o trilaterales. Significativamente, las Comisiones Nacionales del Pilcomayo fueron mantenidas durante el período 1981-83, mientras estaba tratándose el tema de la desviación de las aguas del Pilcomayo inferior.

3. Definir con precisión los proyectos técnicos. Los países que consideran la realización de empresas multinacionales pueden estar de acuerdo con respecto a intereses que comparten sólo cuando los proyectos han sido bien definidos técnicamente. Los intereses mutuos no pueden definirse hasta que los intereses nacionales se hayan delimitado concretamente en relación con cada proyecto que se considera. La existencia de acuerdos generales previos (tales como el Tratado de la Cuenca del Plata) pueden facilitar el camino hacia este objetivo. Sin embargo, los acuerdos que contemplan la construcción de una presa, la asignación de derechos de aguas u otros proyectos específicos conjuntos de desarrollo no podrán alcanzarse hasta que los proyectos no se hayan formulado por lo menos a nivel de prefactibilidad. Sólo cuando los países dispongan de ese tipo de información técnica altamente detallada podrán comprometer sus recursos nacionales para proyectos multinacionales.

4. Reconocer que sólo cuando las autoridades nacionales de cada país estén en condiciones de evaluar las posibilidades mutuas de desarrollo, se materializará la capacidad institucional adicional necesaria para ejecutar los proyectos y programas. Una vez alcanzado este umbral crítico, deberían evaluarse los recursos financieros y humanos necesarios para llevar a cabo esos proyectos y programas.

VI. Bibliografía

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