Capítulo 1. Incorporación del manejo de peligros naturales al proceso de planificación para el desarrollo

A. ¿Qué son peligros naturales?
B. Susceptibilidad a la reducción de vulnerabilidad
C. Manejo de peligro y planificación para el desarrollo
D. Manejo de los peligros en sectores económicos seleccionados
E. Implementando las recomendaciones: Estrategias para las agencias de asistencia para el desarrollo
Referencias

INCORPORACION DEL MANEJO DE LOS PELIGROS NATURALES EN EL PROCESO DE PLANIFICACION PARA EL DESARROLLO

1. ¿Cuan naturales son los peligros naturales?
2. Medio ambiente, peligros naturales y desarrollo sostenible.
3. El impacto de los peligros naturales puede ser reducido.

Una definición generalmente aceptada dice que los peligros naturales son "aquéllos elementos del medio ambiente físico, o del entorno físico, perjudiciales al hombre y causados por fuerzas ajenas a él" (Burton 1978). Más específicamente, en este documento el término peligro natural es utilizado en referencia a todos los fenómenos atmosféricos, hidrológicos, geológicos (especialmente sísmicos y volcánicos) u originados por el fuego que, por razón del lugar en que ocurren, su severidad y frecuencia, pueden afectar de manera adversa a los seres humanos, a sus estructuras o actividades. En algunos países se utiliza el término amenaza natural en sustitución de la de peligro natural. El calificativo natural es utilizado para excluir de la definición peligros originados por los seres humanos tales como guerras, polución y contaminación química, o peligros no necesariamente relacionados con el entorno físico: tales los casos de enfermedades infecciosas. El cuadro 1-1 contiene una lista simplificada de peligros naturales y, los recuadros de las siguientes páginas, resumen brevemente la naturaleza de los peligros geológicos; de las inundaciones, tsunamis, huracanes, así como también de los peligros existentes en zonas áridas y semi-áridas.

1. ¿Cuan naturales son los peligros naturales?

A pesar de la calificación de "naturales", estos peligros tienen ciertos elementos de participación humana . Para estos efectos es preciso distinguir entre tres conceptos: evento físico, que es un fenómeno natural que, de hecho, no afecta a los seres humanos porque sus efectos no entran en contacto con ellos. Es un fenómeno natural que no resulta considerado como peligro natural. Peligro natural que es un fenómeno natural que ocurre en un área poblada o con infraestructura que puede ser dañada. Desastre natural, es un peligro natural que causa un número inaceptable de muertes o daños a propiedades. En áreas donde no existen intereses humanos a vulnerar, los fenómenos naturales no constituyen un peligro ni causan desastres.

Figura 1-1
FENOMENOS NATURALES POTENCIALMENTE PELIGROSOS

ATMOSFERICOS

Tempestades de granizo
Huracanes
Rayos
Tornados
Tempestades tropicales.

SISMICOS

Ruptura de fallas
Sacudimiento del terreno
Esparcimiento lateral
Licuefacción
Tsunamis
Seiches

OTROS FENOMENOS GEOLOGICOS/HIDROLOGICOS

Avalanchas por derrubio
Suelos expansivos
Deslizamientos de tierra
Caída de rocas
Deslizamientos submarinos
Hundimiento

HIDROLOGICOS

Inundaciones costeras
Desertificación
Salinización
Sequía
Erosión y sedimentación
Inundaciones de ríos
Tempestades marinas y marejadas

VOLCANICOS

Tetra (ceniza, "lapilli")
Gases
Flujos de lava
Flujos de lodo
Proyectiles y explosiones laterales
Flujos piroclásticos

INCENDIOS

Chamarasca
Bosques
Pastos
Sabana

Esta manera de definir y discriminar conceptos tiene por finalidad colocar el peso de la problemática de los daños en la concurrencia de actividades humanas y de fenómenos naturales, y es contraria a percibir los peligros naturales como un mal que resulta inevitable debido a la existencia de fuerzas naturales incontrolables.

Los seres humanos pueden hacer muy poco o casi nada para cambiar la incidencia o intensidad de la mayoría de los fenómenos naturales pero, en cambio, pueden tomar seguridades para que los eventos naturales no se conviertan en desastres debido a sus propias acciones y omisiones. Es importante entender que la intervención humana puede aumentar la frecuencia y severidad de los peligros naturales. Por ejemplo, si se extrae tierra de la parte inferior de un derrumbe para dar cabida a un nuevo asentamiento humano, el terreno puede moverse nuevamente y enterrarlo. La intervención humana puede también generar peligros naturales donde no existían antes: los volcanes erupcionan periódicamente, pero sólo pasan a ser clasificados como peligros cuando los ricos suelos formados sobre sus productos de eyección son utilizados para cultivo, o para el establecimiento de asentamientos humanos. Finalmente, la intervención humana reduce el efecto de mitigación que tienen los ecosistemas naturales: la destrucción de los arrecifes de coral que elimina la primera línea de defensa de las costas contra los efectos de las corrientes y tempestades marinas, es un ejemplo claro de una intervención que disminuye la capacidad del ecosistema para protegerse a si mismo. Un caso extremo de intervención humana destructora del ecosistema es la desertificación que, por propia definición, es un peligro "natural' inducido por el ser humano.

La clave para desarrollar medidas efectivas de reducción de vulnerabilidad consiste en lo siguiente: si las actividades humanas pueden causar o agravar los efectos destructivos de los fenómenos naturales, también pueden reducirlos o eliminarlos.

2. Medio ambiente, peligros naturales y desarrollo sostenible.

El trabajo de la OEA/DDRMA está orientado a ayudar a los países en la planificación del desarrollo del espacio y en la preparación de proyectos de inversión compatibles a nivel de prefactibilidad. Genéricamente hablando, estas tareas pueden ser denominadas "planificación ambiental" y consisten en lo siguiente: (1) diagnóstico de las necesidades de un área determinada, (2) identificación de los recursos disponibles , y (3) uso de la información antedicha para la formulación de una estrategia integrada de desarrollo compuesta por varios proyectos sectoriales de inversión. Este proceso usa métodos de análisis de sistemas y de manejo de conflictos, para llegar a una distribución equitativa de costos y beneficios. Al hacerlo, vincula la calidad de la vida humana a la calidad ambiental. Así, pues, el esquema conceptual del trabajo de planificación será el medio ambiente, entendido como la estructura y funcionamiento de los ecosistemas que sostienen la vida humana. En el contexto del desarrollo económico, el medio ambiente es la mezcla de bienes, servicios y las limitaciones que ofrecen los ecosistemas circundantes. Un ecosistema es un conjunto coherente de relaciones de cosas vivientes y sus entornos, que están entrelazados. Por ejemplo, un bosque es un ecosistema que ofrece bienes entre los que puede encontrarse los árboles que producen madera, frutas y pueden ser utilizados como combustible. El bosque también proporciona servicios bajo forma de almacenamiento de agua y control de inundaciones, habitat para la fauna, almacenamiento de nutrientes y recreación. No obstante, como cualquier otro recurso natural también tiene sus limitaciones y requiere un período fijo de tiempo para reproducirse y es vulnerable a incendios y plagas. Esas vulnerabilidades, o peligros naturales, limitan el potencial para el desarrollo del ecosistema forestal.

Las experiencias dentro y fuera de la América Latina y el Caribe muestran que la mitigación de desastres mejora. La instalación de sistemas de alerta en varios países del Caribe ha reducido la pérdida de vidas humanas por causa de huracanes. La prohibición de asentamientos humanos permanentes en llanuras de inundación, reforzada mediante coberturas selectivas de seguros, ha reducido significativamente los daños causados por las inundaciones en muchas áreas vulnerables.

Un estudio realizado en el Estado de Nueva York (USA) sobre mitigación de los deslizamientos de tierra, muestra que los mejores procedimientos utilizados entre 1969 y 1975, redujeron en más de un 90% el costo de reparación de los daños causados a carreteras por causa de deslizamientos (Hays, 1981). La experiencia de la ciudad de Los Angeles, California, indica que con pendientes adecuadas y dispositivos para análisis del suelo, se pueden reducir las pérdidas por deslizamientos en un 97 por ciento (Petak and Atkisson, 1982).

Un estudio realizado en el Valle de san Fernando, California, después del terremoto de 1971, mostró que de entre 568 colegios antiguos, que no satisfacían los requerimientos del Field Act (una ley que establece normas de diseño), 50 sufrieron tantos daños que tuvieron que ser demolidos. En cambio, 500 colegios construidos según las normas sismo resistentes, no sufrieron daños estructurales (Bolt, 1988). El terremoto de Loma Prieta en 1989 fue el desastre natural más costoso en la historia de los Estados Unidos, pero los reglamentos de zonificación local y los códigos de construcción evitaron que las pérdidas fueran aún peores. En el área de la bahía de san Francisco las estructuras post-1960 se remecieron pero quedaron intactas, mientras que los edificios más antiguos sí sufrieron daños. Las estructuras no reforzadas de albañilería fueron las más afectadas. Las construcciones sobre terreno sólido mostraron menor probabilidad de sufrir daños que las construidas sobre relleno o sobre taludes sueltos en las montañas (King, 1989).

1. La naturaleza del peligro
2. La naturaleza del área en estudio
3. Los participantes en el drama

1. La naturaleza del peligro

a. Comienzo súbito versus comienzo lento

La velocidad con la que comienza un peligro es una variable importante ya que condiciona el tiempo para la alerta. Uno de los extremos son los terremotos, deslizamientos de tierra e inundaciones repentinas que, virtualmente, no dan tiempo para la alerta. Menos extremos son los tsunamis, que dan tiempo para la alerta con anticipación de minutos u horas, y los huracanes e inundaciones cuya posible ocurrencia es conocida con muchas horas y, a veces, días de anticipación. Los volcanes pueden erupcionar súbita y sorpresivamente, pero generalmente dan indicios de una posible erupción semanas y hasta meses antes. (El volcán El Ruiz, en Colombia, dio señales de actividad desde más de un año antes de su erupción destructiva en 1985). otros peligros tales como la sequía, desertificación y el hundimiento, actúan lentamente durante un período de meses o años. Los peligros como erosión/sedimentación tienen diferentes tiempos de anticipación: el daño puede ocurrir súbitamente, como resultado de una tempestad, o puede desarrollarse en el curso de varios años.

b. Eventos controlables versus eventos inmutables

Las dimensiones reales de muchos tipos de peligros puede ser alterada, si se toman medidas apropiadas, pero hay casos en los que ninguna tecnología conocida puede alterar efectivamente la ocurrencia misma. Por ejemplo, canalizar el lecho de un río puede reducir el área de inundación, pero nada moderará el sacudimiento del terreno cuando se produce un terremoto.

c. Frecuencia versus severidad

Cuando una inundación se produce cada año, o cada pocos años, el peligro viene a ser parte del entorno y los proyectos son ubicados y diseñados teniendo en cuenta esa característica. A la inversa, en una área donde un tsunami puede ocurrir en cualquier momento dentro de los próximos 50 o 100 años, es difícil estimular el interés en tomar medidas para reducir la vulnerabilidad, aún cuando los daños puedan llegar a ser catastróficos. con un horizonte temporal tan lejano, medidas que requieran inversión intensiva en capital pueden no ser económicamente viables. Los eventos raros, o con probabilidad de alcanzar poca magnitud, son los más difíciles de mitigar, y la reducción de la vulnerabilidad puede demandar medidas de aversión al riesgo que están más allá de lo que podría ser justificable en virtud de un análisis económico.

d. Medidas de mitigación para resistir el impacto versus medidas de mitigación para evitar el impacto

La construcción sismoresistente y los edificios a prueba de inundaciones, son dos ejemplos de medidas que mejoran la capacidad de las instalaciones para resistir el impacto de un peligro natural. Instrumentos tales como reglamentos de zonificación, seguros e incentivos tributarios, que propician la evasión de áreas en peligro, conducen a evitar los impactos.

2. La naturaleza del área en estudio

La alta densidad de población y la costosa infraestructura de las ciudades, las exponen comparativamente más al impacto de los eventos naturales. Allí, las medidas de mitigación son más necesarias aún y, al mismo tiempo, económicamente hablando se justifican mejor que en las áreas menos desarrolladas. Probablemente, en las áreas urbanas se podrá establecer los mecanismos institucionales que son necesarios para el manejo del peligro.

En pueblos y aldeas pequeñas, las medidas no estructurales de mitigación pueden ser la única alternativa al alcance. Tales asentamientos humanos dependen del gobierno sólo hasta cierto punto para enfrentarse a una alerta de peligro inminente o para recibir asistencia frente al peligro. Así pues, organizar a la comunidad local para enfrentarse a los peligros, es un aspecto especial del manejo de éstos.

Las características físicas del terreno, las normas para su uso, la susceptibilidad a peligros particulares, el nivel de ingresos y las características culturales de la población, también condicionan las opciones que tiene un área para manejar los peligros naturales.

3. Los participantes en el drama

Entre los "actores" involucrados en el manejo de peligros están las agencias de planificación, los ministerios, los centros para los preparativos y respuesta a la emergencia, la comunidad científica y de ingeniería, las comunidades locales, las agencias de asistencia técnica, las agencias de financiamiento para el desarrollo y los organismos no gubernamentales, además de una cantidad igualmente diversa de actores del sector privado. cada cual tiene sus propios intereses y conceptos. Estos diversos puntos de vista, a veces en conflicto entre sí, pueden agravar los efectos de las limitaciones del planeamiento y ejecución de un programa de manejo de peligros. sin embargo, los funcionarios involucrados pueden ver facilitado su trabajo si se conoce previamente las dificultades que cada uno de los actores puede presentar.

Frecuentemente, las agencias de planificación no están familiarizadas con la información sobre peligros naturales, ni saben cómo usarla en la planificación para el desarrollo.

También los ministerios tienen poca familiaridad con la información sobre peligros naturales o con las técnicas para adaptar esa información para su uso en la planificación. Los proyectos para el desarrollo de caminos, energía, telecomunicaciones, sistemas de irrigación, etc., frecuentemente carecen de consideraciones de mitigación del peligro. Aún más, los ministerios suelen tener poca experiencia en colaborar para identificar las interrelaciones entre proyectos o para definir los requerimientos de información común, de tal manera que la información requerida por varios usuarios pueda ser recolectada de manera cooperativa.

La comunidad de preparativos para emergencias ha tendido a ver su rol exclusivamente como el de preparación para la reacción ante emergencias y, por lo tanto, no ha prestado suficiente atención a la vinculación de los preparativos con la mitigación a largo plazo. Tampoco los centros de emergencia han brindado suficiente atención a la vulnerabilidad de su propia infraestructura. cuando los servicios vitales son destruidos, las víctimas de los desastres no tienen donde ir. Las políticas de preparación para emergencias están comenzando a cambiar. Por ejemplo, organizaciones internacionales para ayuda en casos de emergencia, tales como la Liga Internacional de la cruz Roja y la sociedades de la Media Luna Roja, han anunciado que van a dedicar mayores esfuerzos a la prevención en los países en desarrollo.

La comunidad científica y de ingeniería frecuentemente establece su agenda para la investigación y el monitoreo en base a sus intereses científicos, sin tomar en debida consideración las necesidades de reducción de la vulnerabilidad o los preparativos para la emergencia. Por ejemplo, un volcán puede ser elegido para su monitoreo por su valor de investigación científica más que por su proximidad a un centro de población. Frecuentemente se publica valiosa información sobre peligros en revistas científicas, pero en un lenguaje difícil de comprender. La comunidad científica debe asegurarse de que los datos sean presentados en forma adecuada, para su uso por quienes están involucrados en el manejo de los peligros.

Las comunidades locales están muy conscientes del impacto de los peligros naturales, pero, usualmente, tienen poca oportunidad de participar en la preparación de los grandes proyectos de infraestructura y de producción que las afectan y, menos aún, de establecer agendas para la evaluación de peligros naturales y la reducción de vulnerabilidad.

Las agencias de cooperación técnica normalmente no incluyen ni la evaluación de peligros naturales ni las actividades de reducción de vulnerabilidad como parte normal de su proceso de preparación del proyecto. Los "pronunciamientos sobre el impacto de peligros", así como los pronunciamientos sobre el impacto ambiental que son emitidos después de que el proyecto ha sido formulado, son inadecuados. Las consideraciones del peligro deben ser introducidas muy al comienzo del proceso, de tal modo que los proyectos sean preparados con tales limitaciones en mente.

Las agencias financieras para el desarrollo participan activamente en medidas de reconstrucción post-desastre. Sin embargo, no insisten en evaluaciones del peligro, mitigación y medidas para reducción de vulnerabilidad en sus préstamos ordinarios para el desarrollo (no relacionadas a desastres) y son renuentes a incorporar tales consideraciones en la evaluación de los proyectos.

Otras consideraciones institucionales: El conocimiento y la experiencia en técnicas de manejo de peligros son atributos raros en la mayoría de las agencias de América Latina y el caribe. Así, pues, una agencia de cooperación técnica que proponga incorporar estas ideas en la planificación y formulación del proyecto, invariablemente tendrá que imponerse al escepticismo del personal local. Tomar en cuenta estos aspectos incrementa el costo de formulación de un proyecto pero ese mayor gasto puede pagar grandes dividendos.

Debe darse mayor consideración al sector privado, tanto como lo señala Andrew Natsios (1990) en "Disaster Mitigation and Economic Incentives". Natsios, como Charles Schultze, argumenta que quienes hacen la política pueden modificar el comportamiento social de manera más efectiva si cambian los incentivos de mercado, es decir, recurriendo al uso público del interés privado antes que a los reglamentos. Por ejemplo, las compañías de seguros contra daños podrían ofrecer un gran diferencial en sus tarifas para las construcciones resistentes a sismos y huracanes. sugiere que los gobiernos especifiquen el resultado deseado para las políticas, pero dejen a los actores económicos buscar la manera de cómo lograr tal resultado.

Dar a una sola entidad la responsabilidad total del manejo del peligro a nivel nacional, conduce a que las otras agencias la consideren como un adversario. En vez de esto, cada agencia que formula proyectos como parte de sus actividades normales, debería considerar los peligros en el proceso de formulación del proyecto. Las agencias de planificación deberían estimular el manejo de peligros y la introducción de estrategias no estructurales de mitigación muy al inicio del proceso de planificación y contar con personal entrenado para estas funciones.

De igual manera, la responsabilidad de mitigar el impacto de los peligros naturales a nivel del proyecto, no debe recaer en un sólo individuo o componente, sino que debe ser una responsabilidad general del proyecto, que requiere la cooperación de todos los componentes.

Frecuentemente, las actividades de reconstrucción post-desastre carecen de apoyo para la evaluación de peligros, cuyo propósito sería asegurar que el impacto del próximo evento sea menos destructivo. El problema ocurre tanto en quien proporciona el dinero como en quien lo recibe: el país afectado raramente incluye este rubro en su solicitud pero, cuando lo hace, sucede frecuentemente que las agencias financieras lo rechacen. Los proyectos de reconstrucción, especialmente cuando son muy grandes, suelen ser manejados por agencias de ejecución recientemente creadas. Esto conduce a la fuga del limitado personal técnico que tienen las agencias existentes y complica la coordinación entre desarrollo a largo plazo y rehabilitación a corto plazo.

C. Manejo de peligro y planificación para el desarrollo

1. Actividades de manejo del peligro
2. Incorporación de medidas de mitigación en las etapas de un estudio de planificación para el desarrollo integrado
3. Ventajas de la planificación para el desarrollo integrado en el manejo de los peligros

Para los efectos de esta discusión, la planificación para el desarrollo es el proceso mediante el cual los gobiernos producen planes constituidos por políticas, proyectos y acciones de apoyo, a fin de guiar el desarrollo económico, social y del espacio durante un período de tiempo. El manejo de los peligros consiste en una serie de actividades diseñadas para reducir la pérdida de vidas y la destrucción de propiedades. El manejo de los peligros naturales frecuentemente ha sido realizado independientemente de la planificación para el desarrollo. Un rasgo distintivo de la asistencia técnica de la OEA es la integración de los dos procesos.

1. Actividades de manejo del peligro

El proceso de manejo de peligros naturales puede ser dividido en medidas pre-evento, acciones durante e inmediatamente después del evento, y medidas post-desastre. En un orden cronológico aproximado, son las siguientes:

1. Medidas pre-evento:

a. Mitigación de peligros naturales:

- Recolección de datos y análisis
- Reducción de vulnerabilidad

b. Preparativos para desastres naturales

- Predicción
- Preparativos para emergencia (incluyendo monitoreo, alertas, evacuación)
- Educación y entrenamiento

2. Medidas durante e inmediatamente después de los desastres naturales:

a. Rescate
b. socorro

3. Medidas post-desastre

a. Rehabilitación
b. Reconstrucción

a. Mitigación de desastres

La predicción precisa y oportuna de un evento peligroso puede salvar vidas humanas pero sirve de poco para reducir las pérdidas económicas o la alteración social; eso sólo se puede lograr con medidas que deben ser tomadas con mucha antelación. Incluido en el concepto de mitigación de desastres, está el supuesto básico de que el impacto de un desastre puede ser evitado, o reducido, cuando su ocurrencia haya sido prevista durante la planificación para el desarrollo. La mitigación de desastres generalmente supone reducir la vulnerabilidad de los elementos en riesgo, modificar la exposición del lugar al peligro, o cambiar su función. Las medidas de mitigación pueden tener un carácter estructural, tales como la inclusión de medidas específicas de seguridad o la reducción de vulnerabilidad en el diseño así como la construcción de nuevas instalaciones, el reforzamiento de instalaciones existentes o la construcción de dispositivos de protección. Típicamente, las medidas no estructurales de mitigación se concentran en limitar el uso de terrenos, la utilización de incentivos tributarios y de soberanía, y en programas de aseguración del riesgo.

Muchos países están haciendo esfuerzos para introducir medidas de mitigación en áreas expuestas a peligros. Por ejemplo, el área costera del Ecuador y el área septentrional o norte del Perú son frecuentemente afectadas por severas inundaciones causadas por "El Niño", o fenómeno ENSO (El Niño Southern Oscillation), que aparece periódicamente cada 3 a 16 años. Entre noviembre de 1982 y junio de 1983, las fuertes lluvias crearon la más dramática serie de inundaciones observada este siglo, afectando unos 12.000 km² en esta región, con pérdidas totales estimadas en US$ 1.200 millones. Posteriormente. en el Perú se trasladaron seis de los pueblos más afectados a lugares más elevados (una medida de mitigación no estructural) y se introdujeron técnicas especiales de reconstrucción con adobe para reforzar las nuevas construcciones contra terremotos e inundaciones (una medida estructural de mitigación).

La mitigación de los desastres también incluye la recolección de datos, y el análisis necesario, para identificar y evaluar medidas apropiadas e incluirlas en la planificación para el desarrollo. La recolección de datos incluye en escencia tres tipos de actividades:

Evaluaciones de peligros naturales

Los estudios que evalúan los peligros proporcionan información sobre la probable ubicación y severidad de fenómenos naturales peligrosos, así como sobre la probabilidad de que ocurran en un tiempo y área dados. Estos estudios descansan fuertemente sobre la información científica disponible, incluyendo mapas geológicos, geomórficos y de suelos; datos de clima e hidrológicos, así como sobre mapas topográficos, fotografías aéreas e imágenes de satélite. La información histórica, tanto escrita como de reseñas orales de residentes antiguos, es también útil para caracterizar los eventos peligrosos potenciales. Idealmente, una evaluación de peligros naturales promueve la percepción de este problema en una región en desarrollo, evalúa la amenaza de peligros naturales, identifica la información adicional requerida para una evaluación definitiva y recomienda las maneras más apropiadas para obtenerla.

Evaluaciones de vulnerabilidad

Los estudios de vulnerabilidad estiman el grado de pérdida y daños que podrían resultar de la ocurrencia de un fenómeno natural de severidad dada. Los elementos analizados incluyen la población humana, la infraestructura de bienes de capital y recursos tales como asentamientos, líneas vitales, instalaciones para la producción, locales para concentraciones públicas y patrimonio cultural; también incluyen a las actividades económicas y al funcionamiento normal de los asentamientos humanos. La vulnerabilidad puede ser estimada para determinadas áreas geográficas: por ejemplo, áreas con el mayor potencial para su desarrollo o áreas ya desarrolladas en zonas peligrosas. Las técnicas empleadas incluyen la cartografía de líneas vitales o de instalaciones críticas y un análisis sectorial de vulnerabilidad para sectores tales como energía, transporte, agricultura, turismo y vivienda. En América Latina y el caribe la vulnerabilidad a peligros naturales es pocas veces considerada en la evaluación de una inversión, aún cuando la vulnerabilidad a otros riesgos, tales como los fluctuantes precios de mercado y de costos de materia prima, sí se toma en consideración como práctica normal.

La planificación para el desarrollo integrado es un método multidisciplinario y multisectorial. Los diversos aspectos de interés para los sectores económicos y sociales relevantes son combinados y analizados a la luz de las necesidades de la población y de las oportunidades de la base asociada de recursos naturales. Un elemento importante de este proceso es la generación de proyectos de inversión, definidos como inversión de capital para crear activos capaces de generar beneficios en el tiempo. Un proyecto puede ser independiente o parte de un conjunto de proyectos que constituya un esfuerzo de desarrollo integrado. El proceso de generar proyectos se llama el ciclo del proyecto. En este proceso se establecen políticas y estrategias para el desarrollo, se identifican ideas para proyectos, y se preparan perfiles de proyecto mediante un análisis de prefactibilidad y de factibilidad (y, para grandes proyectos, estudios de diseño) hasta llegar a la aprobación final del proyecto, su financiamiento, implementación y operación.

Figura 1-2: ELEMENTOS DETERMINANTES EN EL PROCESO DE ASISTENCIA DE LA OEA PARA LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO REGIONAL INTEGRADO

Fuente: OEA. Planificación del Desarrollo Regional Integrado: Directrices y Casos Extraídos de la Experiencia de la OEA. (Washington, D.C.: OEA, 1984).

Figura 1-3
SINTESIS DEL PROCESO DE PLANIFICACION DEL DESARROLLO INTEGRADO DE LA OEA

El proceso es más o menos universal pero cada agencia desarrolla su propia versión. El proceso de planificación para el desarrollo, producido por la OEA/DDRMA, consiste en cuatro etapas: Misión Preliminar, Fase I (diagnóstico para el desarrollo. Fase II (formulación del proyecto y preparación de un Plan de Acción), e Implementación. Debido a que el proceso es cíclico, las actividades relacionadas con más de una etapa pueden darse al mismo tiempo. Los principales elementos del proceso se observan en la Figura 1 -2 y una síntesis de estas actividades y los productos de cada etapa se encuentran en la Figura 1 -3. Un conjunto amplio de lineamientos para ejecutar un estudio de acuerdo a este proceso es dado en Planificación del Desarrollo Regional Integrado: Directrices y Estudios de Casos Extraídos de la Experiencia de la OEA.

Esta presentación de los procedimientos de un estudio integrado, resalta en cada etapa la incorporación de consideraciones de manejo de peligros. Las relaciones de un proceso integrado de planificación para el desarrollo con el proceso de manejo de los peligros y el ciclo del proyecto, están resumidas en la Figura 1-4.

Generalmente los planificadores dependen de la comunidad científica y de ingeniería para obtener la información necesaria para la evaluación de peligros naturales. Si la información disponible es adecuada, el planificador puede decidir hacer una evaluación. Si no es adecuada, el planificador generalmente decide que el tiempo y el costo de generar la información sería excesivo y no se lleva a cabo la evaluación. Si bien la información disponible sobre huracanes y peligros geológicos frecuentemente es adecuada para una evaluación preliminar, la información sobre desertificación, inundaciones y peligros de deslizamientos de tierra, raramente lo es. La OEA ha desarrollado metodologías rápidas, de bajo costo, que hacen posibles estas evaluaciones en el contexto de un estudio para el desarrollo. Las diferencias en el tratamiento de los diversos peligros, en cada etapa del proceso, se resaltan en la siguiente discusión.

b. Fase I: Diagnóstico del desarrollo

En la Fase I, el equipo analiza la región que va a estudiarse y llega a unos estimados detallados de los potenciales para el desarrollo, de los problemas de la región y de las áreas específicas seleccionadas. A partir de este análisis, se prepara una estrategia multisectorial para el desarrollo y una serie de perfiles de proyectos a ser revisados por los funcionarios de gobierno que toman las decisiones. La Fase I también incluye una evaluación detallada de los peligros naturales y de los elementos en riesgo en áreas altamente vulnerables, todo lo cual facilita una temprana introducción de medidas de mitigación no estructurales. Durante esta fase el equipo:

- Preparará un mapa de base.

- Determinará los bienes, servicios y peligros de los ecosistemas de la región. Identificará las relaciones de causa y efecto entre eventos naturales y entre éstos y la actividad humana. En la región montañosa Chixo y de Guatemala, por ejemplo, se encontró que los métodos inadecuados para la construcción de caminos eran la causa de deslizamientos de tierra y que los deslizamientos a su vez eran el principal problema para el mantenimiento de esos caminos. En Ecuador, el descubrimiento que la mayor parte de la infraestructura planeada para el proyecto de desarrollo de Agua de Manabí estaba ubicada en una de las zonas sísmicas más activas del país, motivó una reorientación significativa del proyecto.

- Evaluará las condiciones socio-económicas y la capacidad institucional. Determinará los vínculos importantes entre la región en estudio y regiones vecinas.

- Delineará áreas objetivo de alto potencial para el desarrollo, lo que será continuado por otros estudios más detallados sobre recursos naturales y socioeconómicos de dichas áreas.

- Al planificar el desarrollo de cuencas de ríos multinacionales o áreas fronterizas donde un desastre natural podría precipitar un conflicto internacional, realizará una evaluación general del peligro como parte de la evaluación de recursos. Ejemplos de tales estudios incluyen aquellos hechos para el desarrollo de la cuenca de los ríos San Miguel-Putumayo, conducido con el apoyo de la Comisión Conjunta Colombiana-Ecuatoriana del Proyecto de Cooperación Amazónico, y para los proyectos de Desarrollo Fronterizo de la República Dominicana y Haití.

- Realizará evaluaciones de peligros naturales que se han identificado como una amenaza significativa en la región de estudio. Para los huracanes y peligros geológicos la información existente probablemente sea suficiente; si la información sobre peligros geológicos no es adecuada, podría solicitarse a una agencia externa que realice un análisis. Para las inundaciones, desertificación y deslizamientos de tierra, el mismo equipo de planificación deberá poder completar la información existente y preparar los análisis. Los estudios de los departamentos de Atlántida e Islas de la Bahía de Honduras incluyen evaluaciones del peligro de inundación, como parte del plan de desarrollo del área costera, así como evaluaciones del peligro de deslizamientos de tierra para alguna de las áreas tierra adentro.

- Realizará estudios de vulnerabilidad para sectores económicos específicos. Preparará mapas de servicios vitales, estudios de zonificación del peligro, y mapas de peligros múltiples según sea necesario. Por ejemplo, el estudio de la vulnerabilidad del sector agrícola ecuatoriano a los peligros naturales y las formas de reducir la vulnerabilidad de las líneas vitales en San Kitts y Nevis, generaron en ambos casos ideas para un proyecto, las que pudieron ser estudiadas a un nivel de prefactibilidad en la Fase II. El estudio del Chaco paraguayo incluyó evaluaciones de inundaciones y desertificación y zonificación para peligros múltiples. La ejecución de estas actividades relacionadas con el peligro no modificaron el tiempo ni el costo del diagnóstico para el desarrollo.

- Identificará áreas proclives al peligro, cuyo uso intensivo debe ser evitado.

- Preparará una estrategia para el desarrollo, incluyendo medidas de mitigación no estructurales, según sea apropiado.

- Identificará ideas de proyecto y preparará perfiles de proyecto que tomen en consideración los problemas y las oportunidades, y que sean compatibles con las limitaciones políticas, económicas e institucionales, con los recursos y en el marco del tiempo para el estudio.

- Identificará medidas estructurales de mitigación que deberán ser incorporadas en las instalaciones existentes y en los proyectos propuestos.

- Preparará un plan de trabajo integrado para la siguiente etapa, incluyendo consideración de peligros.

Aún cuando en América Latina y el Caribe la planificación para el desarrollo integrado y el manejo del peligro son generalmente tratados como procesos paralelos, que poco tienen que ver uno con el otro, está claro que deberían operar en coordinación más efectivas ya que sus metas son las mismas - la protección de la inversión y el mejoramiento del bienestar humano - y también las mismas unidades espaciales. Algunas de las ventajas de esta coordinación son las siguientes:

- Hay una mayor posibilidad que las medidas de reducción de vulnerabilidad sean implementadas si son parte de un conjunto de proyectos para el desarrollo. La posibilidad aumenta si son parte de proyectos específicos para el desarrollo y no proyectos aislados para la mitigación de desastres. Aún más, la inclusión de componentes de reducción de vulnerabilidad en un proyecto para el desarrollo puede mejorar el costo-beneficio del proyecto en su totalidad, si es que se incorpora consideraciones de riesgo en la evaluación. Un ejemplo dramático es el estudio del caso sobre la reducción de vulnerabilidad para el sector energía en Costa Rica.

- Las actividades conjuntas llevarán a una generación y uso de datos más eficiente. Por ejemplo, los sistemas de información geográfica creados para propósitos de manejo de peligros, pueden servir a los requisitos más generales de la planificación.

- La reducción de vulnerabilidad, cuando forma parte de la formulación original del proyecto, tiene menor costo que cuando se incorpora después como una modificación del proyecto, o como una "adición", en respuesta a un "análisis del impacto del peligros". Es aún más costoso cuando es tratado como un "proyecto de peligros" separado, independiente del proyecto original para el desarrollo, debido a la duplicación de personal, información y equipos.

- El intercambio de información entre las agencias de planificación y las de preparativos para la emergencia, fortalece el trabajo de las primeras y alerta a las segundas respecto a los elementos cuya vulnerabilidad no será reducida por las actividades de desarrollo propuestas. Por ejemplo, en el estudio de vulnerabilidad del sector turismo a peligros naturales en Jamaica, se propusieron soluciones para la mayoría de los problemas identificados, pero no se encontraron soluciones viables económicas para otros. Tanto la industria como la agencia nacional de preparativos de emergencia fueron así alertados.

- Con su amplia visión de los requerimientos de datos y la disponibilidad correspondiente, la comunidad de planificadores puede ayudar a establecer la agenda de investigación para la comunidad científica y de ingeniería. Por ejemplo, cuando un equipo de planificación determina que un volcán con una periodicidad de corto plazo y ubicado cerca de un centro poblacional no está siendo monitoreado, puede recomendar un cambio de prioridades a la agencia responsable.

- Al incorporar la reducción de vulnerabilidad en los proyectos de desarrollo, se inserta una elasticidad para aquel segmento de la población menos capaz de demandar la reduccción de la vulnerabilidad como actividad independiente. Un ejemplo claro de esta situación fueron los componentes de mitigación de deslizamientos de tierra en el estudio del área metropolitana de Tegucigalpa: los principales beneficiarios fueron las miles de personas pobre que viven en las áreas más expuestas al peligro.

D. Manejo de los peligros en sectores económicos seleccionados

1. Energía en Costa Rica
2. Turismo en Jamaica
3. Agricultura en el ecuador
4. Estrategias derivadas de estudios de caso

Los administradores de las agencias sectoriales públicas y privadas sectoriales comparten una inquietud sobre la vulnerabilidad de sus sectores a eventos peligrosos: ¿Qué peligros amenazan a cuáles servicios? ¿Cuáles son los eslabones débiles? ¿Cuánto daño podría producirse? ¿Cómo afectará el daño a la inversión sectorial, el ingreso, el empleo y las ganancias de divisas? ¿Cuál es el impacto de perder un servicio en la ciudad durante días? ¿Qué inversión en la mitigación solucionará este problema? ¿Cuál es el costo-beneficio de esa inversión?. En la experiencia de la OEA los sectores que más pueden beneficiarse de las evaluaciones de vulnerabilidad son energía, transporte, turismo y agricultura dado que esos sectores son típicos ejemplos de los problemas de impacto de desastre que sufren los países en desarrollo.

A continuación se presentan estudios de caso de evaluaciones para el sector energía, el sector turismo y el sector agrícola. La sección termina con algunas estrategias para llevar a cabo evaluaciones en determinados sectores económicos.

1. Energía en Costa Rica

En 1989 el Consejo Directivo Sectorial de la Energía en Costa Rica solicitó asistencia a la OEA para analizar la vulnerabilidad del sector energía a los peligros naturales. Para comenzar, el estudio definió la naturaleza de los posibles impactos. Esto incluyó:

- Pérdidas de infraestructura; pérdidas asociadas de inversión.
- Pérdidas de ingresos del sector por pérdida de venta de energía
- Efectos sobre la producción en bienes y servicios; pérdidas asociadas de ingresos por empleo.
- Pérdida de divisas extranjeras.
- Impacto negativo sobre la calidad de vida.

Era claro que el estudio tendría que cubrir no sólo a los subsectores de energía, sino también a los sectores económicos y de servicios que podrían afectar la disponibilidad de energía, o ser afectados por ella.Así pues, incluyó al sistema de energía eléctrica, al sistema de hidrocarburos, los ferrocarriles, las carreteras, las telecomunicaciones, el acueducto metropolitano y los principales sectores económicos de la producción. La información existente fue analizada en relación con terremotos, erupciones volcánicas, deslizamientos de tierra, huracanes, inundaciones, sequías y erosión.

Para evaluar la vulnerabilidad de cada instalación, el estudio utilizó dos métodos de manera simultánea: uno fue el examen de campo y, el otro, la preparación de un sistema de información geográfica (SIG) que puede sobreponer cada peligro en cada sistema de energía y de servicios.

Figura 1-5: COSTA RICA: VULNERABILIDAD DEL SECTOR ENERGIA A PELIGROS DE DESLIZAMIENTOS

Fuente: Adaptado del Departamento de Desarrollo Regional/Organización de los Estados Americanos (OEA), y de la Dirección Sectorial de Energía/Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas de Costa Rica (MIRENEM). Amenazas Naturales y la Infraestructura Energética de Cosa Rica (San José, Costa Rica: Informe no publicado, 1989).

Figura 1-6
NUMERO DE IMPACTOS IMPORTANTES CONFIRMADOS DE PELIGROS NATURALES SOBRE INSTALACIONES DE ENERGIA EN COSTA RICA

La Figura 1-5 muestra uno de los sistemas SIG de superposición: los deslizamientos amenazan la línea de transmisión. Las matrices preparadas para mostrar los impactos fueron clasificadas como sigue:

- Sin impacto
- Peligro potencial, mayor o menor
- Peligro confirmado, mayor o menor

Un rápido examen de los peligros mostró la presencia de varios problemas serios. Los impactos mayores confirmados, causados por cada peligro en cada sector, se encuentran en la Figura 1-6. Los problemas más importantes se estudiaron en mayor detalle y se recomendaron acciones para su solución. A continuación, algunos ejemplos:

- El peor evento habría sido un fuerte terremoto o una erupción volcánica que causara daños en la presa del Arenal o que dañara las plantas hidroeléctricas del Arenal y Coribici dejándolas fuera de servicio y cortando la mitad del suministro de energía hidroeléctrica del país.

La probabilidad de tal evento es baja, pero la magnitud de la catástrofe es tan grande que merece ser tomada en consideración para la planificación. El informe recomendó planes de contingencia para generar energía en casos de emergencia y el establecimiento de nuevas plantas de energía que estuvieran fuera del sistema del Arenal.

- Dos subestaciones críticas y dos líneas de transmisión estaban amenazadas por terremotos, deslizamientos, erupciones volcánicas, inundaciones y tempestades severas de vientos. Estos peligros múltiples permitían que la probabilidad de su ocurrencia se considerara moderada, y la pérdida de cualquiera de esos cuatro componentes cortaría el suministro de energía del sistema del Arenal a la región central. El informe recomendó la construcción de una línea de transmisión alterna que eliminaría la necesidad de la instalación actual.

- Los deslizamientos dañan periódicamente un segmento del ferrocarril que lleva los derivados de petróleo pesado desde la refinería, sobre la Costa Atlántica, hasta una subestación crítica en San José. Si la subestación quedara inoperativa durante largo tiempo se produciría una catástrofe mayor para la región, pero hacer un nuevo trazo para el ferrocarril hubiera sido demasiado costoso; por lo tanto, el informe recomendó equipar un puerto en la costa occidental con lo necesario para recibir y despachar el abastecimiento alterno que podría ser trasladado por camión a San José.

El Gobierno encontró válidas las recomendaciones y ahora está buscando financiamiento para los estudios de factibilidad de las más importantes. Vale la pena notar que tantos problemas, tan serios, pudieron ser identificados en un estudio de tres meses y, aún más importante, que muchos de ellos podían ser mitigados con inversiones relativamente modestas.

2. Turismo en Jamaica

La situación geográfica y climática del Caribe y la localización de proyectos de turismo cerca de las playas son una combinación para que el turismo en el Caribe sea especialmente vulnerable al impacto de los desastres naturales. En los países isla los huracanes son el peligro más grave, pero las inundaciones terrestres, los deslizamientos, los terremotos y los incendios también cobran víctimas.

Los daños directos causados por el Huracán Gilbert a la propiedad y equipamiento de la industria del turismo sumaron a unos $85 millones de dólares. El daño indirecto fue mucho mayor. Tan sólo en moneda extranjera el costo de setiembre a diciembre de 1988 fue de $90 millones de dólares -una pérdida particularmente penosa dado que las divisas extranjeras eran necesarias para financiar programas de recuperación. El cierre temporal de hoteles para su reparación significó un menor número de visitantes a la isla, causando otros efectos indirectos tales como la pérdida de ingresos para la línea aérea nacional y una reducción de empleos y en la adquisición de bienes y servicios locales.

La vulnerabilidad de la industria del turismo no está limitada a su propio capital, como fue demostrado por la experiencia en Jamaica. Los daños a los caminos, servicios públicos, aeropuertos, puertos y centros comerciales, también afectaron a la industria. Conciente de la necesidad de minimizar el daño por causa de eventos futuros, el Gobierno de Jamaica solicitó la cooperación técnica de la OEA para preparar una evaluación de la vulnerabilidad del sector turismo a los peligros naturales y las recomendaciones de acciones de mitigación.

La evaluación demostró que gran parte del daño a la infraestructura del turismo, así como a otras construcciones, se debió a una falta de atención sobre los detalles de construcción y mantenimiento, especialmente en lo concerniente al techado. Las planchas de los techos estaban defectuosamente amarradas entre sí. También eran inadecuados los amarres de las estructuras del techo. Las cabezas de los clavos se habían oxidado. La resistencia de las vigas de madera estaba reducida por las termitas y la resistencia del metal por la corrosión. Gran parte de los vidrios fueron inneceriamente rotos debido a una mala instalación y un pobre criterio de diseño, pero también porque las ventanas no estaban protegidas contra objetos voladores. Los desagües o drenes estaban atorados con diferentes tipos de basura y causaban una descarga excesiva en superficie, dando lugar a erosión y a desgaste alrededor de los edificios. La escasez de agua local se produjo debido a la falta de generadores de emergencia, con lo que se hizo imposible el bombeo. Aunque las prácticas erradas de construcción y deficiencias en el mantenimiento estuvieron entre las principales causas del daño producido, son fáciles de corregir: se calculó que con la debida atención a estos detalles se hubiera aumentado el costo de la construcción original en menos del 1 %.

También fueron identificadas las medidas de mitigación a largo plazo. El estudio recomendó la protección de la vegetación en las playas, dunas de arena, manglares y arrecifes de coral, todo lo cual ayuda a proteger al terreno de las olas y de la acción del viento. Las nuevas ubicaciones para las construcciones deben de ser evaluadas por su susceptibilidad a los peligros. Será obligatorio mantener cierta distancia desde la orilla para las construcciones, y la calidad de la descarga de los desagües debe de ser mantenida para proteger las formaciones de corales vivos.

En resumen, el estudio preliminar llevado a cabo en un mes, identificó un número de posibles acciones que reducirían de manera sustancial el impacto futuro de huracanes y otros peligros naturales. El análisis preliminar indicó que muchas de estas acciones tendrían un alto rendimiento costo-beneficio. Posteriormente, Jamaica solicitó al BID el financiamiento para llevar a cabo los estudios de factibilidad de estas propuestas y para su implementación. El objetivo final de este proyecto es lograr que el sector turismo logre una "estrategia y programa práctico y efectivo para la reducción de pérdidas en respuesta a los riesgos presentados por los desastres naturales a la industria".

3. Agricultura en el ecuador

En el Ecuador, como en la mayoría de los países Latinoamericanos y del Caribe, la agricultura es una de las fuentes más importantes de ingresos, empleo, inversiones y de moneda extranjera. Posiblemente, sin embargo, es el sector más vulnerable y el menos protegido en términos de infraestructura y apoyo institucional para enfrentar peligros naturales. Por ejemplo, cuando las inundaciones causadas por el fenómeno El Niño en 1982-83, se produjeron daños por US$ 32 millones de los cuales, 40% ocurrió en el sector agrícola. Además de generar presiones inflacionarias sobre los precios domésticos, el desastre tuvo un impacto significativo sobre la balanza de pagos debido a la pérdida de productos de exportación y a la necesidad de importar productos básicos alimenticios para compensar las pérdidas de producción para uso doméstico (ECLAC, 1983).

En 1990, el Ministerio de Agricultura solicitó asistencia a la OEA para evaluar la vulnerabilidad del sector agrícola a los peligros naturales y para identificar estrategias de mitigación apropiadas con el fin de reducir la vulnerabilidad a niveles aceptables. Estas estrategias serían identificadas como ideas o perfiles de proyecto, algunas de ellas serían seleccionadas por funcionarios locales para mayor estudio y luego evaluadas para determinar su viabilidad económica y técnica.

El estudio, realizado a nivel nacional, comenzó identificando 14 de los cultivos más importantes, agrupados en tres categorías: cultivos de alimentos básicos, cultivos estratégicos y cultivos para la exportación. También fueron definidos y geográficamente localizados los elementos claves de apoyo a la infraestructura para la producción, el procesamiento, almacenamiento, transporte y distribución de productos agrícolas. Esta información fue sobrepuesta en el sistema de información geográfico (SIG; ver Capítulo 5) a la información sobre sequías, erosión, inundaciones, deslizamientos, erupciones volcánicas y peligros sísmicos.

Relacionando los datos socio-económicos a nivel de provincias con las áreas potencialmente afectadas, el estudio pudo determinar los impactos de los eventos naturales en términos de ingreso sectorial, empleo, inversiones, ingreso de moneda extranjera, y seguridad de alimentación nacional. En base a estos criterios se seleccionó como las más críticas, 49 situaciones diferentes. Se encontró, por ejemplo, que los peligros de erosión en la Provincia Carchi afectarían en el mediano o largo plazo a 11.750 Has de la zona donde se cultiva la papa, lo que representaba más del 43% de la producción nacional y un 40% y 80%, respectivamente, del empleo y de los ingresos producidos en la provincia por el sector.

De acuerdo con cada uno de los cinco criterios, fueron identificados los problemas más serios y se determinaron las opciones de política que brindarían los mejores resultados. Se estableció, por ejemplo, que las políticas orientadas a evitar el desempleo deberían lograr la mitigación de los peligros de inundación en la Provincia de Guayas y los de erosión en la Provincia de Tungurahua. Para proteger los ingresos en moneda extranjera, las acciones más efectivas serían proteger la producción de bananas contra los peligros de sequías en la Provincia El Oro y mitigar los peligros de inundaciones en la Provincia del Guayas, especialmente en las áreas dedicadas a la producción de café y bananas.

Como parte del estudio, también se establecieron posibles estrategias de mitigación y se identificaron a ciertos programas y proyectos en etapa de planificación o en ejecución, bien en el Ministerio de Agricultura o en otras instituciones, como adecuados para llevar a cabo algunas de estas estrategias de mitigación, así como estudios más detallados. El informe describiendo los principales resultados y recomendaciones fue preparado y presentado al Gobierno para su revisión. En base a estas recomendaciones, el Gobierno preparó una propuesta de cooperación técnica de US $317.000, para sus actividades de mitigación y será presentada a las agencias externas para su financiamiento.

4. Estrategias derivadas de estudios de caso

Las siguientes observaciones son comunes para muchos sectores. Por supuesto, se aplican muchas estrategias adicionales a estudios de sectores individuales.

Los sectores son unidades de análisis útiles para examinar tos aspectos de evaluación de peligro y reducción de vulnerabilidad. Los sectores están sujetos a programas reconocibles y legítimos. Los bancos otorgan préstamos a los sectores. Un enfoque sectorial encaja con la estructura organizacional tanto de las agencias internacionales financieras como de los gobiernos nacionales. El conocimiento y la experiencia de la mayoría de los profesionales técnicos se ha logrado en el contexto de un enfoque sectorial. La información para el diagnóstico para el desarrollo (Fase I de un estudio de planificación para el desarrollo integrado) es compilada y analizada en términos sectoriales. Los estudios sectoriales no necesitan estar limitados a los sectores económicos: los sectores urbanos, rurales y de los pobres también constituyen unidades válidas de estudio.

Las medidas de reducción de vulnerabilidad pueden ser costo-efectivas, sea para proyectos independientes o, más comúnmente, como elementos que son parte de programas generales de desarrollo sectorial. La relación costo-beneficio de los proyectos de inversión puede mejorar incluyendo tales medidas.

Los estudios sectoriales de vulnerabilidad son un nuevo elemento que puede ser considerado para su inclusión en estudios de diagnóstico para el desarrollo (Fase I). Los estudios iniciales a nivel nacional permiten una rápida y poco costosa evaluación de políticas y proyectos, a nivel de perfil, que pueden ser examinadas con mayor detalle posteriormente. Los estudios sectoriales revelan la vinculación entre desastres y desarrollo, antes no reconocida. Con frecuencia, un sector no es conciente de su propio rol en relación con un servicio vital o con una red de instalaciones críticas. En muchos casos no se cuenta con una estrategia para manejar situaciones anormales que resultan de cualquier evento exógeno. Las interrelaciones complejas entre elementos de ciertos sectores hacen difícil el manejo del impacto de un evento natural. Eso es particularmente cierto cuando el sector está más preocupado con determinados componentes tales como la producción o (a generación de energía, que con otros tales como transmisión, distribución y almacenamiento. Aún más, los sectores generalmente no tienen un entendimiento adecuado de! efecto que puede tener un corte de servicio sobre otros sectores.

Un sector podría tener que elegir entre objetivos que compiten entre si para llegar a una estrategia de reducción de vulnerabilidad. Los criterios que definen estos objetivos incluyen la inversión en el sector, el flujo de ingresos, las ganancias por exportaciones, empleo y seguridad sectorial. El costo de un componente puede ser desproporcionado respecto al impacto de su pérdida, si se mide con alguno de estos criterios.

E. Implementando las recomendaciones: Estrategias para las agencias de asistencia para el desarrollo¹

¹ Esta sección ha sido en gran parte extraída de un documento anterior de la OEA "Incorporating Natural Hazards Assessment and Mitigation into Project Preparation", publicado por el Comité de Instituciones para el Desarrollo Internacional sobre el Medio Ambiente (CIDIE) en 1989.

1. Agencias de cooperación técnica
2. Convenciendo a las agencias financieras

Las diferentes categorías de agencias de asistencia para el desarrollo (agencias de cooperación técnicas, agencias bilaterales y multilaterales financieras) tienen cada cual un rol potencial en apoyar la evaluación y mitigación de los desastres naturales. Las agencias de cooperación técnica, tales como la OEA, apoyan el fortalecimiento de las instituciones, la investigación, la planificación y la formulación de proyectos según sea solicitado. Su impacto financiero y su influencia política o técnica son limitados, pero sí es importante su contribución a la evaluación y mitigación de los peligros naturales en la planificación regional y sectorial, así como en la identificación de proyectos y estudios de prefactibilidad.

Las agencias bilaterales tales como la AID, CIDA y los miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OECD, habilitan fondos para proyectos así como para cooperación técnica. La mayor parte de los fondos bilaterales son concesionales, y el retomo financiero es menos importante para estas agencias que para los bancos de desarrollo. Ellas pueden ejercer considerable influencia sobre los proyectos que financian.

Los bancos de desarrollo multilaterales, principalmente el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo, financian proyectos de desarrollo pero también están cada vez más involucrados en políticas sectoriales, fortalecimiento de instituciones, préstamos para programas, y ajustes estructurales. Los factores dominantes que influyen en los programas de préstamo son la solidez financiera y económica de la inversión y la credibilidad crediticia de las instituciones solicitantes. Dentro de estos parámetros, pueden tener influencia significativa sobre aspectos de mitigación de peligro.

Las condiciones para atraer atención nacional e internacional a temas de mitigación de desastre pueden señalarse como sigue:

- Cuanto más desarrolladas sean las instituciones y los procesos de planificación en un país, más fácilmente podrán adoptarse las evaluaciones de peligros naturales y los aspectos de mitigación.

- Cuanto más experiencia haya logrado un país en la evaluación de peligros y mitigación de peligros específicos, lo que a menudo ocurre luego de un gran desastre, será más probable que solicite asistencia para continuar tales evaluaciones.

- Cuanto más información científica, de ingeniería y aquella relacionada con la prevención esté disponible para los países y para los donantes, más fácil será aplicar a programas y proyectos individuales, la evaluación de peligros naturales y mitigación.

- Cuanto más experiencia tengan los gobiernos y donantes respecto a los tipos de medidas de mitigación más costo-efectivas y realizables, menos renuentes estarán a incluir tales medidas en los proyectos.

- Cuanto más experiencia y confianza exista en la evaluación de medidas de mitigación, en los diferentes niveles de toma de decisión del ciclo del proyecto, más probable será que el personal nacional, y el de las agencias de asistencia, esté preparado para llevar a cabo el análisis.

1. Agencias de cooperación técnica

Para las agencias de cooperación técnica tales como la OEA las actividades que deberían ser incluidas en una estrategia para promover la evaluación de peligros naturales y la mitigación son:

- Apoyo a las instituciones nacionales de planificación. A no ser que tengan la capacidad institucional para incorporar información de peligros naturales al proceso de planificación sobre una base intersectorial, los gobiernos probablemente no mostrarán ningún entusiasmo en considerar los proyectos de inversión individuales desde esta perspectiva.

- Apoyo a proyectos piloto. Iniciando las evaluaciones de peligros naturales sobre la base de proyectos piloto, es posible demostrar cómo hacerlo y que medidas de mitigación pueden ser propuestas. Esto generará una demanda adicional cuando los gobiernos soliciten financiamiento para los proyectos a los donantes.

- Apoyo para establecer una base de información. Una vez que esté disponible la información necesaria para la evaluación de peligros naturales, sus implicaciones sobre los proyectos individuales de inversión son difíciles de ignorar.

- Vínculos con tos esfuerzos de socorro y de reconstrucción. Durante el período inmediato siguiente a los desastres, es más fácil que en cualquier otro momento, interesar a los gobiernos y las agencias de asistencia para el desarrollo en la evaluación y mitigación de peligros naturales.

- Evaluación de peligros en el sector planificación. Introduciendo la evaluación de peligros naturales en la planificación de los sectores agrícola, energía, vivienda, turismo, transporte y otros, deberá ser posible concitar la atención sobre los peligros en relación con diversos tipos de proyectos, antes de que se identifiquen inversiones específicas.

- La inclusión do aspectos financieros y económicos de los peligros en tos métodos de preparación de proyectos. Estimar el beneficio de evitar pérdidas directas por causa de los peligros naturales y los costos de medidas apropiadas no estructurales de mitigación, hará más fácil examinar su verdadera importancia en proyectos individuales de inversión. La percepción de las pérdidas de inversión y de los costos de reparación que corresponderían a los gobiernos y al sector privado, así como la distribución de estos costos y daños, probablemente ha de aumentar la sensibilidad de todos los que están involucrados en este aspecto.

- Estudios de caso de principios de diseño de proyectos o componentes dirigidos a la mitigación de peligros naturales. Los ejemplos de experiencias relevantes -responsabilidades y esquemas de seguro de inversiones, derechos de propiedad diseñados para crear incentivos para la mitigación de peligros, subsidios para medidas de mitigación, responsabilidad institucional para coordinar la ayuda de socorro en caso de desastres, con la evaluación de los peligros y la mitigación, etc.- demostrará como las actividades de financiamiento pueden ser más receptivas al tema de los peligros naturales.

La OEA ha iniciado programas en todas estas áreas de actividad a través de la cooperación técnica directa, la capacitación, investigación aplicada y participación en conferencias internacionales y talleres. Pero la necesidad de tales actividades es mucho mayor que lo que se puede lograr con los actuales recursos. Las agencias financieras también deberán estar más involucradas.

2. Convenciendo a las agencias financieras

Una estrategia para promover la evaluación de los peligros naturales y la mitigación, también deberá encontrar la forma de inducir la cooperación de las agencias que en realidad financian los proyectos de inversión. Hay tres elementos que pueden conducir a esa persuación: (1) un cambio en el contexto en el cual los donantes perciben que los gobiernos y las agencias que colaboran en la cooperación técnica consideran la evaluación de los peligros naturales y la mitigación; (2) incentivos para el análisis; y (3) la asignación de responsabilidad contable por las pérdidas.

a. Un cambio en contexto

Cambiar el contexto en el cual las agencias financieras y los donantes perciben que se está llevando a cabo la evaluación de los peligros naturales y la mitigación, abarca la mayor parte de las actividades que la OEA ya está promocionando: ayuda a los gobiernos en la planificación regional, evaluaciones piloto de peligros naturales, asistencia para sistemas de información, mejora de la calidad en la identificación de proyecto, y construcción e inserción de medidas de mitigación apropiadas en las actividades de pre-inversión. Un mayor desarrollo de estas actividades sugiere tres preguntas estratégicas: ¿Qué se puede hacer que es más costo-efectivo en términos de mejorar tanto el compromiso como la capacidad técnica e institucional para la evaluación de peligros en un país determinado? ¿Qué resultados se pueden generar para atraer a los donantes y, por lo tanto, para cerrar la brecha entre evaluación de peligros y preparación de proyecto? ¿Qué mecanismos cooperativos pueden ser desarrollados entre la asistencia técnica y las agencias donantes, que propiciarán a alcanzar las primeras dos metas?.

En respuesta a la primera pregunta parece necesario la implementación de las siguientes ideas:

- Enfocar los peligros prioritarios. Se deben concentrar los esfuerzos en la evaluación de peligros que son suficientemente urgentes como para generar la cooperación necesaria. Se deberán hacer concesiones entre la necesidad de información específica y los intereses más generales de la investigación.

- Enfocar tos sectores prioritarios. Las pérdidas en algunos sectores probablemente tendrán mayor significado inmediato para los gobiernos y los intereses económicos que en otros, y parece prudente tratar de generar apoyo institucional para llamar la atención hacia estos.

- Seleccionar sistemas sencillos y prácticos de compilación y análisis de información. El costo de la compilación de datos y su manejo, frecuentemente consume toda la capacidad y recursos disponibles, tanto técnicos como institucionales, no quedando nada para la toma e implementación de decisiones. Los sistemas de información deberán reflejar prioridades reales para los peligros y las actividades de desarrollo que son afectadas.

En lo que se refiere a la segunda pregunta, las siguientes guías deberán usarse:

- Una identificación temprana e integración de los temas de mitigación. Las medidas de mitigación que han sido incorporadas a proyectos, desde las etapas más tempranas de preparación, son las que probablemente mentarán un análisis adecuado.

- Soluciones prácticas y costo-efectivas de problemas recurrentes. Para ciertos tipos de proyectos tales soluciones son menos probables a ser rechazadas si se puede demostrar que son comunes las situaciones a las cuales son aplicables.

- Compromiso a la implementación. Es mayor la confianza en la mitigación de peligros si los gobiernos parecen comprometerse a llevarla a cabo.

En cuanto a la tercera pregunta, se presentan las siguientes ideas:

- Combinación de recursos. Las agencias donantes y de asistencia técnica deberán facilitar personal profesional para misiones conjuntas, en las diversas etapas del ciclo del proyecto.

- Intercambio de experiencias. Los representantes de la agencia de asistencia técnica deberán presentar periódicamente estudios de casos y otros materiales de entrenamiento para el diseño y la implementación de técnicas de evaluación de peligros naturales y de mitigación, en la formulación de proyectos, tomadas de experiencia real de campo. A su vez, a medida que mejora su capacidad en esta área, el personal de las agencias donantes deberá presentar sus políticas, programas y criterios de evaluación del proyecto.

- Apoyo institucional del gobierno. La evaluación de peligros naturales y mitigación deben estar incluidos de manera rutinaria en el desarrollo del personal y programas de capacitación conjuntamente con actividades de formulación de proyectos.

b. Incentivos para el análisis

El personal de proyectos de una agencia financiera para el desarrollo se resistirá a cualquier requerimiento para incorporar los peligros naturales en la preparación y análisis del proyecto, a no ser que encaje en los mecanismos de análisis existentes y los métodos de evaluación. Existen varias formas de promocionar esta consistencia:

- Proporcionar información reusable. Las agencias deberán adoptar pautas para alertar a su personal sobre peligros específicos o darles ejemplos de medidas apropiadas de mitigación y los requerimientos de su implementación. Este método depende del establecimiento de mecanismos para asegurar que se acaten estas pautas de manera rutinaria.

- Integrar tos aspectos de peligro a los mecanismos existentes de revisión, tales como misiones de programación, informes de identificación de proyecto, misiones de reconocimiento, y evaluaciones del proyecto. Los peligros inevitablemente serán uno de los muchos factores que tendrán que ser considerados, y existe el riesgo de que sean dejados de lado si no son parte del formato universal.

- Promover medidas comprobadas de mitigación en relación con tipos específicos de proyectos. Normas de diseño, esquemas de seguro, diversificación de cultivos, factibilidad de cultivos o diseños resistentes a peligros, son ejemplos. El personal del proyecto probablemente tendrá más entusiasmo en relación con oportunidades positivas del proyecto que respecto a mecanismos de revisión.

- Incorporarlos costos y beneficios de la mitigación de peligros a la valuación económica. Esto tiene sentido en tanto que las decisiones se tomen en base a los beneficios económicos, que la información sobre la cual se deben basar los cálculos económicos esté disponible, y que el análisis esté orientado hacia mejorar el diseño del proyecto. Es difícil generar apoyo para una nueva actividad a no ser que pueda ser justificada en base a beneficios financieros y económicos. Desde este punto de vista, es una ventaja demostrar que la mitigación de los peligros puede ahorrar costos financieros y económicos en un marco convencional de costos-beneficios.

- Sensibilizar a tos miembros del personal del proyecto. Esto es especialmente importante para el personal responsable de proyectos en regiones expuestas a peligros y para los consejeros sectoriales responsables de sectores que son sensibles a los peligros. La capacitación, la cooperación y la publicidad pueden contribuir a que el personal del proyecto tome conciencia del problema. Probablemente esto, más que cualquier otro factor, puede contrarrestar la resistencia institucional y financiera a las evaluaciones de peligro y la mitigación por parte tanto de gobiernos como de las agencias de financiamiento para el desarrollo.

c. Asignación de responsabilidad contable por pérdidas

La preocupación de las agencias financieras para el desarrollo sobre la evaluación de peligros naturales y la mitigación depende del grado al cual los proyectos que ellos ayudan a planear o financiar, sufran pérdidas por causa de los desastres naturales. Hay muchas maneras de asignar responsabilidad contable:

- Evaluar las pérdidas causadas por peligros naturales no sólo en el contexto del grado de merecimientos créditicios del gobierno o de un sector en particular, sino también en relación con el área de programas del donante y diseño de proyecto, y su rendimiento en relación con el cumplimiento de sus obligaciones de pago.

- Estudio, discusión, y publicación de evaluaciones en los casos de pérdidas resultantes en proyectos que no consideraron o evaluaron medidas de mitigación de peligro.

- Promover normas profesionales por parte de ingenieros, agrónomos, y otros responsables de la planificación y ejecución de proyectos de desarrollo, que incluyan la evaluación de los peligros naturales y su mitigación.

Referencias

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