1. Antecedentes
2. El Plan de Desarrollo en el Contexto Regional y Binacional
3. Aspectos Metodológicos y Estructura Operativa
Los países amazónicos suscribieron el 3 de julio de 1978 el Tratado de Cooperación Amazónica, en cuyo Artículo 1 se consagra el compromiso de las partes contratantes de realizar esfuerzos y acciones conjuntas para promover el desarrollo armónico de sus respectivos territorios, acordando para el efecto la adopción de mecanismos encaminados a propiciar el intercambio de informaciones, la negociación de acuerdos y entendimientos operativos, así como la concertación de los instrumentos jurídicos pertinentes.
Por su parte los Gobiernos de Colombia y Perú suscribieron en 1979 el Tratado de Cooperación Amazónica Colombo-Peruano, instrumento que establece en el Artículo 1 la voluntad de los países de “Otorgar la máxima prioridad y dinamismo a una política de cooperación amazónica orientada hacia el establecimiento de las formas y mecanismos que mejor se adecuen a las singulares necesidades que plantea el desarrollo integral de sus respectivos territorios amazónicos, asegurando así la plena incorporación de ellos a sus economías nacionales”.
Dentro de este marco de política el tema amazónico ha sido siempre objeto de atención especial de los Cancilleres y Presidentes de Colombia y Perú. En tal sentido merece destacarse la Declaración Conjunta de los Cancilleres de ambos países del 7 de febrero de 1986, en la cual coinciden en el imperativo de unir esfuerzos para lograr el pleno cumplimiento de los objetivos del Tratado de Cooperación Amazónica de 1978, así como del Tratado Bilateral de 1979, y resuelven emprender consultas para impulsar la marcha de los mecanismos previstos en estos instrumentos y de las acciones multilaterales y bilaterales de cooperación amazónica.
En concordancia con la anterior política los Ministros de Relaciones Exteriores de los dos países en reunión realizada el 26 de agosto de 1987, manifestaron su decisión de impulsar e intensificarlas relaciones entre los dos países en un marco que permita profundizar la cooperación y estrechar los vínculos de amistad que los unen. A tal efecto adoptaron un Programa de Acción en el tema de la Cooperación Amazónica, para lo cual acordaron convocar la primera Reunión de la Comisión Mixta de Cooperación Amazónica, recomendando así mismo, la realización de programas bilaterales de investigación científica y técnica, incluyendo el estudio de las condiciones de navegabilidad del río Putumayo y el estudio del ordenamiento y manejo de su cuenca.
Los pronunciamientos enunciados conllevaron a la suscripción de la Declaración conjunta por parte de los presidentes de Colombia y Perú, en San Antonio, Perú, sobre el río Amazonas, el 24 de abril de 1988 concretando la iniciativa de diseñar un Plan de Acción Bilateral, orientado al “Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo”, en el marco de la Comisión Mixta del Tratado de Cooperación Amazónica Colombo-Peruano, para lo cual encomendaron a sus respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores “gestionar conjuntamente el apoyo financiero de los organismos internacionales, especialmente de la Organización de los Estados Americanos”.
Para hacer efectivo los propósitos considerados en el Plan y llevar a cabo los estudios propuestos, los países adoptaron una estructura operativa que contempla las siguientes instancias binacionales: Comisión Mixta, constituye el nivel superior de decisión; Comisión Ejecutiva, encargada de aprobar y supervisar los estudios y el programa de actividades y vigilar el cumplimiento de las metas del plan: Comité Técnico que dirige y administra las actividades técnicas y compatibiliza los trabajos realizados por las unidades técnicas de cada país, como instructores permanentes a las cuales corresponde la ejecución, coordinación evaluación de los estudios e identificación y formulación de los proyectos dentro de las áreas seleccionadas.
A partir de la estructura operativa propuesta, se llevó a cabo la primera Reunión de la Comisión Mixta del Tratado de Cooperación Amazónica Colombo-Peruano celebrada en la ciudad de Leticia, capital del Departamento del Amazonas (Colombia), en agosto de 1988 en la cual se aprobaron los términos de referencia para la elaboración del Plan para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo (PPCP), solicitando la colaboración de la Organización de los Estados Americanos (OEA) para concretar el Plan, incluyendo la formulación de los estudios pertinentes.
La segunda Reunión de la Comisión Mixta del Tratado de Cooperación Amazónica Colombo-Peruano se realizó en Iquitos, capital del Departamento de Loreto (Perú), en febrero de 1989 y, en forma simultánea, se instaló la Primera Reunión de la Comisión Ejecutiva del Plan Colombo-Peruano. En estas Reuniones se aprobó el Programa de Actividades para 1989 y el requerimiento de asistencia técnica a la OEA.
El Comité Técnico del Plan realizó su primera reunión en Leticia, en mayo de 1989, en donde se presentaron los documentos del diagnóstico zonal por parte de los jefes de las Unidades Técnicas, a partir del cual se acordó continuar con el levantamiento de la información pertinente tendiente a la elaboración de un diagnóstico regional y a la identificación de los perfiles de los proyectos a desarrollar, así como la preparación de los términos de referencia que soportan cada uno de los estudios.
La segunda Reunión del Comité Técnico se celebró en Iquitos, Perú, en agosto de 1989, en la cual se revisaron los avances alcanzados, se fijó la fecha de terminación del Diagnóstico Integrado del área, y se definió un programa de trabajo para iniciar la identificación de proyectos.
La tercera Reunión del Comité Técnico se celebró en Bogotá, Colombia, en setiembre de 1989 en la cual se entregaron los diagnósticos zonales de cada país, y se revisaron los avances del Diagnóstico Regional Integrado, así como el listado de los proyectos a ser considerados en cada zona de influencia.
La tercera Reunión de la Comisión Mixta del Tratado de Cooperación Amazónica Colombo-Peruano se celebró en Bogotá, Colombia, en noviembre de 1989, a la cual antecedió la cuarta Reunión del Comité Técnico. La Comisión Mixta aprobó el Diagnóstico Regional Integrado del Plan de Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo, presentado por el Comité Técnico, el mismo que incluye un listado preliminar de proyectos para ser ejecutados dentro del marco del Plan.
La quinta Reunión del Comité Técnico se llevó a cabo en Bogotá, Colombia en 1990, siendo este el escenario en el cual se formalizó la entrega del Diagnóstico Regional Integrado a la Comisión Ejecutiva, junto con el listado preliminar de proyectos debidamente revisados. Igualmente se aprobó el Programa de Actividades para los años 1990-1991, y se concretó el requerimiento de asistencia técnica y operativa a ser presentada ante el representante de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos-OEA. Para la ejecución del mencionado programa la Comisión Ejecutiva que precedió al Comité Técnico instruyó a los respectivos Jefes de las Unidades Técnicas a continuar con la identificación de proyectos para el área del Plan.
En las Reuniones sexta y séptima del Comité Técnico se identificaron los 14 proyectos binacionales y se elaboraron los perfiles de cada uno de éstos, los cuales fueron presentados y aprobados por la Comisión Ejecutiva del PPCP.
La octava Reunión del Comité Técnico del PPCP se celebró en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, Colombia, en 1991, en esta ocasión se identificaron los 4 proyectos que desbordan el ámbito bilateral, y se enmarcan en el contorno plurinacional, convergente de la región amazónica de Brasil, Colombia y Perú. Los proyectos así identificados corresponden a: Zonificación Ambiental, Desarrollo Forestal, Desarrollo de la Pesca y Saneamiento Ambiental.
La novena Reunión del Comité Técnico del PPCP, se celebró también en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, Colombia, en 1992, instancia en la cual se evaluó el avance de los estudios de pre-factibilidad de los 14 proyectos binacionales. Entre dichos estudios se incluyó el proyecto plurinacional: de Saneamiento Ambiental y un nuevo proyecto Binacional denominado Gestión del PPCP.
La décima Reunión del Comité Técnico se celebró en la ciudad de Iquitos, Perú, en 1993, en la cual se analizó la situación de cada uno de los proyectos binacionales y se adoptaron recomendaciones precisas para la culminación de cada proyecto binacional.
La onceava Reunión del Comité Técnico del PPCP, se celebró en la ciudad de Lima, Perú, en 1994, en donde surgió la iniciativa de dar inicio a la elaboración del Plan de Desarrollo, para lo cual se aprobó el índice del documento de presentación del mismo.
La doceava reunión del Comité Técnico se realizó en la Ciudad de Lima - Perú, durante los días 26 y 27 de Octubre de 1995. En esta ocasión se presentó el documento preliminar del Plan y se formularon las observaciones y recomendaciones a ser incorporadas en el texto correspondiente.
El Plan para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo constituye una propuesta técnica encaminada a orientar acciones conjuntas que contribuyan al desarrollo sostenido y de conservación del medio ambiente y la biodiversidad de la región, así como a mejorar la calidad de vida de la población mediante la generación de actividades productivas y la adecuación de la infraestructura física y social básica.
El plan retomó los elementos de políticas, objetivos y la estrategia global del Tratado de Cooperación Amazónica Colombo-Peruano, preservando de igual manera el tratamiento que se le ha conferido a la región amazónica.
La estructura del plan fue concebida a partir de la realización de una serie de estudios sobre la zona contemplada en el Plan, incluyendo la recopilación, organización y análisis de la información relacionada con la cartografía, uso y manejo de los recursos naturales e infraestructura física, social y económica, la cual fue complementada con la realización de trabajos de campo efectuados con el concurso de las instituciones e instancias técnicas de cada país. Los trabajos y esfuerzos señalados permitieron la elaboración de un diagnóstico que refleja la situación de la región de cada país, posterior a lo cual se elaboró un diagnóstico integrado que unifica con un criterio Binacional la problemática, limitantes y potencialidades del área Binacional considerada por el Plan.
Dentro de la anterior perspectiva, el Plan reviste especial importancia para los dos Países, permitiendo desarrollar e integrar el área fronteriza con un criterio unificado articulando el área a la economía nacional de ambos países, mediante la identificación de potenciales centros de desarrollo a lo largo de los ríos Caquetá, Putumayo, Napo y Bajo Amazonas, con poblados de apoyo y sus ámbitos de cobertura, en los cuales se desarrollaron las principales actividades y proyectos productivos, sociales y de infraestructura económica que el Plan de Desarrollo ha identificado.
El plan que se presenta ha sido concebido con una óptica participativa, procurando involucrar a la mayoría del grupo poblacional, tanto en la toma de decisiones, como en la ejecución de acciones, teniendo en cuenta que en dicha población destacan diferentes grupos étnicos, con la finalidad de lograr que la propia población participe y se beneficie del desarrollo. Asimismo, se propende a la participación activa y permanente del Sector Privado Empresarial (pequeñas, medianas y grandes empresas), que promovido por los Estados de ambos países, permita conjugar esfuerzos para el desarrollo de estas áreas fronterizas.
En el contexto binacional el Plan tiene por finalidad integrara las poblaciones que comparten las fronteras a fin de que a través de la ejecución y puesta en marcha de proyectos binacionales, se tienda hacia economías de escala que permitan el aprovechamiento óptimo de los recursos financieros en un mayor número de proyectos que requiere la región y, que por falta de ellos, es imposible brindar una adecuada prestación de servicios básicos en dicha área.
El PPCP prestará especial atención, dentro del marco del desarrollo sostenible, al ordenamiento territorial y manejo de la cuenca, tomando en consideración la conservación del medio ambiente y a la población del área, particularmente las comunidades nativas.
La acción propuesta será lograda a través de la ejecución de programas y proyectos contemplados en el Plan con la siguiente orientación: otorgar la debida importancia a la conservación, manejo de los recursos naturales y utilización y explotación racional de los mismos; desarrollo de centros poblados y Comunidades Indígenas/Nativas, maximizar el aprovechamiento fluvial de la cuenca hidrográfica; organizar el comercio y la infraestructura física y logística necesaria para tal fin y promover el saneamiento y la conservación del medio ambiente.
Los proyectos identificados podrán ser ejecutados a corto, mediano y largo plazo. Se tendrá especial cuidado en la coordinación interinstitucional entre ambos países con fórmulas que permitan la agilización de trámites y procedimientos para la realización oportuna de los proyectos binacionales, con la participación de la comunidad e instituciones nacionales de Colombia y Perú.
En general, se buscará a través de la integración regional el fortalecimiento de las comunidades, la elevación de su nivel y calidad de vida y el ordenamiento del proceso de desarrollo, teniendo en consideración, especialmente, las limitaciones y necesidades de conservación que requiere el frágil sistema ecológico de la Amazonia.
3.1 Aspectos Metodológicos
La metodología empleada para la elaboración del Plan corresponde a un sistema de aproximaciones sucesivas, como un proceso cíclico y dinámico de planificación que, a su vez, refleja la situación socio-económica del área binacional y que permite responder rápidamente a los problemas identificados en dicha área. Asimismo, se relaciona con los resultados esperados de acuerdo con las fases programadas por ambos países; con las principales actividades establecidas para los estudios básicos de recolección de información y con los del Diagnóstico Regional Integrado.
Los países de Colombia y Perú desarrollaron cuatro fases en la elaboración del Plan:
En la Fase I, las Unidades Técnicas recolectaron y analizaron la información que existía en las diversas entidades del sector público y privado y prepararon un listado de los proyectos de sus Zonas específicas, incluyendo los que se estaban realizando y de aquellos que estaban a nivel de contratación, estudio o idea; prepararon la cartografía básica necesaria y finalmente elaboraron un documento titulado “Estudios Básicos para la Preparación del Diagnóstico Regional”.El Plan de Desarrollo identificó los siguientes Proyectos Binacionales siguientes:En la Fase II, se analizaron los estudios básicos sectoriales obtenidos en la Fase I, actividad que fue complementada con la realización de trabajos de campo efectuados con el concurso de las instituciones e instancias técnicas de cada país, lo cual arrojó un diagnóstico identificando los principales problemas, limitantes y potencialidades de cada zona, a partir de lo cual se preparó un listado preliminar de programas y proyectos para ser desarrollados en las zonas (Colombia y Perú).
En la fase III, retomó los Diagnósticos de cada Zona elaborados por las Unidades Técnicas de Colombia y Perú, y se preparó un Diagnóstico Regional Integrado, que además contiene un Análisis Regional de Propuestas de Políticas de Desarrollo, y las bases para la formulación del Plan de Desarrollo.
A partir de los trabajos realizados en la Fase III, se preparó un resumen consolidado del mismo, en el cual se determinan los Objetivos, Políticas y Estrategias, los Programas y los Proyectos de Inversión y de Financiamiento Institucional para la ejecución del Plan, lo cual está contemplado en el presente documento. (Fase IV)
Zonificación Ambiental; Manejo Integral y Sostenible de los Bosques; Parques Naturales; Atención Integral a Comunidades Indígenas/Nativas; Reorientación del Sector Silvoagropecuario; Manejo de Fauna Silvestre; Proyecto Integral de Pesca; Comercialización; Proyecto Integral de Salud; Saneamiento Ambiental; Educación; Estudios Hidromorfológicos; Expedición Científica; Evaluación Geológica; Centro de Documentación Amazónica, Centro de Tecnología Apropiada y Gestión del PPCP. Esta identificación no excluye, de ninguna manera la posibilidad que ambos países, de Colombia y Perú, puedan, en el futuro, acordar la inclusión y ejecución de otros Proyectos Binacionales, de interés común.Siguiendo la metodología empleada, las Unidades Técnicas de Colombia y Perú han priorizado los proyectos identificados, para la elaboración de los estudios de pre-factibilidad habiéndose realizado los siguientes estudios:
Manejo Integral y Sostenible de los Bosques; Parques Naturales; Atención Integral a Comunidades Indígenas/Nativas; Manejo de Fauna Silvestre; Proyecto Integral de Pesca; Comercialización; Proyecto Integral de Salud; Saneamiento Ambiental y Educación. Estos estudios de pre-factibilidad han sido aprobados por el Comité Técnico, recomendándose la iniciación de la fase de factibilidad.Dentro del plan se incluye el proyecto plurinacional de Educación Ambiental con una cobertura en Brasil, Bolivia, Colombia y Perú.
Finalmente, el Plan, metodológicamente, ha incorporado, aunque sin el desarrollo correspondiente, el listado preliminar de Proyectos Nacionales, tanto de Colombia como de Perú, como parte de la estrategia de desarrollo integral de la región.
3.2 Estructura Operativa
Para la ejecución de los Estudios del PPCP se estableció la siguiente estructura operativa (ver gráfico # 1).
Comisión Ejecutiva: instancia encargada de establecer los lineamientos y políticas generales del Plan, coordinar y promover la ejecución de estudios y aprobar los planes y actividades en sus diferentes fases y vigilar el cumplimiento de las distintas actividades que se deben realizar para lograr los objetivos y alcances del PPCP.
Comité Técnico: órgano de coordinación y administración del Plan, encargado de darle seguimiento y velar por el cumplimiento de los compromisos acordados por los países, asumiendo el Rol de planificación de las actividades propuestas.
Las Unidades Técnicas conformadas en cada país, (una en Colombia y otra en Perú) representan el marco institucional permanente que agrupa a diversas entidades del orden nacional, regional y local, a las cuales les corresponde ejecutar y revisar los estudios que se adelanten; identificar y formular programas y proyectos dentro de las áreas prioritarias seleccionadas; solicitar y coordinar participación de expertos de otros organismos nacionales; proponer iniciativas para que se gestionen a través de la Comisión Mixta Bilateral el apoyo de organismos internacionales y preparar, integrar y elaborar los documentos finales del estudio.
Las Unidades Técnicas agrupan diversas entidades nacionales, regionales y locales, y cada una de ellas cuenta con un asesor permanente de la OEA y con la participación de especialistas de este organismo internacional. (Gráfico #1)
Gráfico 1. ESTRUCTURA OPERATIVA PARA LOS ESTUDIOS DEL PPCP
Marco Político e Institucional
La concepción y articulación del Plan y los diferentes proyectos que lo integran ha tenido como marco de referencia las políticas generales y específicas de cada país dentro del entorno que caracteriza a la región.
A fin de ilustrar y orientar el curso de las políticas que rigen en cada país, se presenta a continuación una síntesis sobre el marco vigente en cada país.
En Colombia
Con la Constitución Política de 1991, se introducen reformas importantes a través de las cuales se consagra el derecho de los ciudadanos de gozar de un ambiente sano, dando a las comunidades la facultad de participar en las decisiones que puedan afectarlos, asignando al estado la responsabilidad de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y de garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, para lo cual se prevé la cooperación con otras naciones en la búsqueda de alternativas encaminadas a la protección de los ecosistemas compartidos situados en las zonas fronterizas.
La Constitución de 1991 respalda el proceso de descentralización política, jurídica y administrativa, que se ha venido gestando desde 1986, dando vigencia a las entidades territoriales de las cuales hacen parte los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas a los cuales confiere autonomía en la gestión administrativa, gobernación por autoridades propias, administración de recursos y establecimiento de tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participación en las rentas nacionales; facultándolos asimismo para implementar sus propios planes de desarrollo y en el caso de los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera para adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino, programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente.
Dentro del marco político y legislativo merece destacarse la Ley 99 del 22 de Diciembre de 1993, mediante la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental, como entes responsables y rectores de la política nacional y planes de desarrollo relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Por atribuciones de la Ley 99, las corporaciones autónomas regionales, ejercen la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, correspondiéndoles administrar y ejecutar las políticas, planes y programas relativos al medio ambiente y los recursos naturales renovables, propendiendo por su desarrollo sostenible de conformidad con las disposiciones legales y las políticas definidas por el Ministerio del Medio Ambiente.
Para la jurisdicción que comprende el territorio de los departamentos de Amazonas, Putumayo y Caquetá, se crea la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía - CORPOAMAZONIA, con sede principal en la ciudad de Mocoa, departamento del Putumayo y se establecerán sub-sedes en las ciudades de Leticia y Florencia.
En Perú
La Nueva Constitución Política del Perú de 1993, contempla que el Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas. Los recursos naturales renovables y no renovables son considerados Patrimonio de la Nación. Así mismo, queda establecido que el Estado determina la política nacional del medio ambiente y promueve el desarrollo sostenible de la amazonía con una legislación adecuada.
La política ambiental tiene como objetivo la protección y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales a fin de hacer posible el desarrollo integral de la persona humana a base de garantizar una adecuada calidad de vida. El diseño, la formulación y aplicación de esta política ambiental se rige por los lineamientos señalados en el Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Decreto Legislativo N° 613).
En el Perú, el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) organismo del Ministerio de Agricultura es el encargado de dar las normas para la protección y conservación del medio ambiente en todo el territorio nacional, especialmente en lo que se refiere a las áreas de Selva Alta y Selva Baja (Territorio Amazónico Peruano).
El INRENA es también el encargado de declarar las áreas de reserva natural así como las determinaciones de parques naturales nacionales.
En la nueva Ley de Tierras, que ha promulgado el Gobierno Peruano, se considera como áreas intangibles de reserva natural especialmente toda la zona de la Amazonía Peruana cuya responsabilidad de implementación y monitoreo está a cargo del INRENA.
