2.3 Estrategia de desarrollo provincial

2.3.1 Desarrollo económico
2.3.2 Desarrollo social
2.3.3 Ordenamiento espacial
2.3.4 Aspectos institucionales

La estrategia propuesta contempla las orientaciones y prioridades sostenidas por el Gobierno, adecuados realísticamente a los recursos, requerimientos de financiamiento y niveles tecnológico-culturales del Darién.

Se propone que el desarrollo regional, basado en la utilización de los recursos naturales sea progresivo, con acciones inmediatas de control a la colonización espontánea.

En el corto plazo se plantea un programa de desarrollo del sector primario, apoyado por acciones en los campos crediticio, asistencia técnica, extensión agrícola y fortalecimiento de los servicios sociales,

En el mediano y largo plazo se implementarán programas para el desarrollo de los sectores secundario y terciario.

La estrategia integral propuesta, con sus enfoques de desarrollo económico, desarrollo social, ordenamiento espacial y desarrollo institucional, tiende a reducir los costos de absorción de la nueva población y permite aprovechar más eficientemente una obra de infraestructura de gran importancia y alto costo para la nación panameña, como es la Carretera Panamericana.

Cuadro 2-3. PROYECCIONES DE POBLACION DE CENTROS POBLADOS

El desarrollo del Darién debe apoyarse en actividades productivas capaces de aprovechar la demanda extrarregional como elemento dinámico.

En el Darién, la actividad agrícola es la que presenta mejores posibilidades para convertirse en un sector dinámico que genere empleos, mayores ingresos, y que acepte también un incremento significativo de productividad mediante su tecnificación.

Este sector generara también nuevas actividades no agropecuarias, como las agroindustriales y los servicios de transporte, acopio y mercadeo.

La estrategia de desarrollo económico se resume en los siguientes elementos claves:

a) Incremento de excedentes exportables, especialmente agrícolas y forestales, con refuerzo de los servicios de apoyo y comercialización.

b) Implementación de un programa financiero estatal para las fases iniciales del desarrollo, a fin de crear oportunidades rentables e incentivar la inversión privada.

c) Integración vertical, especialmente en los sectores agrícolas y forestal.

d) Establecimiento de políticas y mecanismos que permitan aprovechar regionalmente los efectos multiplicadores y de difusión de las inversiones planteadas en los distintos programas y proyectos.

Para implementar esta estrategia se propone desarrollar los programas agrícola, ganadero, forestal, pesquero, agroindustrial, y el de servicios de apoyo a los sectores productivos.

2.3.2 Desarrollo social

Con respecto al desarrollo social debe señalarse que la implementación de los programas y proyectos, junto al proceso migratorio esperado, promoverá un fenómeno de interacción étnica que dará por resultado una tendencia hada la homogeneización de la población,

Como resultado de la implementación de dichos programas y proyectos, la población experimentará una sensible elevación de sus ingresos, lo que llevará a una mayor capacidad de adquisición de bienes y servicios. Ello permitirá la estructuración de un sistema equilibrado de actividades entre los sectores publico y privado y las formas individuales y las de carácter de asociación.

Durante el transcurso de esta fase será necesario conceder un importante papel a la participación del trabajo de la mujer como una forma de integrar a la misma en el proceso socioeconómico, especialmente en las labores no agropecuarias. Asimismo, la acción en el campo educacional tendrá que poner énfasis en la educación de adultos orientada hacia la producción.

Las líneas de acción que se proponen para el desarrollo social del Darién son las que se detallan a continuación:

a) Incremento sustancial de la provisión de servicios sociales básicos.

b) Desarrollo de formas de participación y de organización local.

c) Desarrollo de una conciencia regional e identificación con la problemática de la región.

d) Ordenamiento en el acceso al uso de la tierra, eliminando los conflictos sociales.

e) Desarrollo de programas de adiestramiento y actividades de industrias del hogar dirigidas a la mujer radicada en el medio rural.

f) Apoyo al desarrollo de las culturas propias de los grupos indígenas.

g) Readecuación y agrupación de la población para el desarrollo más completo del hombre y de sus organizaciones.

A esta estrategia hay que integrar los siguientes programas dirigidos a dotar a los sectores sociales de mayor relevancia: programa de vivienda y urbanización; programa de salud, y programa de educación.

2.3.3 Ordenamiento espacial

2.3.3.1 Zonificación
2.3.3.2 Sistemas de centros poblados
2.3.3.3 Ocupación del territorio
2.3.3.4 Red de transporte
2.3.3.5 Manejo y conservación del medio ambiente

La estrategia para el ordenamiento espacial implica el manejo programado al nivel rural y urbano de las localizaciones de población, actividades económicas e infraestructuras y servicios, teniendo en cuenta los impactos recíprocos que estas localizaciones producen unas sobre otras.

La estrategia formulada ha tenido en cuenta los siguientes factores condicionantes:

- Los recursos físicos de la provincia, incluyendo los naturales, fisiográficos y la infraestructura física.

- Los objetivos y metas del desarrollo del Darién y del sistema regional-nacional.

- La situación socioeconómica del Darién, incluyendo la estructura interétnica y sus tendencias.

- Las regulaciones sobre el uso y ocupación de las tierras y de los recursos naturales.

- Los impactos previsibles que producirán sobre el marco espacial el proceso de colonización y la apertura al tráfico de la Carretera Panamericana.

Para una mejor distribución de los recursos y programas dentro de un marco de protección del medio ambiente, la ocupación del territorio (localización de población y actividades), y el diseño de la red de transporte, se estableció una zonificación del espacio regional y un sistema de centros poblados.

Los programas de vialidad secundaria, de energía y de telecomunicaciones forman parte de la estrategia espacial.

2.3.3.1 Zonificación

En base a la vocación, potencialidad y problemática localizadas en el territorio, la provincia fue subregionalizada en las siguientes "Zonas de programación" para el corto plazo: Zona I - Chucunaque; Zona II - La Palma-Sambú; Zona III - Río Congo; Zona IV- Jaqué; Zona V - Reserva Forestal (Gráfico 2-1). Esta zonificación concebida para el corto plazo deberá ser revisada para horizontes de tiempo más lejanos, en función de la propia dinámica del Darién y decisiones del Gobierno en cuanto al sistema regional-nacional actualmente en discusión en el Ministerio de Planificación y Política Económica.

Los criterios utilizados para esta zonificación fueron los siguientes:

- Actuales asentamientos humanos.

- Actual localización de actividades económicas.

- Grandes unidades geomorfológicas.

- Potencial de desarrollo de los recursos provinciales.

- Cambios previsibles en el funcionamiento espacial al pasar de un sistema de transporte fluvial y de cabotaje a un sistema de transporte terrestre.

- Actual división político-administrativa.

- Actuales regulaciones sobre el uso de los recursos y ocupación de la tierra.

- Actual nivel socioeconómico y agrupaciones étnicas.

2.3.3.2 Sistemas de centros poblados

Para diseñar el sistema de centros poblados se tomaron en cuenta los siguientes criterios:

- Distribución actual de la población y su proyección.

- Actuales unidades territoriales con funciones centro-área.

- Areas con potencial productivo.

- Capacidad empresarial, administrativa y carácter gregario de las actuales comunidades.

- Jerarquía actual de las divisiones político-administrativas.

- Ubicación del centro poblado respecto a las áreas de mayor potencialidad de producción y en relación con los otros centros regionales y a la red de transporte, especialmente de la Carretera Panamericana.

- La posibilidad de expansión física del centro.

Se establecieron los siguientes tipos de centros poblados: centros zonales; centros de servicios; y núcleos de servicios.

Estas categorías se determinaron en función del nivel y naturaleza de los servicios, ámbito del área de influencia, relaciones inter-centros y población nucleada (Cuadro 2-4).

Los Gráficos 2-2 y 2-3 muestran los sistemas deseables de centros poblados en los años 1985 y 2000.

2.3.3.3 Ocupación del territorio

En relación con este punto han de considerarse los siguientes aspectos:

a) El Darién asentará en su territorio a aproximadamente un 10% del crecimiento de la población rural nacional (lo que significa un incremento de 500 familias anuales de colonos migrantes, compuestas de 5 personas cada una),

b) Esta meta significa aumentar para el año 1985 en un 61% las superficies de tierras agropecuarias actualmente en uso. En el año 2000 se estarían utilizando 104 000 hectáreas, o sea un 65% de las tierras regionales aptas para uso agropecuario, con un incremento del 195% sobre el uso actual.

c) El aumento de población, y por consiguiente la ampliación del uso del suelo, tendrán lugar en la zona de Chucunaque, cuya población total deberá pasar de 8 720 habitantes a 21 500 en el año 1985 y a más de 80 000 en el año 2000. En ese año la dotación promedio deberá alcanzar unas 10 hectáreas de tierras agropecuarias por familia campesina.

d) La ocupación de la tierra productiva se elevará del actual nivel de 16% en la Zona Chucunaque y del 40% en La Palma-Sambú a un 66% para ambas zonas en el año 2000.

e) La población dependiente del sector primario en las zonas Chucunaque y La Palma-Sambú disminuirá del actual nivel de 87% a un 50% en el año 2000.

2.3.3.4 Red de transporte

La red programada interconectará centros poblados y áreas de influencia, contribuyendo a orientar la localización de la población en lugares predeterminados del territorio provincial. Dicha red deberá cubrir los aspectos de apertura de nuevas áreas de la región, vinculándola con la Carretera Panamericana e integrando el actual sistema de transporte fluvial con el futuro sistema carretero.

En función de lo anterior, la red vial contemplada se diseñó de acuerdo con los siguientes criterios:

- Concepción global del sistema de transporte intrarregional y conexión con el sistema nacional.

- Condiciones topo-fisiográficas.

- Funcionamiento y relaciones geoeconómicas de los centros poblados y sus áreas de influencia.

- Diseño y especificaciones de construcción.

La red propuesta contempla como vía troncal un tramo de la Carretera Panamericana, complementada con un sistema secundario que permita relacionar las distintas áreas de la provincia con dicha Carretera.

La estrategia propuesta contempla:

a) En el corto plazo, extender la Carretera Panamericana en el tramo Canglón - Yaviza, incluyendo un puente sobre el río Chucunaque, y mejorar el subsistema de la zona La Palma - Sambú, vinculándola con la Carretera Panamericana.

b) En el mediano plazo, completar el subsistema de la zona La Palma - Sambú e incorporar a la producción las tierras de la ribera izquierda del río Chucunaque y las áreas de los ríos Balsas y Cucunatí.

c) En el largo plazo, se completarán los circuitos de las áreas de los ríos Tuira, bajo y medio Chucunaque, conexión con la comarca de San Blas y acceso al área agrícola de Río Congo.

2.3.3.5 Manejo y conservación del medio ambiente

La estrategia ambiental está presente en las orientaciones del desarrollo económico, social y de ordenamiento espacial anteriormente señaladas.

Deberá ponerse especial énfasis en la restricción del uso y explotación de los recursos naturales en las áreas de ecosistemas frágiles, debiendo adaptarse el uso de la tierra a su aptitud natural. En tal sentido, deberá analizarse y seleccionarse sistemáticamente todos los proyectos de inversión previamente a la decisión de su implementación.

GRAFICO 2-1. SUBREGIONALIZACION

GRAFICO 2-2. SISTEMA DESEABLE DE CENTROS POBLADOS (AÑO 1985)

GRAFICO 2-3. SISTEMA DESEABLE DE CENTROS POBLADOS (AÑO 2000)

Cuadro 2-4. SISTEMAS DE CENTROS POBLADOS - AÑO 1985

El Gráfico 2-4 señala los principales componentes de la estrategia espacial en el período 1978-1985.

2.3.4 Aspectos institucionales

2.3.4.1 Análisis del actual sistema institucional del Darién
2.3.4.2 La administración local
2.3.4.3 Institucionalización de la administración del desarrollo

La Región Oriental de Panamá (Darién), en comparación con el resto del país presenta características y condiciones muy especiales que deben ser expuestas y examinadas en forma exhaustiva.

El análisis objetivo del actual sistema institucional de la región constituye el elemento básico para presentar algunas propuestas para la institucionalización de la administración para el desarrollo en dicha región.

2.3.4.1 Análisis del actual sistema institucional del Darién

La Provincia de Darién está políticamente dividida en dos distritos municipales, Chepigana y Pinogana, los cuales a su vez se dividen el primero en doce corregimientos y el segundo en siete corregimientos.

La superficie de la provincia es de 16 803 km²; al distrito de Chepigana corresponden 8 931 km² y al de Pinogana 7 872 km². Se observa que la superficie del distrito de Pinogana excede a la de las provincias de Coclé, Colón y Herrera, y la superficie del distrito de Chepigana excede a la de las provincias de Chiriquí y Bocas del Toro.

Los corregimientos han sido constituidos en función de la topografía y las cuencas hidrográficas. El uso de las vías fluviales ha determinado los asentamientos humanos de la región. La extensión territorial y la población de los corregimientos presentan muchas y significativas diferencias. Por ejemplo, el corregimiento de Yaviza tiene 4 555 km², o sea el 58% del territorio del distrito de Pinogana, del cual es una división política. Su población según el censo de 1970 representa el 58% de la población total del distrito, con una densidad de 1.1 habitante por km². En cambio, la cabecera del distrito, El Real, tiene una superficie de 112 km² y su población solamente representa el 14% del distrito con una densidad de 1.2 habitante por km².

La Palma, cabecera del distrito de Chepigana y de la provincia, cubre un 27% de la extensión del distrito y su población representa el 24% del mismo.

La realidad geográfica es que en la provincia existen cinco asentamientos de más de mil personas (La Palma, Garachiné, Jaqué, El Real y Yaviza).

2.3.4.2 La administración local

La administración provincial está a cargo de la Gobernación y del Consejo Provincial de Coordinación, organismo este último creado por la Constitución Política de 1972. En general, la gobernación está a cargo del Gobernador, quien tiene solo como atribución de mayor importancia la de presidir el Consejo Provincial de Coordinación, además de las funciones tradicionales como jefe de policía, es decir, conocer en segunda instancia las decisiones de los asuntos policiales precedentes de los funcionarios inferiores (alcaldes y corregidores).

El Consejo Provincial de Coordinación está constituido por los Representantes de Corregimientos, el Jefe de la Zona Militar, un representante por cada uno de los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas, los Jefes provinciales de sus respectivas agencias, y es presidido por el Gobernador de la Provincia. Sus funciones se señalan en la Ley 50 del 26 de junio de 1973. Estas funciones varían desde estudiar los problemas de la población provincial, coordinar y evaluar la ejecución de los programas y obras del Gobierno en la provincia, hasta colaborar en la ejecución de los programas especiales de integración y desarrollo de la provincia.

No se puede afirmar que el Consejo Provincial del Darién esté ejecutando actualmente todas las atribuciones que le corresponden.

Sin embargo, debe reconocerse la participación de este organismo en la elaboración de las informaciones necesarias para la formulación de los planes, programas y proyectos para la Región.

La organización para la Administración Municipal de la provincia de Darién se concreta a las exigencias mínimas de la Ley de Régimen Municipal, (Ley 106 del 8 de octubre de 1973); existen el Consejo Municipal, la Alcaldía y la Tesorería Municipal. El servicio de Auditoría Municipal funciona en forma común a los dos municipios y se ejerce desde la Ciudad de Panamá. Ninguno de los municipios tiene departamentos de ingeniería ni asesoría legal.

Esta situación administrativa crea los siguientes problemas municipales:

a) Prevalencia de actividades tradicionales de policía sobre actividades relacionadas con el desarrollo local.

b) Muy escaso personal directivo capacitado para el ejercicio de los cargos de la administración, por lo que las actividades son rutinarias y deficientes.

c) Una limitada prestación de servicios públicos.

Se observa que las condiciones económicas y financieras de los dos municipios darienitas demuestran haber mejorado en los tres últimos años debido al traspaso de los nuevos tributos concedidos por la Constitución Política y la ley a los municipios.

El Cuadro 2-5 señala los ingresos reales obtenidos por los municipios en los últimos cuatro años.

En lo referente al gasto se observa que estos aumentos también son considerables en especial el gasto de administración (salarios y dietas), destinándose una ínfima cantidad a gastos de inversión.

Los Cuadros 2-6 y 2-7 señalan los gastos en Administración y en Obras Públicas de los dos municipios en los últimos años.

El proceso presupuestario municipal se realiza en forma rudimentaria en todas sus etapas; por lo tanto no corresponde a la expresión financiera de programas formulados por la municipalidad, sino simplemente al cálculo de los posibles ingresos que se obtendrán y a los gastos que se efectuarán durante el período fiscal (anual).

En estas condiciones, el presupuesto no constituye un instrumento de importancia para implementar el desarrollo local.

En términos generales, la situación municipal del Darién en comparación con otras provincias demuestra la debilidad de estos entes de gobierno local para coadyuvar en forma efectiva en la implementación de un plan de desarrollo para la región.

Para ello es necesario que éstos sean fortalecidos mediante programas de capacitación de personal y asistencia técnica, junto al financiamiento de obras y servicios con uso del crédito que pueda proporcionarle el Fondo de Desarrollo Municipal que opera en el Banco Nacional de Panamá, además de un considerable incremento del actual subsidio económico que el gobierno nacional otorga cada año a los dos municipios de la Región.

GRAFICO 2-4. PRINCIPALES COMPONENTES DE LA ESTRATEGIA ESPACIAL 1978-1985

Cuadro 2-5. INGRESOS MUNICIPALES DE LA PROVINCIA DEL DARIÉN (1973-1976)

Cuadro 2-6. GASTOS MUNICIPALES DEL DISTRITO DE CHEPIGANA (1973-1976) (balboas)

Cuadro 2-7. GASTOS MUNICIPALES DEL DISTRITO DE PINOGANA (1973-1976) (balboas)

La tarea de lograr el desarrollo del Darién implica no solamente la planificación expresada en los documentos, sino que debe concretarse en un hecho real y eficaz.

Para ello se hace indispensable crear un mecanismo capaz y eficiente, que asuma la responsabilidad de ejecutar las acciones inherentes a lograr las metas del desarrollo de la región coordinando todos los recursos disponibles.

Una institución en la que se centralice el poder necesario para ejecutar acciones coordinadas requiere una estructura organizativa balanceada, ya que los desequilibrios estructurales pueden causar traumas y "embotellamiento" de las actividades.

Al pretenderse crear una institución, afloran de inmediato las siguientes ideas; En primer término, cuales serán los objetivos de la institución, su basamento jurídico, su organización y los recursos de que dispondrá.

Tratándose de la institución cuya creación se propone en este documento los objetivos están claramente definidos en el plan del desarrollo de la región.

i. Naturaleza de la institución

En Panamá, la institucionalización de la administración para el desarrollo integral de las regiones tiene base jurídica en la Constitución Política del Estado.

El artículo 246 de la Carta fundamental expresa: "El Estado podrá crear en las áreas o regiones cuyo grado de desarrollo social y económico lo requieran, instituciones autónomas o semiautónomas, nacionales, regionales o municipales, que promuevan el desarrollo integral del sector o región y que puedan coordinar los programas estatales y municipales o intermunicipales. La ley reglamentará la organización, financiamiento y fiscalización de dichas entidades de desarrollo".

La disposición constitucional transcrita anteriormente indica que la entidad que sea instituida para la promoción del desarrollo regional, habrá de poseer una posición fuerte en relación con las entidades de gobierno local y las oficinas de las agencias del gobierno responsables de los distintos programas sectoriales que funcionan en la región. Por tanto, resumiendo, se extrae lo siguiente:

a) Que la creación de la institución que habrá de administrar el desarrollo del Darién, es un acto constitucional. Solamente se requiere promulgar la ley o decreto correspondiente que reglamente la organización de la institución, su jurisdicción, financiamiento y otros aspectos en detalle.

b) Que la institución creada para las funciones operativas deberá estar constituida con representación de las agencias e instituciones del Estado que funcionan en la región.

c) La entidad creada para la administración del desarrollo de la región adquiere condición de derecho publico, y por lo tanto se ubica dentro de la estructura del gobierno nacional.

Con base en lo expuesto anteriormente, se propone crear una "Entidad para el Desarrollo de la Región Oriental" cuya propuesta se encuadra dentro del derecho constitucional de Panamá.

Dicha institución será autónoma, descentralizada, será persona jurídica de derecho público, y su finalidad específica será la promoción del desarrollo de la Región Oriental.

La Entidad para el Desarrollo de la Región Oriental estará constituida por los siguientes organismos: La Comisión Superior; El Comité Ejecutivo, y La Dirección Ejecutiva.

a. La Comisión Superior

Será el organismo de mayor jerarquía de la corporación, y estará integrada por los siguientes miembros:

- Ministro de Planificación y Política Económica, o su delegado, quien la presidirá.
- Ministro de Desarrollo Agropecuario o su delegado.
- Ministro de Obras Públicas o su delegado.
- Ministro de Salud Pública o su delegado.
- Ministro de Educación o su delegado.

La Comisión Superior tendrá las siguientes funciones:

a) Establecer las políticas de la Institución y su reglamentación.

b) Presentar al Organo Ejecutivo los planes y programas de desarrollo de la región.

c) Promover las asignaciones presupuestarias correspondientes a la ejecución de los proyectos para el desarrollo de la región.

d) Coordinar al más alto nivel los programas sectoriales para la Región Oriental.

e) Examinar y evaluar los informes periódicos de las actividades de la Entidad.

f) Designar al Director Ejecutivo de la Entidad,

b. El Comité Ejecutivo

El Comité Ejecutivo estará constituido por los siguientes funcionarios regionales:

- El Director Regional del Darién del Ministerio de Desarrollo Agropecuario.

- El Director Regional del Darién del Ministerio de Obras Publicas.

- El Director Regional del Darién del Ministerio de Salud Pública,

- El Presidente del Consejo Provincial de Coordinación del Darién.

- El Vicepresidente Provincial.

- El Jefe de la Zona Militar.

- El Planificador Provincial del Ministerio de Planificación y Política Económica, quien se desempeñará como Secretario técnico.

El Comité Ejecutivo tendrá las siguientes funciones:

a) Coordinar la ejecución de los programas sectoriales para la región, cuya ejecución está a cargo de las agencias correspondientes que funcionan en la Región.

b) Participar en la orientación y formulación de planes de corto y mediano plazo para la región en coordinación con los organismos del Gobierno Local, (Provinciales, Municipios y Juntas Comunales), y someter éstos a la aprobación de la Comisión Superior.

c) Determinar los organismos técnicos correspondientes a la realización de los estudios necesarios en relación con las inversiones prioritarias para el desarrollo de la región.

d) Evaluar los resultados de los planes, programas y proyectos ejecutados, sugerir cambios y recomendar la adopción de medidas conducentes a lograr la normal ejecución de los planes, programas y proyectos.

e) Examinar las informaciones periódicas y finales que debe presentar el Director Ejecutivo sobre la marcha de los planes, programas y proyectos.

f) Llevar a cabo a la brevedad posible todas las funciones que sean adoptadas en el reglamento de funcionamiento interno.

c. La Dirección Ejecutiva

Las funciones de la Dirección de la Entidad serán las siguientes:

a) Presidir el Comité Ejecutivo.

b) Ejercer la dirección general de la institución en sus aspectos técnicos y administrativos.

c) Promover, estimular y coordinar la ejecución de los proyectos sectoriales contenidos en los programas determinados para la región.

d) Ejercer la representación legal de la Institución en todos los actos adoptados por la Comisión Superior y el Comité Ejecutivo.

ii. Mecanismos de apoyo

La Dirección Ejecutiva sugerirá a la Comisión Superior la organización interna que le corresponda para el cumplimiento de sus funciones.

El Patrimonio de la Entidad de Desarrollo de la Región Oriental estará constituido por:

a) Los recursos materiales y financieros correspondientes a cada uno de los programas y proyectos asignados presupuestariamente a las agencias del Gobierno e instituciones que operan en la región.

b) Las asignaciones presupuestarias que le sean asignadas en forma especial a la Entidad.

c) Los ingresos provenientes de los servicios y obras que ejecute como competencias asignadas a la Entidad.