Resoluciones Asamblea General


DOCUMENTO BLANCO

Preparado por Open Society Institute Proyectos sobre migraci�n forzada para la
Conferencia sobre Medidas Regionales para Hacer Frente a las Emergencias Planteadas por las Migraciones Forzadas en Centroam�rica y el Caribe
30 de septiembre -- 1 de octubre de 1997
septiembre de 1997

�NDICE



Documento Blanco

I. INTRODUCCI�N

El prop�sito general del presente documento y de la conferencia es brindar asistencia a los gobiernos y a los encargados de dise�ar las pol�ticas para administrar en forma humana las emergencias planteadas por los refugiados y otras migraciones forzadas.* El objetivo espec�fico de la reuni�n es explorar las modalidades de la elaboraci�n de un criterio regional para hacer frente a las emergencias planteadas por los refugiados y las migraciones. Una posible soluci�n ser�a establecer un instituto regional de planificaci�n. Ese instituto podr�a, por ejemplo, asistir a los gobiernos en la identificaci�n precoz de posibles emergencias, as� como ayudar a planificar e implementar las operaciones con el prop�sito de prestar asistencia a los gobiernos y proteger a las personas que buscan asilo.

A. Criterios regionales

Los �rganos y criterios regionales seguramente desempe�en una funci�n cada vez m�s importante en la respuesta a los problemas actuales y futuros de los refugiados en todo el mundo. La Guerra Fr�a y su r�gida divisi�n del mundo con frecuencia distorsionaron las posibilidades de elaborar criterios amplios, regionales. Sin embargo, existen excepciones notables. Contamos ahora con un precedente para elaborar criterios regionales que permitan resolver las emergencias planteadas por los refugiados.

Varias organizaciones y agrupaciones regionales ad hoc ya se han empe�ado en intervenir para resolver una serie de problemas planteados por los refugiados. La respuesta regional tradicionalmente consiste en el dise�o conjunto de un plan de acci�n para hacer frente a desplazamientos espec�ficos. A veces, como en el caso de Centroam�rica y el Asia Sudoriental, las iniciativas regionales han establecido alianzas estrechas con la ONU. En otros casos, como en el de Camboya, Liberia y Rwanda, las organizaciones regionales pueden colaborar con las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU.

Pero nunca se ha definido con precisi�n el t�rmino "regional". La Carta de la ONU se refiere a "acuerdos regionales", sin definirlos. En 1945, las �nicas instituciones regionales existentes eran la Liga de los Estados �rabes y la Organizaci�n de los Estados Americanos (OEA). La imprecisi�n de los redactores permiti�, pues, una gran flexibilidad en la elaboraci�n de criterios regionales para hacer frente a los problemas regionales.

Aunque no se ha definido el concepto de "regi�n", no se puede considerar que cualquier agrupamiento de algunos pa�ses vecinos constituye un acuerdo regional. Aunque sigue siendo impreciso, el concepto de regi�n re�ne ciertas caracter�sticas:

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, en sus conclusiones sobre la protecci�n internacional de los refugiados, ofrece directrices al declarar que:

...En los casos de influjos en gran escala, las personas que buscan asilo deben siempre recibir por lo menos refugio temporal. Los Estados que, dada su situaci�n geogr�fica o en raz�n de otras circunstancias, se ven enfrentados con un influjo en gran escala, deben recibir, conforme sea necesario y lo solicite el Estado afectado, asistencia de otros Estados de acuerdo con el principio de compartir la carga equitativamente. ... Otros Estados tomar�n medidas apropiadas individualmente, conjuntamente o a trav�s de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados o de otros �rganos internacionales para asegurar que la carga del pa�s de primer asilo es compartida en forma equitativa. Conclusiones del Comit� Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado (en adelante, referidas como las conclusiones del Comit�), No. 15 (XXX) 1979: Refugiados sin pa�s de asilo.

B. Ejemplos espec�ficos de criterios regionales para hacer frente a emergencias planteadas por los refugiados

C. Instituto regional de planificaci�n

Con el antecedente de un m�todo amplio para buscar soluciones duraderas, la historia y la realidad han demostrado que con frecuencia los gobiernos hu�spedes se ven obligados a actuar de inmediato, sin tiempo para una planificaci�n adecuada y sin poder preocuparse por los intereses de sus propios ciudadanos y de las personas que huyen y buscan protecci�n.

La historia ha demostrado que los flujos masivos de personas pueden constituir una carga desmedidamente onerosa para ciertos pa�ses; de manera que no se puede hallar una soluci�n de alcance y naturaleza internacionales al problema sin la cooperaci�n internacional. Cuando los gobiernos toman medidas, la comunidad internacional recomienda que:

... Dichas medidas se adopten bilateral o multilateralmente a nivel regional o universal y que ...se preste consideraci�n primordial a la posibilidad de hallar soluciones adecuadas dentro del contexto regional. (4) Las medidas que habr�n de adoptarse dentro del contexto de estos acuerdos para compartir la carga deben adaptarse a cada situaci�n particular. Deben incluir, seg�n corresponda, asistencia de emergencia, financiera y t�cnica, asistencia en especie y promesas anticipadas de ulterior asistencia financiera o de otro tipo, m�s all� de la etapa de emergencia, hasta que se encuentren soluciones duraderas, y en los casos en que no se puede prever la repatriaci�n voluntaria o el asentamiento local, la previsi�n de posibilidades de reasentamiento para los que buscan asilo, en un entorno cultural adecuado para su bienestar. Conclusiones del Comit�, No. 22 (XXXII), 1981: Protecci�n de quienes buscan asilo en situaciones de influjos en gran escala.

Por lo tanto, una posible soluci�n para ayudar a los gobiernos en la planificaci�n de contingencia para emergencias provocadas por migraciones o refugiados en la regi�n de Centroam�rica y el Caribe ser�a el establecimiento de un instituto regional de planificaci�n. Este organismo podr�a tener una serie de responsabilidades en el contexto de las migraciones forzadas de emergencia. Su mandato podr�a cubrir algunos de los aspectos siguientes:

  1. Desarrollo de mecanismos de alerta temprana
  2. Suministro de capacitaci�n y ejercicios de preparaci�n, conjuntamente con el ACNUR
  3. Sugerir f�rmulas para compartir responsablemente los costos
  4. Supervisi�n del cumplimiento de las normas internacionales de derechos humanos
  5. Asistencia a los gobiernos en la gesti�n de emergencias.

Este instituto regional de planificaci�n debe ser de naturaleza apol�tica y debe estar dotado de expertos calificados. Un comit� asesor integrado por acad�micos y representantes no gubernamentales deber�a actuar conjuntamente con el instituto para establecer las directrices que permitan evitar posibles desastres y reaccionar humanamente ante las emergencias. El instituto deber�a mantener relaciones formales con las organizaciones internacionales interesadas, como es el caso de la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados, la Organizaci�n de los Estados Americanos, la Organizaci�n Internacional para las Migraciones, el Comit� Internacional de la Cruz Roja.

El Comit� Ejecutivo del ACNUR ha reconocido que:

...es necesario que la comunidad internacional aborde estas causas en forma concertada y hol�stica; Consciente de que el desplazamiento involuntario, aparte del sufrimiento humano, puede imponer importantes cargas intrarregionales y afectar la seguridad y estabilidad a nivel regional; Reconociendo la conveniencia de establecer criterios amplios en la comunidad internacional para enfrentar los problemas de los refugiados y los desplazados, inclusive la consideraci�n de las causas de fondo, fortalecer la preparaci�n y la respuesta para emergencias, brindando protecci�n efectiva y procurando soluciones duraderas... (c) Subraya el valor de la cooperaci�n regional, como lo ilustran estos criterios, para abordar los desplazamientos involuntarios en forma congruente con las dimensiones pol�ticas de las causas; (d) Recuerda que, si bien existe un esbozo para estos criterios, los aspectos de la protecci�n deben regir todo el proceso hacia una soluci�n y las normas deben aplicarse en forma coherente; (e) Exhorta a los Estados, en la coordinaci�n y cooperaci�n rec�proca, y con las organizaciones internacionales, de ser aplicable, a considerar la adopci�n de enfoques amplios basados en la protecci�n ante los problemas particulares de los desplazamientos, como elementos principales de esos criterios. Conclusiones del Comit�, No. 80 (XLVII), 1996: Criterios amplios y regionales dentro de un contexto de protecci�n.

La inexistencia de un acuerdo amplio en el Caribe y Centroam�rica ha determinado respuestas inadecuadas a las emergencias que plantearon los refugiados y las migraciones en el pasado. Se volver�n a plantear crisis. Los pa�ses cercanos se ver�n afectados adversamente.

A fin de prepararse para enfrentar desplazamientos repentinos y reducir al m�nimo los riesgos de efectos y costos distorsionantes, las naciones de las Am�ricas deben ampliar los intentos regionales hechos hasta ahora y concertar un acuerdo temporal de refugio. Esto brindar�a una respuesta r�pida, eficaz y humana a las emergencias que planteen los refugiados y las migraciones, garantizando, a la vez, que ning�n pa�s quedar� solo para enfrentar una crisis. Ese acuerdo dar�a un grado real de seguridad a las personas y a los Estados.

II. ANTECEDENTES SOBRE INSTRUMENTOS INTERNACIONALES Y REGIONALES PERTINENTES

A. Definiciones de trabajo

En esta secci�n se explorar� y se intentar� una aclaraci�n de las diferencias entre las personas que tratan de emigrar por razones econ�micas y afines y los que se ven obligados a emigrar por la persecuci�n o la guerra. Existen distinciones fundamentales entre estas dos categor�as, que plantean consecuencias de vasto alcance en cuanto a la responsabilidad de los Estados y el respeto de los derechos humanos. Ello incluye la protecci�n de los refugiados, incluido el primer asilo y el non-refoulement.

1. Emigrantes

Los emigrantes son personas que dejan su pa�s de origen por distintas razones, con frecuencia para reunirse con sus familiares en el Estado receptor; o que abandonan su pa�s de origen por otras razones, como el empleo o los estudios, etc. Los emigrantes pueden ingresar temporariamente o en forma permanente al pa�s receptor y pueden ingresar a �l en posesi�n de documentos formales que los autorizan o ingresar sin la debida documentaci�n.

     a. Inmigrantes indocumentados: A veces, los inmigrantes llegan a un Estado sin permiso y sin la documentaci�n adecuada, ya sea en forma temporal (por ejemplo, para trabajar por un tiempo y enviar remesas a su pa�s) o con la intenci�n de quedarse en forma permanente.

     b. Inmigrantes con documentaci�n temporaria: En otras situaciones, los inmigrantes ingresan recibiendo del Estado autorizaci�n y documentaci�n, pero s�lo por un corto per�odo, es decir, para visitar el pa�s como turistas, estudiar, trabajar durante una cosecha como trabajador agr�cola o en otra profesi�n, para brindar servicios como trabajador de la salud o para realizar tareas de misionero como miembro de una iglesia. Luego de concluida la tarea de los inmigrantes con documentaci�n temporaria, se espera que regresen a su pa�s de origen.

     c. Inmigrantes permanentes documentados: Los Estados receptores conceden la admisi�n a inmigrantes por varias razones, por ejemplo, para permitir que el inmigrante viva con sus familiares cercanos (por ejemplo, si el inmigrante contrae matrimonio con un ciudadano del Estado receptor y el Estado concede documentos de residente al inmigrante). Otro ejemplo es el del inmigrante que ingresa al Estado con permiso y con la documentaci�n adecuada para trabajar y por esa v�a satisface una necesidad del mercado de trabajo del Estado receptor (por ejemplo, la mano de obra agr�cola).

2. Refugiados

Los refugiados son personas que se encuentran fuera de su pa�s de origen y temen ser perseguidos por razones de raza, religi�n, nacionalidad, integraci�n de un determinado grupo social o por profesar una determinada opini�n pol�tica. En Centroam�rica, la definici�n de refugiado se ha ampliado a efectos de incluir a aquellas personas que se han visto obligadas a huir de la persecuci�n, la guerra, el desorden o las violaciones masivas de los derechos humanos en su pa�s de origen.

La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados calcula que existen m�s de 14 millones de refugiados en el mundo y por lo menos 30 millones de desplazados dentro de las fronteras de sus propios pa�ses. De manera que una cada 122 personas del planeta se ha visto obligada a huir. Si no se resuelven las causas de fondo, los que se vieron obligados a huir lo har�n de nuevo, lo que determinar� un mayor n�mero de refugiados y mayor tirantez. Esto puede afectar a los Estados vecinos. De ah� la importancia de definir un criterio regional que permita manejar en forma humana este �xodo innecesario y tr�gico.

3. Personas desplazadas internamente

Las personas desplazadas son aquellas que se encuentran dentro de las fronteras de su pa�s de origen pero que, al igual que los refugiados, temen ser perseguidas por razones de raza, religi�n, nacionalidad, integraci�n de un grupo social determinado o profesi�n de una determinada opini�n pol�tica. Tambi�n pueden ser desplazadas a ra�z de desastres naturales como las inundaciones o el hambre. Conclusiones del Comit�, No. 75 (XLV), 1994: Personas desplazadas internamente.

B. Documentos internacionales y regionales

Una serie de convenciones, declaraciones y resoluciones internacional y regionales definen el t�rmino "refugiado" y prev�n la protecci�n de las personas as� definidas. La mayor�a de los Estados miembros de la OEA son signatarios de estos instrumentos de derechos humanos. En el ap�ndices se incluye una lista de estos documentos con citas completas.

III. Historia de las situaciones de emergencia planteadas por refugiados en Centroam�rica y el Caribe

A. Refugiados y desplazados en Centroam�rica: Introducci�n general

En los setenta y ochenta, Centroam�rica se vio sacudida por la guerra, las luchas civiles y generalizadas violaciones de los derechos humanos que obligaron a casi dos millones de personas de Guatemala, El Salvador y Nicaragua a dejar sus hogares. A mediados de los ochenta, casi todas las partes, fatigadas del conflicto, iniciaron la b�squeda de una soluci�n que abarcara a toda la regi�n, es decir a los pa�ses de asilo y a los arrasados por la guerra.

En 1987, los Presidentes centroamericanos tomaron las riendas del asunto y suscribieron el Plan de Paz de Arias. El Plan dispon�a el cese del fuego, la coexistencia entre Nicaragua y sus vecinos, garant�as para las preocupaciones de seguridad de los Estados Unidos y el fin de las intervenciones en los asuntos internos de los dem�s pa�ses.

En 1989, Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, M�xico y Nicaragua aprobaron un plan quinquenal (1989-1994) para hallar soluciones a los problemas de las personas desarraigadas en esta regi�n arrasada por la lucha. La aprobaci�n del plan fue posible merced al acuerdo pol�tico de paz suscrito por los cinco Presidentes de Centroam�rica en Esquipulas, en 1987 (Esquipulas 1987). El plan es conocido por la sigla CIREFCA de la conferencia sobre refugiados centroamericanos.

M�s de un mill�n novecientas mil personas fueron beneficiarias de la ayuda, incluyendo 146.400 refugiados, 61.500 retornados, 893.000 extranjeros centroamericanos indocumentados y 872.000 personas desplazadas internamente. Al cabo de sus cinco a�os de vigencia, el programa hab�a ayudado a m�s de 118.000 refugiados (70.000 nicarag�enses, 30.000 salvadore�os y 18.000 guatemaltecos) a regresar voluntariamente a sus pa�ses de origen. Otros miles que decidieron no regresar fueron integrados en los pa�ses de asilo. Se eliminaron los campamentos de refugiados.

La Conferencia Internacional sobre los Refugiados Centroamericanos (CIREFCA), de mayo de 1989, fue un hito en el proceso de paz regional que se inici� a comienzos de los ochenta y un jal�n extraordinario en la permanente b�squeda de la paz y el desarrollo. La Declaraci�n de Cartagena de 1984, el Acta de Paz y Cooperaci�n de Contadora de 1986 y el Acuerdo Esquipulas II de 1987 (el Plan de Paz de Arias), son otros importantes logros en el proceso coordinado regional de fomento de la paz, asistencia a las personas desarraigadas, repatriaci�n de los refugiados y fortalecimiento de la democracia y los derechos humanos.

Adem�s, el acuerdo reconoci� que no pod�a haber una paz duradera si no mediaban iniciativas para resolver el problema de los refugiados, los retornados y los desplazados, por lo cual pidi� ayuda internacional en ese empe�o. Fue as� que las soluciones abordadas en esta regi�n inclu�an tratados de paz, elecciones, misiones de mantenimiento y fomento de la paz de la ONU. CIREFCA, a su vez, cumpli� un importante papel humanitario en este proceso regional de mayor alcance.

Las operaciones de CIREFCA implementadas conjuntamente por organismos especializados de la ONU --ACNUR Y PNUD-- constituyen un intento interesante de la comunidad internacional de apoyar a Estados que se hab�an embarcado en la construcci�n de la paz despu�s del conflicto y de contribuir a la consolidaci�n de la paz. CIREFCA integr� la repatriaci�n a Nicaragua, El Salvador y Guatemala y la aceptaci�n de algunos de los desarraigados como residentes locales permanentes de Costa Rica, Belize y M�xico, con el desarrollo a corto y largo plazo en el contexto de un proceso de paz regional.

Entre tanto, en el Caribe, a comienzos de los noventa, miles de haitianos huyeron de su pa�s a ra�z del golpe militar que derroc� al Presidente Jean-Bertrand Aristide, elegido democr�ticamente. En forma ad hoc varios Estados de Centroam�rica acordaron brindar refugio temporal. Adem�s, en los ochenta y los noventa, ciudadanos cubanos huyeron de su pa�s en embarcaciones y aviones, igual que sus vecinos haitianos. Tambi�n en este caso en forma ad hoc, varios Estados de las Am�ricas acordaron aceptar a los cubanos.

B. Reacciones espec�ficas de los Estados

A falta de un sistema regional debidamente coordinado, muchos Estados han asumido ante s� la responsabilidad humanitaria de brindar protecci�n y asistencia a quienes las necesitan. A continuaci�n, se�alamos algunos ejemplos recientes:

1. Bahamas -- protecci�n de cubanos y haitianos

En 1995, el Gobierno de Bahamas concert� un acuerdo con Hait� que inclu�a la legalizaci�n de la situaci�n de los haitianos que hab�an vivido en Bahamas por lo menos durante diez a�os. El acuerdo tambi�n preve�a que los ni�os nacidos en Bahamas de padres haitianos recibir�an los beneficios de las leyes e instituciones de este pa�s. Sin embargo, algunas organizaciones de derechos humanos han informado de la repatriaci�n por Bahamas de numerosos haitianos sin determinar antes de repatriarlos la posibilidad de que algunos merecieran el derecho de refugio.

En cuanto a los cubanos que buscaban asilo en Bahamas, este pa�s les brind� al llegar a la isla la posibilidad de residir en campamentos temporarios de refugiados con la asistencia o ayuda de cubanos americanos residentes en Miami y Bahamas.

2. Belize -- protecci�n de salvadore�os y guatemaltecos

A ra�z del proceso de paz, se ha avanzado en el continuo retorno de los refugiados guatemaltecos de M�xico, unos 9.500 en 1995. Todav�a residen unos 40.000 refugiados en M�xico y Belize. Sin embargo, se espera encontrar una soluci�n duradera adecuada para estos refugiados dentro de la regi�n.

En 1995, la poblaci�n de refugiados documentados de Belize ascend�a a 8.754 (salvadore�os, guatemaltecos, hondure�os, nicarag�enses y refugiados de otros pa�ses). Aparte de la poblaci�n de refugiados, reconocida y registrada (8.800), se calcula que unos 10.000 a 20.000 centroamericanos se encuentran en situaciones del tipo de refugiados, muchos de los cuales reciben, junto con los refugiados los beneficios de la ayuda del ACNUR a trav�s de proyectos comunitarios de efecto r�pido. Belize tambi�n brinda refugio a personas del Caribe, Asia, Africa, Europa Oriental y Sudam�rica.

Con anterioridad a 1994, el gobierno distribu�a permisos de residencia indefinida como refugiados a personas a las que conced�a asilo, que pod�an solicitar la condici�n de residentes permanente al cabo de un a�o. En 1994, el gobierno modific� los permisos y los transform� en una tarjeta que duraba un a�o.

3. Canad�

En 1995 se refirieron m�s de 26.000 solicitudes asilo a la Direcci�n de Inmigraci�n y Refugiados. La tasa de reconocimientos oscil� en el 70%, una de las m�s elevadas de las Am�ricas. La mayor parte de los refugiados provienen de Sri Lanka, Somalia, Ir�n, India y Paquist�n. Adem�s, Canad� mantiene una cuota anual de reasentamientos, tomando refugiados directamente de otros pa�ses cuando enfrentan dificultades graves. En 1995, se reasentaron en Canad� 7.600 refugiados. M�s del 55% proven�an de Bosnia y Herzegovina.

Canad� ha estado a la vanguardia en la protecci�n de las mujeres refugiadas. Es el primer pa�s que elabora pautas espec�ficas para definir las solicitudes de asilo vinculadas a la persecuci�n por cuestiones de g�nero. Canad� es tambi�n el �nico pa�s que ha recibido la Medalla Nansen que el ACNUR confiere por servicios especiales a los refugiados. Canad� obtuvo la medalla en noviembre de 1986 en reconocimiento a sus generosos procedimientos de asilo.

4. Islas Caim�n -- protecci�n de cubanos*

En los �ltimos a�os, han llegado balseros cubanos a este territorio administrado por el Reino Unido. Los funcionarios del Ministerio del Interior los liberan temporalmente bajo la custodia de la comunidad cubana local y los ayudan a buscar un tercer pa�s que los acepte en forma permanente. Todos los cubanos que llegan a las islas Caim�n son examinados utilizando los procedimientos aprobados y observados por el ACNUR, de conformidad con las condiciones dispuestas en la Convenci�n de 1951. Las islas Caim�n y Cuba suscribieron un acuerdo para implementar un "programa de repatriaci�n ordenado" para los cubanos no autorizados que permanecen en las islas Caim�n. De conformidad con este acuerdo, algunos han sido repatriados a Cuba y otros han sido transferidos a la base naval que los Estados Unidos tienen en la Bah�a de Guant�namo, Cuba.

5. Costa Rica -- protecci�n de nicarag�enses, salvadore�os y cubanos

Una gran mayor�a de los refugiados que residen en Costa Rica provienen de Nicaragua, El Salvador, Cuba, Per� y de otros pa�ses. Costa Rica ha concedido residencia a miles de nicarag�enses, incluyendo a ex refugiados. Tambi�n hay algunos refugiados del Caribe, Asia, Africa, Europa Oriental y Sudam�rica, especialmente en Belize. En 1995, los funcionarios fronterizos costarricenses asistieron a cursos de instrucci�n auspiciados por la ONU sobre el derecho de los refugiados y otros temas de derechos humanos.

Un decreto del Gobierno costarricense de noviembre de 1992 otorg� a todos los refugiados la oportunidad de obtener residencia permanente. Unos 10.000 de ellos --de los 25.000 refugiados que quedan y los 80.000 desarraigados-- aprovecharon el ofrecimiento. Al 31 de mayo de 1995 se hab�a otorgado la condici�n de residente en Costa Rica a un total de 10.200 refugiados. Aunque el decreto caduc� en noviembre de 1993, los refugiados siguen solicitando y obteniendo la residencia.

6. Cuba -- protecci�n de haitianos y africanos(3)

Aunque de Cuba han salido personas en busca de asilo, tambi�n el pa�s ha brindado asilo a haitianos (un hecho inesperado fue que, con excepci�n de 20, el resto de los 440 refugiados haitianos que se encontraban en Cuba, se repatriaron en noviembre de 1994). Cuba tambi�n protege a perseguidos del Africa: por su parte, Cuba ha recibido a la mayor�a de los refugiados africanos en la regi�n, principalmente del Sahara Occidental y el Sud�n y, en el pasado, de Namibia.

Tras una solicitud formal del Gobierno cubano al Alto Comisionado en 1994, el ACNUR inici� un programa de asistencia para los 1.493 ciudadanos del Sahara Occidental y 278 estudiantes sudaneses refugiados del sexo masculino. Los estudiantes beneficiarios en el a�o escolar 1994-1995 ascend�an a 1.133 saharauis y 89 sudaneses en ense�anza secundaria y otros 550 estudiantes --360 saharauis, 189 sudaneses y 1 refugiado de Swazilandia-- a nivel terciario, en el marco del programa acad�mico alem�n para refugiados Albert Einstein.

7. Rep�blica Dominicana -- protecci�n de haitianos

La Rep�blica Dominicana ha permitido que los haitianos residan en su territorio. Se calcula que unos 500.000 haitianos trabajan en las plantaciones de az�car. Algunos est�n registrados ante las autoridades y esperan la aprobaci�n de su solicitud de asilo. Con el retorno del Presidente Jean-Bertrand Aristide y el cambio de Gobierno, el n�mero de haitianos que huyen a la Rep�blica Dominicana ha disminuido.

Tras el golpe militar que derroc� al Presidente Aristide en septiembre de 1991 unos 35.000 haitianos ingresaron a la Rep�blica Dominicana en circunstancias que sugerir�an motivaciones del tipo de la de los refugiados. Sin embargo, pocos han solicitado la condici�n de refugiados y 3.100 fueron reconocidos como tales por el Gobierno dominicano.

Desde 1995, ochocientos cincuenta refugiados haitianos se repatriaron voluntariamente con el auspicio del ACNUR. De los 35.000 haitianos que ingresaron ilegalmente en la Rep�blica Dominicana a comienzos de los noventa, unos 20.000 han regresado a su pa�s.

De los antiguos refugiados haitianos que permanecieron en la Rep�blica Dominicana, alrededor del 40% son mujeres y el 30% son ni�os. La mayor�a vive en los suburbios de la capital, Santo Domingo, y est�n integrados a la sociedad dominicana, aunque a veces, en condiciones dif�ciles.

Los que buscan asilo obtienen un permiso temporario para permanecer en el pa�s en tanto se consideran sus casos. A quienes se reconoce el car�cter de refugiado se les otorga un permiso de residencia renovable de un a�o y pueden trabajar. A trav�s de una organizaci�n no gubernamental local especializada en asuntos de los refugiados, el ACNUR proporciona a los que buscan asilo y a los refugiados asistencia legal y material, gastos m�dicos b�sicos y de educaci�n para fomentar su autosostenimiento. El ACNUR ha establecido una red fronteriza "antena" con las ONG humanitarias, las autoridades gubernamentales y las iglesias para controlar los nuevos arribos, asegurar una alerta temprana de los movimientos forzados de personas y definir las condiciones que pueden provocar su desplazamiento. La oficina tambi�n supervisa la integraci�n local.

8. El Salvador -- protecci�n de nicarag�enses

Aunque ciudadanos salvadore�os han abandonado el pa�s en busca de asilo, El Salvador tambi�n ha otorgado protecci�n en el pasado a los nicarag�enses. Con los diversos acuerdos de paz, los salvadore�os fueron repatriados a su pa�s, como ocurri� con los nicarag�enses, que regresaron a Nicaragua.

9. Jamaica -- protecci�n de haitianos y cubanos

Jamaica ha ofrecido su territorio y sus aguas territoriales para la protecci�n de refugiados. El grupo m�s importante lo conforman los haitianos y, en menor medida, los cubanos. En el pasado, Jamaica ha establecido campamentos cerca de Montego Bay para los haitianos. Tambi�n ha permitido que el Gobierno de los Estados Unidos examinara las situaciones de los haitianos que procuraban asilo en aguas territoriales de Jamaica. Este pa�s ha permitido tambi�n que cubanos en busca de asilo ingresaran al pa�s y residieran all� en tanto terceros pa�ses examinaban sus pedidos de refugio.

10. M�xico -- protecci�n de guatemaltecos y salvadore�os

En 1990, M�xico promulg� leyes que distingu�an entre la condici�n de refugiados (concedida a personas que hu�an de conflictos internos o de la violencia generalizada) y el asilo pol�tico (concedido a quienes hu�an de la persecuci�n pol�tica). A fines de 1995, s�lo quedaban en M�xico 32.000 refugiados guatemaltecos registrados. Adem�s, al a�o de 1995, M�xico hab�a concedido asilo pol�tico aproximadamente a 500 personas (la mayor�a de las cuales hab�an sido reconocidas como tales con anterioridad a la promulgaci�n de las leyes de 1990).

Como pa�s de asilo, los objetivos de M�xico en virtud del acuerdo CIREFCA han incluido el fomento de la repatriaci�n voluntaria a Guatemala como soluci�n prioritaria, as� como la autosuficiencia orientada a la integraci�n de aquellos refugiados que no desean ser repatriados. A ra�z del proceso de paz, existe un constante retorno de guatemaltecos refugiados en M�xico --en 1995, 9.500. Todav�a quedan unos 40.000 refugiados en M�xico y Belize; sin embargo, se espera encontrar una soluci�n duradera adecuada para �stos.

A fines de 1995, quedaban en M�xico 32.000 guatemaltecos registrados. Desde que se suscribieron los acuerdos de paz guatemaltecos, la mayor�a de los ciudadanos de este pa�s iniciaron el proceso de repatriaci�n voluntaria.

11. Nicaragua -- protecci�n de salvadore�os

Aunque Nicaragua en el pasado ha producido refugiados, tambi�n ha servido como pa�s de refugio. Tambi�n en este caso, con la paz y el fin de la guerra civil, salvadore�os y nicarag�enses se est�n repatriando voluntariamente.

12. Panam� -- protecci�n de ciudadanos chinos

En los �ltimos a�os, Panam� ha servido de refugio de una serie de personas, especialmente cubanos y chinos, que se encontraban en tr�nsito hacia otros pa�ses. El Gobierno de Panam� ha permitido que los cubanos residan temporalmente en sus territorios en tanto se reasientan en terceros pa�ses, en especial, en Estados Unidos. Adem�s, Panam� ha servido como pa�s de asilo temporal para ciudadanos de la Rep�blica Popular de China que denuncian ser perseguidos en virtud de las normas de planificaci�n familiar chinas que permiten que las familias tengan como m�ximo un hijo. La mayor�a de los dem�s ciudadanos extranjeros que buscan asilo en Panam� son de origen nicarag�ense, salvadore�o y guatemalteco. Otros provienen del Caribe, Asia, Africa, Europa Oriental y Sudam�rica, especialmente a Belize.

13. Estados Unidos de Am�rica -- protecci�n de centroamericanos y de ciudadanos del Caribe (cubanos, haitianos y otros)

En 1980, la Ley de Refugiados de Estados Unidos otorga el estatuto de refugiado a personas que pueden determinar un temor fundado de persecuci�n por razones de raza, religi�n, nacionalidad, pertenencia a un grupo social determinado u opini�n pol�tica. Adem�s, Estados Unidos ha promulgado leyes que prev�n la protecci�n temporal de quienes huyen de la guerra civil. Ocasionalmente se incorporan nuevas nacionalidades (y luego se eliminan) de esta lista de pa�ses afectados por disturbios. El Salvador fue el primer pa�s de la lista y sus nacionales residentes en Estados Unidos pudieron permanecer en este pa�s temporalmente. Estados Unidos tambi�n ha establecido procedimientos para examinar las situaciones de personas que buscan asilo fuera de Estados Unidos, por ejemplo, en la base naval que este pa�s tiene en Guant�namo, en Jamaica y en alta mar.

IV. PRINCIPIOS DE PROTECCI�N PERMANENTE O SOLUCIONES A LA SITUACI�N DE LOS REFUGIADOS

El Comit� Ejecutivo del ACNUR y sus conclusiones

Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, las naciones se reunieron y fundaron las Naciones Unidas, cuya misi�n era, en parte, garantizar la paz y evitar que las atrocidades de la Segunda Guerra Mundial se repitieran. En 1950, la Asamblea General de la ONU cre� un organismo especializado, la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR), con el mandato especial de proteger a los refugiados y asistir a los gobiernos en la b�squeda de soluciones para estas personas. En 1957, la Asamblea General de la ONU cre� dentro del ACNUR el Comit� Ejecutivo (el Comit�) del Programa del Alto Comisionado.

El Comit� del ACNUR est� compuesto por m�s de cincuenta gobiernos que se re�nen anualmente para asesorar al ACNUR en torno al cumplimiento de su mandato de protecci�n a los refugiados y asistencia a los gobiernos. En el curso de las reuniones anuales, el Subcomit� del Pleno del Comit� Ejecutivo encargado de la protecci�n internacional (creado en 1975), examina y considera problemas particulares vinculados a la protecci�n de los refugiados. Al cabo de la reuni�n anual, el Comit� Ejecutivo aprueba, habitualmente por consenso, recomendaciones que se denominan "conclusiones". Estas conclusiones son �ndices claros de las normas internacionalmente acordadas que los Estados deben aplicar al abordar aspectos particulares de la protecci�n a los refugiados. Las conclusiones pueden ser generales o espec�ficas y se refieren a temas tales como la repatriaci�n, el asilo y los reasentamiento.

En sus conclusiones m�s recientes, el Comit� Ejecutivo exhort� a los gobiernos a explorar criterios generales para la protecci�n de los refugiados. Espec�ficamente inst� a los �rganos o agrupaciones regionales a contribuir m�s activamente a la soluci�n positiva de los problemas en sus respectivas regiones. Conclusiones de Comit�, No. 62 (XLI), 1990: Nota sobre Protecci�n Internacional. Un criterio general significa la adopci�n de una serie de medidas concertadas para abordar una situaci�n planteada por refugiados. El conjunto de medidas necesario para lograr una soluci�n puede incluir la repatriaci�n voluntaria con supervisi�n del pa�s de origen, la asistencia para la reintegraci�n y, quiz�s, la integraci�n local; el asilo, temporal o permanente en el Estado vecino al que han huido los refugiados, o el reasentamiento en un tercer pa�s, a veces, de la regi�n, a veces, alejado del pa�s de origen de los refugiados, para aquellos refugiados que se niegan a repatriarse y cuya residencia en el pa�s hu�sped tiene car�cter �nicamente temporal. A continuaci�n se incluyen algunas definiciones de los distintos tipos de soluciones:

A. Repatriaci�n voluntaria

Como lo indica la expresi�n, la repatriaci�n debe ser absolutamente voluntaria pues, de lo contrario, el retorno constituye en realidad una deportaci�n. El regreso debe efectuarse en forma segura y digna. El Comit� Ejecutivo del ACNUR ha establecido que:

(b) La repatriaci�n de refugiados s�lo debe ocurrir si media su deseo libremente expresado; debe respetarse siempre el car�cter voluntario e individual de la repatriaci�n de refugiados y la necesidad de que se lleve a cabo en condiciones de absoluta seguridad, de preferencia a los lugares de residencia del refugiado en su pa�s de origen. Conclusiones del Comit�, No. 40 (XXXVI), 1985: Repatriaci�n voluntaria.

Habitualmente, la repatriaci�n voluntaria va acompa�ada de preparativos para la partida al pa�s de origen que incluyen: transporte, asistencia para la integraci�n en t�rminos de asistencia financiera, vivienda e integraci�n jur�dica (es decir, supervisi�n por una fuente objetiva que garantice el respeto de los derechos humanos). A este respecto, el Comit� Ejecutivo del ACNUR:

...Exhort� a los gobiernos de los pa�ses de origen a brindar garant�as formales de seguridad a los refugiados retornados y subray� la importancia de que se respeten plenamente dichas garant�as y de que no se sancione a los refugiados repatriados por haber dejado el pa�s de origen por las razones que dieron lugar a su condici�n de refugiado. Conclusiones del Comit�, No. 18 (XXXI), 1980: Repatriaci�n voluntaria.

En muchos casos, la repatriaci�n voluntaria tambi�n conlleva actividades en el pa�s de origen, incluida la organizaci�n de servicios de recepci�n y asistencia durante la primera etapa de reintegraci�n. La preparaci�n de proyectos comunitarios de efecto r�pido en peque�a escala para las comunidades repatriadas, en sectores tales como el transporte, la salud, infraestructura, producci�n agr�cola y generaci�n de ingresos, habitualmente acompa�an la repatriaci�n. Estos proyectos comunitarios han beneficiado a cientos de miles de desplazados internos.

B. Asilo

1. Asilo permanente

El asilo ha sido definido como la "protecci�n que concede un Estado en su territorio contra el ejercicio de la jurisdicci�n por el Estado de origen, sobre la base del principio de non-refoulement y caracterizado por el goce de los derechos de los refugiados internacionalmente reconocidos y en general acordados sin l�mite en el tiempo". Varios instrumentos jur�dicos internacionales y regionales reconocen el derecho de asilo. Muchos miembros de la OEA son signatarios de estos instrumentos.

Declaraci�n Universal de los Derechos Humanos, art�culo 14

Convenci�n sobre la Condici�n de los Refugiado del 28 de julio de 1951

Protocolo sobre la Condici�n de los Refugiado del 31 de enero de 1967

Declaraci�n de las Naciones Unidas sobre el Asilo Territorial del 14 de diciembre de 1967

Declaraci�n de Cartagena sobre los Refugiados del 19-22 de noviembre de 1984

La protecci�n que concede el asilo no est� limitada en el tiempo sino por una evaluaci�n de los factores que dieron lugar en primer t�rmino a la necesidad del refugiado de huir de su pa�s de origen. En la mayor�a de los casos, el asilo es temporario y los refugiados permanecen en el pa�s hu�sped s�lo hasta que pueden retornar a sus hogares, una vez que existen all� condiciones de seguridad. En otros casos, el asilo se transforma en una residencia permanente en los casos en que, transcurrido el tiempo, se permite que los refugiados se integren totalmente en las comunidades hu�spedes y obtienen los mismos derechos que los ciudadanos del pa�s hu�sped (por ejemplo, el derecho a la educaci�n, la vivienda, el empleo, la atenci�n de la salud, los viajes y los documentos de identidad, as� como una eventual naturalizaci�n).

Cuando no existen posibilidades de que el refugiado regrese voluntariamente a su pa�s de origen, la comunidad internacional exhorta a los Estados hu�spedes a conceder el asilo. Poco despu�s de creado el Comit� Ejecutivo del ACNUR, los gobiernos miembros del Comit� apelaron a la comunidad internacional para que:

...aplicara o siguiera aplicando pr�cticas liberales en la concesi�n de asilo permanente o, al menos, asilo temporal a los refugiados que hayan llegado directamente a su territorio. Conclusiones del Comit�, No. 5 (XXVIII), 1977: Asilo.

En general, el refugio se concede sobre la base de que, luego de una entrevista, la persona re�ne los requisitos internacionalmente reconocidos: un temor fundado de persecuci�n por razones de raza, religi�n, nacionalidad, pertenencia a un grupo social determinado u opiniones pol�ticas. En las Am�ricas, la norma para la protecci�n de las personas ha sido ampliada a fin de incluir como refugiados, aparte de las personas comprendidas en la Convenci�n de 1951 y el Protocolo de 1977, a aquellas que:

hayan huido de su pa�s porque su vida, seguridad o libertad se ha visto amenazada por la violencia generalizada, la agresi�n extranjera, los conflictos internos, la violaci�n masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan distorsionado gravemente el orden p�blico. Declaraci�n de Cartagena.

En los casos en que se hace necesario determinar qu� Estado debe responsabilizarse de entrevistar a cada persona que busca asilo y examinar su petici�n, el Comit� Ejecutivo recomienda que:

... Se haga un esfuerzo para resolver el problema de identificar el pa�s responsable de examinar la solicitud de asilo mediante la adopci�n de criterios comunes. Al elaborar estos criterios, deben observarse los siguientes principios:

(i) Los criterios deben permitir la identificaci�n positiva del pa�s responsable de examinar la solicitud de asilo y a las autoridades a las que debe tener posibilidades de dirigirse la persona que busca asilo;

(ii) Los criterios deben revestir un car�cter tal que eviten posibles desacuerdos entre los Estados en cuanto a cu�l de ellos debe responsabilizarse de examinar las solicitudes de asilo, y deben tener en cuenta la duraci�n y la naturaleza de la residencia de las personas que buscan asilo en otros pa�ses;

(iii) En lo posible, deben tenerse en cuenta las intenciones de la persona que busca asilo en cuanto al pa�s en el que desea asilarse;

(iv) Debe prestarse atenci�n al concepto conforme al cual el asilo no debe ser negado �nicamente en base a que podr�a solicitarse en otro Estado. Sin embargo, en los casos en que parezca que la persona, antes de solicitar asilo, ya ha establecido conexi�n o v�nculos con otro Estado, puede, si resulta justo y razonable, ser exhortada a solicitar primero asilo en ese Estado;

(v) El restablecimiento de los criterios debe ir acompa�ado de arreglos para la consulta peri�dica entre los gobiernos interesados a fin de examinar los casos para los que no haya encontrado soluci�n y establecer consultas con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, seg�n corresponda;

(vi) Los acuerdos que dispongan el retorno por los Estados de las personas que hayan ingresado a su territorio, en forma ilegal provenientes de otros Estados contratantes, deben aplicarse a las personas que buscan asilo con especial consideraci�n por su situaci�n especial.

a. Determinaci�n colectiva de la condici�n de refugiado

A veces, en casos de influjo repentino y masivo de personas que huyen de su pa�s de origen, es imposible realizar entrevistas individuales para determinar si las personas merecen en realidad ser protegidas como refugiados. En tales casos, la comunidad internacional recomienda que los gobiernos hu�spedes efect�en una determinaci�n colectiva de que todo el grupo de personas requiere protecci�n.

El Manual de la ONU sobre procedimientos y criterios para determinar la condici�n de refugiado dispone:

Si bien la condici�n de refugiado debe determinarse normalmente en forma individual, tambi�n se han planteado situaciones en las que grupos enteros han sido desplazados en circunstancias que indican que los integrantes del grupo podr�an ser considerados individualmente como refugiados. En tales situaciones, la necesidad de brindar asistencia es con frecuencia sumamente urgente y quiz� no sea posible por razones puramente pr�cticas efectuar una determinaci�n individual de la condici�n de refugiado para cada miembro del grupo. Por tanto, se ha recurrido a la denominada "determinaci�n colectiva" de la condici�n de refugiado, conforme a la cual cada integrante del grupo es considerado prima facie (es decir, si no median pruebas en contrario) como refugiado. (Manual, p�rrafo 44, pag. 13).

(A solicitud de los gobiernos, el Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados prepar� el Manual para asistir a los gobiernos en la determinaci�n de la condici�n de refugiado y el mismo es utilizado por las ramas ejecutiva y judicial de los gobiernos para facilitar la interpretaci�n del t�rmino "refugiado").

En su informe a la Asamblea General de la ONU en relaci�n con la protecci�n de las personas en flujos masivos, el Comit� Ejecutivo reconoci� que inclusive cuando los Estados no son parte de las convenciones internacionales pertinentes, en general han aceptado la necesidad de brindar protecci�n a los refugiados que huyen de conflictos armados y de luchas civiles, se considere o no que las personas est�n comprendidas en los t�rminos de la Convenci�n.(A/AC.96/850, 1 de septiembre de 1995, Comit� Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado, cuadrag�simo sexto per�odo de sesiones: Nota sobre Protecci�n Internacional en influjos masivos.

En su conclusi�n sobre las situaciones que plantean los influjos en gran escala, el Comit� Ejecutivo declar�:

Es, por tanto, imperativo garantizar que las personas que buscan asilo son debidamente protegidas en las situaciones de influjos en gran escala, para reafirmar las normas b�sicas m�nimas en su tratamiento, en tanto se establecen soluciones duraderas, y para establecer providencias efectivas en el contexto de la solidaridad nacional y en la distribuci�n de la carga para ayudar a los pa�ses que reciben grandes n�meros de personas que buscan asilo. Conclusiones del Comit�, No. 22 (XXXII), 1981: Protecci�n de las personas que buscan asilo en situaciones de influjos en gran escala.

b. Determinaci�n individual de la condici�n de refugiado

Cuando se realizan entrevistas individuales para determinar la condici�n de refugiado, las autoridades del Estado que realiza las entrevistas pueden as� evaluar si el individuo es un refugiado. S�lo despu�s de efectuada una evaluaci�n para determinar que el individuo no re�ne las normas internacionalmente reconocidas, puede entonces ser repatriado. De manera que la entrevista individual debe considerarse una condici�n previa para la deportaci�n. En la realizaci�n de las entrevistas, el Comit� Ejecutivo sugiere la siguiente orientaci�n:

(i) El funcionario competente (por ejemplo, oficial de inmigraci�n u oficial de polic�a fronteriza) al que el solicitante se dirige en la frontera o en el territorio del Estado contratante, debe contar con instrucciones claras para abordar los casos que pueden estar comprendidos dentro de los instrumentos internacionales pertinentes. Debe exig�rsele que act�e de acuerdo con el principio de non-refoulement y referir dichos casos a una autoridad superior.

(ii) El solicitante debe recibir la orientaci�n necesaria en cuanto a los procedimientos a seguir.

(iii) Debe haber una autoridad claramente identificada --cuando sea posible, una �nica autoridad central-- responsable de examinar las solicitudes de la condici�n de refugiado y de adoptar la decisi�n en primera instancia.

(iv) El solicitante debe contar con los servicios necesarios, incluidos los de un int�rprete competente, para presentar su caso ante las autoridades interesadas. Los solicitantes tambi�n deben contar con la oportunidad, (y de ello deben ser debidamente informados), de contactar a un representante del ACNUR.

(v) Si el solicitante es reconocido como refugiado debe as� inform�rsele y debe obtorg�rsele la documentaci�n que certifique dicha condici�n de refugiado.

(vi) Si el solicitante no es reconocido, debe otorg�rsele un tiempo razonable para apelar a una reconsideraci�n formal de la decisi�n, ya sea de la misma o de otra autoridad, sea administrativa o judicial, de acuerdo con el sistema que prevalezca.

(vii) Debe permit�rsele al solicitante que permanezca en el pa�s hasta que se adopte una decisi�n sobre su solicitud inicial por parte de la autoridad competente referida en el p�rrafo (iii) supra, a menos que esa autoridad haya dispuesto que su solicitud es obviamente abusiva. Tambi�n debe permit�rsele la permanencia en el pa�s en tanto est� pendiente una apelaci�n en una instancia administrativa superior o en un tribunal. Conclusiones del Comit�, No. 8 (XXVIII), 1977: Determinaci�n de la condici�n de refugiado.

2. Asilo temporal

En el caso de que las personas forzadas a huir no puedan regresar voluntariamente, los pa�ses receptores han permitido que las personas permanezcan, ya sea en forma temporal o permanente. Si los Estados receptores otorgan solamente asilo temporal, algunas veces denominado integraci�n local, es preciso considerar ciertos factores tales como la preparaci�n para una migraci�n forzada (alerta temprana), determinaci�n colectiva o individual de la condici�n de refugiado, protecci�n temporal, entrevistas individuales como condici�n previa de la repatriaci�n y otros aspectos. A continuaci�n se ofrecen m�s detalles.

En general, como se se�al�, la ONU exhorta a los gobiernos a que:

... En los casos de influjos en gran escala, las personas que buscan asilo deben recibir siempre por lo menos refugio temporal. Los Estados que, debido a su situaci�n geogr�fica o a otras razones se ven enfrentados a influjos en gran escala deben recibir, conforme sea necesario y a su solicitud, asistencia inmediata de otros Estados en conformidad con el principio de la distribuci�n equitativa de la carga. Tales Estados deben consultar con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados cuanto antes para asegurar que las personas afectadas est�n plenamente protegidas, reciban asistencia de emergencia y se procuren soluciones duraderas. Conclusiones del Comit�, No. 15 (XXX), 1979: Refugiados sin un pa�s de asilo.

a. Alerta temprana

A veces, los Estados receptores desconocen o no son sensibles a las se�ales de alerta de que existe o es inminente que exista una situaci�n de migraci�n forzada. Cuando se produce el influjo masivo de personas, los Estados receptores se ven forzados a operar en estado de crisis. Para evitar esta situaci�n, el Comit� Ejecutivo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados recomienda la elaboraci�n de un mecanismo internacional o regional para ocuparse exclusivamente de los aspectos del alerta temprana, para asistir a los Estados en la protecci�n de las personas que huyen. Como se examinar� m�s adelante en mayor detalle, ser�a �til para esta tarea contar con un instituto o un organismo regional de planificaci�n. El Comit� Ejecutivo del ACNUR exhorta a los Estados a considerar "la prevenci�n y la alerta temprana de situaciones en evoluci�n y la mediaci�n como m�todo efectivo para aliviar los problemas". Conclusiones del Comit�, No 62 (XLI), 1990: Nota sobre protecci�n internacional.

Un instituto regional de planificaci�n podr�a ayudar a los Estados con migraciones forzadas emprendiendo como uno de sus mandatos la investigaci�n de los aspectos de la alerta temprana, incluida la preparaci�n de indicadores de los desplazamientos de poblaci�n inminentes, con acceso a toda la informaci�n existente. Este centro focal regional podr�a elaborar pautas para los Estados sobre la recopilaci�n y comunicaci�n de la informaci�n pertinente. El centro focal podr�a coordinar sus actividades con los centros focales de otros departamentos de la OEA o de los organismos de las Naciones Unidas, tales como los mecanismos de consulta recientemente instituidos sobre alerta temprana en relaci�n con los movimientos masivos de personas, bajo la �gida del Departamento de Asuntos Humanitarios. (c.f E/AC.51/1993/2, parr. 26) A/AC.96/847. 7 de agosto de 1995, ExCom Reports -- Follow-up to the CPC evaluation of UNHCR: Final Report (Aug 95).

b. Determinaci�n colectiva

En algunas instancias, como se se�al� en la secci�n sobre asilo permanente, se han planteado tambi�n situaciones en las que grupos enteros han sido desplazados en circunstancias que indican que los integrantes del grupo podr�an ser considerados individualmente como refugiados. Para abordar la necesidad con frecuencia urgente e inmediata de protecci�n y asistencia, quiz�s no sea factible desde el punto de vista log�stico o econ�mico establecer una determinaci�n mediante entrevistas individuales. En tales casos, los Estados han recurrido al mecanismo de conferir colectivamente la condici�n de refugiado a todo el grupo, con lo cual cada uno de sus integrantes es considerado prima facie como refugiado. En una secci�n previa se enumeran las normas internacionales que prestan orientaci�n en este tema.

c. Protecci�n temporal

En situaciones de influjo en gran escala, las personas que buscan asilo, "deben ser admitidas en el Estado en que procuran asilo en primera instancia y si ese Estado no puede admitirlos en forma duradera, debe siempre admit�rseles por lo menos en forma temporal y brind�rseles la protecci�n de acuerdo con los principios que se indican a continuaci�n. Deben ser admitidos sin ning�n tipo de discriminaci�n por razones de raza, religi�n, opini�n pol�tica, nacionalidad, pa�s de origen o incapacidad f�sica". Conclusiones del Comit�, No. 22 (XXXII), 1981: Protecci�n de las personas que buscan asilo en situaciones de influjos en gran escala.

En otra conclusi�n, el Comit� Ejecutivo del ACNUR declar� que en el caso de los influjos en gran escala, las personas que buscan asilo deben recibir siempre por lo menos refugio temporario; y

...(e) Subray� el car�cter excepcional del refugio temporario y la necesidad esencial de que las personas a las que se les concede refugio temporal gocen de las normas humanitarias b�sicas en el trato; (f) reconoci� la necesidad de definir la naturaleza, funci�n y repercusiones de la concesi�n del refugio temporal; (g) consider� que la pr�ctica del refugio temporal no ha sido suficientemente examinada y debe ser estudiada con mayor profundidad, en particular respecto de (i) los procedimientos para la admisi�n de los refugiados, (ii) su condici�n hasta tanto se halla una soluci�n duradera, (iii) las repercusiones del refugio temporal en la solidaridad internacional, incluida la distribuci�n de la carga; Conclusiones del Comit�, No. 19 (XXXI), 1980: Refugio temporal.

En la situaci�n espec�fica en que los refugiados arribaron por mar, el Comit� Ejecutivo declar� que:

... Es una obligaci�n humanitaria de todos los Estados costeros permitir que los buques en dificultades busquen protecci�n en sus aguas y se les conceda asilo, o, al menos, refugio temporal, a las personas a bordo que desean pedir asilo; Conclusiones del Comit�, No. 15 (XXX), 1979: Refugiados sin un pa�s de asilo.

d. Entrevistas individuales como condici�n previa para el retorno

El derecho internacional, tanto a trav�s de los tratados obligatorios como conforme al principio del derecho consuetudinario de non-refoulement, respalda el principio de la protecci�n de los refugiados. Por lo tanto, ninguna persona puede ser retornada sin recibir el beneficio de una audiencia completa de su solicitud de asilo. A los efectos de determinar si los temores de persecuci�n al ser repatriado son v�lidos, cada peticionante debe tener derecho a una entrevista individual y a un adecuado nivel de revisi�n de la determinaci�n. S�lo es aceptable su retorno al pa�s de origen si se ha determinado que la persona no ser� all� objeto de persecuci�n.

A nivel de los tratados internacionales, la Convenci�n de la ONU sobre la Condici�n de Refugiados, en su art�culo 33, dispone, en parte:

1. Ning�n Estado contratante expulsar� o devolver� ("refouler") en modo alguno a un refugiado a la frontera de los territorios donde su vida o libertad pueda verse amenazada por su raza, religi�n, nacionalidad, pertenencia a un grupo social particular u opini�n pol�tica.

A nivel del tratado regional, la Convenci�n Americana de Derechos Humanos, en su art�culo 22, dispone en lo pertinente:

7. Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecuci�n por delitos pol�ticos o comunes conexos con los pol�ticos y de acuerdo con la legislaci�n de cada Estado y los convenios internacionales.

8. En ning�n caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro pa�s, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal est� en riesgo de violaci�n a causa de raza, nacionalidad, religi�n, condici�n social o de sus opiniones pol�ticas.

Adem�s de las obligaciones contractuales obligatorias de los Estados mencionadas, el derecho consuetudinario tambi�n dispone el principio de las garant�as o medidas de seguridad para los refugiados. Por ejemplo, la Declaraci�n de la ONU sobre Asilo Territorial de 1967, en su art�culo 3.1, dispone en lo pertinente:

1. Ninguna de las personas referidas en el art�culo 1, p�rrafo 1 (del derecho de pedir y obtener asilo), ser� sometida a medidas tales como la devoluci�n a la frontera o, si ya ha ingresado al territorio en el que pide asilo, la expulsi�n o el regreso compulsivo a ning�n Estado donde pueda ser objeto de persecuci�n.

Por �ltimo, las conclusiones del Comit� Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado detallan la necesidad de salvaguardar los derechos de los refugiados y de realizar entrevistas como condici�n previa a la deportaci�n.

En una conclusi�n, el Comit� Ejecutivo observ� que:

...(b) Las medidas por las se obligue a los refugiados a regresar o por las que son enviados a un pa�s donde tienen razones de temer persecuciones constituye una grave violaci�n del principio reconocido de non-refoulement. Conclusiones del Comit�, No. 15 (XXX), 1979: Refugiados sin un pa�s de asilo.

Sin embargo, el Comit� Ejecutivo ha reconocido que en algunas situaciones habr� personas que piden refugio pero cuya solicitud es infundada. En tales situaciones, el Comit� Ejecutivo reconoci� la necesidad de abordar estas situaciones declarando:

La decisi�n en torno a que una aplicaci�n es manifiestamente infundada o abusiva s�lo debe ser adoptada por la autoridad competente para determinar la condici�n de refugiado o con referencia a �sta. Debe prestarse consideraci�n al establecimiento de salvaguardias procesales para garantizar que dichas decisiones s�lo se adoptan si la solicitud es fraudulenta o no se vincula a los criterios para la concesi�n de la condici�n de refugiado consagrados en la Convenci�n de las Naciones Unidas sobre la Condici�n de Refugiado, de 1951. Conclusiones del Comit�, No. 28 (XXXIII), 1982: Seguimiento de conclusiones anteriores del Subcomit� del plenario sobre protecci�n internacional en relaci�n con la determinaci�n de la condici�n de refugiado, inter alia con referencia al papel del ACNUR en la determinaci�n de la condici�n de refugiado a nivel nacional.

Sin embargo, si los Estados receptores consideran necesario expulsar a un refugiado (aquellas personas que se considera tienen un fundado temor de ser perseguidas), el Comit� Ejecutivo exhorta a los gobiernos a considerar las graves consecuencias de dicha expulsi�n y:

(a) Reconoci� que, de conformidad con la Convenci�n de 1951, los refugiados que se encuentran legalmente en el territorio de un Estado contratante en general est�n protegidos contra la expulsi�n...

(b) Reconoci� que una medida de expulsi�n puede tener graves consecuencias para el refugiado y sus familiares inmediatos que residan con �l; Conclusiones del Comit�, No 7 (XXVIII), 1977: Expulsi�n.

E, independientemente de que la persona haya sido formalmente reconocida como refugiado, el Comit� Ejecutivo reafirm�:

...la importancia fundamental de la observaci�n del principio de non-refoulement --en la frontera y dentro del territorio del Estado, de las personas que puedan ser objeto de persecuci�n si son repatriadas al pa�s de origen, independientemente de que hayan sido formalmente reconocidas como refugiados. Conclusiones del Comit�, No. 6 (XXVIII), 1977: Non-refoulement.

e. Recepci�n

En una conclusi�n relacionada con el influjo en gran escala, el Comit� Ejecutivo observ� que:

... Por lo tanto, es esencial que las personas que buscan asilo que han sido admitidas temporalmente en tanto se efect�an los arreglos para una soluci�n duradera sean tratadas de conformidad con las siguientes normas humanas b�sicas:

(a) no deben ser sancionados ni expuestos a ning�n trato desfavorable por el mero hecho de que su presencia en el pa�s se considere ilegal; no deben ser objeto de restricciones en sus movimientos, excepto las necesarias para proteger la salud p�blica y el orden p�blico. Conclusiones del Comit�, No. 22 (XXXII), 1981: Protecci�n de las personas que buscan asilo en situaciones de influjos en gran escala.

Adem�s, el Comit� Ejecutivo exhorta a los gobiernos a no detener a los refugiados ni a las personas que buscan asilo. En sus conclusiones sobre la detenci�n, el Comit� Ejecutivo expres� la opini�n de que:

... en vista de las penurias que ello comporta, normalmente se evitar� la detenci�n. De ser necesario, se recurrir� a la detenci�n s�lo por las razones prescritas por la ley para verificar la identidad; determinar los elementos en que se basa el pedido de condici�n de refugiado o de asilo; para examinar los casos en que los refugiados o las personas que buscan asilo han destruido sus documentos de viaje y/o identidad o han utilizado documentos falsos para enga�ar a las autoridades del Estado en el que intentan obtener asilo; o para proteger la seguridad nacional y el orden p�blico.

(e) Recomend� que las medidas de detenci�n que se adopten en relaci�n con los refugiados y las personas que buscan asilo deben estar sujetas a revisi�n judicial o administrativa.

(f) Subray� que las condiciones de detenci�n de los refugiados y las personas que buscan asilo deben ser humanas. En particular, toda vez que sea posible, los refugiados y las personas que buscan asilo no deben ser alojadas junto con delincuentes comunes ni en locales que pongan en peligro su seguridad f�sica. Conclusiones del Comit�, No. 44 (XXXVII), 1986: Detenci�n de refugiados y de personas que buscan asilo.

Adem�s, las refugiadas del sexo femenino son particularmente vulnerables a la violencia, el abuso sexual y la discriminaci�n. Las mujeres no acompa�adas y las mujeres jefas de familia ser�n tratadas con el mismo respeto y la misma dignidad que sus contrapartes masculinas. Las directrices del ACNUR sobre la protecci�n de las refugiadas mujeres establece protocolos para el tratamiento de la mujer refugiada.

f. Topes

Algunos Estados han establecido l�mites o cuotas para el n�mero de personas que admiten dentro de sus fronteras y otros han ofrecido protecci�n humanitaria ilimitada a las personas que se ven obligadas a emigrar. En las situaciones en que los Estados se han visto obligados a fijar topes, el Comit� Ejecutivo proporciona la siguiente orientaci�n, solicitando a los Estados:

... que, cuando se establezcan topes en la admisi�n de refugiados, se incluya una disposici�n de contingencia adecuada a la que se pueda tener acceso de acuerdo con la necesidad de abordar situaciones que evolucionan r�pidamente; (c) reconoce que las situaciones que evolucionan r�pidamente pueden provocar necesidades de reasentamiento fluctuantes de un a�o para el otro y que los topes de admisi�n deben ser adaptables a esos cambios. Conclusiones del Comit�, No. 67 (XLII), 1991: Reasentamiento como instrumento de protecci�n.

El Comit� Ejecutivo sigue exhortando a los gobiernos a actuar de consuno dentro de un criterio regional para elaborar soluciones duraderas en favor de las personas necesitadas:

(4) Las medidas a adoptar dentro del contexto de estos acuerdos en fronteras comunes deben adaptarse a la situaci�n particular de que se trate. Deben incluir, de ser necesario, asistencia de emergencia, financiera y t�cnica, asistencia en especie y promesas anticipadas de financiamiento adicional u otro tipo de asistencia fuera de la etapa de emergencia hasta que se halle una soluci�n duradera, y siempre que no se pueda prever la repatriaci�n voluntaria o el asentamiento local, la prestaci�n de posibilidades de reasentamiento a las personas que buscan asilo en un entorno cultural apropiado para su bienestar.

(5) Debe prestarse consideraci�n al fortalecimiento de los mecanismos existentes y, si corresponde, el establecimiento de nuevos acuerdos, de ser posible, en forma permanente, para garantizar la disponibilidad inmediata de los fondos necesarios y de otros materiales y asistencia t�cnica. Conclusiones del Comit�, No. 22 (XXXII), 1981: Protecci�n de las personas que buscan asilo en situaciones de influjos en gran escala.

Una posible responsabilidad de un instituto regional de planificaci�n ser�a asistir a los gobiernos en la regulaci�n de las cargas que afectan a determinados pa�ses. El centro regional podr�a asistir en la elaboraci�n de un sistema destinado a reaccionar r�pida y eficientemente ante emergencias planteadas por refugiados y por migraciones, y aliviar los riesgos de sus efectos y su costo. Mediante estos acuerdos, las naciones fronterizas con los pa�ses de origen podr�n controlar mejor esas emergencias. Este sistema puede considerarse una especie de pol�tica de seguro para los gobiernos que deben hacer frente a emergencias planteadas por los refugiados o las migraciones.

g. Condiciones de la residencia

Los gobiernos que brindan refugio temporal deben garantizar que las personas que buscan asilo sean tratadas con respeto y dignidad. En algunos casos, las personas que buscan asilo son alojadas en campamentos abiertos, donde pueden entrar y salir libremente, o se les permite su integraci�n local. En otras situaciones, las personas que buscan asilo deben permanecer en campamentos cerrados.

Mientras se encuentran en los campamentos, la comunidad internacional reconoce la necesidad de brindarles seguridad y tratarlos con dignidad. En ese contexto, el Comit� Ejecutivo declara que las personas que buscan asilo deben:

... recibir toda la asistencia necesaria y la satisfacci�n de sus necesidades b�sicas para la vida, incluido el alimento, el abrigo y servicios sanitarios y de salud elementales; a este respecto, la comunidad internacional debe respetar los principios de la solidaridad internacional y de la distribuci�n de la carga.

(g) la ubicaci�n de las personas que buscan asilo debe estar determinada por su seguridad y bienestar, as� como por las necesidades del Estado receptor en materia de seguridad. Las personas que buscan asilo, en lo posible, deben ser alojadas a distancia razonable de la frontera con su pa�s de origen. No deben participar en actividades subversivas contra el pa�s de origen ni contra otro Estado. Conclusiones del Comit�, No 22 (XXXII), 1981: Protecci�n de las personas que buscan asilo en situaciones de influjo en gran escala.

Adem�s, el Comit� Ejecutivo declara que:

(e) En inter�s de la reunificaci�n familiar y por razones humanitarias, los Estados deben facilitar la admisi�n en su territorio, por lo menos, de un c�nyuge y un menor o hijo dependiente de toda persona a la que se haya concedido refugio temporal o asilo duradero. Conclusiones del Comit�, No. 15 (XXX), 1979: Refugiados sin un pa�s de asilo.

h. Duraci�n de la residencia/procesamiento ordenado

La duraci�n de la residencia temporaria de las personas que buscan asilo en un pa�s hu�sped depender� de muchos factores. La comunidad internacional brinda la siguiente orientaci�n:

... los criterios deben tener un car�cter tal que eviten posibles desacuerdos entre los Estados en torno a cu�l de ellos debe ser responsable de examinar las solicitudes de asilo y deben tener en cuenta la duraci�n y naturaleza de toda estad�a de la persona que busca asilo en otros pa�ses. Conclusiones del Comit�, No. 15 (XXX) 1979: Refugiados sin un pa�s de asilo.

Otro aspecto a considerar son los documentos de identificaci�n y la reunificaci�n de las familias. En el contexto de un procesamiento ordenado, la comunidad internacional ha declarado que, en cuanto a las personas reconocidas formalmente como refugiados, es:

...necesario que los refugiados cuenten con documentaci�n que les permita establecer su identidad y observ� que el art�culo 27 de la Convenci�n de la ONU sobre los Refugiados, de 1951, exige que los Estados contratantes emitan documentos de identidad a todo refugiado en su territorio que no cuente con un documento de viaje v�lido. Conclusiones del Comit�, No. 35 (XXXV), 1984: Documentos de identidad para los refugiados.

En cuanto a las personas que buscan asilo, que a�n no han sido formalmente reconocidas como refugiados, el Comit� Ejecutivo recomend� que:

... las personas que piden asilo cuyas solicitudes no puedan ser determinadas sin demora deber�n recibir documentaci�n provisional suficiente para asegurar su protecci�n contra la expulsi�n o el refoulement hasta que las autoridades competentes hayan adoptado la decisi�n pertinente sobre su solicitud;

(f) Reconoci� el valor de registrar y emitir la documentaci�n adecuada para los refugiados en situaciones de influjo en gran escala y recomend� que los Estados que a�n no lo hayan hecho inicien dichos programas de registro y documentaci�n, seg�n corresponda, en colaboraci�n con el ACNUR. Conclusiones del Comit�, No. 35 (XXXV), 1984: Documentos de identidad para los refugiados.

Sobre el tema de la reunificaci�n familiar, la comunidad internacional afirma:

5. Se espera que los pa�ses de asilo apliquen criterios liberales para identificar a los familiares que pueden ser admitidos con miras a fomentar la reunificaci�n total de las familias.

6. Cuando se decida sobre la reunificaci�n familiar, la ausencia de pruebas documentales de la validez formal del matrimonio o de la afiliaci�n de los hijos no debe considerarse per se un impedimento.

7. La separaci�n de las familias de refugiados, en ciertas regiones del mundo, ha dado lugar a una serie de problemas particulares delicados en relaci�n con los menores no acompa�ados. Debe hacerse todo lo posible para ubicar a sus padres o a los familiares cercanos de los menores no acompa�ados antes de su reasentamiento. Los intentos por aclarar su situaci�n familiar con suficiente precisi�n deben continuarse despu�s del reasentamiento. Estos esfuerzos revisten particular importancia antes de decidir acerca de una adopci�n, lo que comporta la ruptura de los v�nculos con la familia natural.

8. A los efectos de estimular la r�pida integraci�n de las familias de los refugiados en el pa�s de asentamiento, en principio debe concederse a los familiares cercanos que se re�nan el mismo estatuto jur�dico y las mismas facilidades que al que jefe de familia al que se ha reconocido formalmente como refugiado.

9. En los casos que corresponda, debe facilitarse la reunificaci�n familiar mediante medidas especiales de asistencia al jefe de la familia para que las dificultades econ�micas y de vivienda en el pa�s de asilo no retrasen indebidamente el otorgamiento de autorizaci�n para el ingreso de sus familiares. Conclusiones del Comit�, No. 24 (XXXII), 1981: Reunificaci�n familiar.

C. Reasentamiento

El reasentamiento es la soluci�n final a la que recurren los Estados cuando fracasan todas las dem�s soluciones. El reasentamiento puede ofrecerse a los refugiados que son temporalmente admitidos en un pa�s de asilo y que no pueden regresar a su pa�s de origen pues enfrentar�an all� persecuci�n. Este criterio, valioso por s� mismo, puede constituir un importante aporte a la distribuci�n de la carga, particularmente en el caso de los Estado de la regi�n con viejas tradiciones de inmigraci�n.

Las organizaciones internacionales y los gobiernos que ofrecen los reasentamientos facilitan el asentamiento permanente en un tercer pa�s. Los procedimientos para el reasentamiento incluyen entrevistas para determinar la condici�n de refugiado, ex�menes m�dicos, arreglos de viaje, medidas para facilitar la integraci�n del refugiado en el pa�s de reasentamiento, etc. Esta soluci�n conlleva la transferencia o el reasentamiento de los refugiados que huyeron del pa�s de origen, al pa�s de primer asilo, y a un tercer pa�s. En las Am�ricas, ejemplos de este procedimiento son los de los cubanos que huyeron a Panam� o M�xico y fueron despu�s reasentados en Estados Unidos; el de los haitianos que huyeron a Jamaica y fueron luego reasentados en Estados Unidos; el de los salvadore�os que huyeron a M�xico y fueron despu�s reasentados en Canad�.

La comunidad internacional considera que el reasentamiento en un tercer pa�s es una soluci�n de �ltimo recurso. El Comit� Ejecutivo subraya que el reasentamiento debe considerarse:

...s�lo como �ltimo recurso, cuando no es posible la repatriaci�n voluntaria ni la integraci�n local, cuando va en beneficio de los refugiados y en los casos en que sea apropiado. Conclusiones del Comit�, No. 67 (XLII), 1991: Reasentamiento como instrumento de protecci�n.

Por definici�n, una soluci�n completa no puede ser implementada por un pa�s. Una respuesta global comporta medidas concertadas en nombre de los pa�ses de env�o, de los pa�ses hu�spedes y de los terceros pa�ses de reasentamiento, as� como de los refugiados, retornados, desplazados, residentes, soldados desmovilizados y comunidades afectadas. Y, en realidad, los criterios regionales muy probablemente resulten respuestas globales debido a la interdependencia de las medidas concertadas. Por ejemplo, los campamentos de refugiados en el pa�s de asilo no pueden ser cerrados a menos que el pa�s de origen est� dispuesto a eliminar las causas de la huida y a aceptar a los repatriados. Sin embargo, la eliminaci�n de las causas del abandono de su pa�s puede depender parcialmente de que los pa�ses vecinos restrinjan el flujo de la ayuda pol�tica y militar a los grupos insurgentes.

Los criterios globales e interrelacionados son intr�nsecos al regionalismo porque las acciones unilaterales, que se pueden implementar f�cilmente, muy probablemente den lugar a medidas retaliatorias que obstaculizan las soluciones y dejan a todas las partes en peor situaci�n. Reflejando la complejidad de las causas de los problemas de los refugiados, las respuestas regionales con frecuencia no se limitan a abordar el problema de los refugiados ni consideran que este sea el tema central. Los esfuerzos regionales se centran en abordar los problemas del pa�s de origen. La preocupaci�n es poner fin al conflicto y fomentar la paz, evitar la huida, evitar la p�rdida de la patria y repatriar a los refugiados a su pa�s. Si las condiciones del pa�s de origen no cambian, la situaci�n que caus� la fuga o la expulsi�n se podr�a deteriorar, dando lugar a un mayor n�mero de refugiados, a m�s tirantez e inestabilidad. Y esto tambi�n puede afectar a los Estados vecinos.

V. AP�NDICE

CONVENCIONES Y PROTOCOLOS INTERNACIONALES

DECLARACIONES Y RESOLUCIONES INTERNACIONALES

CONVENCIONES REGIONALES

DECLARACIONES Y RESOLUCIONES REGIONALES

RESOLUCIONES DE LA OEA (1994-1996)

Resoluciones de 1995

Resoluciones 1995

Resoluciones 1994