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Estudio de casos 2 - Estudio de la Región del Darién, Panamá

I. Introducción
II. Diseño del estudio
III. Ejecución del estudio
IV. Implementación de las recomendaciones
V. Epílogo: Cuatro años más tarde
VI. Lecciones aprendidas
VII. Bibliografía

RESUMEN DE LOS PROBLEMAS

Apertura de una Región Tropical Remota Mediante la Construcción de un Camino de Penetración: Planificación del Desarollo Integrado de la Región del Darién (Panamá)

El estudio del Darién en Panamá (1974-77) tuvo por objeto encontrar formas de apoyar el desarrollo y preservar la base de recursos en una región forestal tropical en la cual la construcción de un nuevo tramo de la Carretera Panamericana permitiría el asentamiento de nuevos colonos. También tuvo por finalidad crear oportunidades de empleo en la zona e integrar la economía regional con la nacional. La tarea encomendada al DDR fue la de proponer proyectos de desarrollo coordinados y complementarios que podrían llevarse a cabo a corto y a mediano plazo.

Las inversiones recomendadas para el área de 16 800 km2 totalizaron la suma de US$49 000 000. Sobre la base de una evaluación de los recursos naturales y la de identificación de dos zonas de desarrollo de alta prioridad, el equipo de planificación formuló propuestas de prefactibilidad para programas integrados en materia de agricultura, ganadería, silvicultura, pesca, agroindustria, energía, caminos, comunicaciones y servicios sociales en las áreas de asentamientos más promisorias. En conjunto, estos programas generarían unos 3 400 empleos directos en una población que se estima habrá de aumentar de 24 400 a 34 400 habitantes con la construcción del camino.

PANAMA

ESTUDIO DE LA REGION DEL DARIEN

Hoja de Datos

Area del Estudio: 16 803 km2

Características físicas:

- Zonas de vida de Holdridge:

Bosque húmedo Tropical
Bosque muy húmedo Premontano
Bosque pluvial Montano Bajo
Bosque pluvial Premontano

- Elevación: Desde el nivel del mar a 1 800 metros

- Clasificación de la capacidad productiva de la tierra:

Clases II-V: 9.1%
Clases VI-VIII: 90.9%

Población: 24 400

Duración del Estudio:

Misión preliminar: 1973
Misión preparatoria: 1974
Trabajo de campo: 2/1975-7/1978
Publicación del informe final: 1978

Contribuciones técnicas:

Especialidades del DDR

Número de Expertos DDR

(23)

(42)

Jefe del Estudio

1

Subjefe del Estudio (especialista en formulación de proyectos, y después Jefe del Estudio)

1

Economista agrícola

1

Especialista en producción agrícola

3

Especialista en agroindustrias

2

Antropólogo

1

Cartógrafo

2

Especialista en comunicaciones

1

Especialista en desarrollo de cooperativas

1

Economista

1

Editor

1

Especialista ambiental

6

Especialista en pesca

1

Especialista en industrias forestales

2

Geólogo

1

Especialista en salud

2

Especialista en desarrollo institucional

1

Especialista en desarrollo municipal

1

Especialista en ejecución de proyectos

1

Economista regional

3

Planificador regional

3

Especialista en electrificación rural

1

Especialista en suelos

2

Especialista en transporte

1

Planificador de recursos hídricos

2

Total de meses/hombre (profesionales):

DDR: 176
Gobierno de Panamá: 122

Contribuciones financieras:

DDR: US$473 500
Gobierno de Panamá: US$268 000

Total de inversiones en los proyectos propuestos: US$49 000 000

MAPA 1 - Ubicación de la Región del Darién, Panamá

I. Introducción

La apertura de nuevas áreas ricas en recursos constituye una parte importante del proceso de desarrollo de aquellos países que aún cuentan con ese potencial todavía inexplotado. Sin embargo, el desarrollo de áreas prácticamente vacías es una empresa que tanto puede producir beneficios como problemas. Un camino de penetración puede crear nuevas oportunidades sociales, económicas y culturales, y si los nuevos caminos vinculan a un país con otro, los beneficios pueden ser sustanciales desde el punto de vista del comercio. Pero a medida que aumenta el acceso a regiones remotas se incrementan también los efectos nocivos de la colonización espontánea, la deforestación, la erosión y el agotamiento de otros recursos naturales, las presiones sobre los limitados servicios sociales y la propagación de enfermedades.

Esta descripción de la planificación del desarrollo de la región del Darién en Panamá, a través de la cual se construiría la Carretera Panamericana, ilustra las enormes dificultades que existen para limitar la colonización espontánea a lo largo de un camino de penetración en un remoto y húmedo bosque tropical, y la consecuente importancia que reviste la planificación del desarrollo integrado. En el mapa 1 se indica la ubicación de la región del Darién.

Los problemas metodológicos más importantes que se destacan en este estudio de caso son los siguientes:

· Enfocar el estudio de una vasta región en pequeñas áreas de concentración.

· Preparar "paquetes" de proyectos complementarios para asentamientos en un área prácticamente vacía.

· Impedir que esos proyectos se disgreguen a medida que disminuyan los fondos disponibles para inversiones.

· Minimizar los daños originados por la colonización espontánea a lo largo de un importante camino de penetración.

· Integrar las actividades de planificación del desarrollo a ambos lados de una frontera internacional.

La región conocida como "Tapón del Darién" ofrece un típico ejemplo del potencial y de los problemas que presentan muchas regiones de bosques tropicales en América Latina. Los leñadores han eliminado la mayor parte del cedro, la caoba y otros árboles de madera valiosa, y los pequeños agricultores que se han asentado en el área han plantado maíz y plátano en los fácilmente agotables suelos que se hallan debajo de la cubierta forestal.

La región del Darién se encuentra escasamente poblada por grupos étnicos aislados, cada uno de los cuales conserva sus propias leyes y costumbres. El ingreso per cápita es bajo y los servicios sociales mínimos. Para enfrentar estos problemas, la constitución de 1972 de Panamá creó un nuevo marco institucional tendiente a impulsar el desarrollo económico, elevar el nivel de vida e incrementar la participación de los ciudadanos en las provincias.

La Carretera Panamericana cerca del Bayano, donde comienza la sección de la nueva construcción a través del "Tapón del Darién".

Al nivel nacional, Panamá ha experimentado las consecuencias de la inflación mundial y de la recesión subsiguiente, derivadas de la crisis del petróleo de 1973. Los actuales objetivos de desarrollo del país son incrementar el aprovechamiento de las fuentes energéticas autóctonas, elevar la productividad agrícola en las provincias tradicionalmente productoras de alimentos, y mejorar las obras y servicios públicos, especialmente en el interior del país. El gobierno nacional también ha promovido a Panamá como centro financiero y turístico de nivel internacional.

Durante la década de 1970 Panamá renegoció con los Estados Unidos los tratados existentes sobre el Canal, extendiendo su soberanía a territorios que anteriormente se hallaban bajo el control estadounidense. Durante esas negociaciones, sin embargo, el sector privado adoptó la actitud de "observar y esperar" y su participación en la inversión total disminuyó, contribuyendo al estancamiento económico.

Contra este telón de fondo se inició el estudio de la región del Darién con el fin de evaluar las posibilidades de utilizar la Carretera Panamericana para impulsar el desarrollo de la parte oriental de Panamá, sin perjudicar la base productiva de recursos de la región. Como el desarrollo espontáneo se produciría inevitablemente una vez que el Darién se convirtiera en una región accesible, Panamá solicitó la asistencia técnica de la Organización de los Estados Americanos (OEA) para planificar actividades de desarrollo con el menor impacto negativo posible.

El estudio del Darién ilustra el proceso de reducir una vasta región de estudio a zonas más pequeñas seleccionadas, mediante:

· la división del área de estudio en subregiones o zonas de programación, seleccionando las más promisorias;

· la delimitación de las mejores áreas de asentamiento dentro de las zonas de programación seleccionadas;

· la identificación de proyectos específicos dentro de las áreas de asentamiento.

Esta rápida reducción del área de estudio resultó beneficiosa: al aguzar el enfoque de la investigación, el equipo de planificación logró resultados concretos con una mínima inversión de tiempo y recursos.

El estudio también describe el proceso de revisión de las recomendaciones cuando se reduce el nivel de inversiones de capital sin sacrificar la integridad de los proyectos recomendados, que en este caso se tradujo en mantener intactos los paquetes de medidas propuestas. En el Darién, la secuencia fue recomendar primero el desarrollo de ocho áreas de asentamiento, concentrarse luego en sólo dos de ellas, y por último determinar las etapas de ejecución de proyectos en las mismas.

El estudio muestra también la inutilidad de los enfoques restrictivos o "ampliativos" del manejo ambiental. Los esfuerzos del gobierno panameño por restringir jurídicamente la colonización espontánea en las inmediaciones del nuevo camino de penetración fracasaron y no se ha podido implementar ninguno de los llamados proyectos ambientales. En cambio, el equipo de planificación recomendó el desarrollo rápido e intensivo de las áreas seleccionadas para proveer trabajo y servicios a los migrantes, reduciendo así la colonización espontánea en las áreas menos productivas. Estas propuestas tuvieron por objeto sistematizar el análisis y el desarrollo de la región.

II. Diseño del estudio

A. La misión preliminar
B. Diseño de la estructura de manejo

A. La misión preliminar

En respuesta a una solicitud de asistencia técnica del Gobierno panameño, el Departamento de Desarrollo Regional (DDR) de la OEA envió una misión preliminar, la que permaneció en Panamá por espacio de cuatro semanas en 1973. El equipo estuvo integrado por un especialista principal del DDR en Washington (un geógrafo), un economista, un especialista en recursos hídricos y un ingeniero de transportes. La misión tuvo por objeto analizar el impacto de la estrategia de desarrollo que el gobierno nacional había adoptado para la región, efectuar un inventario y una evaluación de los proyectos existentes en el Tapón del Darién, y generar ideas para llevar a cabo otras acciones.

Estas actividades tenían por finalidad sentar las bases para la realización de estudios multidisciplinarios que incluyeran análisis físicos, socioeconómicos, legales, políticos, e institucionales. Panamá apoyó este enfoque integrado del desarrollo regional, que se adaptaba a su estrategia nacional de desarrollo para la década de 1970, a su decisión de desarrollar la región del Darién, y a la nueva comisión interdepartamental creada para promoverlo.

La misión analizó dos proyectos principales con funcionarios panameños: la construcción de la presa de Bayano para la generación de hidroelectricidad, y la terminación de la Carretera Panamericana hasta la frontera con Colombia. El gobierno ya había formulado un proyecto de planificación para el desarrollo del área del Bayano y sancionado la ley N° 71, que asignaba prioridad nacional a la Carretera Panamericana y restringía los asentamientos en una franja de ocho kilómetros a ambos lados de la misma. Tanto el camino como la presa se hallaban bajo la jurisdicción del Ministerio de Agricultura; ambas obras representaban un gran desembolso de capital y la extensión de nuevos servicios a áreas remotas, y planteaban una amenaza a la degradación de los recursos naturales.

Los funcionarios panameños querían que el camino integrara al Darién con el resto del país y que conectara a Panamá con Colombia. Por ello, la misión propuso seis amplios objetivos para el estudio del Darién: (1) acelerar la contribución de la región al desarrollo económico del país; (2) elevar el nivel de empleo en el Darién; (3) incrementar el ingreso del sector agrícola; (4) incrementar la producción agrícola y agroindustrial; (5) proteger e integrar gradualmente a los grupos indígenas locales, y (6) preservar y manejar los ecosistemas regionales. Para llevar a cabo estos objetivos la misión propuso metas preliminares para orientar a la inmigración rural, mejorar las prácticas de manejo y desarrollo forestal, equiparar los servicios sociales del Darién con el promedio nacional, desarrollar centros de población y elevar el ingreso per cápita de la región.

En el plazo de un mes la misión había examinado los problemas de la región, las actividades que se llevaban a cabo y las que se habían planeado, y las oportunidades de desarrollo. Tomando en cuenta las percepciones locales y nacionales sobre el desarrollo del Darién, la misión sometió las propuestas en la forma de hipótesis que podrían confirmarse o rechazarse con un estudio adicional mínimo, enfoque que mantuvo bajos los costos al eliminar tareas improductivas de investigación.

Antes de que el estudio pudiera iniciarse formalmente fue preciso determinar los límites físicos del área bajo estudio, las contribuciones de la OEA y del Gobierno panameño al mismo, y el nivel de inversiones que Panamá destinaría a la ejecución de las recomendaciones del equipo de estudio. Para incluir los proyectos de la Carretera Panamericana y la presa de Bayano, se incluyeron en el área de estudio la provincia del Darién y los distritos de Chepo y Chimán de la provincia de Panamá. Debido a que muy pronto resultó evidente que los recursos asignados no eran suficientes para lograr los resultados que el gobierno deseaba, fue preciso reducir los alcances del trabajo para que coincidieran con los recursos disponibles. Mientras Panamá difería las decisiones sobre el financiamiento para la ejecución del proyecto, el equipo tomó tres determinaciones para mantenerse dentro del presupuesto:

- Limitar el marco de tiempo del estudio concentrándose en el desarrollo hasta el año 1985. Más tarde, cuando los fondos para inversión se limitaron aún más, el enfoque se redujo a un programa de acción a cinco años.

- Formular los proyectos de inversión únicamente a nivel de prefactibilidad.

- Restringir el enfoque geográfico. Se delimitarían rápidamente las subregiones de más alta prioridad, concentrándose en esas áreas las tareas subsiguientes.

B. Diseño de la estructura de manejo

Poco después de que tuvo lugar la misión preliminar, se creó un nuevo departamento dentro del Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE), con el fin de coordinar las actividades de desarrollo de otros departamentos y organismos descentralizados. Aunque el Ministerio de Agricultura había mostrado interés en auspiciar el estudio, la entidad de contraparte fue el MIPPE ya que dicha institución podría hacer que el proyecto tuviera alta prioridad nacional. Además, su Oficina de Planificación y Coordinación Regional compartía la mayor parte de los puntos de vista del equipo de estudio del Darién en materia de planificación regional, designaba a los planificadores provinciales, y tenía autoridad presupuestaria para ejecutar proyectos.

El estudio tendría dos niveles de coordinación: una comisión ejecutiva y una unidad técnica (véase la figura 1). El Ministro de Planificación y Política Económica presidiría la comisión ejecutiva, la cual incluía también al Director del DDR y los Ministros de Agricultura y de Obras Públicas. El personal de la unidad técnica, compuesto por el director nacional del equipo, el personal del MIPPE y el director de la misión internacional, trabajaría con los especialistas nacionales e internacionales en la conducción de los estudios que ordenara la comisión ejecutiva. Al involucrar en cada tarea al personal nacional e internacional, esta estructura obligaría a los expertos internacionales a ajustar sus métodos a las circunstancias de Panamá, y permitiría al personal panameño obtener un adiestramiento en servicio.

Las actividades del proyecto comenzaron a principios de 1974, con una revisión de todas las fotografías aéreas y los estudios hidrológicos disponibles. Se compilaron ideas sobre los proyectos de inversión y se determinaron las exactas contribuciones y responsabilidades de la OEA y el Gobierno de Panamá. El acuerdo se firmó en abril de 1975, y el plan de trabajo se aprobó rápidamente.

III. Ejecución del estudio

A. Fase I: Diagnóstico del potencial de la región
B. Fase I: Subregionalización e identificación de proyectos
C. Fase II: Formulación de proyectos interrelacionados
D. Fase II: Programa de acción para el desarrollo a corto plazo
E. Actividades finales de adiestramiento

El estudio del Darién se llevó a cabo en dos fases. En la Fase I se realizaron estudios de diagnóstico como base para elaborar una estrategia regional, y luego se definieron las subregiones de desarrollo. En la Fase II se formularon proyectos interrelacionados para cada subregión, se propuso un programa de acción para el desarrollo a corto plazo de subregiones seleccionadas, y por último se desarrolló una estrategia institucional para llevar a la práctica las propuestas. En el estudio participaron numerosos especialistas del DDR, y el tiempo de la llegada y partida de los mismos fue decisivo. La figura 2 muestra los períodos de participación de los especialistas mencionados.

A. Fase I: Diagnóstico del potencial de la región

Los estudios del primer año se concentraron en la actividad económica, la organización espacial, la población, los recursos naturales y la capacidad institucional de la región. Estos estudios revelaron que la mayor parte de la producción de la región provenía de actividades agrícolas y silvícolas tecnológicamente primitivas, y que su producción total representaba menos del 1 por ciento del PNB de Panamá. Solamente dos centros de población tenían más de 1 500 habitantes: La Palma (1 742) y Yaviza (1 660), y no existía ninguna red de transporte que uniera a las poblaciones dispersas.

FIGURA 1 - DIAGRAMA DE ORGANIZACION

El análisis institucional realizado por la unidad técnica resultó decisivo. La constitución de Panamá de 1972 estableció la jerarquía de las subdivisiones políticas en provincias, distritos, corregimientos y localidades (véase el cuadro 1). Unicamente los distritos pueden recaudar impuestos. Los corregimientos sólo disponen de pequeñas sumas para mejoras locales. La provincia misma prácticamente no tiene presupuesto para proyectos, y las funciones del gobernador están limitadas a la formulación de políticas y coordinación. Los concejos y juntas, aunque son financieramente débiles, se reúnen a menudo a todos los niveles, de modo que la unidad técnica tuvo muchas oportunidades de obtener apoyo para el estudio y de evaluar las necesidades y expectativas de la comunidad.

FIGURA 2 - CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES DE LOS ESPECIALISTAS INTERNACIONALES

Cuadro 1 - NIVELES POLITICO-ADMINISTRATIVOS

Orden

Nivel

Responsable

Grupos Colegiados

Integración

1


Gobiernos Provinciales


Gobernador


a. Concejo Provincial de Coordinación

Representantes de corregimientos y miembros de la Junta Técnica Provincial. Presidido por el gobernador.

b. Junta Técnica Provincial

Jefe de la zona militar y directores o jefes de entidades regionales y de organismos descentralizados de la administración central. Coordinador: planificador provincial (MIPPE). Presidido por el gobernador.

2

Distritos (Municipios)

Alcalde

Concejo Municipal

Representantes de los corregimientos. Presidido por el alcalde.

3

Corregimientos

Representante

Junta Comunal

Miembros electos por las juntas locales. Presididos por el representante.

4

Localidades


Juntas Locales

Miembros de la comunidad.

Los estudios sobre recursos naturales se concentraron principalmente en los suelos y los vastos recursos forestales de la región, aunque también se evaluaron los recursos hídricos. Como la cobertura aerofotográfica del área era inadecuada, la unidad técnica trabajó con expertos del Instituto Geográfico Nacional Tommy Guardia en la búsqueda de formas alternativas de preparar un mapa base para el Darién. Con el fin de mantenerse dentro del programa de trabajo y del presupuesto, el equipo decidió utilizar imágenes de radar a escala de 1:250 000, anticuadas fotografías aéreas del 40 por ciento de la región, y estudios de campo.

Se consideraron dos métodos para compilar información suplementaria más exacta: la formación de un equipo interdisciplinario para conducir un estudio conjunto de cada área, y la realización de estudios sectoriales convencionales. Debido a que la parte de la región utilizada para agricultura y cría de ganado tenía pocos bosques y la otra estaba compuesta principalmente por bosques pluviales escasamente poblados, se optó por el enfoque sectorial (véase el mapa 2). Este enfoque ahorró tiempo al principio, si bien parte de ese ahorro se perdió posteriormente al sintetizar los resultados.

Los estudios sobre recursos naturales acabaron con algunos arraigados mitos sobre el ilimitado potencial de la región. En la mayor parte de la misma, el suelo era muy poco profundo y el terreno accidentado invitaba a la erosión. Los recursos forestales eran extensos, pero las especies arbóreas más valiosas ya habían sido taladas, si bien podían explotarse otras especies para utilizarlas en la producción de papel, tableros aglomerados y otros productos derivados de la madera.

Durante la Fase I del estudio se llevaron a cabo actividades formales e informales de adiestramiento. Durante este período, los expertos panameños de la unidad técnica incrementaron informalmente sus conocimientos trabajando con especialistas internacionales y otros expertos nacionales de los organismos sectoriales. Además, a mediados de 1975, se llevó a cabo un seminario de una semana de duración, en el cual se trataron temas de desarrollo regional y formulación de proyectos. Auspiciado por el MIPPE y el CETREDE (Centro Interamericano de Adiestramiento para la Formulación y Evaluación de Proyectos) de la OEA, este seminario reunió personal técnico y administrativo de los organismos sectoriales de planificación, de ejecución y de financiamiento, para discutir los elementos teóricos y prácticos de la planificación regional y el desarrollo de proyectos. Más que un mero taller de trabajo, este seminario permitió que los funcionarios panameños, que - en última instancia serían los responsables de evaluar, financiar y ejecutar los proyectos - se compenetraran del estudio. Al mismo tiempo proporcionó a la unidad técnica una idea de cómo sería percibido y utilizado su trabajo.

Durante la Fase I surgió un serio conflicto institucional entre el MIPPE y el Ministerio de Agricultura sobre el Proyecto de Desarrollo Integrado del área del Bayano en la provincia de Panamá. Según el Ministerio de Agricultura, el desarrollo de tierras en la cuenca hidrográfica afectaría también la capacidad del río para alimentar la presa de Bayano, de manera que el área de acción del estudio del Darién no debería incluir la cuenca de Bayano. El MIPPE no estuvo de acuerdo, y como un arreglo inicial a esa diferencia, los directores del proyecto decidieron limitar los estudios de bosques y suelos específicamente a la provincia del Darién. Más tarde, la comisión ejecutiva restringió todas las actividades a esa provincia.

MAPA 2 - Uso Potencial de la Tierra, Región del Darién, Panamá

A principios de 1976 se habían reunido y analizado datos sobre uso de la tierra, capacidad de los suelos, recursos minerales y pesqueros, telecomunicaciones, transporte, y el potencial global del desarrollo regional. Se nombró un pequeño grupo de trabajo dentro de la unidad técnica para sintetizar los resultados, extraer y coordinar las principales conclusiones de los estudios sectoriales, y preparar una estrategia regional que complementó el plan nacional de desarrollo 1976-80. Ese equipo de trabajo llegó a la conclusión de que dentro de los próximos 20 años el PIB de la provincia del Darién se triplicará y la población económicamente activa aumentará al doble, lo que incrementará en forma proporcional las necesidades de infraestructura. Por consiguiente, los puntos centrales de la estrategia de desarrollo regional propuesta fueron: (1) fortalecer las áreas densamente pobladas de La Palma-Chepigana y Yaviza-El Real-Boca de Cupe mediante el mejoramiento de las actividades productivas, los servicios y la infraestructura; (2) mejorar el control sobre las poblaciones de colonos ilegales a lo largo de la Carretera Panamericana y planificar su posterior asentamiento, y (3) diseñar una red de transporte fluvial y de carretera para conectar las áreas más densamente pobladas, vinculándolas entre sí y con el resto del país (véase el mapa 3). La estrategia general fue dirigir el desarrollo hacia las áreas que mejor pudieran adecuarse en el largo plazo, y desviarlo de las áreas marginales donde el desarrollo agroindustrial dañaría seriamente la base de recursos naturales.

Para poner en ejecución esta estrategia, la unidad técnica propuso tres alternativas. La primera se basó en el nivel de inversiones existentes, y se concentró principalmente en el desarrollo de servicios sociales e infraestructura física. La segunda supuso que se produciría un incremento sustancial en los gastos de capital para financiar el rápido crecimiento del sector de producción. La tercera alternativa fue una transacción destinada a lograr un mejor equilibrio del desarrollo de los sectores sociales y los que están relacionados con la producción, lo que involucró incrementos modestos de inversión. La comisión ejecutiva escogió la tercera alternativa, y esta acción sirvió de acicate para que el gobierno comprometiera fondos para llevar a la práctica las recomendaciones del estudio.

El equipo a cargo del inventario forestal durante los estudios de reconocimiento para la confección de mapas en la región del Darién.

El equipo que hizo el inventario forestal con algunos colonos del Darién.

Las conclusiones de los estudios de diagnóstico, la estrategia regional propuesta y la argumentación del gobierno para su compromiso de inversiones para la región se publicaron en julio de 1976 en un informe preparado conjuntamente por la OEA y el Gobierno de Panamá, titulado "Situación Actual y Perspectivas en la Región del Darién".

B. Fase I: Subregionalización e identificación de proyectos

De la fase de diagnóstico, la unidad técnica obtuvo los datos necesarios para dividir el área del estudio en subregiones, lo que significaba un primer paso para la evaluación de los proyectos existentes y la identificación de otros nuevos. La Subregionalización fue un proceso en dos etapas. En primer lugar se efectuaron análisis de homogeneidad y polarización y luego se consideraron aspectos prácticos políticos y operativos.

Las subregiones fueron unidades relativamente homogéneas seleccionadas sobre la base de factores tales como la calidad de los suelos, el relieve, el clima, el uso de la tierra y la cubierta vegetal. La unidad técnica determinó los límites de atracción y el alcance de los servicios alrededor de cada uno de los principales centros de población, tanto en la actualidad como para las proyecciones realizadas para 1985 y el año 2000 (véanse los mapas 4 y 5). Estos análisis de polarización se enlazaron luego con los datos de los límites de las subdivisiones políticas para delinear cinco "zonas de programación" (véanse el mapa 6 y el cuadro 2).

MAPA 3 - Estrategia Espacial, Región del Darién, Panamá

MAPA 4 - Sistema de Centros Poblados al Año 1985 Región del Darién, Panamá

MAPA 5 - Sistema de Centros Poblados al Año 2000 Región del Darién, Panamá

MAPA 6 - Zonas de Programación (Subregiones), Región del Darién, Panamá

Cuadro 2 - ZONAS DE PROGRAMACION (Subregiones)



Subregión

Superficie ha

Densidad de población

Porcentajes de suelos aptos para

Observaciones

Agricultura intensiva, pastos y cultivos permanentes

Forestal

I.

Chucunaque

550 000

Alta a mediana

54

33

Ruta de la Carretera Panamericana

II-A*

La Palma-Sambú

286 000

Alta

31

37

Se halla cerca del Golfo de San Miguel

II-B*

Río Balsas

121 000

Mediana

70

21

Centro de la provincia sobre los Ríos Balsas y Tuira

III.

Río Jaqué

90 000

Mediana a baja

8

18

Sobre el océano Pacífico, colindando con Colombia

IV.

Río Congo

124 000

Baja

20

32

Se halla cerca del Golfo de San Miguel

V.

Area Fronteriza

63 000

Baja a nula

11

45

Frontera compartida con Colombia; zona de control de la fiebre aftosa

Fuente:

Elaborado en base a Situación Actual y Prospectivas de la Región Oriental-Darien (documento preliminar), Gobierno de Panamá y OEA, julio de 1976.

La Palma-Sambú y Río Balsas fueron delineadas originalmente como zonas separadas y posteriormente combinadas para convertirse en Zona II.

Las Zonas I y II, Chucunaque y La Palma-Sambú, se designaron para desarrollo inmediato debido a que las actividades preliminares de construcción de la Carretera Panamericana ya habían originado asentamientos ilegales en esa área; otras causas fueron que las condiciones agrícolas eran relativamente favorables y que Yaviza era la población de más rápido crecimiento de la región. Las áreas principales de la Zona II, La Palma y Sambú, contrastaban notablemente. La Palma, que es la capital y al mismo tiempo la ciudad más grande de la provincia, era poderosa políticamente pero se mantenía estancada en el orden económico.

A fin de reducir la emigración hacia la ciudad de Panamá y la Carretera Panamericana, fue necesario incentivar la creación de empleos en este centro provincial. Por el contrario, los emprendedores indios chocoes (darienitas) y los inmigrantes provenientes de otras provincias afluían a Sambú a pesar de la falta de servicios. Las necesidades más apremiantes de Sambú eran un centro de servicios de mercado y la infraestructura social.

Las actividades de desarrollo se diferirían en las Zonas III y IV, que son áreas montañosas y pobres en recursos situadas en los extremos noroeste y sudoeste de la provincia. La montañosa Zona V fue designada reserva forestal, que serviría como zona de contención contra las migraciones y la aftosa provenientes de Colombia. Es de hacer notar que el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos ya había destinado 7.7 millones de dólares entre 1974 y 1978 para establecer una barrera similar contra esta enfermedad a lo largo de la Carretera Panamericana en Colombia: Parque Nacional Los Katios.

Cuadro 3 - AREAS DE COLONIZACION DE LAS SUBREGIONES DE CHUCUNAQUE Y LA PALMA-SAMBU

Subregión y Area

Ubicación

Superficie ha

Población en 1977

Uso actual de la tierra

Captación de familias*

I. Chucunaque

1. Yaviza

Alrededor de la localidad de Yaviza

21 000

2 700

Agropecuaria y forestal

1900

2. Canglón

Desembocadura del río Canglón

13 000

Escasa

Agropecuaria y forestal

1 200

3. Laja Blanca

Valle del río Chucunaque

5 100

Escasa indígena

Agrícola

460

4. Metetí

Nordeste de la Carretera Panamericana

7 200

Escasa colonos espontáneos

Agrícola

660

5. Santa Fe

Valles de los ríos Sabana, Lara, Hinostroza, y laderas de la Quebrada Tumagantí

11 200

Escasa

Agrícola y de servicios (punto unión con la carretera La Palma)

1 000

II. La Palma-Sambú

1. Sambú

Sur y oeste de la localidad de Sambú

12 250

1 100

Agropecuaria y forestal

1 100

2. Setegantí

Al sur de la localidad de La Palma

9 200

Escasa

Agrícola

840

3. Río Balsas

Al Norte de la reserva forestal

7 000

Escasa

Agrícola y forestal

640

Fuente:

Elaborado en base al "Proyecto de Desarrollo Integrado de la Región Oriental de Panama-Darién". Secretarla General de la OEA, Washington, D.C. 1977.

Tamaño promedio de cinco personas por familia.

Los resultados de la Fase I se incorporaron a un informe preliminar que se sometió a la comisión ejecutiva en junio de 1976.

C. Fase II: Formulación de proyectos interrelacionados

Después que la comisión ejecutiva aprobó las zonas de programación a mediados de 1976 se inició la Fase II, y la unidad técnica se concentró en las dos zonas designadas para desarrollo inmediato. A fin de identificar las áreas de asentamiento más promisorias dentro de cada una de ellas, se utilizaron seis criterios: cumplimiento de la estrategia regional; ubicación de las tierras productivas; pronósticos de población y tendencias del uso de la tierra; reglamentaciones sobre el uso de la tierra; presencia de asentamientos de colonos ilegales, y condiciones de infraestructura. También se consideraron los límites de la capacidad tecnológica y empresarial y el bajo nivel de la actividad económica de la región. El equipo delimitó en forma tentativa cinco áreas de asentamiento en la subregión de Chucunaque y tres en La Palma-Sambú (véanse el cuadro 3 y el mapa 7). Luego identificó las conexiones físicas entre las áreas urbanas y especificó la infraestructura socioeconómica requerida por cada una de las comunidades que surgían.

MAPA 7 - Areas de Colonización de las Zonas de Programación de Chucunaque y La Palma-Sambú Región del Darién, Panamá

Un asentamiento en Sambú. Diversos grupos étnicos se reúnen en este pequeño centro poblacional. Los tradicionales techos de paja han sido reemplazados por techos galvanizados.

Con el objeto de seleccionar la combinación óptima de los proyectos de producción, servicios e infraestructura para estimular el desarrollo, la unidad técnica contó con una lista maestra extraída de su propio trabajo y de las discusiones mantenidas con la población local. Muchas propuestas contenidas en la lista habían surgido del estrecho contacto del proyecto con las autoridades. El planificador provincial del MIPPE asignado inicialmente al estudio trabajó íntimamente con las autoridades locales y los grupos comunitarios provinciales, y más tarde, cuando el MIPPE lo incorporó a la unidad técnica, ésta funcionó como oficina provincial de planificación. Este arreglo hizo del equipo una prolífica fuente de ideas de proyectos.

Para determinar la información mínima necesaria para seleccionar los proyectos, el equipo preparó un manual sobre identificación y formulación de proyectos. También fijó normas y formatos para el uso de los organismos panameños que suministrarían los datos. Además, el enfoque de "paquete de proyectos" adoptado para este estudio maximizó los ahorros agrupando los proyectos complementarios de producción y de apoyo, de manera de mejorar sus relaciones combinadas de costo-beneficio. La unidad técnica suplemento los paquetes con proyectos de transporte y comunicaciones destinados a unir las áreas de asentamientos y convertirlas en una región coherente (véanse el cuadro 4 y el mapa 8).

También se aplicaron otros cuatro criterios para la selección de proyectos:

1. El uso de tecnologías relativamente simples, adaptables a las capacidades empresariales y de mano de obra locales.

2. El uso racional de los recursos naturales.

3. El estímulo de la concentración de la población mediante la creación de empleos y servicios.

4. La necesidad de mantener los proyectos y los paquetes relativamente pequeños, en vista de la limitación de los fondos oficiales y del desconocimiento de las perspectivas del financiamiento internacional.

Durante la selección e identificación de proyectos, la unidad técnica se reunió frecuentemente con el personal técnico de la contraparte nacional. Estas reuniones ayudaron a abrir los canales de comunicación que posteriormente se convertirían en canales de asistencia, especialmente al nivel medio de gobierno.

La segunda parte del adiestramiento formal del personal de los organismos de contraparte también estuvo relacionada con la identificación y selección de proyectos. El CIDIAT (Centro Interamericano de Desarrollo Integral de Aguas y Tierras) organizó un curso de cuatro semanas de duración sobre el desarrollo de aguas y tierras, y el CETREDE dictó otro más general de 13 semanas sobre formulación y evaluación de proyectos. En este último, los participantes planearon y evaluaron varios proyectos propuestos para la región del Darién: un mercado mayorista de productos agrícolas, una fábrica de tableros contrachapados, un camino de acceso entre La Palma y la Carretera Panamericana, y un taller centralizado de mantenimiento y reparación de motores. Algunos de estos proyectos formulados a nivel de prefactibilidad en este curso fueron financiados posteriormente.

Cuadro 4 - PROGRAMA DE INVERSION A CORTO PLAZO PARA LAS ZONAS I Y II

TIPO DE PROGRAMA Y NUMERO DE PROYECTOS

INVERSIONES

EMPLEOS

ZONA I

ZONA II

COMUN A AMBAS ZONAS

TOTAL

ZONA I

ZONA II

COMUN A AMBAS ZONAS

TOTAL


(miles de dólares de 1978)


AGRICULTURA (15 proyectos)

5 558

515

-

6 073

1 901

303

-

2 204


Maíz (5)

1 506(4)

365(1)

-

1 871

1 094

265

-

1 359


Plátano (4)

997(3)

150(1)

-

1 147

248

38

-

286


Yuca (2)

953(2)

-

-

953

302

-

-

302


Ñame (3)

202(3)

-

-

202

89

-

-

89


Pixbae, hierba-limón, y guandú

1 900(1)

-

-

1 900

168

-

-

168

PRODUCCION DE GANADO










(9 proyectos)

1 194

1 785

-

2 979

13

22

-

35


Centros de cría (3)

937(1)

1 386(2)

-

2 323

4

8

-

12


Fincas de demostración (3)

69(1)

104(2)

-

173

2

3

-

5


Centros de adiestramiento (3)

188(1)

295(2)

-

483

7

11

-

18

SILVICULTURA (8 proyectos)

414(5)

66(3)

-

480

59

12

-

71

PESCA (1 proyecto)

-

510(1)

-

510

-

45

-

45

AGROINDUSTRIA (4 proyectos)

10 310(4)

-

-

10 310

308

-

-

308

CAMINOS PRINCIPALES (1 proyecto)

-

-

15 100(1)

15 100

-

-

-

-

CAMINOS SECUNDARIOS (13 proyectos)

2 006(8)

1 103(4)

40(1)

3 149

-

-

10

10

ENERGIA (9 proyectos)

1 366(5)

784(4)

-

2 150

92

33

-

125

TELECOMUNICACIONES (1 proyecto)

-

-

1 972(1)

1 972

-

-

14

14

INSTALACIONES PARA ALMACENAMIENTO (3 proyectos)

88(1)

258(1)

795(1)

1 141

16

26

23

65

URBANIZACION Y VIVIENDA (9 proyectos)

7 593(4)

2 159(4)

2 148(1)

11 900

-

-

-

-

EDUCACION (4 proyectos)

260(2)

100(2)

-

360

60

11

-

71

SALUD (6 proyectos)

74(2)

66(2)

3 500(2)

3 640

53

46

196

295

ASISTENCIA TECNICA (1 proyecto)

-

-

68(1)

68

-

-

48

48

TOTAL

28 863

7 346

23 623

59 832

2 502

498

291

3 291

En el manejo de recursos naturales se utilizaron dos enfoques diferentes. El primero, que finalmente fue desechado al adoptarse el segundo, se basó en un tipo de análisis de ecosistemas aplicable tanto a la evaluación de recursos como a la formulación de proyectos. Este enfoque integrado incluyó la clasificación de los ecosistemas del área del Darién utilizando el método de Zonas de Vida de Holdridge y describiendo los usos productivos, los posibles productos, las restricciones de uso y las fluctuaciones estacionales de la productividad de cada proceso y componente natural. Este enfoque se propuso en un seminario realizado en la ciudad de Panamá para especialistas internacionales y panameños, miembros del equipo y representantes del DDR. Los participantes consideraron los impactos que originaría la conversión de tierras silvícolas en pastos para ganado, la tolerancia de más asentamientos ilegales, la roza de tierras cerca del Golfo de San Miguel y la preservación de áreas de reservas forestales. También se discutieron el control de enfermedades y algunas de las prácticas culturales de los grupos indígenas. Sin embargo, después de algún trabajo inicial, los técnicos nacionales rechazaron el enfoque por considerarlo demasiado teórico, y decidieron en cambio limitar las consideraciones ambientales a la estimación de los posibles impactos al medio ambiente de algunos de los más importantes proyectos que habían sido propuestos, y sugerir la forma de aminorarlos. Por ejemplo, la unidad técnica recomendó más tarde el establecimiento de una Brigada para la Reglamentación del Uso de la Tierra dependiente del Ministerio de Agricultura, para controlar el uso de la tierra a lo largo de una franja de ocho kilómetros a ambos lados de la Carretera Panamericana (Ley N° 71). La función de esta brigada sería la de regular los asentamientos en los lotes, y si fuera necesario, relocalizar a los colonos que estuvieran utilizando tierras en forma indebida.

MAPA 8 - Proyectos Propuestos, Región del Darién, Panamá

Mientras se realizaban los estudios regionales del Darién panameño, se llevaban a cabo trabajos comparables en el Darién colombiano. Ambos países deseaban desarrollar las áreas que se abrirían mediante el enlace de la Carretera Panamericana, aunque no era factible un enfoque formal binacional para desarrollar la región compartida. Como una alternativa, el DDR ayudó a Colombia a llevar a cabo el estudio de la parte colombiana, empleando las mismas metodologías y generando datos comparables. La unidad técnica del estudio del Darién panameño convino la realización de una visita de la contraparte colombiana a la zona de estudio en Panamá, y posteriormente se formuló un proyecto conjunto de telecomunicaciones.

D. Fase II: Programa de acción para el desarrollo a corto plazo

A principios de 1978 se produjo un retraso cuando las instituciones de financiamiento externo cortaron sustancialmente los fondos para la ejecución del proyecto. En vista de ello, la comisión ejecutiva decidió canalizar los fondos disponibles hacia las dos áreas de asentamientos - Yaviza y Sambú - cuyos recursos naturales, densidad de población, potencial económico y receptividad política presentaban las mejores posibilidades de éxito. Esta decisión representó un costo político considerable, pero para entonces la comisión ejecutiva se había convencido que sólo con un "mínimo crítico" adecuado de inversión en un conjunto de proyectos complementarios podría sustentarse el crecimiento económico de una región.

La unidad técnica ya había identificado paquetes de propuestas para proyectos autosostenidos que crearían 3 400 empleos y aumentarían sustancialmente la producción bruta total y el ingreso en las áreas de asentamiento de Yaviza y Sambú. Los paquetes también incluyeron propuestas para nuevos caminos secundarios; almacenamiento de cosechas, telecomunicaciones e instalaciones de energía eléctrica, y mejoras en materia de educación, salud y vivienda.

También fue necesario efectuar ajustes adicionales en los proyectos como consecuencia de las limitaciones de fondos. Además del corte global de casi el 50 por ciento de los fondos, el MIPPE anunció que la reducción sería más severa en los primeros dos años. En consecuencia, la comisión ejecutiva limitó aún más el enfoque del estudio del proyecto dentro de Yaviza y Sambú, e inició un "Programa de Acción Inmediata" que se concentraba en los proyectos que presentaban el mayor potencial a corto plazo con respecto al rendimiento de la inversión, la infraestructura que sería necesaria para el tercer año, y los planes para obtener financiamiento adicional. En la primera fase del Programa de Acción Inmediata (años uno y dos), la Carretera Panamericana se completaría hasta Yaviza, y se desarrollarían los servicios sociales y la producción agrícola. En la segunda fase (años 3 a 5) continuarían los programas destinados a construir obras de infraestructura, fomentar la agricultura y mejorar los servicios sociales, y se iniciaría un programa de desarrollo industrial. En el plan quinquenal de actividades proyectado se determinó la secuencia de las inversiones y otras actividades vinculadas con la estrategia espacial (véase el cuadro 5).

Una vez refinados los programas de acción inmediata y a corto plazo, se calcularon sus efectos sobre los recursos naturales. La unidad técnica propuso entonces ajustes en varios proyectos.

· Proyectos agrícolas. Para disminuir la erosión, la sedimentación ocasionada por el agua y la eutroficación en el Golfo de San Miguel, no debería cultivarse maíz en determinados suelos, y deberían adoptarse prácticas de cultivos intercalados. Sería preciso emplear técnicas menos mecanizadas para la producción de cultivos; las áreas boscosas deberían utilizarse como diques y filtros para el escurrimiento de las aguas; en vez de yuca debería plantarse plátano en los suelos erosionables, y sería aconsejable usar fertilizantes naturales y pesticidas.

· Procesamiento del almidón de yuca. Debido a que la planta de procesamiento propuesta podría contribuir a la eutroficación al descargar en el agua efluentes orgánicamente ricos, dichos residuos deberían ser convertidos en fertilizantes naturales. Además debería limitarse el uso del ácido sulfuroso en la fabricación del almidón.

· Operaciones de aserradero. Hasta que se lleven a cabo mayores investigaciones sobre la capacidad de regeneración de los bosques, la tala en las laderas altamente erosionables debería limitarse a bandas en contorno de 500 metros. Las concesiones forestales deberían controlarse muy de cerca, y sería preciso incrementar el apoyo a la Unidad de Recursos Naturales Renovables (RENARE) del Ministerio de Agricultura.

· Proyectos ganaderos. Debido a que sería necesario desbrozar las tierras para pastos, los proyectos ganaderos deberían confinarse a los terrenos planos o ligeramente inclinados, y habría que establecer fajas protectoras contra la erosión a lo largo de ríos y costas. Debería considerarse la cría de ganado en corrales, que requiere menos superficie por animal y por lo tanto permitiría la rotación de cultivos, y también el pastoreo en las áreas boscosas de Sambú. El pastoreo de ganado en los bosques implicaría talar los árboles viejos, podar las ramas de otros árboles, y utilizar la pulpa tratada para alimento del ganado, pero no comprendería actividades de tala total. Esta técnica implica también un uso más intensivo de mano de obra que las operaciones tradicionales de ganadería a campo abierto.

· Proyectos de vivienda. Debido a que los desechos provenientes de las viviendas y los efluentes de los alcantarillados presentan serios problemas, debería estudiarse una "tecnología de proceso natural" como la fertilización de los suelos con los desechos tratados, y la utilización de tanques de decantación para purificar el agua y producir fertilizantes.

Cuadro 5 - PLAN DE ACCION QUINQUENAL

I. Año 1

- Continuar los trabajos de la Carretera Panamericana.

- Implementar los proyectos de cultivo de maíz y plátano en las áreas de Río Chico, Sambú, Yaviza y Río Jesús.

- Implementar los proyectos de explotación forestal en las áreas de Yaviza y Río Chico.

- Implementar un proyecto de pesca artesanal en el área de La Palma y Golfo de San Miguel.

- Construir vías secundarias de comunicación en las áreas de Río Chico, Taimatí, Sambú-Garachiné y La Punta.

- Implementar un proyecto de energía en el área de El Común.

- Construir y reparar aulas escolares en las localidades de Yaviza, Santa Fe y otras comunidades.

- Iniciar un programa de asistencia técnica y crediticia a los productores agrícolas de las áreas I y II. Dicho programa se llevará a cabo de acuerdo con los programas de producción que han sido establecidos.

II. Año 2

- Terminar los trabajos de la construcción de la Carretera Panamericana hasta Yaviza y su prolongación en un tramo de 5.5 km al sur de dicha localidad.

- Implementar un proyecto de cultivo de maíz en el área de El Salto.

- Iniciar un plan piloto de desarrollo ganadero en el área de Sambú.

- Implementar nuevos proyectos de explotación y desarrollo forestal en las áreas de El Real y Sambú.

- Implementar una planta agroindustrial de selección y empaque de plátanos, y elaboración de harina en base al plátano de rechazo en Yaviza.

- Instalar un transbordador entre La Palma y La Punta.

- Implementar proyectos de energía eléctrica en las áreas de Yaviza y Sambú.

- Construir obras de almacenamiento de productos agrícolas en Yaviza y otras localidades.

- Iniciar un programa de expansión y mejoramiento de centros educacionales en el área de Garachiné.

- Iniciar la construcción de un hospital regional en Yaviza.

III. Año 3

- Implementar proyectos de cultivo de maíz y plátano en Río Tupiza, Santa Fe, y Arreti.

- Implementar proyectos de cultivo tecnificado de yuca y ñame en las áreas de Yaviza y Pinogana.

- Iniciar un plan piloto de desarrollo ganadero en las áreas de Santa Fe y La Palma.

- Implementar un proyecto agroindustrial de extracción de aceite de ricino en base a higuerilla.

- Construir vías secundarias de comunicaciones en las áreas de Setegantí y Sambú.

- Implementar un proyecto de energía en el área de Metetí.

- Iniciar un programa de almacenamiento de productos agrícolas en diferentes localidades.

- Iniciar un programa habitacional y de urbanización en las áreas de Yaviza, Sambú, El Tigre, Taimatí-Trampa, Bijagual-Vallemón.

- Construir y reparar aulas escolares en La Palma.

IV. Año 4

- Implementar un proyecto de cultivo de ñame en Laja Blanca.

- Implementar un programa de cultivo de pixbae, hierba limón y guandú en el área de Yaviza.

- Implementar proyectos de explotación forestal en las áreas de Camogantí y La Punta, y de industrialización de la madera en el área de Yaviza.

- Implementar un proyecto agroindustrial de elaboración de almidón de yuca en el área de Yaviza.

- Construir vías secundarias de comunicaciones en las áreas de Tuira y Piriaque.

- Implementar proyectos de energía eléctrica en La Palma y Garichiné.

- Iniciar un programa de telecomunicaciones a nivel provincial.

- Iniciar un programa de vivienda y urbanización en las áreas de La Palma, Santa Fe-Metetí, El Real y otras localidades nuevas.

- Iniciar un proyecto hospitalario en el área de la Palma.

V. Año 5

- Continuar los programas de cultivo de maíz, plátano, yuca, ñame, pixbae, hierba limón, guandú e higuerilla.

- Continuar los diferentes programas de desarrollo ganadero, forestal e industrialización de la madera.

- Continuar los proyectos de desarrollo agroindustrial iniciados en los años anteriores, junto al desarrollo de un proyecto de enlatado de palmito y guandú, y destilación de aceites esenciales en Yaviza.

- Construir vías secundarias de comunicaciones en el área de El Real, Río Pirre, y Laja Blanca.

- Continuar el desarrollo de los programas de energía y telecomunicaciones.

- Continuar los diferentes programas habitacionales y de urbanización.

- Continuar el programa de construcción hospitalaria en las áreas de Yaviza y La Palma.

E. Actividades finales de adiestramiento

Las conclusiones y recomendaciones se analizaron en un programa de adiestramiento de cuatro semanas de duración, coauspiciado por el equipo de estudio, el MIPPE y el Centro Interamericano para Desarrollo Regional con sede en Maracaibo, Venezuela. A la reunión asistieron cerca de 30 expertos de organismos de planificación, ejecución y financiamiento, y en la misma se analizaron conceptos de planificación y manejo de planes y proyectos regionales. Al igual que en las actividades de adiestramiento anteriores, este programa reunió al personal técnico cuya asistencia y apoyo resultarían críticos durante la ejecución de los proyectos.

IV. Implementación de las recomendaciones

Las propuestas de los programas y proyectos surgieron después de laboriosos esfuerzos para conciliar posibilidades, expectativas y limitaciones. Desde el comienzo, la unidad técnica tuvo en cuenta las limitaciones institucionales, y desde 1977 se asignó una alta prioridad a la formación de instituciones locales. Dadas las graves deficiencias institucionales a nivel provincial y debido a la centralización de la asignación de fondos, el equipo propuso el establecimiento de una organización autónoma y descentralizada, la "Agencia para el Desarrollo de la Región Oriental".

Las metas de este nuevo organismo serían definir políticas, someter planes y programas a las autoridades superiores, formular presupuestos, coordinar todos los programas de desarrollo en el Darién, y evaluar los informes periódicos de progreso. Los Ministros de Agricultura, Obras Públicas, Salud Pública y Educación, y el MIPPE participarían en una comisión ejecutiva que vigilaría las actividades de dicho organismo, mientras que un comité ejecutivo propondría actividades a corto y mediano plazo y supervisaría su ejecución. Los directores regionales de los ministerios integrarían la comisión ejecutiva junto con el gobernador provincial, el vicepresidente provincial de la Asamblea Nacional de Representantes, el jefe de la zona militar y el planificador provincial del MIPPE. El organismo sería administrado por un director ejecutivo designado por los ministros. Los recursos monetarios provendrían de fondos sectoriales asignados a la provincia, fondos destinados a la institución misma, e ingresos provenientes de servicios. El Ministro del MIPPE presidiría la comisión y el planificador del mismo ministerio estaría al frente del comité ejecutivo, de modo que la nueva entidad tendría acceso a las oficinas de planificación nacional y de presupuesto.

La continuidad del proceso de planificación dependía de que este nuevo organismo se estableciera, y de que el grupo panameño adiestrado durante el estudio se mantuviera unido. A principios de 1978 el Ministro del MIPPE decidió mantener intacto el equipo técnico para efectuar el seguimiento de las recomendaciones del proyecto e identificar fuentes adicionales de financiamiento, pero no se adoptó ninguna decisión con respecto al nuevo organismo.

En 1978, la comisión ejecutiva aprobó el informe final de la unidad técnica, Proyecto de Desarrollo Integrado de la Región Oriental de Panamá-Darién, que fue entonces publicado por el DDR. También se hizo circular un resumen de ese documento, y se produjo una película sobre la región y el proyecto. Posteriormente se sometieron al Consejo Provincial las conclusiones y recomendaciones del documento, y la comisión ejecutiva autorizó al DDR a publicar a nivel internacional los resultados del estudio.

V. Epílogo: Cuatro años más tarde

A raíz de la recesión mundial, las limitaciones en la disponibilidad de financiamiento externo y la inflación, el Gobierno panameño decidió restringir los gastos públicos y concentrarse en reducir las elevadas tasas de desempleo. Con la firma de los tratados del Canal de Panamá, también desplazó su atención a la incorporación de la Zona del Canal al territorio nacional y al desarrollo de la relativamente rica región occidental. Por estas razones, es poco probable que las inversiones públicas en la provincia del Darién se eleven por encima de los niveles recientes.

En la actualidad la región de Panamá Oriental ha sido designada como una reserva potencial, y el enfoque actual del gobierno dentro del Darién es fortalecer la economía de Yaviza. La oficina de planificación provincial del MIPPE continúa utilizando el estudio del Darién como marco de referencia, pero las metas no han sido satisfechas y sólo se han puesto en ejecución elementos seleccionados de los paquetes de proyectos.

Se iniciaron más proyectos de infraestructura que de producción. En particular, la construcción de caminos ha sido muy extensa. Hay nuevos caminos entre Sambú, Setegantí, Río Balsas, Metetí y Yaviza, cinco de las ocho áreas originalmente recomendadas para asentamientos. El camino a La Palma fue desviado y ampliado, el de Yaviza fue prolongado, el de Sambú pavimentado, y se mejoraron los que van a El Real y Jaqué. Lo más importante es que con el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo se extenderá la Carretera Panamericana hasta Yaviza, recomendación clave del estudio.

Hay varios otros proyectos en marcha. Por ejemplo, se han establecido en el Darién ocho escuelas primarias con enseñanza "básica" de tres años, y el primer instituto vocacional y técnico de la región; además, la Universidad de Panamá ha iniciado actividades de extensión en el área. A través del programa de construcción de instalaciones de salud, dentro del Sistema Integrado de Salud, el número de médicos y personal de enfermería ascendió de 26 en 1977 a 45 en 1980. Los programas para controlar la fiebre aftosa y otras plagas que afectan al ganado continúan llevándose a cabo, y se ha establecido un puesto de control para confiscar todo producto animal en el camino hacia el oeste. El Instituto de Mercadeo Agropecuario construyó instalaciones para el almacenamiento de granos y otros productos, y en los municipios se han instalado estaciones radiotransmisoras y repetidoras de microondas.

Por otro lado, las limitaciones financieras han demorado el programa de vivienda del Instituto Nacional de la Vivienda, la construcción de la Carretera Panamericana que va a Colombia, y las propuestas sobre manejo de los recursos naturales. El Ministerio de Agricultura creó una Brigada de Reglamentación del Uso de la Tierra para controlar su utilización a lo largo de franjas de ocho kilómetros a ambos lados de la Carretera Panamericana; sin embargo, la nueva oficina sólo otorga lotes a inmigrantes, ya que no dispone de fondos para expulsar a los colonos ilegales. El organismo procura restringir las concesiones a las tierras planas, pero no tiene capacidad para vigilar y controlar a alrededor de 6 000 nuevos colonos que el Servicio Nacional de Erradicación de la Malaria estima ingresarán al Darién. Las recomendaciones del análisis ambiental tampoco se han llevado a la práctica, probablemente porque eran consideraciones de impactos ambientales adicionales más que partes integrales de los proyectos que se estaban formulando.

Los intentos por hallar financiamiento externo para establecer el nuevo instituto de desarrollo provincial fueron infructuosos, y una de las razones de ello podría ser el fracaso de las corporaciones de desarrollo establecidas en otras provincias de Panamá.

Como resultado del estudio del Darién en Panamá, la capacidad local de planificación se ha incrementado decididamente. Antes de la disolución de la unidad técnica nacional del proyecto en 1979, la misma había comenzado el diagnóstico de los recursos de la provincia de Bocas del Toro, aplicando de ese modo la destreza y experiencias adquiridas en el estudio del Darién. Todavía es muy pronto para poder predecir si se adoptarán las recomendaciones restantes del equipo.

VI. Lecciones aprendidas

La ETAPA DE DISEñO del estudio del Darién ilustra los beneficios de:

1. Ajustar el enfoque del estudio lo más rápidamente posible mediante la identificación tentativa de los sectores, problemas o áreas geográficas que merezcan la mayor atención. Este objetivo puede lograrse muy eficazmente con un rápido estudio preliminar diseñado para establecer los términos de referencia del estudio principal.

2. Adecuar cuidadosamente los objetivos al tiempo y recursos disponibles (fondos, mano de obra, acceso al área y capacidad institucional). En el estudio del Darién, el alcance del trabajo se redujo a un nivel razonable mediante las siguientes medidas:

a. Limitar el marco de tiempo de los planes de desarrollo.

b. Limitar el alcance del estudio eliminando todos los aspectos que están sólo marginalmente vinculados con el mismo.

c. Señalar zonas específicas de desarrollo dentro del área de estudio.

3. Lograr que el gobierno especifique la cantidad de capital que estará disponible para poner en práctica las recomendaciones y la función del área dentro de los planes nacionales. En el estudio del Darién, estos obstáculos se superaron en la siguiente forma:

a. Solicitando al gobierno que eligiera entre tres niveles alternativos de inversión, y

b. Haciendo hincapié en el hecho de que el Gobierno panameño ya había convertido a la región del Darién en una alta prioridad del desarrollo en el marco del desarrollo regional del país.

4. Definir explícitamente los conceptos de manejo ambiental antes de iniciarse los trabajos del proyecto. Las críticas en el sentido de que el enfoque del análisis de ecosistemas era demasiado teórico llevaron a formular estudios ambientales suplementarios, que fueron los primeros en desaparecer como consecuencia de los cortes presupuestarios. Otro resultado fue la adopción de un enfoque restrictivo del manejo ambiental, que fracasó por la falta de mecanismos adecuados para ponerlo en práctica.

La ETAPA DE EJECUCION del estudio mostró las siguientes ventajas:

1. Recopilar únicamente la información necesaria para identificar problemas y oportunidades de desarrollo, delinear zonas de desarrollo, y generar ideas de proyectos. A pesar de la definición de tareas específicas, la fase de diagnóstico de los proyectos del Darién insumió una parte demasiado grande del tiempo y los recursos del estudio.

2. Incluir un plan para un centro "urbano" o de mercado y servicios, y un plan de transporte relacionado con el mismo, incluso en regiones subdesarrolladas. Sin embargo, dado el alto costo de la energía, en regiones húmedas tropicales tales planes deberían considerar también el transporte fluvial, además del terrestre.

3. Recopilar ideas de proyectos desde el comienzo del estudio, utilizando todas las fuentes posibles: propuestas de proyectos existentes, planes e ideas de proyectos de los ministerios sectoriales, propuestas de ciudadanos y grupos locales, y trabajo de campo. En el estudio del Darién, el equipo reunió un gran número de ideas y luego estableció un sistema para efectuar una rápida evaluación, comparación y selección de aquéllas que justificaban una formulación a nivel de prefactibilidad.

4. Equilibrar las actividades de producción de los servicios de apoyo a las mismas y de los servicios sociales, a fin de que los servicios generen y apoyen las actividades de producción, las que a su vez generan riqueza suficiente para solventar los servicios. En un área tan subdesarrollada como el Darién es preciso contar con "paquetes de proyectos" balanceados que en conjunto tengan una alta relación de costo/beneficio, aun cuando dicha relación pueda ser baja en algunos proyectos individuales.

5. Limitar el costo total de los proyectos propuestos a la cantidad de capital disponible. Cuando tuvo que cortarse el presupuesto de inversiones destinado al Darién, el Ministro de Planificación decidió diferir la aplicación de algunos "paquetes de proyectos" en vez de llevar a cabo uno o dos proyectos pequeños en cada localidad, ninguno de los cuales habría sido suficiente para catalizar el desarrollo local.

6. Reducir los problemas de manejo ambiental mediante la formulación y ejecución de proyectos compatibles que se refuercen mutuamente:

a. Para prevenir la propagación de la fiebre aftosa desde Colombia, el plan regional incorporó el plan de Panamá para crear un amplio parque nacional a lo largo de la frontera entre ambos países, a fin de que sirviera de zona de separación entre los dos países.

b. Para minimizar el daño ocasionado a los suelos y la vegetación como consecuencia del desbrozo indiscriminado y el exceso de labranza en áreas nuevas no adecuadas para una agricultura sostenida, se formularon proyectos para proveer extensión agrícola, crédito, infraestructura de transportes y servicios sociales que contribuyeran a garantizar el asentamiento a largo plazo de nuevos colonos en áreas apropiadas.

La ETAPA DE IMPLEMENTACION del estudio ilustró la importancia de:

1. Lograr la participación de una óptima combinación de entidades para asegurar la ejecución de las recomendaciones del estudio, que incluían: (1) un organismo de planificación con un enfoque integrado para el desarrollo y acceso al proceso presupuestario, y (2) los ministerios sectoriales que pondrían en ejecución la mayor parte de los proyectos de inversión.

2. Reunir a los responsables de la formulación de los proyectos con las personas que luego tendrían a su cargo el financiamiento y la ejecución de los mismos. Tales relaciones fueron fomentadas formal e informalmente durante todo el estudio del Darién, especialmente a través de seminarios sobre desarrollo regional, que tuvieron un doble objetivo: (1) el adiestramiento, y (2) el establecimiento de relaciones entre los responsables de la formulación y la ejecución de proyectos.

3. Crear un equipo eficaz a través del adiestramiento en servicio, cursos y seminarios suplementarios, y la estrecha relación de trabajo que se requiere para un enfoque integrado. Este enfoque funcionó tan bien que el Departamento de Planificación decidió mantener intacto el equipo de planificación del Darién durante casi un año para ayudar a llevar a cabo los proyectos.

4. Reconocer los inconvenientes que supone proponer un nuevo organismo para coordinar la ejecución de los programas de acción. En este caso podría haber sido razonable hacerlo, dada la debilidad de los gobiernos locales y la falta de capacidad de las entidades sectoriales nacionales para manejar el desarrollo multisectorial. Sin embargo, esto fue una medida de último recurso que no funcionó.

5. Comprender que sólo se pondrán en ejecución los proyectos políticamente aceptables y que la pérdida del favor político es un riesgo inevitable del desarrollo. El estudio del Darién gozó de favor político, pero luego la prioridad nacional se desplazó hacia el desarrollo de la Zona del Canal. El estudio de planificación no fracasó, ya que muchas de las propuestas que respondían a necesidades apremiantes de infraestructura se han llevado a la práctica, aunque los paquetes de proyectos no se ejecutarán en su totalidad hasta que cambien las circunstancias políticas.

6. Integrar sectorialmente la ejecución y formulación de los proyectos. Después de los cortes de presupuesto efectuados al inicio del estudio, se redujo el tamaño de cada paquete de proyectos. Sin embargo, con los cortes adicionales se asignó prioridad a la ejecución de proyectos de infraestructura de transportes, y la idea de implementación de "paquetes" ha venido cediendo.

VII. Bibliografía

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