El enfoque general
El análisis de las políticas gubernamentales
La recopilación de información
La concesión de prioridades a las regiones
La realización de misiones regionales
La identificación de líneas de acción regionales
La compilación y el análisis de datos regionales
La identificación y evaluación de proyectos
La asistencia a los gobiernos para definir las posibilidades de desarrollo
El papel de la coordinación
La metodología que aquí se presenta debe interpretarse, sencillamente, como una serie de pautas y no como un procedimiento que debe seguirse rígidamente paso a paso. Cada país, cada región y cada circunstancia es claramente diferente y es necesario hacer ajustes para adecuar la metodología a las condiciones locales. Según sea la situación, algunas pautas podrán ser omitidas por completo mientras que acaso haya que ampliar otras de forma considerable.
Aunque el desarrollo regional integrado de la energía se aplica en el plano local, mediante proyectos identificados y de ejecución recomendada, es necesario que se lo entienda en todos los niveles, desde el nacional hasta el local. Sin perjuicio de la etapa de análisis y ejecución en que se encuentre el proyecto, la meta del desarrollo integrado de la energía es incorporar la energía al proceso de desarrollo. Esto es aplicable tanto para la comunidad que busca nuevas posibilidades de desarrollo propio como para todo país que reconozca las oportunidades potenciales que se derivan del desarrollo integrado de la energía y que desee incorporar estas ideas a su política nacional. El proceso de desarrollo integrado de la energía puede iniciarse eficazmente en cualquier nivel.
En este capítulo presentamos una secuencia de las actividades que la OEA ha realizado en proyectos de esta naturaleza. Su desglose, que debe interpretarse como un compendio de estas experiencias, es el siguiente:
· análisis de las políticas gubernamentales
· recopilación de información
· concesión de prioridad a las regiones
· realización de misiones regionales
· identificación de líneas de acción regionales
· compilación y análisis de datos regionales
· identificación y evaluación de proyectos
· asistencia a los gobiernos para definir las posibilidades de desarrollo
De la estructura y la solidez institucional de cada país dependerá la decisión de qué oficina será la adecuada para ejecutar los proyectos de desarrollo energético en el ámbito nacional, aunque la más apropiada es, con frecuencia, la encargada de la energía en el plano nacional. Pero sin perjuicio de cuál sea la institución que los ejecute, es probable que el método de desarrollo integrado de la energía sea nuevo y poco familiar para el personal de la institución.
El método propondrá actividades muy distintas de las principales y tradicionales que realizan las instituciones encargadas de la energía: el análisis de políticas, las estimaciones, la generación de balances energéticos y el diseño y la evaluación de tecnologías. Asimismo, las oficinas nacionales y regionales de planificación, aunque intervienen mucho en el desarrollo integrado, han estado característicamente al margen de la planificación de la energía y de las cuestiones energéticas. Como tradicionalmente se ha considerado que las actividades en torno a la energía se limitan a su suministro, también se ha creído que eran de competencia exclusiva de las compañías de energía.
A juzgar por la experiencia de la OEA, el método de desarrollo integrado de la energía requiere de un personal con gran dosis de flexibilidad y buen juicio, así como también de capacidad técnica, pues rara vez son corrientes las situaciones que se presentan al aplicar este método. Cada posibilidad que se identifique tendrá su propia idiosincracia y habrá que someterla a varios análisis y tomar decisiones que difícilmente pueden estandarizarse. Aunque se sugieren métodos generales, el enfoque no es un "libro de recetas culinarias".
A la vez, la integración de la energía y el desarrollo en este contexto requiere de sólidos conocimientos de sistemas y análisis, y conocimientos plenos como los que generalmente se atribuyen a un "experto en energía". Por ejemplo, en el contexto de la generación aislada de energía de un proyecto de agroindustria rural, el personal que participa debe entender la naturaleza de todos los aspectos del proyecto, es decir, desde los puntos de vista técnico, institucional, cultural, económico y financiero. Y es más, el personal debe tener la capacidad de encajar el sistema energético dentro de este contexto, recomendando la fuente energética que más se adecúa a todas las condiciones locales. Estos conocimientos, y el buen juicio en cuanto se refiere a la energía, son esenciales.
El alcance del programa y en quién recae la responsabilidad del mismo constituyen temas delicados en cualquier esfuerzo integral. El factor motriz, clave en este método, es que la integración directa de la energía en el desarrollo de varias áreas ofrece posibilidades excelentes de desarrollo socioeconómico que, hasta hoy, no se han cultivado con amplitud. Es claro que la energía no es la única solución a los problemas de desarrollo y que en el análisis de integración de la energía no se pueden incluir todas las cuestiones inherentes al desarrollo. Es obvio, por tanto, el riesgo de que haya conflictos institucionales.
Las pautas derivadas de la experiencia de la OEA señalan que las actividades en materia de desarrollo regional integrado de la energía deben destinarse a encontrar esas áreas de desarrollo donde:
· no es probable que se tomen acciones efectivas si no se incorporan conocimientos sobre energía· se identifiquen nuevas posibilidades de desarrollo como resultado de iniciativas en torno a la energía
Los proyectos concretos que se citan en este informe son ejemplos razonables de la clase del alcance del desarrollo que debe tener por objetivo el desarrollo regional integrado de la energía. En la sección dedicada al papel de la coordinación se ofrecen más comentarios sobre este tema.
Para aquellas oficinas que estén considerando el instituir programas de desarrollo integrado de la energía, es vital destacar que el contacto con el lugar donde se ejecuten es absolutamente esencial para el proceso aquí recomendado. Este método no puede tener éxito si se lo quiere aplicar desde una oficina nacional. Los gobiernos que pretendan aplicar este método deben proporcionar los fondos y la flexibilidad necesarios para que el personal viaje por todo el país.
Antes de iniciarse un programa de desarrollo regional integrado de la energía, la oficina a cargo de las cuestiones energéticas debe conocer a fondo las políticas de desarrollo nacional y regional y los planes del gobierno, incluidas las prioridades y las restricciones. Es necesario que se sepa cuáles son los planes nacionales de desarrollo de la infraestructura, electrificación rural, nuevas instalaciones de distribución, etc.
Es indispensable que el equipo encargado del desarrollo integrado de la energía entienda los criterios de financiamiento para solventar proyectos con fondos de fuentes internacionales y nacionales, tanto públicas como privadas.
Asimismo es necesario que tenga una orientación inicial acerca de las formas de medir su propio éxito futuro. En el plano de la política, el equipo necesita prever el alcance de los objetivos de sus acciones. A menudo, el desarrollo energético rural ha estado plagado de problemas relativos a los altos gastos generales, es decir, altos costos de los servicios técnicos para pequeños beneficios económicos y energéticos. El equipo debe establecer metas iniciales de inversión total, de beneficio energético, del total de personas afectadas o de ingresos generados, etc., a fin de dirigir y medir, desde el comienzo, la eficacia de este programa. Estas metas lo ayudarán a establecer criterios para la identificación de proyectos y a mantener un equilibrio en la ejecución del programa.
La recopilación de datos debe estar guiada y controlada por la siguiente pregunta: ¿En qué áreas y en qué condiciones es probable que encontremos posibilidades de integrar la energía en el desarrollo?
Los programas de desarrollo regional integrado de la energía de la OEA han abordado esta cuestión de varias maneras, desde un análisis rápido, con tiempo limitado, a la aplicación de técnicas más estructuradas que han llevado más de un año de trabajo. En todas ellas hay un factor común, que se explica aquí brevemente.
Si el programa, al comenzar, es de escala nacional, es necesario decidir un nivel de agregación o regionalización espacial para reducir el alcance del problema a tamaños manejables. Dado que el desarrollo está integralmente sujeto a los recursos naturales, un método de regionalización es la agregación acorde con los criterios geográficos. El beneficio de esta técnica consiste en que es más probable que las posibilidades de desarrollo integral sean similares dentro de regiones geográficamente uniformes. Se ha encontrado que este enfoque acaso sea más útil para análisis someros que detallados.
En general, la disponibilidad de información o el acceso a ella estará determinada por las subdivisiones políticas de un país. Más aún, la utilización de los límites políticos permite que los proyectos identificados al final del proceso de planificación se ejecuten con mayor facilidad. Por esta razón, la OEA ha concluido que, en cuanto a los análisis exhaustivos, las subdivisiones políticas frecuentemente son más efectivas para la planificación regional integrada del desarrollo energético. Si el país tiene regiones de desarrollo, éstas también podrán ser de mucha utilidad, especialmente si son simples agregaciones de regiones políticas y si están institucionalizadas en la planificación nacional.
El primer paso que debe darse después de decidirse la regionalización es comenzar a encontrar las relaciones entre la energía y el desarrollo dentro de una región. En el plano de la energía se necesitará información sobre:
· los recursos energéticos
· la infraestructura energética
· el transporte de la energía
· el consumo energético
En cuanto se refiere a las condiciones y posibilidades de desarrollo, deberá recabarse información sobre:
· los recursos naturales
· las actividades económicas
· las condiciones sociales
· las posibilidades y las necesidades de desarrollo
Es probable que, en algunos casos, sea difícil obtener datos sobre la energía, por bien definidos que estén, porque no han sido compilados en este grado de agregación. El problema típico con los datos sobre desarrollo no es la falta de disponibilidad sino su utilidad y enfoque. La experiencia ha demostrado que, si no se efectúa un escrutinio cuidadoso, podrá ponerse mucho empeño en la compilación de datos sin lograrse mayor beneficio.
La clave para recabar datos y hacer análisis de manera eficiente es centrarse en el producto deseado de la identificación de las posibilidades de energía y desarrollo. No es eficaz compilar información que no será utilizada. Una técnica aplicada con efectividad en algunos programas de la OEA ha consistido en hacer hipótesis acerca de las posibilidades de energía y desarrollo para varias regiones, basándose en datos iniciales y buscando luego, en mayor profundidad, los datos requeridos para confirmar o rechazar esas hipótesis. En un análisis ulterior podrán buscarse los datos de que todavía se carezca.
Los implementos de trabajo de los planificadores regionales son de mucha utilidad para la compilación y el análisis de datos, como los mapas sobre los recursos y el uso de la tierra, la información demográfica y sobre las principales actividades productivas de las diversas regiones del país, etc.
Un producto de la compilación de datos, de probada utilidad en varios proyectos, ha sido la elaboración de un atlas cartográfico y tabular con los datos sobre energía y desarrollo del país.
Antes de viajar a las diversas regiones, es importante obtener una indicación inicial de las áreas, del país en cuestión, donde es promisorio el desarrollo integrado de la energía. De la información disponible, el equipo de planificación asignado al programa debe evaluar, región por región, los criterios mencionados en el Capítulo 2 y obtener ideas iniciales acerca de qué recursos energéticos podrían parearse con actividades productivas para propiciar el desarrollo en esa región.
Es claro que, si esa región es promisoria en una serie de actividades consistentes con los objetivos de desarrollo del país, deberá dársele prioridad para someterla a una mayor investigación. Es indudable que el análisis a escala nacional puede omitir importantes posibilidades de desarrollo integrado de la energía en ciertas regiones, que sólo surgirán cuando se envíen misiones a ellas. Será necesario visitar esas regiones a medida que se encuentre más avanzado el proceso de planificación integral de la energía.
Antes de programarse las misiones, es necesario establecer el orden en que se visitarán las regiones. También será necesario comunicarse con las instituciones pertinentes de esas regiones, propocionándoles explicaciones sobre el propósito del análisis y solicitándoles la participación regional.
El contacto directo, en el plano regional, es un elemento crucial del proceso de desarrollo integrado de la energía. Los funcionarios de las instituciones regionales suelen tener un conocimiento excelente de la situación del desarrollo en toda la región a su cargo, entienden los problemas y son una fuente excelente de ideas acerca de acciones que podrían emprenderse. Al mismo tiempo, es común que tengan muy poca experiencia en materia energética y, en especial, en cuanto al concepto de la integración directa de la energía en el proceso de desarrollo. El intercambio entre los expertos en energía y estos especialistas en desarrollo regional puede ser extremadamente productivo para la aportación de ideas sobre el tema que nos ocupa.
El mecanismo que la OEA ha utilizado con éxito en la generación de estas ideas es lo que denominamos "la entrevista estructurada". Usando el conocimiento adquirido mediante la revisión y el análisis de los datos regionales que tiene la oficina nacional, de las conversaciones con los especialistas regionales los entrevistadores pueden obtener un cuadro del desarrollo de las subregiones del área y asegurarse de que se discuten ciertos temas de la potencial aplicación del método de integración de la energía en el desarrollo.
Es evidente que el equipo visitante querrá revisar la información que tienen las oficinas regionales, con la intención de obtener aquellos datos importantes que no se consigan en el ámbito nacional. También querrá entrevistar a una amplia gama de personas de las distintas instituciones regionales. Las oficinas regionales de las compañías eléctricas y petroleras, las organizaciones de desarrollo regional, las oficinas de funcionarios regionales electos, las autoridades eclesiásticas, etc., son objetivos potenciales de estas entrevistas estructuradas y cada una de esas personas ofrecerá perspectivas e ideas diferentes sobre el aspecto del desarrollo en la región.
Conjuntamente con la organización local de contrapartida, el equipo también debe organizar una misión corta por la región para identificar in situ algunos de los recursos, proyectos, comunidades, problemas, etc. Las entrevistas estructuradas deben seguir celebrándose durante estas misiones para adquirir una visión más completa de la situación en que se encuentra el desarrollo en la región.
Es necesario que durante su estancia en la región, los miembros del equipo de contraparte local discutan, informalmente, dejando abiertas todas las posibilidades, identificando la manera en que puede utilizarse la energía para catalizar el desarrollo. De las entrevistas y del análisis inicial de la cartografía y los datos surgirán ideas y, muy posiblemente, habrá otras adicionales si las posibilidades energéticas de alguna subregión son promisorias.
Durante la misión, la documentación de ideas deberá ser casi continua para no dejar escapar ninguna. Los proyectos imaginados, aun aquellos que sólo se discutan brevemente en esta etapa, pueden, posteriormente, producir posibilidades al obtenerse datos nuevos o más completos. En la medida de lo posible, antes de que la misión regrese a la oficina nacional, deberá prepararse un informe que contenga un resumen de todas las ideas discutidas.
Una idea de acción consiste en establecer la acción requerida para resolver un problema particular relativo a la energía (mejorar la red de distribución de gas licuado, aumentar la eficacia general de los aparatos que funcionan a leña, suministrar electricidad a una nueva compañía minera, etc.). Es útil hacer un resumen de las líneas de acción identificadas para cada región que se analice in situ con algún detalle. Estas líneas de acción son provechosas para la planificación nacional de la energía y también para las autoridades regionales al momento de asignar las prioridades de las actividades de desarrollo.
La evaluación de la combinación de datos regionales sobre energía y desarrollo, las entrevistas estructuradas y el contacto directo del equipo del proyecto en la región quizás muestren que la información disponible es inadecuada para sostener hipótesis concretas sobre áreas que ofrecen problemas o sobre posibles proyectos. En estos casos, y dependiendo del tiempo y de los recursos de que se disponga, sería recomendable hacer un esfuerzo adicional para recabar información. Este esfuerzo puede ser de extrema utilidad para obtener datos firmes de áreas supuestamente problemáticas.
La OEA, al realizar acciones de mayor alcance conjuntamente con organizaciones de contraparte, ha encontrado que la elaboración de un balance regional de la energía resulta de mucha utilidad para los fines de planificación. En la mayor parte de estos casos ha sido necesario recabar datos adicionales en materia de energía.
Los proyectos de desarrollo integrado de la energía pueden surgir en cualquier momento del proceso, por lo que es atinado que el equipo planificador cree un sistema de presentación y catalogación de ideas sobre proyectos. Un mecanismo estándar, mediante el cual los proyectos identificados pasen automáticamente al proceso de evaluación, resultará eventualmente en la inversión, la construcción y la puesta en práctica de las mejores ideas. Los niveles estandarizados de la presentación y evaluación del proyecto utilizados corrientemente por las instituciones financieras facilitan la presentación de los proyectos a estas instituciones en el momento apropiado. Estos niveles son:
· Perfil
· Perfil Avanzado
· Estudio de Prefactibilidad
· Estudio de Factibilidad
Una vez dadas las prioridades a los proyectos identificados, de acuerdo con las instituciones participantes, deben evaluarse los proyectos de alta prioridad y determinarse su viabilidad.
La oficina nacional de energía debe tener la capacidad técnica para evaluar los aspectos energéticos de los proyectos identificados. Dada la naturaleza integral de estos proyectos, es esencial que la oficina encargada de la energía coordine con otras oficinas nacionales y regionales capacitadas técnicamente para ello, la evaluación de los componentes no relacionados con la energía. A fin de facilitar estas acciones, es muy útil que la oficina nacional de energía cuente con presupuesto para evaluar proyectos cuyas posibilidades sean particularmente promisorias. Los fondos adicionales para la evaluación de proyectos deberán provenir de otras fuentes de preinversión.
La necesidad de contar con una entidad institucional responsable por la implementación es un elemento clave en el proceso de evaluación. Este aspecto debe subrayarse de modo especial dado que los proyectos de desarrollo integrado de la energía pueden no caer dentro de la jurisdicción de las instituciones existentes.
La tarea de planificar el desarrollo integrado de la energía proporcionará nuevas perspectivas de las posibilidades de la energía en el campo del desarrollo, y es posible que esto tenga que ser incorporado a la planificación energética nacional. En los programas de desarrollo integrado de la energía de la OEA han aparecido dos tipos de posibilidades: en primer término se encuentran los proyectos cuya identificación y evolución tienen una base regional, como los señalados antes; y en segundo plano, aquellos que pueden tener una aplicación regional concreta pero que también pueden repetirse, en gran medida, por todo el país (el uso regional del gas natural en Bolivia, los sistemas de producción de carbón en la República Dominicana, el uso industrial de la energía a leña en Uruguay, etc.).
Se recomienda que la oficina nacional de energía proporcione un mecanismo mediante el cual estas posibilidades de aplicación múltiple se incorporen a la planificación nacional de la energía y del desarrollo y, eventualmente, se pongan en práctica.
La probabilidad de que un programa de desarrollo integrado de la energía se lleve a cabo con éxito dependerá, en gran parte, de la capacidad de la institución involucrada de convertirse en el centro de coordinación y cooperación entre las diversas instituciones que intervendrán en el proyecto.
En el plano nacional será necesario aplicar esta coordinación a todas las entidades que sean responsables de los identificados campos de integración de la energía y el desarrollo. Es fácil que un proyecto bien ideado tenga dificultades en el proceso de evolución si se ha omitido el vínculo con alguna institución importante. El establecer una buena coordinación, aunque puede ser oneroso en las primeras etapas, surte efecto en las etapas de evaluación y ejecución. También es esencial esta coordinación entre las entidades a cargo de la energía.
En el ámbito regional, la experiencia ha demostrado que las instituciones regionales tienen sumo interés en participar en los asuntos relativos a la energía y el desarrollo. Un acuerdo general escrito entre la oficina nacional de energía y las instituciones regionales puede ser muy útil para evitar conflictos y demoras durante la realización de la tareas in situ. Y probablemente tenga mayor importancia aún el hecho de que estas instituciones regionales son las entidades claves para vincular los proyectos mismos y de que también pueden ser claves en el control del financiamiento, y hasta en la ejecución, de los proyectos.
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Caso Ilustrativo 5 El Papel de las Instituciones: Bolivia y Ecuador El Proyecto de Energía y Geografía de Ecuador, el Instituto Nacional de Energía (INE) actuó como organismo coordinador entre la entidad regional de desarrollo, PREDESUR, la compañía nacional de electricidad, INECEL, y las organizaciones locales de productores de camarones, para identificar y hacer una evaluación inicial de un programa de electrificación de la costa, en la provincia El Oro, destinado a suministrar electricidad para el bombeo de agua y para lograr una producción mis eficiente y económica de camarones. En el programa de Regionalización Energética de Bolivia, el Ministerio de Energía e Hidrocarburos (MEH), ente responsable de la política energética nacional, dio comienzo a las actividades del proyecto agroindustrial de Monteagudo. En el plano departamental, la principal institución coordinadora fue la Corporación de Desarrollo de Chiquisaca (CORDECH). La coordinación de estas dos instituciones se extendió a la empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales de Bolivia (YPFB) para acordar la extensión de la red de gas natural hasta Monteagudo, y a la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE) para planificar las opciones de suministro de electricidad a la comunidad de Monteagudo. |
