1. Reseña histórica
2. MERCOSUR
31 Fuente: Gorosito Zuluaga, Ricardo. Marco Normativo del Transporte Terrestre por Carretera en el Uruguay. Fundación de Cultura Universitaria - Agosto de 1997.
Los principales acuerdos fueron: el primer Convenio Internacional de Transporte Terrestre de 1965, el segundo (1977) de fuertes características regulatorias, el Acuerdo Tripartito Número 1 de 1988, en el cual se establecen la Póliza Única de Seguro, las Normas y Procedimientos de Inspección Fitosanitaria, el Manifiesto Único Internacional de Cargas por Carretera, el reconocimiento expreso de la facultad del país transitado a participar en los tráficos entre terceros países, el Manifiesto Internacional de Cargas por Ferrovías y, finalmente, el Formulario Único de Conocimiento - Carta de Porte Internacional (T.I.F).
El actual convenio sobre transporte internacional terrestre es de 1989. El Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, es de 1991. El mismo representa un gran esfuerzo de coordinación de las políticas sectoriales y de la armonización legislativa y normativa. De acuerdo a lo estipulado en el artículo 13 del referido Tratado, y en base a la facultad del Grupo Mercado Común para constituir los subgrupos de trabajo que fueran necesarios para el cumplimiento de sus cometidos, en el anexo V se estableció el Subgrupo N° 5 relativo al transporte terrestre.
En una primera etapa, desde la firma del Tratado hasta el Protocolo de Ouro Preto se aprobaron una serie de instrumentos, tales como el formulario común Manifiesto Internacional de Carga y Declaración de Tránsito Aduanero (MIC/DTA), el Reglamento Único de Tránsito y Seguridad Vial, el Acuerdo de Alcance Parcial sobre el Transporte Terrestre de Mercancías Peligrosas, el Acuerdo sobre Transporte Multimodal, el Convenio sobre Contrato de Transporte y la Responsabilidad Civil del Transportista en Viaje Internacional (CRT); además de avanzar en el proceso de liberalización de cupos.
A partir de la aprobación del Protocolo Adicional al Tratado de Asunción en la VII Reunión del Consejo del Mercado Común, en Ouro Preto, en 1994 se adopta la estructura institucional para la nueva etapa que se inicia en 1995. En lo que tiene que ver con las negociaciones sectoriales, desaparece la dicotomía que en la etapa anterior existía entre un Subgrupo de Transporte Terrestre y otro de Transporte Marítimo (ex Subgrupo N° 6) y se unifica al transporte terrestre fluvio-marítimo y ferroviario, y a la infraestructura implicada dentro del denominado Subgrupo de Trabajo N° 5 Transporte e Infraestructura.
A noviembre de 1996 el estado de los principales Acuerdos firmados es el siguiente:
a) Implementación del Acuerdo sobre Transporte Multimodal, que fuera aprobado por el Consejo del Mercado Común por Decisión 15/94, el cual fue protocolizado en ALADI y mientras Brasil lo puso en vigor por Decreto N° 1.563 de 1995, Argentina y Paraguay tienen los correspondientes Proyectos de Ley en los respectivos parlamentos y Uruguay está en vías de implementarlo.b) Facilitación fronteriza. Si bien se ha logrado mejoras en el funcionamiento institucional y operativo de los controles de frontera, existe aún una serie de problemas que merecen solución, v.gr. la no unificación de horarios de atención en frontera por parte de los distintos organismos involucrados en los controles, la disímil aplicación del MIC/DTA y la falta de coordinación en los criterios adoptados para los sistemas de trabajo aplicados cotidianamente, que generan demoras excesivas en el pasaje por las Aduanas.
c) Instrumentación, perfeccionamiento y aplicación del Acuerdo de Alcance parcial sobre Transporte Terrestre de Mercancías Peligrosas en el ámbito del MERCOSUR. A pesar de haber sido firmado en el año 1994 (Decisión 2/94), aún no fue puesto en vigencia. Uruguay (Resolución del Poder Ejecutivo de 28 de diciembre de 1995) y Brasil (Decreto 1.704 de 1995) ya publicaron el Acuerdo a través de Decretos. En Argentina el acuerdo ya fue aprobado, restando solamente su reglamentación, que se espera ocurra en el corto plazo. Paraguay informó que el proceso para su aprobación está encaminado.
d) Inspección técnica vehícular: está planteada la necesidad de generar una norma común básica sobre aptitud técnica de vehículos y validez de los Certificados de Aptitud Técnica.
e) Acuerdo sobre el Transporte de Encomiendas y Correspondencia en ómnibus de líneas regulares habilitados para viajes internacionales que fuera aprobado por Resolución del Grupo Mercado Común N° 117/94, se encuentra en trámite de internalización en los cuatro socios.
Entre los objetivos del estudio se establece estudiar en el tema fluvial y marítimo las asimetrías existentes entre los países signatarios del Tratado de Asunción. La tarea de armonización en el MERCOSUR es especialmente compleja, pues en el sector marítimo y fluvial ya existían una serie de acuerdos, la mayoría de ellos bilaterales. Esto da un marco previo al funcionamiento del mercado y estrecha el espectro de opciones de políticas. La existencia de intereses navieros tradicionalmente fuertes en los tráficos comprendidos en los acuerdos y una orientación doctrinaria de tipo proteccionista son elementos de inercia muy difíciles de soslayar.
De todas maneras, hasta 1994, existieron avances y acuerdos de integración de transporte en el MERCOSUR 32. Los acuerdos de nivel técnico estudiados y determinados por los Subgrupos de Trabajo (SGT), contemplan elementos normativos de tipo general y otros de aplicación específica, tales como los que se refieren a las cuestiones del transporte. El Tratado de Asunción tiene previsto tratar esas cuestiones en el SGT 5 “Transporte e infraestructura” (y, anteriormente, el SGT 5 “Transporte terrestre” y SGT 6 “Transporte marítimo”), aún cuando también existen otros subgrupos que desarrollan actividades vinculadas, entre los que conviene destacar al SGT 2 “Asuntos aduaneros”, y el SGT 11 de “Asuntos laborales”.
32 Este punto está basado, parcialmente, en los informes realizados por consultores del Proyecto para su presentación simultánea en el Seminario La Infraestructura de Transpone como factor de Integración, organizado por OEA.
Las negociaciones cuatripartitas que se desarrollan en los SGT aceptan o transforman el marco general preexistente, a medida que el Grupo Mercado Común (GMC) aprueba las propuestas respectivas y éstas son, finalmente, formalizadas mediante decisiones del Consejo del Mercado Común (CMC). En estos casos, la puesta en vigencia de dichas decisiones se concreta acudiendo a los procedimientos normales para incorporar a la legislación de cada país miembro los términos acordados internacionalmente o bien, como sucediera en algunos casos, se aprovecha el procedimiento previsto en el Tratado de Montevideo de 1980 para instaurar los Acuerdos de Alcance Parcial.
Las instrucciones iniciales del GMC - dadas en su reunión de Río de Janeiro en abril de 1991 - señalaron que el tema prioritario de la agenda del SGT 6 “Transporte marítimo” era analizar y revisar los regímenes y acuerdos vigentes en su campo temático, con el objetivo de facilitar el intercambio comercial. En este sentido los objetivos buscados eran: la reducción o eliminación de gravámenes a los fletes marítimos, facilitar acuerdos de complementación en la prestación de servicios de transporte marítimo y estímulo a la constitución de empresas de transporte marítimo binacionales o plurinacionales, desregulación progresiva, reducción gradual de los mecanismos de reserva y el estudio de los asuntos referentes a la infraestructura y operaciones portuarias.
Los principales avances, hasta 1994, fueron:
a) Registro Regional: Se establecieron los siguientes principios básicos: el registro debía tener carácter jurídico, con sede en uno de los países miembros, podrían inscribirse todos los buques y artefactos navales de armadores del MERCOSUR, con excepción de los buques de pesca, recreación y deportivos; y, también, podrían inscribirse los buques y artefactos navales, fletados o arrendados a casco desnudo, de bandera extranjera, pero al registrarse, los buques perderían su vinculación con el país de origen. Cualquiera de los países miembros que poseyera una legislación nacional flexible podía ser el país sede del referido Registro, donde los buques de los restantes países de la región podrían registrarse.b) Acuerdo multilateral de transporte marítimo: En 1992 se propuso un proyecto de acuerdo consensuado que incluía: la igualdad de condiciones operacionales para las embarcaciones de los países miembros, la preferencia para los armadores nacionales de los países miembro en los tráficos entre dichos países, siempre que ello no implicara establecer niveles más altos para los fletes o bien, una reserva de cargas que encareciera el costo de las prestaciones, implantar mecanismos para evitar las prácticas desleales de competencia por parte de terceras banderas, la inclusión de todas las cargas, sin excepción alguna, en este régimen y el principio de la prohibición de las cuotas.
Un problema remanente es el referido a que si las normas no son eliminadas y no se acuerda liberar en forma gradual el transporte marítimo para terceras banderas, un acuerdo multilateral de transporte marítimo con reserva regional de cargas podría implicar posibles aumentos de fletes para todos aquellos tráficos actualmente no reservados por los países, además de consolidar la situación de los que ya tienen reserva.
c) Eliminación de los gravámenes a los fletes: La eliminación de los gravámenes a los fletes marítimos fue concretada por Argentina y Brasil, en marzo de 1992, para sus operaciones comerciales con los otros países miembros del MERCOSUR.d) Acuerdos de complementación: La obtención de acuerdos en la prestación de servicios de transporte marítimo y la constitución de empresas de transporte marítimo binacionales o plurinacionales, fueron consideradas - en marzo de 1992 - prácticas comerciales de exclusivo resorte privado, sin que enfrentaran impedimentos para su desarrollo autónomo.
e) Transporte fluvial: El Proyecto Hidrovía fue el único tema relativo al transporte fluvial en el MERCOSUR tratado durante ese período.
f) Vías navegables y puertos: En este aspecto sólo se estableció un cronograma tentativo para estudiar las legislaciones nacionales y la identificación de asimetrías existentes.
El marco de referencia de las negociaciones del Subgrupo de Trabajo N° 6 de “Transporte Marítimo”, se centró sobre: el Acuerdo Multilateral de Transporte por Agua, el Acuerdo sobre un Registro Operativo de Embarcaciones y el Acuerdo sobre Transporte Multimodal.
Como conclusión de este panorama acerca de la marcha de los acuerdos regionales, cabe señalar que debido, probablemente, a la complejidad de la temática abordada, no tanto en sus aspectos conceptuales como por sus implicancias respecto a la confluencia de intereses antagónicos, los logros obtenidos han sido reducidos. La lectura de los textos de los proyectos de Convenio permite identificar una orientación relativamente proteccionista, a diferencia de las indicaciones originales que planteaban, básicamente, una reducción de las barreras existentes. Precisamente, es el trasfondo proteccionista de los acuerdos el que, probablemente, esté impidiendo alcanzar el consenso.
Existen puntos de conflicto centrales que, en el caso del Registro Único, se originan en las asimetrías existentes entre las diferentes banderas de la región.
Uno de los aspectos por los cuales no existe confluencia de intereses entre los miembros son las asimetrías en los costos de operación de las embarcaciones de los países miembros. Estas tienen como causa importante a las diferencias en los costos laborales (salarios de convenio o libremente pactados y cargas sociales) y en el trato impositivo a las embarcaciones registradas en cada país (tributos establecidos y las exoneraciones de impuestos y otros gravámenes a la importación de buques, repuestos, combustibles, etc.). Estas diferencias producen distintos niveles relativos de competitividad de las banderas de la región que, por lo menos, significan desigualdad de oportunidades para el acceso al mercado. Estos hechos subsistirán si no se concretara el Registro Común de Segunda Bandera.
El acuerdo significaba la instauración de una reserva de carga regional. Existe el temor entre los usuarios del sistema de transporte marítimo que el CTM sea la fuente de una forma de protección de carga regional. La dinámica de las relaciones comerciales modernas no es compatible, ni con tarifas de referencia ni con el otorgamiento de “waivers”.
Evidentemente, las tarifas o niveles de servicio en dicha situación serán peores que en un mercado abierto y los usuarios no podrán aprovechar como en la actualidad tarifas de transporte deprimidos por la competencia. Por otra parte en el supuesto de una situación de alza generalizada de tarifas en el mercado internacional, la teoría de los mercados navieros dice que los usuarios deberán soportar también un alza de tarifas internas al MERCOSUR.
Los inconvenientes del Acuerdo fueron señalados por los usuarios de todos los países del MERCOSUR.
Cabe señalar que los tráficos más importantes son Argentina - Brasil, sin embargo el mayor volumen de dichas cargas son los graneles y combustibles líquidos los que expresamente están fuera de la propuesta de acuerdo.
A través de interpretaciones de las actas se traducen las posiciones del Uruguay que quiere ingresar a los tráficos entre los socios del MERCOSUR; de Argentina que desea ingresar a los tráficos de importación desde ultramar al Brasil; desde Brasil de proteger su tráfico de combustibles y garantizar que sus importaciones de trigo permanezcan en el mercado abierto, a la vez de proteger el importante cabotaje nacional. Es decir, una situación totalmente previsible y cuyos parámetros signarán las discusiones futuras al respecto.
