Resoluciones Asamblea General


DOCUMENTO BLANCO

Preparado por Open Society Institute Proyectos sobre migración forzada para la
Conferencia sobre Medidas Regionales para Hacer Frente a las Emergencias Planteadas por las Migraciones Forzadas en Centroamérica y el Caribe
30 de septiembre -- 1 de octubre de 1997
septiembre de 1997

ÍNDICE



Documento Blanco

I. INTRODUCCIÓN

El propósito general del presente documento y de la conferencia es brindar asistencia a los gobiernos y a los encargados de diseñar las políticas para administrar en forma humana las emergencias planteadas por los refugiados y otras migraciones forzadas.* El objetivo específico de la reunión es explorar las modalidades de la elaboración de un criterio regional para hacer frente a las emergencias planteadas por los refugiados y las migraciones. Una posible solución sería establecer un instituto regional de planificación. Ese instituto podría, por ejemplo, asistir a los gobiernos en la identificación precoz de posibles emergencias, así como ayudar a planificar e implementar las operaciones con el propósito de prestar asistencia a los gobiernos y proteger a las personas que buscan asilo.

A. Criterios regionales

Los órganos y criterios regionales seguramente desempeñen una función cada vez más importante en la respuesta a los problemas actuales y futuros de los refugiados en todo el mundo. La Guerra Fría y su rígida división del mundo con frecuencia distorsionaron las posibilidades de elaborar criterios amplios, regionales. Sin embargo, existen excepciones notables. Contamos ahora con un precedente para elaborar criterios regionales que permitan resolver las emergencias planteadas por los refugiados.

Varias organizaciones y agrupaciones regionales ad hoc ya se han empeñado en intervenir para resolver una serie de problemas planteados por los refugiados. La respuesta regional tradicionalmente consiste en el diseño conjunto de un plan de acción para hacer frente a desplazamientos específicos. A veces, como en el caso de Centroamérica y el Asia Sudoriental, las iniciativas regionales han establecido alianzas estrechas con la ONU. En otros casos, como en el de Camboya, Liberia y Rwanda, las organizaciones regionales pueden colaborar con las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU.

Pero nunca se ha definido con precisión el término "regional". La Carta de la ONU se refiere a "acuerdos regionales", sin definirlos. En 1945, las únicas instituciones regionales existentes eran la Liga de los Estados Árabes y la Organización de los Estados Americanos (OEA). La imprecisión de los redactores permitió, pues, una gran flexibilidad en la elaboración de criterios regionales para hacer frente a los problemas regionales.

Aunque no se ha definido el concepto de "región", no se puede considerar que cualquier agrupamiento de algunos países vecinos constituye un acuerdo regional. Aunque sigue siendo impreciso, el concepto de región reúne ciertas características:

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, en sus conclusiones sobre la protección internacional de los refugiados, ofrece directrices al declarar que:

...En los casos de influjos en gran escala, las personas que buscan asilo deben siempre recibir por lo menos refugio temporal. Los Estados que, dada su situación geográfica o en razón de otras circunstancias, se ven enfrentados con un influjo en gran escala, deben recibir, conforme sea necesario y lo solicite el Estado afectado, asistencia de otros Estados de acuerdo con el principio de compartir la carga equitativamente. ... Otros Estados tomarán medidas apropiadas individualmente, conjuntamente o a través de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados o de otros órganos internacionales para asegurar que la carga del país de primer asilo es compartida en forma equitativa. Conclusiones del Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado (en adelante, referidas como las conclusiones del Comité), No. 15 (XXX) 1979: Refugiados sin país de asilo.

B. Ejemplos específicos de criterios regionales para hacer frente a emergencias planteadas por los refugiados

C. Instituto regional de planificación

Con el antecedente de un método amplio para buscar soluciones duraderas, la historia y la realidad han demostrado que con frecuencia los gobiernos huéspedes se ven obligados a actuar de inmediato, sin tiempo para una planificación adecuada y sin poder preocuparse por los intereses de sus propios ciudadanos y de las personas que huyen y buscan protección.

La historia ha demostrado que los flujos masivos de personas pueden constituir una carga desmedidamente onerosa para ciertos países; de manera que no se puede hallar una solución de alcance y naturaleza internacionales al problema sin la cooperación internacional. Cuando los gobiernos toman medidas, la comunidad internacional recomienda que:

... Dichas medidas se adopten bilateral o multilateralmente a nivel regional o universal y que ...se preste consideración primordial a la posibilidad de hallar soluciones adecuadas dentro del contexto regional. (4) Las medidas que habrán de adoptarse dentro del contexto de estos acuerdos para compartir la carga deben adaptarse a cada situación particular. Deben incluir, según corresponda, asistencia de emergencia, financiera y técnica, asistencia en especie y promesas anticipadas de ulterior asistencia financiera o de otro tipo, más allá de la etapa de emergencia, hasta que se encuentren soluciones duraderas, y en los casos en que no se puede prever la repatriación voluntaria o el asentamiento local, la previsión de posibilidades de reasentamiento para los que buscan asilo, en un entorno cultural adecuado para su bienestar. Conclusiones del Comité, No. 22 (XXXII), 1981: Protección de quienes buscan asilo en situaciones de influjos en gran escala.

Por lo tanto, una posible solución para ayudar a los gobiernos en la planificación de contingencia para emergencias provocadas por migraciones o refugiados en la región de Centroamérica y el Caribe sería el establecimiento de un instituto regional de planificación. Este organismo podría tener una serie de responsabilidades en el contexto de las migraciones forzadas de emergencia. Su mandato podría cubrir algunos de los aspectos siguientes:

  1. Desarrollo de mecanismos de alerta temprana
  2. Suministro de capacitación y ejercicios de preparación, conjuntamente con el ACNUR
  3. Sugerir fórmulas para compartir responsablemente los costos
  4. Supervisión del cumplimiento de las normas internacionales de derechos humanos
  5. Asistencia a los gobiernos en la gestión de emergencias.

Este instituto regional de planificación debe ser de naturaleza apolítica y debe estar dotado de expertos calificados. Un comité asesor integrado por académicos y representantes no gubernamentales debería actuar conjuntamente con el instituto para establecer las directrices que permitan evitar posibles desastres y reaccionar humanamente ante las emergencias. El instituto debería mantener relaciones formales con las organizaciones internacionales interesadas, como es el caso de la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados, la Organización de los Estados Americanos, la Organización Internacional para las Migraciones, el Comité Internacional de la Cruz Roja.

El Comité Ejecutivo del ACNUR ha reconocido que:

...es necesario que la comunidad internacional aborde estas causas en forma concertada y holística; Consciente de que el desplazamiento involuntario, aparte del sufrimiento humano, puede imponer importantes cargas intrarregionales y afectar la seguridad y estabilidad a nivel regional; Reconociendo la conveniencia de establecer criterios amplios en la comunidad internacional para enfrentar los problemas de los refugiados y los desplazados, inclusive la consideración de las causas de fondo, fortalecer la preparación y la respuesta para emergencias, brindando protección efectiva y procurando soluciones duraderas... (c) Subraya el valor de la cooperación regional, como lo ilustran estos criterios, para abordar los desplazamientos involuntarios en forma congruente con las dimensiones políticas de las causas; (d) Recuerda que, si bien existe un esbozo para estos criterios, los aspectos de la protección deben regir todo el proceso hacia una solución y las normas deben aplicarse en forma coherente; (e) Exhorta a los Estados, en la coordinación y cooperación recíproca, y con las organizaciones internacionales, de ser aplicable, a considerar la adopción de enfoques amplios basados en la protección ante los problemas particulares de los desplazamientos, como elementos principales de esos criterios. Conclusiones del Comité, No. 80 (XLVII), 1996: Criterios amplios y regionales dentro de un contexto de protección.

La inexistencia de un acuerdo amplio en el Caribe y Centroamérica ha determinado respuestas inadecuadas a las emergencias que plantearon los refugiados y las migraciones en el pasado. Se volverán a plantear crisis. Los países cercanos se verán afectados adversamente.

A fin de prepararse para enfrentar desplazamientos repentinos y reducir al mínimo los riesgos de efectos y costos distorsionantes, las naciones de las Américas deben ampliar los intentos regionales hechos hasta ahora y concertar un acuerdo temporal de refugio. Esto brindaría una respuesta rápida, eficaz y humana a las emergencias que planteen los refugiados y las migraciones, garantizando, a la vez, que ningún país quedará solo para enfrentar una crisis. Ese acuerdo daría un grado real de seguridad a las personas y a los Estados.

II. ANTECEDENTES SOBRE INSTRUMENTOS INTERNACIONALES Y REGIONALES PERTINENTES

A. Definiciones de trabajo

En esta sección se explorará y se intentará una aclaración de las diferencias entre las personas que tratan de emigrar por razones económicas y afines y los que se ven obligados a emigrar por la persecución o la guerra. Existen distinciones fundamentales entre estas dos categorías, que plantean consecuencias de vasto alcance en cuanto a la responsabilidad de los Estados y el respeto de los derechos humanos. Ello incluye la protección de los refugiados, incluido el primer asilo y el non-refoulement.

1. Emigrantes

Los emigrantes son personas que dejan su país de origen por distintas razones, con frecuencia para reunirse con sus familiares en el Estado receptor; o que abandonan su país de origen por otras razones, como el empleo o los estudios, etc. Los emigrantes pueden ingresar temporariamente o en forma permanente al país receptor y pueden ingresar a él en posesión de documentos formales que los autorizan o ingresar sin la debida documentación.

     a. Inmigrantes indocumentados: A veces, los inmigrantes llegan a un Estado sin permiso y sin la documentación adecuada, ya sea en forma temporal (por ejemplo, para trabajar por un tiempo y enviar remesas a su país) o con la intención de quedarse en forma permanente.

     b. Inmigrantes con documentación temporaria: En otras situaciones, los inmigrantes ingresan recibiendo del Estado autorización y documentación, pero sólo por un corto período, es decir, para visitar el país como turistas, estudiar, trabajar durante una cosecha como trabajador agrícola o en otra profesión, para brindar servicios como trabajador de la salud o para realizar tareas de misionero como miembro de una iglesia. Luego de concluida la tarea de los inmigrantes con documentación temporaria, se espera que regresen a su país de origen.

     c. Inmigrantes permanentes documentados: Los Estados receptores conceden la admisión a inmigrantes por varias razones, por ejemplo, para permitir que el inmigrante viva con sus familiares cercanos (por ejemplo, si el inmigrante contrae matrimonio con un ciudadano del Estado receptor y el Estado concede documentos de residente al inmigrante). Otro ejemplo es el del inmigrante que ingresa al Estado con permiso y con la documentación adecuada para trabajar y por esa vía satisface una necesidad del mercado de trabajo del Estado receptor (por ejemplo, la mano de obra agrícola).

2. Refugiados

Los refugiados son personas que se encuentran fuera de su país de origen y temen ser perseguidos por razones de raza, religión, nacionalidad, integración de un determinado grupo social o por profesar una determinada opinión política. En Centroamérica, la definición de refugiado se ha ampliado a efectos de incluir a aquellas personas que se han visto obligadas a huir de la persecución, la guerra, el desorden o las violaciones masivas de los derechos humanos en su país de origen.

La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados calcula que existen más de 14 millones de refugiados en el mundo y por lo menos 30 millones de desplazados dentro de las fronteras de sus propios países. De manera que una cada 122 personas del planeta se ha visto obligada a huir. Si no se resuelven las causas de fondo, los que se vieron obligados a huir lo harán de nuevo, lo que determinará un mayor número de refugiados y mayor tirantez. Esto puede afectar a los Estados vecinos. De ahí la importancia de definir un criterio regional que permita manejar en forma humana este éxodo innecesario y trágico.

3. Personas desplazadas internamente

Las personas desplazadas son aquellas que se encuentran dentro de las fronteras de su país de origen pero que, al igual que los refugiados, temen ser perseguidas por razones de raza, religión, nacionalidad, integración de un grupo social determinado o profesión de una determinada opinión política. También pueden ser desplazadas a raíz de desastres naturales como las inundaciones o el hambre. Conclusiones del Comité, No. 75 (XLV), 1994: Personas desplazadas internamente.

B. Documentos internacionales y regionales

Una serie de convenciones, declaraciones y resoluciones internacional y regionales definen el término "refugiado" y prevén la protección de las personas así definidas. La mayoría de los Estados miembros de la OEA son signatarios de estos instrumentos de derechos humanos. En el apéndices se incluye una lista de estos documentos con citas completas.

III. Historia de las situaciones de emergencia planteadas por refugiados en Centroamérica y el Caribe

A. Refugiados y desplazados en Centroamérica: Introducción general

En los setenta y ochenta, Centroamérica se vio sacudida por la guerra, las luchas civiles y generalizadas violaciones de los derechos humanos que obligaron a casi dos millones de personas de Guatemala, El Salvador y Nicaragua a dejar sus hogares. A mediados de los ochenta, casi todas las partes, fatigadas del conflicto, iniciaron la búsqueda de una solución que abarcara a toda la región, es decir a los países de asilo y a los arrasados por la guerra.

En 1987, los Presidentes centroamericanos tomaron las riendas del asunto y suscribieron el Plan de Paz de Arias. El Plan disponía el cese del fuego, la coexistencia entre Nicaragua y sus vecinos, garantías para las preocupaciones de seguridad de los Estados Unidos y el fin de las intervenciones en los asuntos internos de los demás países.

En 1989, Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México y Nicaragua aprobaron un plan quinquenal (1989-1994) para hallar soluciones a los problemas de las personas desarraigadas en esta región arrasada por la lucha. La aprobación del plan fue posible merced al acuerdo político de paz suscrito por los cinco Presidentes de Centroamérica en Esquipulas, en 1987 (Esquipulas 1987). El plan es conocido por la sigla CIREFCA de la conferencia sobre refugiados centroamericanos.

Más de un millón novecientas mil personas fueron beneficiarias de la ayuda, incluyendo 146.400 refugiados, 61.500 retornados, 893.000 extranjeros centroamericanos indocumentados y 872.000 personas desplazadas internamente. Al cabo de sus cinco años de vigencia, el programa había ayudado a más de 118.000 refugiados (70.000 nicaragüenses, 30.000 salvadoreños y 18.000 guatemaltecos) a regresar voluntariamente a sus países de origen. Otros miles que decidieron no regresar fueron integrados en los países de asilo. Se eliminaron los campamentos de refugiados.

La Conferencia Internacional sobre los Refugiados Centroamericanos (CIREFCA), de mayo de 1989, fue un hito en el proceso de paz regional que se inició a comienzos de los ochenta y un jalón extraordinario en la permanente búsqueda de la paz y el desarrollo. La Declaración de Cartagena de 1984, el Acta de Paz y Cooperación de Contadora de 1986 y el Acuerdo Esquipulas II de 1987 (el Plan de Paz de Arias), son otros importantes logros en el proceso coordinado regional de fomento de la paz, asistencia a las personas desarraigadas, repatriación de los refugiados y fortalecimiento de la democracia y los derechos humanos.

Además, el acuerdo reconoció que no podía haber una paz duradera si no mediaban iniciativas para resolver el problema de los refugiados, los retornados y los desplazados, por lo cual pidió ayuda internacional en ese empeño. Fue así que las soluciones abordadas en esta región incluían tratados de paz, elecciones, misiones de mantenimiento y fomento de la paz de la ONU. CIREFCA, a su vez, cumplió un importante papel humanitario en este proceso regional de mayor alcance.

Las operaciones de CIREFCA implementadas conjuntamente por organismos especializados de la ONU --ACNUR Y PNUD-- constituyen un intento interesante de la comunidad internacional de apoyar a Estados que se habían embarcado en la construcción de la paz después del conflicto y de contribuir a la consolidación de la paz. CIREFCA integró la repatriación a Nicaragua, El Salvador y Guatemala y la aceptación de algunos de los desarraigados como residentes locales permanentes de Costa Rica, Belize y México, con el desarrollo a corto y largo plazo en el contexto de un proceso de paz regional.

Entre tanto, en el Caribe, a comienzos de los noventa, miles de haitianos huyeron de su país a raíz del golpe militar que derrocó al Presidente Jean-Bertrand Aristide, elegido democráticamente. En forma ad hoc varios Estados de Centroamérica acordaron brindar refugio temporal. Además, en los ochenta y los noventa, ciudadanos cubanos huyeron de su país en embarcaciones y aviones, igual que sus vecinos haitianos. También en este caso en forma ad hoc, varios Estados de las Américas acordaron aceptar a los cubanos.

B. Reacciones específicas de los Estados

A falta de un sistema regional debidamente coordinado, muchos Estados han asumido ante sí la responsabilidad humanitaria de brindar protección y asistencia a quienes las necesitan. A continuación, señalamos algunos ejemplos recientes:

1. Bahamas -- protección de cubanos y haitianos

En 1995, el Gobierno de Bahamas concertó un acuerdo con Haití que incluía la legalización de la situación de los haitianos que habían vivido en Bahamas por lo menos durante diez años. El acuerdo también preveía que los niños nacidos en Bahamas de padres haitianos recibirían los beneficios de las leyes e instituciones de este país. Sin embargo, algunas organizaciones de derechos humanos han informado de la repatriación por Bahamas de numerosos haitianos sin determinar antes de repatriarlos la posibilidad de que algunos merecieran el derecho de refugio.

En cuanto a los cubanos que buscaban asilo en Bahamas, este país les brindó al llegar a la isla la posibilidad de residir en campamentos temporarios de refugiados con la asistencia o ayuda de cubanos americanos residentes en Miami y Bahamas.

2. Belize -- protección de salvadoreños y guatemaltecos

A raíz del proceso de paz, se ha avanzado en el continuo retorno de los refugiados guatemaltecos de México, unos 9.500 en 1995. Todavía residen unos 40.000 refugiados en México y Belize. Sin embargo, se espera encontrar una solución duradera adecuada para estos refugiados dentro de la región.

En 1995, la población de refugiados documentados de Belize ascendía a 8.754 (salvadoreños, guatemaltecos, hondureños, nicaragüenses y refugiados de otros países). Aparte de la población de refugiados, reconocida y registrada (8.800), se calcula que unos 10.000 a 20.000 centroamericanos se encuentran en situaciones del tipo de refugiados, muchos de los cuales reciben, junto con los refugiados los beneficios de la ayuda del ACNUR a través de proyectos comunitarios de efecto rápido. Belize también brinda refugio a personas del Caribe, Asia, Africa, Europa Oriental y Sudamérica.

Con anterioridad a 1994, el gobierno distribuía permisos de residencia indefinida como refugiados a personas a las que concedía asilo, que podían solicitar la condición de residentes permanente al cabo de un año. En 1994, el gobierno modificó los permisos y los transformó en una tarjeta que duraba un año.

3. Canadá

En 1995 se refirieron más de 26.000 solicitudes asilo a la Dirección de Inmigración y Refugiados. La tasa de reconocimientos osciló en el 70%, una de las más elevadas de las Américas. La mayor parte de los refugiados provienen de Sri Lanka, Somalia, Irán, India y Paquistán. Además, Canadá mantiene una cuota anual de reasentamientos, tomando refugiados directamente de otros países cuando enfrentan dificultades graves. En 1995, se reasentaron en Canadá 7.600 refugiados. Más del 55% provenían de Bosnia y Herzegovina.

Canadá ha estado a la vanguardia en la protección de las mujeres refugiadas. Es el primer país que elabora pautas específicas para definir las solicitudes de asilo vinculadas a la persecución por cuestiones de género. Canadá es también el único país que ha recibido la Medalla Nansen que el ACNUR confiere por servicios especiales a los refugiados. Canadá obtuvo la medalla en noviembre de 1986 en reconocimiento a sus generosos procedimientos de asilo.

4. Islas Caimán -- protección de cubanos*

En los últimos años, han llegado balseros cubanos a este territorio administrado por el Reino Unido. Los funcionarios del Ministerio del Interior los liberan temporalmente bajo la custodia de la comunidad cubana local y los ayudan a buscar un tercer país que los acepte en forma permanente. Todos los cubanos que llegan a las islas Caimán son examinados utilizando los procedimientos aprobados y observados por el ACNUR, de conformidad con las condiciones dispuestas en la Convención de 1951. Las islas Caimán y Cuba suscribieron un acuerdo para implementar un "programa de repatriación ordenado" para los cubanos no autorizados que permanecen en las islas Caimán. De conformidad con este acuerdo, algunos han sido repatriados a Cuba y otros han sido transferidos a la base naval que los Estados Unidos tienen en la Bahía de Guantánamo, Cuba.

5. Costa Rica -- protección de nicaragüenses, salvadoreños y cubanos

Una gran mayoría de los refugiados que residen en Costa Rica provienen de Nicaragua, El Salvador, Cuba, Perú y de otros países. Costa Rica ha concedido residencia a miles de nicaragüenses, incluyendo a ex refugiados. También hay algunos refugiados del Caribe, Asia, Africa, Europa Oriental y Sudamérica, especialmente en Belize. En 1995, los funcionarios fronterizos costarricenses asistieron a cursos de instrucción auspiciados por la ONU sobre el derecho de los refugiados y otros temas de derechos humanos.

Un decreto del Gobierno costarricense de noviembre de 1992 otorgó a todos los refugiados la oportunidad de obtener residencia permanente. Unos 10.000 de ellos --de los 25.000 refugiados que quedan y los 80.000 desarraigados-- aprovecharon el ofrecimiento. Al 31 de mayo de 1995 se había otorgado la condición de residente en Costa Rica a un total de 10.200 refugiados. Aunque el decreto caducó en noviembre de 1993, los refugiados siguen solicitando y obteniendo la residencia.

6. Cuba -- protección de haitianos y africanos(3)

Aunque de Cuba han salido personas en busca de asilo, también el país ha brindado asilo a haitianos (un hecho inesperado fue que, con excepción de 20, el resto de los 440 refugiados haitianos que se encontraban en Cuba, se repatriaron en noviembre de 1994). Cuba también protege a perseguidos del Africa: por su parte, Cuba ha recibido a la mayoría de los refugiados africanos en la región, principalmente del Sahara Occidental y el Sudán y, en el pasado, de Namibia.

Tras una solicitud formal del Gobierno cubano al Alto Comisionado en 1994, el ACNUR inició un programa de asistencia para los 1.493 ciudadanos del Sahara Occidental y 278 estudiantes sudaneses refugiados del sexo masculino. Los estudiantes beneficiarios en el año escolar 1994-1995 ascendían a 1.133 saharauis y 89 sudaneses en enseñanza secundaria y otros 550 estudiantes --360 saharauis, 189 sudaneses y 1 refugiado de Swazilandia-- a nivel terciario, en el marco del programa académico alemán para refugiados Albert Einstein.

7. República Dominicana -- protección de haitianos

La República Dominicana ha permitido que los haitianos residan en su territorio. Se calcula que unos 500.000 haitianos trabajan en las plantaciones de azúcar. Algunos están registrados ante las autoridades y esperan la aprobación de su solicitud de asilo. Con el retorno del Presidente Jean-Bertrand Aristide y el cambio de Gobierno, el número de haitianos que huyen a la República Dominicana ha disminuido.

Tras el golpe militar que derrocó al Presidente Aristide en septiembre de 1991 unos 35.000 haitianos ingresaron a la República Dominicana en circunstancias que sugerirían motivaciones del tipo de la de los refugiados. Sin embargo, pocos han solicitado la condición de refugiados y 3.100 fueron reconocidos como tales por el Gobierno dominicano.

Desde 1995, ochocientos cincuenta refugiados haitianos se repatriaron voluntariamente con el auspicio del ACNUR. De los 35.000 haitianos que ingresaron ilegalmente en la República Dominicana a comienzos de los noventa, unos 20.000 han regresado a su país.

De los antiguos refugiados haitianos que permanecieron en la República Dominicana, alrededor del 40% son mujeres y el 30% son niños. La mayoría vive en los suburbios de la capital, Santo Domingo, y están integrados a la sociedad dominicana, aunque a veces, en condiciones difíciles.

Los que buscan asilo obtienen un permiso temporario para permanecer en el país en tanto se consideran sus casos. A quienes se reconoce el carácter de refugiado se les otorga un permiso de residencia renovable de un año y pueden trabajar. A través de una organización no gubernamental local especializada en asuntos de los refugiados, el ACNUR proporciona a los que buscan asilo y a los refugiados asistencia legal y material, gastos médicos básicos y de educación para fomentar su autosostenimiento. El ACNUR ha establecido una red fronteriza "antena" con las ONG humanitarias, las autoridades gubernamentales y las iglesias para controlar los nuevos arribos, asegurar una alerta temprana de los movimientos forzados de personas y definir las condiciones que pueden provocar su desplazamiento. La oficina también supervisa la integración local.

8. El Salvador -- protección de nicaragüenses

Aunque ciudadanos salvadoreños han abandonado el país en busca de asilo, El Salvador también ha otorgado protección en el pasado a los nicaragüenses. Con los diversos acuerdos de paz, los salvadoreños fueron repatriados a su país, como ocurrió con los nicaragüenses, que regresaron a Nicaragua.

9. Jamaica -- protección de haitianos y cubanos

Jamaica ha ofrecido su territorio y sus aguas territoriales para la protección de refugiados. El grupo más importante lo conforman los haitianos y, en menor medida, los cubanos. En el pasado, Jamaica ha establecido campamentos cerca de Montego Bay para los haitianos. También ha permitido que el Gobierno de los Estados Unidos examinara las situaciones de los haitianos que procuraban asilo en aguas territoriales de Jamaica. Este país ha permitido también que cubanos en busca de asilo ingresaran al país y residieran allí en tanto terceros países examinaban sus pedidos de refugio.

10. México -- protección de guatemaltecos y salvadoreños

En 1990, México promulgó leyes que distinguían entre la condición de refugiados (concedida a personas que huían de conflictos internos o de la violencia generalizada) y el asilo político (concedido a quienes huían de la persecución política). A fines de 1995, sólo quedaban en México 32.000 refugiados guatemaltecos registrados. Además, al año de 1995, México había concedido asilo político aproximadamente a 500 personas (la mayoría de las cuales habían sido reconocidas como tales con anterioridad a la promulgación de las leyes de 1990).

Como país de asilo, los objetivos de México en virtud del acuerdo CIREFCA han incluido el fomento de la repatriación voluntaria a Guatemala como solución prioritaria, así como la autosuficiencia orientada a la integración de aquellos refugiados que no desean ser repatriados. A raíz del proceso de paz, existe un constante retorno de guatemaltecos refugiados en México --en 1995, 9.500. Todavía quedan unos 40.000 refugiados en México y Belize; sin embargo, se espera encontrar una solución duradera adecuada para éstos.

A fines de 1995, quedaban en México 32.000 guatemaltecos registrados. Desde que se suscribieron los acuerdos de paz guatemaltecos, la mayoría de los ciudadanos de este país iniciaron el proceso de repatriación voluntaria.

11. Nicaragua -- protección de salvadoreños

Aunque Nicaragua en el pasado ha producido refugiados, también ha servido como país de refugio. También en este caso, con la paz y el fin de la guerra civil, salvadoreños y nicaragüenses se están repatriando voluntariamente.

12. Panamá -- protección de ciudadanos chinos

En los últimos años, Panamá ha servido de refugio de una serie de personas, especialmente cubanos y chinos, que se encontraban en tránsito hacia otros países. El Gobierno de Panamá ha permitido que los cubanos residan temporalmente en sus territorios en tanto se reasientan en terceros países, en especial, en Estados Unidos. Además, Panamá ha servido como país de asilo temporal para ciudadanos de la República Popular de China que denuncian ser perseguidos en virtud de las normas de planificación familiar chinas que permiten que las familias tengan como máximo un hijo. La mayoría de los demás ciudadanos extranjeros que buscan asilo en Panamá son de origen nicaragüense, salvadoreño y guatemalteco. Otros provienen del Caribe, Asia, Africa, Europa Oriental y Sudamérica, especialmente a Belize.

13. Estados Unidos de América -- protección de centroamericanos y de ciudadanos del Caribe (cubanos, haitianos y otros)

En 1980, la Ley de Refugiados de Estados Unidos otorga el estatuto de refugiado a personas que pueden determinar un temor fundado de persecución por razones de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social determinado u opinión política. Además, Estados Unidos ha promulgado leyes que prevén la protección temporal de quienes huyen de la guerra civil. Ocasionalmente se incorporan nuevas nacionalidades (y luego se eliminan) de esta lista de países afectados por disturbios. El Salvador fue el primer país de la lista y sus nacionales residentes en Estados Unidos pudieron permanecer en este país temporalmente. Estados Unidos también ha establecido procedimientos para examinar las situaciones de personas que buscan asilo fuera de Estados Unidos, por ejemplo, en la base naval que este país tiene en Guantánamo, en Jamaica y en alta mar.

IV. PRINCIPIOS DE PROTECCIÓN PERMANENTE O SOLUCIONES A LA SITUACIÓN DE LOS REFUGIADOS

El Comité Ejecutivo del ACNUR y sus conclusiones

Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, las naciones se reunieron y fundaron las Naciones Unidas, cuya misión era, en parte, garantizar la paz y evitar que las atrocidades de la Segunda Guerra Mundial se repitieran. En 1950, la Asamblea General de la ONU creó un organismo especializado, la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR), con el mandato especial de proteger a los refugiados y asistir a los gobiernos en la búsqueda de soluciones para estas personas. En 1957, la Asamblea General de la ONU creó dentro del ACNUR el Comité Ejecutivo (el Comité) del Programa del Alto Comisionado.

El Comité del ACNUR está compuesto por más de cincuenta gobiernos que se reúnen anualmente para asesorar al ACNUR en torno al cumplimiento de su mandato de protección a los refugiados y asistencia a los gobiernos. En el curso de las reuniones anuales, el Subcomité del Pleno del Comité Ejecutivo encargado de la protección internacional (creado en 1975), examina y considera problemas particulares vinculados a la protección de los refugiados. Al cabo de la reunión anual, el Comité Ejecutivo aprueba, habitualmente por consenso, recomendaciones que se denominan "conclusiones". Estas conclusiones son índices claros de las normas internacionalmente acordadas que los Estados deben aplicar al abordar aspectos particulares de la protección a los refugiados. Las conclusiones pueden ser generales o específicas y se refieren a temas tales como la repatriación, el asilo y los reasentamiento.

En sus conclusiones más recientes, el Comité Ejecutivo exhortó a los gobiernos a explorar criterios generales para la protección de los refugiados. Específicamente instó a los órganos o agrupaciones regionales a contribuir más activamente a la solución positiva de los problemas en sus respectivas regiones. Conclusiones de Comité, No. 62 (XLI), 1990: Nota sobre Protección Internacional. Un criterio general significa la adopción de una serie de medidas concertadas para abordar una situación planteada por refugiados. El conjunto de medidas necesario para lograr una solución puede incluir la repatriación voluntaria con supervisión del país de origen, la asistencia para la reintegración y, quizás, la integración local; el asilo, temporal o permanente en el Estado vecino al que han huido los refugiados, o el reasentamiento en un tercer país, a veces, de la región, a veces, alejado del país de origen de los refugiados, para aquellos refugiados que se niegan a repatriarse y cuya residencia en el país huésped tiene carácter únicamente temporal. A continuación se incluyen algunas definiciones de los distintos tipos de soluciones:

A. Repatriación voluntaria

Como lo indica la expresión, la repatriación debe ser absolutamente voluntaria pues, de lo contrario, el retorno constituye en realidad una deportación. El regreso debe efectuarse en forma segura y digna. El Comité Ejecutivo del ACNUR ha establecido que:

(b) La repatriación de refugiados sólo debe ocurrir si media su deseo libremente expresado; debe respetarse siempre el carácter voluntario e individual de la repatriación de refugiados y la necesidad de que se lleve a cabo en condiciones de absoluta seguridad, de preferencia a los lugares de residencia del refugiado en su país de origen. Conclusiones del Comité, No. 40 (XXXVI), 1985: Repatriación voluntaria.

Habitualmente, la repatriación voluntaria va acompañada de preparativos para la partida al país de origen que incluyen: transporte, asistencia para la integración en términos de asistencia financiera, vivienda e integración jurídica (es decir, supervisión por una fuente objetiva que garantice el respeto de los derechos humanos). A este respecto, el Comité Ejecutivo del ACNUR:

...Exhortó a los gobiernos de los países de origen a brindar garantías formales de seguridad a los refugiados retornados y subrayó la importancia de que se respeten plenamente dichas garantías y de que no se sancione a los refugiados repatriados por haber dejado el país de origen por las razones que dieron lugar a su condición de refugiado. Conclusiones del Comité, No. 18 (XXXI), 1980: Repatriación voluntaria.

En muchos casos, la repatriación voluntaria también conlleva actividades en el país de origen, incluida la organización de servicios de recepción y asistencia durante la primera etapa de reintegración. La preparación de proyectos comunitarios de efecto rápido en pequeña escala para las comunidades repatriadas, en sectores tales como el transporte, la salud, infraestructura, producción agrícola y generación de ingresos, habitualmente acompañan la repatriación. Estos proyectos comunitarios han beneficiado a cientos de miles de desplazados internos.

B. Asilo

1. Asilo permanente

El asilo ha sido definido como la "protección que concede un Estado en su territorio contra el ejercicio de la jurisdicción por el Estado de origen, sobre la base del principio de non-refoulement y caracterizado por el goce de los derechos de los refugiados internacionalmente reconocidos y en general acordados sin límite en el tiempo". Varios instrumentos jurídicos internacionales y regionales reconocen el derecho de asilo. Muchos miembros de la OEA son signatarios de estos instrumentos.

Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 14

Convención sobre la Condición de los Refugiado del 28 de julio de 1951

Protocolo sobre la Condición de los Refugiado del 31 de enero de 1967

Declaración de las Naciones Unidas sobre el Asilo Territorial del 14 de diciembre de 1967

Declaración de Cartagena sobre los Refugiados del 19-22 de noviembre de 1984

La protección que concede el asilo no está limitada en el tiempo sino por una evaluación de los factores que dieron lugar en primer término a la necesidad del refugiado de huir de su país de origen. En la mayoría de los casos, el asilo es temporario y los refugiados permanecen en el país huésped sólo hasta que pueden retornar a sus hogares, una vez que existen allí condiciones de seguridad. En otros casos, el asilo se transforma en una residencia permanente en los casos en que, transcurrido el tiempo, se permite que los refugiados se integren totalmente en las comunidades huéspedes y obtienen los mismos derechos que los ciudadanos del país huésped (por ejemplo, el derecho a la educación, la vivienda, el empleo, la atención de la salud, los viajes y los documentos de identidad, así como una eventual naturalización).

Cuando no existen posibilidades de que el refugiado regrese voluntariamente a su país de origen, la comunidad internacional exhorta a los Estados huéspedes a conceder el asilo. Poco después de creado el Comité Ejecutivo del ACNUR, los gobiernos miembros del Comité apelaron a la comunidad internacional para que:

...aplicara o siguiera aplicando prácticas liberales en la concesión de asilo permanente o, al menos, asilo temporal a los refugiados que hayan llegado directamente a su territorio. Conclusiones del Comité, No. 5 (XXVIII), 1977: Asilo.

En general, el refugio se concede sobre la base de que, luego de una entrevista, la persona reúne los requisitos internacionalmente reconocidos: un temor fundado de persecución por razones de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social determinado u opiniones políticas. En las Américas, la norma para la protección de las personas ha sido ampliada a fin de incluir como refugiados, aparte de las personas comprendidas en la Convención de 1951 y el Protocolo de 1977, a aquellas que:

hayan huido de su país porque su vida, seguridad o libertad se ha visto amenazada por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan distorsionado gravemente el orden público. Declaración de Cartagena.

En los casos en que se hace necesario determinar qué Estado debe responsabilizarse de entrevistar a cada persona que busca asilo y examinar su petición, el Comité Ejecutivo recomienda que:

... Se haga un esfuerzo para resolver el problema de identificar el país responsable de examinar la solicitud de asilo mediante la adopción de criterios comunes. Al elaborar estos criterios, deben observarse los siguientes principios:

(i) Los criterios deben permitir la identificación positiva del país responsable de examinar la solicitud de asilo y a las autoridades a las que debe tener posibilidades de dirigirse la persona que busca asilo;

(ii) Los criterios deben revestir un carácter tal que eviten posibles desacuerdos entre los Estados en cuanto a cuál de ellos debe responsabilizarse de examinar las solicitudes de asilo, y deben tener en cuenta la duración y la naturaleza de la residencia de las personas que buscan asilo en otros países;

(iii) En lo posible, deben tenerse en cuenta las intenciones de la persona que busca asilo en cuanto al país en el que desea asilarse;

(iv) Debe prestarse atención al concepto conforme al cual el asilo no debe ser negado únicamente en base a que podría solicitarse en otro Estado. Sin embargo, en los casos en que parezca que la persona, antes de solicitar asilo, ya ha establecido conexión o vínculos con otro Estado, puede, si resulta justo y razonable, ser exhortada a solicitar primero asilo en ese Estado;

(v) El restablecimiento de los criterios debe ir acompañado de arreglos para la consulta periódica entre los gobiernos interesados a fin de examinar los casos para los que no haya encontrado solución y establecer consultas con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, según corresponda;

(vi) Los acuerdos que dispongan el retorno por los Estados de las personas que hayan ingresado a su territorio, en forma ilegal provenientes de otros Estados contratantes, deben aplicarse a las personas que buscan asilo con especial consideración por su situación especial.

a. Determinación colectiva de la condición de refugiado

A veces, en casos de influjo repentino y masivo de personas que huyen de su país de origen, es imposible realizar entrevistas individuales para determinar si las personas merecen en realidad ser protegidas como refugiados. En tales casos, la comunidad internacional recomienda que los gobiernos huéspedes efectúen una determinación colectiva de que todo el grupo de personas requiere protección.

El Manual de la ONU sobre procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado dispone:

Si bien la condición de refugiado debe determinarse normalmente en forma individual, también se han planteado situaciones en las que grupos enteros han sido desplazados en circunstancias que indican que los integrantes del grupo podrían ser considerados individualmente como refugiados. En tales situaciones, la necesidad de brindar asistencia es con frecuencia sumamente urgente y quizá no sea posible por razones puramente prácticas efectuar una determinación individual de la condición de refugiado para cada miembro del grupo. Por tanto, se ha recurrido a la denominada "determinación colectiva" de la condición de refugiado, conforme a la cual cada integrante del grupo es considerado prima facie (es decir, si no median pruebas en contrario) como refugiado. (Manual, párrafo 44, pag. 13).

(A solicitud de los gobiernos, el Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados preparó el Manual para asistir a los gobiernos en la determinación de la condición de refugiado y el mismo es utilizado por las ramas ejecutiva y judicial de los gobiernos para facilitar la interpretación del término "refugiado").

En su informe a la Asamblea General de la ONU en relación con la protección de las personas en flujos masivos, el Comité Ejecutivo reconoció que inclusive cuando los Estados no son parte de las convenciones internacionales pertinentes, en general han aceptado la necesidad de brindar protección a los refugiados que huyen de conflictos armados y de luchas civiles, se considere o no que las personas están comprendidas en los términos de la Convención.(A/AC.96/850, 1 de septiembre de 1995, Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado, cuadragésimo sexto período de sesiones: Nota sobre Protección Internacional en influjos masivos.

En su conclusión sobre las situaciones que plantean los influjos en gran escala, el Comité Ejecutivo declaró:

Es, por tanto, imperativo garantizar que las personas que buscan asilo son debidamente protegidas en las situaciones de influjos en gran escala, para reafirmar las normas básicas mínimas en su tratamiento, en tanto se establecen soluciones duraderas, y para establecer providencias efectivas en el contexto de la solidaridad nacional y en la distribución de la carga para ayudar a los países que reciben grandes números de personas que buscan asilo. Conclusiones del Comité, No. 22 (XXXII), 1981: Protección de las personas que buscan asilo en situaciones de influjos en gran escala.

b. Determinación individual de la condición de refugiado

Cuando se realizan entrevistas individuales para determinar la condición de refugiado, las autoridades del Estado que realiza las entrevistas pueden así evaluar si el individuo es un refugiado. Sólo después de efectuada una evaluación para determinar que el individuo no reúne las normas internacionalmente reconocidas, puede entonces ser repatriado. De manera que la entrevista individual debe considerarse una condición previa para la deportación. En la realización de las entrevistas, el Comité Ejecutivo sugiere la siguiente orientación:

(i) El funcionario competente (por ejemplo, oficial de inmigración u oficial de policía fronteriza) al que el solicitante se dirige en la frontera o en el territorio del Estado contratante, debe contar con instrucciones claras para abordar los casos que pueden estar comprendidos dentro de los instrumentos internacionales pertinentes. Debe exigírsele que actúe de acuerdo con el principio de non-refoulement y referir dichos casos a una autoridad superior.

(ii) El solicitante debe recibir la orientación necesaria en cuanto a los procedimientos a seguir.

(iii) Debe haber una autoridad claramente identificada --cuando sea posible, una única autoridad central-- responsable de examinar las solicitudes de la condición de refugiado y de adoptar la decisión en primera instancia.

(iv) El solicitante debe contar con los servicios necesarios, incluidos los de un intérprete competente, para presentar su caso ante las autoridades interesadas. Los solicitantes también deben contar con la oportunidad, (y de ello deben ser debidamente informados), de contactar a un representante del ACNUR.

(v) Si el solicitante es reconocido como refugiado debe así informársele y debe obtorgársele la documentación que certifique dicha condición de refugiado.

(vi) Si el solicitante no es reconocido, debe otorgársele un tiempo razonable para apelar a una reconsideración formal de la decisión, ya sea de la misma o de otra autoridad, sea administrativa o judicial, de acuerdo con el sistema que prevalezca.

(vii) Debe permitírsele al solicitante que permanezca en el país hasta que se adopte una decisión sobre su solicitud inicial por parte de la autoridad competente referida en el párrafo (iii) supra, a menos que esa autoridad haya dispuesto que su solicitud es obviamente abusiva. También debe permitírsele la permanencia en el país en tanto esté pendiente una apelación en una instancia administrativa superior o en un tribunal. Conclusiones del Comité, No. 8 (XXVIII), 1977: Determinación de la condición de refugiado.

2. Asilo temporal

En el caso de que las personas forzadas a huir no puedan regresar voluntariamente, los países receptores han permitido que las personas permanezcan, ya sea en forma temporal o permanente. Si los Estados receptores otorgan solamente asilo temporal, algunas veces denominado integración local, es preciso considerar ciertos factores tales como la preparación para una migración forzada (alerta temprana), determinación colectiva o individual de la condición de refugiado, protección temporal, entrevistas individuales como condición previa de la repatriación y otros aspectos. A continuación se ofrecen más detalles.

En general, como se señaló, la ONU exhorta a los gobiernos a que:

... En los casos de influjos en gran escala, las personas que buscan asilo deben recibir siempre por lo menos refugio temporal. Los Estados que, debido a su situación geográfica o a otras razones se ven enfrentados a influjos en gran escala deben recibir, conforme sea necesario y a su solicitud, asistencia inmediata de otros Estados en conformidad con el principio de la distribución equitativa de la carga. Tales Estados deben consultar con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados cuanto antes para asegurar que las personas afectadas estén plenamente protegidas, reciban asistencia de emergencia y se procuren soluciones duraderas. Conclusiones del Comité, No. 15 (XXX), 1979: Refugiados sin un país de asilo.

a. Alerta temprana

A veces, los Estados receptores desconocen o no son sensibles a las señales de alerta de que existe o es inminente que exista una situación de migración forzada. Cuando se produce el influjo masivo de personas, los Estados receptores se ven forzados a operar en estado de crisis. Para evitar esta situación, el Comité Ejecutivo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados recomienda la elaboración de un mecanismo internacional o regional para ocuparse exclusivamente de los aspectos del alerta temprana, para asistir a los Estados en la protección de las personas que huyen. Como se examinará más adelante en mayor detalle, sería útil para esta tarea contar con un instituto o un organismo regional de planificación. El Comité Ejecutivo del ACNUR exhorta a los Estados a considerar "la prevención y la alerta temprana de situaciones en evolución y la mediación como método efectivo para aliviar los problemas". Conclusiones del Comité, No 62 (XLI), 1990: Nota sobre protección internacional.

Un instituto regional de planificación podría ayudar a los Estados con migraciones forzadas emprendiendo como uno de sus mandatos la investigación de los aspectos de la alerta temprana, incluida la preparación de indicadores de los desplazamientos de población inminentes, con acceso a toda la información existente. Este centro focal regional podría elaborar pautas para los Estados sobre la recopilación y comunicación de la información pertinente. El centro focal podría coordinar sus actividades con los centros focales de otros departamentos de la OEA o de los organismos de las Naciones Unidas, tales como los mecanismos de consulta recientemente instituidos sobre alerta temprana en relación con los movimientos masivos de personas, bajo la égida del Departamento de Asuntos Humanitarios. (c.f E/AC.51/1993/2, parr. 26) A/AC.96/847. 7 de agosto de 1995, ExCom Reports -- Follow-up to the CPC evaluation of UNHCR: Final Report (Aug 95).

b. Determinación colectiva

En algunas instancias, como se señaló en la sección sobre asilo permanente, se han planteado también situaciones en las que grupos enteros han sido desplazados en circunstancias que indican que los integrantes del grupo podrían ser considerados individualmente como refugiados. Para abordar la necesidad con frecuencia urgente e inmediata de protección y asistencia, quizás no sea factible desde el punto de vista logístico o económico establecer una determinación mediante entrevistas individuales. En tales casos, los Estados han recurrido al mecanismo de conferir colectivamente la condición de refugiado a todo el grupo, con lo cual cada uno de sus integrantes es considerado prima facie como refugiado. En una sección previa se enumeran las normas internacionales que prestan orientación en este tema.

c. Protección temporal

En situaciones de influjo en gran escala, las personas que buscan asilo, "deben ser admitidas en el Estado en que procuran asilo en primera instancia y si ese Estado no puede admitirlos en forma duradera, debe siempre admitírseles por lo menos en forma temporal y brindárseles la protección de acuerdo con los principios que se indican a continuación. Deben ser admitidos sin ningún tipo de discriminación por razones de raza, religión, opinión política, nacionalidad, país de origen o incapacidad física". Conclusiones del Comité, No. 22 (XXXII), 1981: Protección de las personas que buscan asilo en situaciones de influjos en gran escala.

En otra conclusión, el Comité Ejecutivo del ACNUR declaró que en el caso de los influjos en gran escala, las personas que buscan asilo deben recibir siempre por lo menos refugio temporario; y

...(e) Subrayó el carácter excepcional del refugio temporario y la necesidad esencial de que las personas a las que se les concede refugio temporal gocen de las normas humanitarias básicas en el trato; (f) reconoció la necesidad de definir la naturaleza, función y repercusiones de la concesión del refugio temporal; (g) consideró que la práctica del refugio temporal no ha sido suficientemente examinada y debe ser estudiada con mayor profundidad, en particular respecto de (i) los procedimientos para la admisión de los refugiados, (ii) su condición hasta tanto se halla una solución duradera, (iii) las repercusiones del refugio temporal en la solidaridad internacional, incluida la distribución de la carga; Conclusiones del Comité, No. 19 (XXXI), 1980: Refugio temporal.

En la situación específica en que los refugiados arribaron por mar, el Comité Ejecutivo declaró que:

... Es una obligación humanitaria de todos los Estados costeros permitir que los buques en dificultades busquen protección en sus aguas y se les conceda asilo, o, al menos, refugio temporal, a las personas a bordo que desean pedir asilo; Conclusiones del Comité, No. 15 (XXX), 1979: Refugiados sin un país de asilo.

d. Entrevistas individuales como condición previa para el retorno

El derecho internacional, tanto a través de los tratados obligatorios como conforme al principio del derecho consuetudinario de non-refoulement, respalda el principio de la protección de los refugiados. Por lo tanto, ninguna persona puede ser retornada sin recibir el beneficio de una audiencia completa de su solicitud de asilo. A los efectos de determinar si los temores de persecución al ser repatriado son válidos, cada peticionante debe tener derecho a una entrevista individual y a un adecuado nivel de revisión de la determinación. Sólo es aceptable su retorno al país de origen si se ha determinado que la persona no será allí objeto de persecución.

A nivel de los tratados internacionales, la Convención de la ONU sobre la Condición de Refugiados, en su artículo 33, dispone, en parte:

1. Ningún Estado contratante expulsará o devolverá ("refouler") en modo alguno a un refugiado a la frontera de los territorios donde su vida o libertad pueda verse amenazada por su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social particular u opinión política.

A nivel del tratado regional, la Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo 22, dispone en lo pertinente:

7. Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales.

8. En ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de violación a causa de raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus opiniones políticas.

Además de las obligaciones contractuales obligatorias de los Estados mencionadas, el derecho consuetudinario también dispone el principio de las garantías o medidas de seguridad para los refugiados. Por ejemplo, la Declaración de la ONU sobre Asilo Territorial de 1967, en su artículo 3.1, dispone en lo pertinente:

1. Ninguna de las personas referidas en el artículo 1, párrafo 1 (del derecho de pedir y obtener asilo), será sometida a medidas tales como la devolución a la frontera o, si ya ha ingresado al territorio en el que pide asilo, la expulsión o el regreso compulsivo a ningún Estado donde pueda ser objeto de persecución.

Por último, las conclusiones del Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado detallan la necesidad de salvaguardar los derechos de los refugiados y de realizar entrevistas como condición previa a la deportación.

En una conclusión, el Comité Ejecutivo observó que:

...(b) Las medidas por las se obligue a los refugiados a regresar o por las que son enviados a un país donde tienen razones de temer persecuciones constituye una grave violación del principio reconocido de non-refoulement. Conclusiones del Comité, No. 15 (XXX), 1979: Refugiados sin un país de asilo.

Sin embargo, el Comité Ejecutivo ha reconocido que en algunas situaciones habrá personas que piden refugio pero cuya solicitud es infundada. En tales situaciones, el Comité Ejecutivo reconoció la necesidad de abordar estas situaciones declarando:

La decisión en torno a que una aplicación es manifiestamente infundada o abusiva sólo debe ser adoptada por la autoridad competente para determinar la condición de refugiado o con referencia a ésta. Debe prestarse consideración al establecimiento de salvaguardias procesales para garantizar que dichas decisiones sólo se adoptan si la solicitud es fraudulenta o no se vincula a los criterios para la concesión de la condición de refugiado consagrados en la Convención de las Naciones Unidas sobre la Condición de Refugiado, de 1951. Conclusiones del Comité, No. 28 (XXXIII), 1982: Seguimiento de conclusiones anteriores del Subcomité del plenario sobre protección internacional en relación con la determinación de la condición de refugiado, inter alia con referencia al papel del ACNUR en la determinación de la condición de refugiado a nivel nacional.

Sin embargo, si los Estados receptores consideran necesario expulsar a un refugiado (aquellas personas que se considera tienen un fundado temor de ser perseguidas), el Comité Ejecutivo exhorta a los gobiernos a considerar las graves consecuencias de dicha expulsión y:

(a) Reconoció que, de conformidad con la Convención de 1951, los refugiados que se encuentran legalmente en el territorio de un Estado contratante en general están protegidos contra la expulsión...

(b) Reconoció que una medida de expulsión puede tener graves consecuencias para el refugiado y sus familiares inmediatos que residan con él; Conclusiones del Comité, No 7 (XXVIII), 1977: Expulsión.

E, independientemente de que la persona haya sido formalmente reconocida como refugiado, el Comité Ejecutivo reafirmó:

...la importancia fundamental de la observación del principio de non-refoulement --en la frontera y dentro del territorio del Estado, de las personas que puedan ser objeto de persecución si son repatriadas al país de origen, independientemente de que hayan sido formalmente reconocidas como refugiados. Conclusiones del Comité, No. 6 (XXVIII), 1977: Non-refoulement.

e. Recepción

En una conclusión relacionada con el influjo en gran escala, el Comité Ejecutivo observó que:

... Por lo tanto, es esencial que las personas que buscan asilo que han sido admitidas temporalmente en tanto se efectúan los arreglos para una solución duradera sean tratadas de conformidad con las siguientes normas humanas básicas:

(a) no deben ser sancionados ni expuestos a ningún trato desfavorable por el mero hecho de que su presencia en el país se considere ilegal; no deben ser objeto de restricciones en sus movimientos, excepto las necesarias para proteger la salud pública y el orden público. Conclusiones del Comité, No. 22 (XXXII), 1981: Protección de las personas que buscan asilo en situaciones de influjos en gran escala.

Además, el Comité Ejecutivo exhorta a los gobiernos a no detener a los refugiados ni a las personas que buscan asilo. En sus conclusiones sobre la detención, el Comité Ejecutivo expresó la opinión de que:

... en vista de las penurias que ello comporta, normalmente se evitará la detención. De ser necesario, se recurrirá a la detención sólo por las razones prescritas por la ley para verificar la identidad; determinar los elementos en que se basa el pedido de condición de refugiado o de asilo; para examinar los casos en que los refugiados o las personas que buscan asilo han destruido sus documentos de viaje y/o identidad o han utilizado documentos falsos para engañar a las autoridades del Estado en el que intentan obtener asilo; o para proteger la seguridad nacional y el orden público.

(e) Recomendó que las medidas de detención que se adopten en relación con los refugiados y las personas que buscan asilo deben estar sujetas a revisión judicial o administrativa.

(f) Subrayó que las condiciones de detención de los refugiados y las personas que buscan asilo deben ser humanas. En particular, toda vez que sea posible, los refugiados y las personas que buscan asilo no deben ser alojadas junto con delincuentes comunes ni en locales que pongan en peligro su seguridad física. Conclusiones del Comité, No. 44 (XXXVII), 1986: Detención de refugiados y de personas que buscan asilo.

Además, las refugiadas del sexo femenino son particularmente vulnerables a la violencia, el abuso sexual y la discriminación. Las mujeres no acompañadas y las mujeres jefas de familia serán tratadas con el mismo respeto y la misma dignidad que sus contrapartes masculinas. Las directrices del ACNUR sobre la protección de las refugiadas mujeres establece protocolos para el tratamiento de la mujer refugiada.

f. Topes

Algunos Estados han establecido límites o cuotas para el número de personas que admiten dentro de sus fronteras y otros han ofrecido protección humanitaria ilimitada a las personas que se ven obligadas a emigrar. En las situaciones en que los Estados se han visto obligados a fijar topes, el Comité Ejecutivo proporciona la siguiente orientación, solicitando a los Estados:

... que, cuando se establezcan topes en la admisión de refugiados, se incluya una disposición de contingencia adecuada a la que se pueda tener acceso de acuerdo con la necesidad de abordar situaciones que evolucionan rápidamente; (c) reconoce que las situaciones que evolucionan rápidamente pueden provocar necesidades de reasentamiento fluctuantes de un año para el otro y que los topes de admisión deben ser adaptables a esos cambios. Conclusiones del Comité, No. 67 (XLII), 1991: Reasentamiento como instrumento de protección.

El Comité Ejecutivo sigue exhortando a los gobiernos a actuar de consuno dentro de un criterio regional para elaborar soluciones duraderas en favor de las personas necesitadas:

(4) Las medidas a adoptar dentro del contexto de estos acuerdos en fronteras comunes deben adaptarse a la situación particular de que se trate. Deben incluir, de ser necesario, asistencia de emergencia, financiera y técnica, asistencia en especie y promesas anticipadas de financiamiento adicional u otro tipo de asistencia fuera de la etapa de emergencia hasta que se halle una solución duradera, y siempre que no se pueda prever la repatriación voluntaria o el asentamiento local, la prestación de posibilidades de reasentamiento a las personas que buscan asilo en un entorno cultural apropiado para su bienestar.

(5) Debe prestarse consideración al fortalecimiento de los mecanismos existentes y, si corresponde, el establecimiento de nuevos acuerdos, de ser posible, en forma permanente, para garantizar la disponibilidad inmediata de los fondos necesarios y de otros materiales y asistencia técnica. Conclusiones del Comité, No. 22 (XXXII), 1981: Protección de las personas que buscan asilo en situaciones de influjos en gran escala.

Una posible responsabilidad de un instituto regional de planificación sería asistir a los gobiernos en la regulación de las cargas que afectan a determinados países. El centro regional podría asistir en la elaboración de un sistema destinado a reaccionar rápida y eficientemente ante emergencias planteadas por refugiados y por migraciones, y aliviar los riesgos de sus efectos y su costo. Mediante estos acuerdos, las naciones fronterizas con los países de origen podrán controlar mejor esas emergencias. Este sistema puede considerarse una especie de política de seguro para los gobiernos que deben hacer frente a emergencias planteadas por los refugiados o las migraciones.

g. Condiciones de la residencia

Los gobiernos que brindan refugio temporal deben garantizar que las personas que buscan asilo sean tratadas con respeto y dignidad. En algunos casos, las personas que buscan asilo son alojadas en campamentos abiertos, donde pueden entrar y salir libremente, o se les permite su integración local. En otras situaciones, las personas que buscan asilo deben permanecer en campamentos cerrados.

Mientras se encuentran en los campamentos, la comunidad internacional reconoce la necesidad de brindarles seguridad y tratarlos con dignidad. En ese contexto, el Comité Ejecutivo declara que las personas que buscan asilo deben:

... recibir toda la asistencia necesaria y la satisfacción de sus necesidades básicas para la vida, incluido el alimento, el abrigo y servicios sanitarios y de salud elementales; a este respecto, la comunidad internacional debe respetar los principios de la solidaridad internacional y de la distribución de la carga.

(g) la ubicación de las personas que buscan asilo debe estar determinada por su seguridad y bienestar, así como por las necesidades del Estado receptor en materia de seguridad. Las personas que buscan asilo, en lo posible, deben ser alojadas a distancia razonable de la frontera con su país de origen. No deben participar en actividades subversivas contra el país de origen ni contra otro Estado. Conclusiones del Comité, No 22 (XXXII), 1981: Protección de las personas que buscan asilo en situaciones de influjo en gran escala.

Además, el Comité Ejecutivo declara que:

(e) En interés de la reunificación familiar y por razones humanitarias, los Estados deben facilitar la admisión en su territorio, por lo menos, de un cónyuge y un menor o hijo dependiente de toda persona a la que se haya concedido refugio temporal o asilo duradero. Conclusiones del Comité, No. 15 (XXX), 1979: Refugiados sin un país de asilo.

h. Duración de la residencia/procesamiento ordenado

La duración de la residencia temporaria de las personas que buscan asilo en un país huésped dependerá de muchos factores. La comunidad internacional brinda la siguiente orientación:

... los criterios deben tener un carácter tal que eviten posibles desacuerdos entre los Estados en torno a cuál de ellos debe ser responsable de examinar las solicitudes de asilo y deben tener en cuenta la duración y naturaleza de toda estadía de la persona que busca asilo en otros países. Conclusiones del Comité, No. 15 (XXX) 1979: Refugiados sin un país de asilo.

Otro aspecto a considerar son los documentos de identificación y la reunificación de las familias. En el contexto de un procesamiento ordenado, la comunidad internacional ha declarado que, en cuanto a las personas reconocidas formalmente como refugiados, es:

...necesario que los refugiados cuenten con documentación que les permita establecer su identidad y observó que el artículo 27 de la Convención de la ONU sobre los Refugiados, de 1951, exige que los Estados contratantes emitan documentos de identidad a todo refugiado en su territorio que no cuente con un documento de viaje válido. Conclusiones del Comité, No. 35 (XXXV), 1984: Documentos de identidad para los refugiados.

En cuanto a las personas que buscan asilo, que aún no han sido formalmente reconocidas como refugiados, el Comité Ejecutivo recomendó que:

... las personas que piden asilo cuyas solicitudes no puedan ser determinadas sin demora deberán recibir documentación provisional suficiente para asegurar su protección contra la expulsión o el refoulement hasta que las autoridades competentes hayan adoptado la decisión pertinente sobre su solicitud;

(f) Reconoció el valor de registrar y emitir la documentación adecuada para los refugiados en situaciones de influjo en gran escala y recomendó que los Estados que aún no lo hayan hecho inicien dichos programas de registro y documentación, según corresponda, en colaboración con el ACNUR. Conclusiones del Comité, No. 35 (XXXV), 1984: Documentos de identidad para los refugiados.

Sobre el tema de la reunificación familiar, la comunidad internacional afirma:

5. Se espera que los países de asilo apliquen criterios liberales para identificar a los familiares que pueden ser admitidos con miras a fomentar la reunificación total de las familias.

6. Cuando se decida sobre la reunificación familiar, la ausencia de pruebas documentales de la validez formal del matrimonio o de la afiliación de los hijos no debe considerarse per se un impedimento.

7. La separación de las familias de refugiados, en ciertas regiones del mundo, ha dado lugar a una serie de problemas particulares delicados en relación con los menores no acompañados. Debe hacerse todo lo posible para ubicar a sus padres o a los familiares cercanos de los menores no acompañados antes de su reasentamiento. Los intentos por aclarar su situación familiar con suficiente precisión deben continuarse después del reasentamiento. Estos esfuerzos revisten particular importancia antes de decidir acerca de una adopción, lo que comporta la ruptura de los vínculos con la familia natural.

8. A los efectos de estimular la rápida integración de las familias de los refugiados en el país de asentamiento, en principio debe concederse a los familiares cercanos que se reúnan el mismo estatuto jurídico y las mismas facilidades que al que jefe de familia al que se ha reconocido formalmente como refugiado.

9. En los casos que corresponda, debe facilitarse la reunificación familiar mediante medidas especiales de asistencia al jefe de la familia para que las dificultades económicas y de vivienda en el país de asilo no retrasen indebidamente el otorgamiento de autorización para el ingreso de sus familiares. Conclusiones del Comité, No. 24 (XXXII), 1981: Reunificación familiar.

C. Reasentamiento

El reasentamiento es la solución final a la que recurren los Estados cuando fracasan todas las demás soluciones. El reasentamiento puede ofrecerse a los refugiados que son temporalmente admitidos en un país de asilo y que no pueden regresar a su país de origen pues enfrentarían allí persecución. Este criterio, valioso por sí mismo, puede constituir un importante aporte a la distribución de la carga, particularmente en el caso de los Estado de la región con viejas tradiciones de inmigración.

Las organizaciones internacionales y los gobiernos que ofrecen los reasentamientos facilitan el asentamiento permanente en un tercer país. Los procedimientos para el reasentamiento incluyen entrevistas para determinar la condición de refugiado, exámenes médicos, arreglos de viaje, medidas para facilitar la integración del refugiado en el país de reasentamiento, etc. Esta solución conlleva la transferencia o el reasentamiento de los refugiados que huyeron del país de origen, al país de primer asilo, y a un tercer país. En las Américas, ejemplos de este procedimiento son los de los cubanos que huyeron a Panamá o México y fueron después reasentados en Estados Unidos; el de los haitianos que huyeron a Jamaica y fueron luego reasentados en Estados Unidos; el de los salvadoreños que huyeron a México y fueron después reasentados en Canadá.

La comunidad internacional considera que el reasentamiento en un tercer país es una solución de último recurso. El Comité Ejecutivo subraya que el reasentamiento debe considerarse:

...sólo como último recurso, cuando no es posible la repatriación voluntaria ni la integración local, cuando va en beneficio de los refugiados y en los casos en que sea apropiado. Conclusiones del Comité, No. 67 (XLII), 1991: Reasentamiento como instrumento de protección.

Por definición, una solución completa no puede ser implementada por un país. Una respuesta global comporta medidas concertadas en nombre de los países de envío, de los países huéspedes y de los terceros países de reasentamiento, así como de los refugiados, retornados, desplazados, residentes, soldados desmovilizados y comunidades afectadas. Y, en realidad, los criterios regionales muy probablemente resulten respuestas globales debido a la interdependencia de las medidas concertadas. Por ejemplo, los campamentos de refugiados en el país de asilo no pueden ser cerrados a menos que el país de origen esté dispuesto a eliminar las causas de la huida y a aceptar a los repatriados. Sin embargo, la eliminación de las causas del abandono de su país puede depender parcialmente de que los países vecinos restrinjan el flujo de la ayuda política y militar a los grupos insurgentes.

Los criterios globales e interrelacionados son intrínsecos al regionalismo porque las acciones unilaterales, que se pueden implementar fácilmente, muy probablemente den lugar a medidas retaliatorias que obstaculizan las soluciones y dejan a todas las partes en peor situación. Reflejando la complejidad de las causas de los problemas de los refugiados, las respuestas regionales con frecuencia no se limitan a abordar el problema de los refugiados ni consideran que este sea el tema central. Los esfuerzos regionales se centran en abordar los problemas del país de origen. La preocupación es poner fin al conflicto y fomentar la paz, evitar la huida, evitar la pérdida de la patria y repatriar a los refugiados a su país. Si las condiciones del país de origen no cambian, la situación que causó la fuga o la expulsión se podría deteriorar, dando lugar a un mayor número de refugiados, a más tirantez e inestabilidad. Y esto también puede afectar a los Estados vecinos.

V. APÉNDICE

CONVENCIONES Y PROTOCOLOS INTERNACIONALES

DECLARACIONES Y RESOLUCIONES INTERNACIONALES

CONVENCIONES REGIONALES

DECLARACIONES Y RESOLUCIONES REGIONALES

RESOLUCIONES DE LA OEA (1994-1996)

Resoluciones de 1995

Resoluciones 1995

Resoluciones 1994