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Liberdade de Expressão

5. CAPÍTULO IV - RELATÓRIO SOBRE O ACESSO À INFORMAÇÃO NA REGIÃO

A.                 Introdução[1]

1.                  A Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão tem a tarefa permanente de garantir e ampliar o acesso à informação nas Américas, sendo que sua implementação efetiva constitui a pedra fundamental para a consolidação do direito à liberdade de expressão e oferece uma base para o estabelecimento de políticas de transparência, necessárias para fortalecer as democracias.

2.                  Dentro deste espírito e em cumprimento dos  mandatos designados pelos Chefes de Estado e de Governo na  Terceira Cúpula das Américas, celebrada na cidade de Quebec, em abril de 2001,[2]  o Relator Especial da  Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) para a Liberdade de Expressão iniciou a tarefa anual de monitorar a adoção de novas leis e sistemas regulamentares vinculados à garantia do direito à liberdade de informação nos  Estados membros da  OEA. 

3.                  Com esta finalidade, a Relatoria publicou em 2001 um “Relatório sobre a ação de habeas data e o direito de acesso à informação na região.”[3]  Este relatório contém uma lista da  legislação e as práticas existentes nos  Estados membros da  OEA com respeito ao direito ao acesso à informação e o recurso de habeas data.  O relatório baseou-se na  informação enviada pelos  Estados membros em resposta a questionários oficiais distribuidos pela Relatoria Especial, e na  informação colhida por organizações não governamentais nacionais e internacionais.  No  Relatório de 2001, o Relator Especial concluiu, à luz da  informação obtida, que a “prática que fomenta uma cultura de secretismo da  informação em mãos do Estado seja por desconhecimento de normas específicas que regulam este exercício, seja porque perante a vagueza ou amplitude da linguagem utilizada na  norma, o agente que dispõe da  informação opta por não aplicá-la porque tem medo de ser punido”, e ressaltou também que estas práticas “põem em perigo o sistema democrático constitucional permitindo o aumento de atos de corrupção”.[4]  No  Relatório de 2001, o Relator Especial para a Liberdade de Expressão também recomendou a adoção das seguintes medidas para garantir os direitos à liberdade de expressão e de habeas data, de acordo com as normas internacionais:

 1.             A promulgação de leis que permitam o acesso à informação em poder do Estado e normas complementares que regulem seu exercício bem como a promulgação de leis que consagrem  o direito das pessoas a acessar os seus dados pessoais em função da ação de habeas data, contemplando os padrões internacionais nesta matéria.

2.             A existência de instâncias de revisão independentes que possam determinar que as restrições estabelecidas sob razões de defesa nacional sejam balanceadas com a proteção de outros direitos fundamentais em concordância com os padrões internacionais de direitos humanos como o direito da  sociedade a estar informada sobre assuntos de interesse público, entre outros

3.             O incentivo para projetos de lei sobre a matéria com a participação e consenso da  sociedade civil.

4.             Políticas que promovam e divulguem existências destes direitos individuais e coletivos como ferramentas legais para alcançar a transparência dos atos de Estado, para proteger a intimidade das pessoas frente à administração arbitrária ou ilegítima de dados pessoais e como meio de fiscalização e participação da  sociedade.[5]

4.                  Em 11 e 12 de dezembro de 2002, a Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão da CIDH colaborou com a organização Diálogo Interamericano[6] numa conferência sobre acesso à informação, celebrada em Buenos Aires, Argentina, com o propósito de cooperar na tarefa do Diálogo Interamericano de impulsionar a democracia na América Latina.  A organização do evento esteve a cargo, conjuntamente, das seguintes entidades locais: a Associação pelos  Direitos Civis e o Centro de Estudos Legais e Sociais (CELS).  Assistiram  personagens importantes de competência decisória e membros de instituições que atuam no  campo do acesso à  informação na América Latina, Estados Unidos e Reino Unido.  A conferência reuniu universitários, organizações da  sociedade civil, jornalistas, advogados e membros do público e de entidades privadas com idoneidade nas áreas da  promulgação, aplicação ou interpretação da  legislação sobre acesso à  informação na  região.[7]

5.                  Em junho de 2003, a Assembléia Geral da  OEA reconheceu a importância do acesso à  informação com a adoção da  Resolução AG/Res.1932 (XXXIII-O/03).[8]  Nesta Resolução, a Assembléia Geral reafirmou a declaração do artigo 13 da Convenção Americana de que todos têm  liberdade de procurar, receber e difundir informação e ressaltou que o acesso à  informação pública é um requisito do próprio exercício da  democracia.[9] Adicionalmente, a Assembléia Geral reiterou que os Estados estão obrigados a respeitar e fomentar o acesso de todos à  informação pública e de promover a adoção de toda medida legislativa e de outro tipo necessária para garantir seu reconhecimento e aplicação efetiva.[10]  No  parágrafo 6 da  resolução, resolveu “recomendar à  Comissão Interamericana de Direitos Humanos que, através da  Relatoria para a Liberdade de Expressão, continue incluindo em seu relatório anual um relatório sobre o acesso à  informação pública na  região”.  Em consequência, este capítulo resumirá a situação atual dos  Estados membros em relação ao direito à  liberdade de informação, num empenho por registrar a evolução dos  Estados nesta esfera. 

6.                  Em agosto de 2003, o Presidente do Conselho Permanente da  OEA pediu a colaboração da Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão da CIDH na  apresentação de um documento que contivesse propostas para o cumprimento pelo Conselho do parágrafo 5 da Resolução AG/RES 1932 (XXXIII-O/03), no qual se encomendava a este Conselho “promover a realização de seminários e fóruns tendentes a promover, difundir e trocar experiências e conhecimentos relativos ao acesso à  informação pública com o fim de contribuir com os esforços dos  Estados membros em sua plena implementação.”  O Relator Especial para a Liberdade de Expressão da  CIDH apresentou este documento, incluido na  seção anexa do presente relatório, no  curso da  sessão celebrada pelo Conselho Permanente em 10 de setembre de 2003.[11]    Muitas das propostas aqui sugeridas reiteram as considerações efetuadas perante o Conselho Permanente.

7.                  A discussão e o debate público sobre o acesso à informação em poder do Estado pode fomentar a garantia de democracias americanas.  Contudo, a Relatoria Especial para a  Liberdade de Expressão quis aproveitar esta oportunidade para assinalar a cada Estado membro que é necessário uma atenção mais centralizada para alcançar o cumprimento da  Convenção Americana.  Com efeito, um estudo recente concluiu que 84% dos jornalistas entrevistados, provenientes de 18 Estados membros da OEA, entendiam que era difícil ou muito difícil obter informação ou documentos de funcionários públicos em seus países.[12] Com a finalidade de corrigir esta situação e garantir devidamente o direito das pessoas à  informação em poder do Estado, os Estados devem efetuar avanços concentrados e simultâneos, ao menos, em três níveis diferentes. 

8.                  Em primeiro lugar, os antecedentes teóricos do direito de acesso à  informação devem ser amplamente compreendidos em profundidade e amplidão. A garantia do acesso público à informação em poder do Estado não somente é uma ferramenta prática que fortalece a democracia e as normas de direitos humanos e promove a justiça sócio-econômica, mas também é um direito humano protegido pelo direito internacional.

9.                  Em segundo lugar, esta base conceitual deve estar acompanhada de um regime de acesso à  informação bem concebido e baseado numa confluência equilibrada de coordenação de procedimentos, ativismo cívico e vontade política. Somente uma estrutura legislativa e regulamentar baseada nestes princípios pode alcançar o grau de abertura prescrita pelo  artigo 13 da  Convenção Americana.

10.              Por último, o estabelecimento adequado do direito de acesso à  informação em poder do Estado requer um sistema de exceções específico, claro e transparente.  É inevitável que os Estados ocasionalmente vivam a tensão entre a garantia do direito de acesso à  informação e outros interesses válidos do Estado, como a proteção da  privacidade das pessoas e a manutenação da segurança nacional. A definição e consideração destes diversos interesses implica num desafio muito delicado e importante. 

11.              Dada a complexidade prática de outorgar o direito de acesso à  informação em poder do Estado como garante o artigo 13 da  Convenção Americana sobre Direitos Humanos, a Relatoria Especial quis aproveitar esta oportunidade para elaborar requisitos e estratégias para um cumprimento adequado da  Convenção.  Esta análise será seguida por um resumo das leis e práticas sobre o direito de acesso à  informação em cada Estado membro da  OEA.

B.         Garantia adequada do acesso à  informação

1.                  Marco teórico

12.              O valor do acesso à  informação compreende a promoção dos  objetivos mais importantes das Américas, incluindo democracias transparentes e efetivas, respeito pelos  direitos humanos, mercados econômicos estáveis e justiça sócio-econômica.  No  sistema interamericano, o acesso à informação em poder do Estado está protegido pelo artigo 13.1 da  Convenção Americana que garante “a liberdade de buscar, receber e difundir informações e idéias de toda índole, sem consideração de fronteiras, seja oralmente, por escrito ou de forma impressa ou artística, ou por qualquer outro procedimento de sua escolha.”  O Estado deve reconhecer todos estes fatores para garantir de forma suficiente o direito de acesso à  informação. 

13.              É  notório que, sem acesso público à informação em poder do Estado, não se pode realizar plenamente os benefícios políticos que derivam de um clima de livre expressão.  Na  Terceira Cúpula das Américas, os Chefes de Estado e de Governo reconheceram que a boa administração da coisa pública requer instituições de governo efetivas, transparentes e publicamente responsáveis.  Também designaram grande  importância à  participação cidadã através de sistemas de controle efetivos.[13] De acordo com esta opinião, a Corte Interamericana de Direitos Humanos declarou que o “conceito de ordem pública requer que, dentro de uma sociedade democrática, sejam garantidas as maiores possibilidades de circulação de notícias, idéias e opiniões, bem como o mais amplo acesso à  informação por parte da  sociedade em geral.”[14]  O acesso à  informação promove a prestação de contas e a transparência dentro do Estado e permite contar com um debate público sólido e informado.  Desta forma, o acesso à  informação habilita às pessoas a assumir um papel ativo no  governo, condição necessária para a manutenção de uma democracia saudável. 

14.              Um mecanismo transparente que ofereça acesso à informação em poder do Estado é também essencial para fomentar um clima de respeito por todos os direitos humanos.  O direito de acesso à  informação também é um componente do direito à verdade.  A este respeito, a Comissão Interamericana assinalou que " O direito à verdade é um direito de caráter coletivo que permite à sociedade ter acesso à informação essencial para o desenvolvimento dos  sistemas democráticos e, ao mesmo tempo, um direito particular para os familiares das vítimas, que permite uma forma de reparação, em particular, nos  casos de aplicação de leis de anistia. A Convenção Americana protege o direito a acessar e a receber informação em seu artigo 13.[15]  O acesso  à informação em poder do Estado é, de forma análoga, necessário para evitar futuros abusos por funcionários governamentais e também assegurar a garantia de recursos efetivos contra estes abusos. 

15.              A legislação sobre acesso à informação também pode constituir uma força estabilizadora nos  mercados financeiros: 

 Para compreender e prever os movimentos do mercado, os investidores devem contar com informação oportuna e precisa sobre os indicadores financeiros das empresas e os dados macro-econômicos (...) A informação sobre normas de preços e produtos ajuda os consumidores a selecionar os produtos.  Os registros das inspeções sanitárias, o desempenho escolar e os dados ambientais ajudam os cidadãos a fazer opções sociais fundamentadas.[16]

16.               Esta linha de argumentação propõe que, dada a incidência do acesso à  informação na melhoria do fluxo de informação nestes diversos setores, a crescente abertura dos  regimes pode beneficiar  a economia mundial: “porque uma maior corrente de informação pode melhorar a alocação de recursos e pode contribuir para diminuir a variação financeira e as crises mundiais.”[17]

17.              Conforme mencionado pela Relatoria Especial no  Relatório do ano passado sobre a Liberdade de Expressão e a Pobreza, o acesso à  informação é também uma ferramenta vital no  alívio da  injustiça sócio-econômica.  Os pobres frequentemente sofrem com a falta de acesso à  informação sobre os próprios serviços que o governo oferece para ajudá-los a sobreviver.  Os grupos marginalizados necessitam do  acesso à  informação sobre estos serviços e sobre muitas outras decisões do governo e dos órgãos privados que afetam  profundamente suas vidas.[18]

18.              O exercício efetivo do acesso à  informação também ajuda a combater a corrupção, que foi identificada pela  Organização dos  Estados Americanos (OEA) como um problema que requer especial atenção nas Américas, dada sua capacidade para afetar gravemente a estabilidade das democracias.  No  curso da  Terceira Cúpula das Américas, os Chefes de Estado e de Governo reconheceram a necessidade de intensificar os esforços para combater a corrupção e ressaltaram a necessidade de respaldar iniciativas que permitam uma maior transparência para garantir a proteção dos  interesses do público e que os governos sejam incentivados a utilizar seus recursos efetivamente para o bem coletivo.[19]  A corrupção somente pode ser controlada através de um esforço conjunto dirigido a fomentar o nível de transparência na ação do governo.[20]  A transparência da ação de governo pode ser incrementada com a criação de um sistema jurídico que permita que a sociedade tenha acesso à  informação e que elimine ou restrinja a resistência dos governos em divulgar a informação, a demora nos  trâmites para conceder a informação solicitada e a imposição de tarifas não razoáveis a esse acesso. Um recente relatório sobre a corrupção mundial assinalou que “somente insistindo no  acesso à  informação e numa maior transparência em todas as esferas da  sociedade, do âmbito local ao intergovernamental, podem a  sociedade, as empresas e o governo ter esperanças de frear e denunciar a corrupção e de garantir que os corruptos saiam de seus esconderijos.”[21]

19.              O acesso à  informação está protegido pela  Convenção Americana sobre Direitos Humanos.  O artigo 13.1 da  Convenção Interamericana estabelece que o direito à  liberdade de pensamento e expressão inclui “a liberdade de buscar, receber e difundir informações e idéias de toda índole, sem consideração de fronteiras, seja oralmente, por escrito ou de forma impressa ou artística, ou por qualquer outro procedimento de sua escolha.”

20.              Com a finalidade de compreender as repercussões do acesso à  informação garantido pela  Convenção, devemos procurar a orientação oferecida pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos, dada sua autoridade interpretativa a respeito dos  direitos protegidos na  Convenção Americana.  Conforme o seu Estatuto, a Comissão foi criada para “promover a observância e a defesa dos  direitos humanos e servir como órgão consultivo da  Organização nesta matéria.”[22]  Por esta razão, a Corte Interamericana afirmou que “se um Estado subscreve e ratifica um tratado internacional, especialmente quando se trata de direitos humanos, como é o caso da  Convenção Americana, tem a obrigação de realizar seus melhores esforços para aplicar as recomendações de um órgão de proteção como a Comissão Interamericana [.]"[23] Além disso, a Assembléia a Geral da OEA exortou seus membros a seguir todas as recomendações da  Comissão Interamericana.[24]

21.              Com base no  texto do artigo 13.1 da  Convenção, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos afirmou que o direito à  liberdade de expressão inclui o direito a divulgar e o direito a procurar e receber idéias e informação.[25]

22.              A aprovação pela  Comissão Interamericana da  Declaração de Princípios sobre a Liberdade de Expressão elaborada pela  Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão afirmou o conceito de que, para dar devido cumprimento às obrigações estabelecidas pela Convenção, os Estados devem adotar medidas efetivas que garantam o acesso à  informação em poder do Estado.  O Princípio 4 dispõe que:

O acesso à  informação em poder do Estado é um direito fundamental dos  indivíduos. Os Estados estão obrigados a garantir o exercício deste direito. (...)

23.              A Comissão respaldou a obrigação dos  Estados de assegurar a garantia efetiva  do direito a saber a verdade sobre graves violações passadas de direitos humanos.  A este respeito, a Comissão entende que as obrigações dos  Estados no marco da  Convenção incluem a criação de comissões investigadoras cuja integração e autoridade devem estar determinadas de acordo com a legislação interna de cada país, com disponibilidade dos  recursos necessários, para que a própria justiça possa iniciar uma investigação necessária.[26]

24.               A obrigação dos  Estados de garantir o acesso à  informação em poder do Estado também está respaldada pela  interpretação que faz a Corte Interamericana do artigo 1.1 da  Convenção Americana sobre Direitos Humanos.  No  caso Velázquez Rodríguez, após considerar que “a primeira obrigação assumida pelos  Estados partes em virtude do artigo 1(1) é “respeitar os direitos e liberdades reconhecidas pela  Convenção,”[27] a Corte afirmou:

A segunda obrigação dos  Estados partes é a de "garantir" o livre e pleno exercício dos  direitos reconhecidos na  Convenção a toda pessoa sujeita a sua jurisdição.  Esta obrigação implica o dever dos  Estados partes de organizar toda a máquina administrativa governamental e, em geral, todas as estruturas através das quais se manifesta o exercício do poder público, de manera tal que sejam capazes de assegurar juridicamente o livre e pleno exercício dos  direitos humanos.  Como consequência desta obrigação os Estados devem prevenir, investigar e punir toda violação dos  direitos reconhecidos pela  Convenção (...)[28]

25.              Em sua Opinião Consultiva datada de 13 de novembro de 1985, a Corte Interamericana interpretou também o artigo 13 da  Convenção com relação ao direito individual e o direito coletivo:

... que estão sob a proteção da  Convenção tem o direito e a liberdade de expressar seu próprio pensamento, e também  o direito e a liberdade de buscar, receber e difundir informações e idéias de toda índole.... por um lado, que ninguém seja arbitrariamente desprezado ou impedido de manifestar seu próprio pensamento e representa, portanto, um direito de cada indivíduo; mas implica também, por outro lado, um direito coletivo a receber qualquer informação e a conhecer a expressão do pensamento alheio.[29]

26.              A importância de um direito efetivo de acesso à  informação tem um fundamento sólido no  direito internacional e comparado dos  direitos humanos.  Embora nem todos os países e organizações internacionais baseiem o direito de acesso à  informação em poder do Estado no  direito à  liberdade de expressão, existe um consenso crescente no  sentido de que os governos têm obrigações positivas de oferecer a seus cidadãos a informação em seu poder, dado que este direito é interdependente de outros direitos fundamentais.[30]

27.              O Relator Especial das Nações Unidas sobre a Liberdade de Opinião e Expressão declarou de forma inequívoca que o direito de acesso à  informação em poder das autoridades do Estado está protegido pelo artigo 19 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos (PICDP).[31]  Ele afirmou que a proteção deste direito deriva do direito à  liberdade de expressão estabelecido pelo Pacto, que assinala que este direito  “compreende a liberdade de buscar, receber e difundir informações e idéias de toda índole, sem consideração de fronteiras, seja oralmente, por escrito ou de forma impressa ou artística, ou por qualquer outro procedimento de sua eleição (…).[32]

28.              É interesante observar que o direito de acesso a informação em poder do Estado está reconhecido mais explicitamente no  sistema interamericano que no  sistema europeu de direitos humanos.  O artigo 10 da  Convenção (Européia) para a Proteção dos  Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais (doravante denominada “a Convenção Européia”), diz: “Toda pessoa tem direito à  liberdade de expressão. Este direito compreende  liberdade de opinião e a liberdade de receber ou de comunicar informações ou idéias, sem que possa haver ingerência de autoridades públicas e sem consideração de fronteiras.”  A palavra “buscar” está ausente nesta formulação do direito à  livre expressão.[33]  Apesar desta diferença, a Corte Européia decidiu em dois casos recentes que as pessoas têm  direito ao acesso aos registros em poder do Estado, baseado no  direito à  vida privada e familiar e não no direito à  liberdade de expressão.  Diferentemente da Convenção Européia, o artigo 13 da  Convenção Americana protege explicitamente a “liberdade de buscar, receber e difundir informações e idéias de toda índole.”[34] Dado que a liberdade de receber informação deve impedir que as autoridades interrompam o fluxo de informação para os cidadãos, a palavra buscar, logicamente, implicaria num direito adicional.[35]

29.              Embora as comparações internacionais mencionadas sejam úteis, existem estratégias jurídicas mais concretas para alcançar uma interpretação da Convenção Americana.  A Convenção de Viena sobre os Direitos dos  Tratados estabelece normas para a  interpretação dos  Tratados e o artigo 31 da  Convenção de Viena estabelece que deve ter-se em conta em seu contexto o significado comum dos  termos. O contexto incluiu o preâmbulo, os anexos e todo acordo ou instrumento preparado “em relação à negociação do tratado.”[36]  Com este fim, cabe assinalar que o Preâmbulo da  Convenção Americana, em que os Estados partes reafirmaram seu “propósito de consolidar neste Continente, dentro do quadro das instituições democráticas, um regime de liberdade pessoal e de justiça social, fundamentado no  respeito aos direitos essenciais do homem”[37]  Talvez mais esclarecedor seja o artigo 29 da  Convenção, intitulado “Restrições em relação às normas de interpretação”:

      Nenhuma disposição desta Convenção pode ser interpretada no sentido de:

a)   permitir a qualquer dos Estados Partes, grupo ou pessoa, suprimir o gozo e exercício dos direitos e liberdades reconhecidos na Convenção ou limitá-los em maior medida do que a nela prevista;

b)   limitar o gozo e exercício de qualquer direito ou liberdade que possam ser reconhecidos de acordo com as leis de qualquer dos Estados Partes ou de acordo com outra convenção em que seja parte um dos referidos Estados;

c)   excluir outros direitos e garantias que sejam inerentes ao ser humano ou que decorram da forma democrática representativa de governo; e

d)   excluir ou limitar o efeito que possam produzir a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem e outros atos internacionais da mesma natureza.

30.              A importância na  escolha da  interpretação menos restritiva possível e a extraordinária influência da  democracia representativa nestes conceitos sugerem que se deve procurar uma interpretação da  palavra “buscar” que protega o direito de acesso à  informação em poder do Estado.  A Convenção de Viena sobre o Direito dos  Tratados também oferece outros instrumentos que respaldam ainda mais esta conclusão.[38]

31.              O artigo 31.3.b da Convenção de Viena estabelece que os tratados deverão “ser interpretados de boa-fé e conforme o sentido corrente que deva ser atribuído aos termos...no  contexto destes” e tendo em conta“... toda prática posteriormente seguida na  aplicação do tratado pela qual conste o acordo das partes acerca da interpretação do tratado.”   No  caso da  Convenção Americana sobre Direitos Humanos, as interpretações pertinentes no  curso de sua aplicação são aquelas efetuadas pela  Corte Interamericana e a Comissão.  Esta vem interpretando de forma inequívoca o artigo 13 no  sentido de que inclui um direito de acesso à  informação em poder do Estado, e a jurisprudência da  Corte parece respaldar esta análise.  Sendo assim, a garantia de acesso à  informação em poder do Estado não somente  deve ser entendida como uma maneira de obter uma vantagem política, fiscal e sócio-econômica; deve ser entendida também como um direito humano protegido pela  Convenção Americana.

2.       Implementação dos  regimes de acesso à  informação

32.              A elaboração de um regime de acesso à informação que cumpra com os requisitos da  Convenção Americana sobre Direitos Humanos é uma tarefa mais complexa que a de simplesmente declarar que o público pode ter acesso à informação em poder do Estado. Existem características legislativas e processuais específicas que devem estar implícitas em todo regime de acesso à  informação, incluindo o princípio da máxima divulgação, a presunção de caráter público em relação às reuniões e os documentos fundamentais, amplas definições do tipo de informação a que se pode ter acesso, tarifas e prazos razoáveis, um exame independente das denegações de acesso e sanções por descumprimento.  Inclusive quando estão presentes todas estas características, a lei de acesso à  informação poderia não ser totalmente alcançada sem a presença de uma vontade política firme de implementá-la e sem a presença de uma sociedade civil ativa.

33.              O fundamento para toda lei adequada de acesso à informação é a presunção de que toda informação em poder dos  órgãos públicos deve ser objeto de divulgação, o qual, as vezes, é denominado “princípio da  máxima divulgação.”[39]  Claro que a informação em poder das autoridades do Estado não pode ser obtida para benefício dos  funcionários que a controlam, mas para benefício do público em geral.[40]  Por esta razão, uma lei de acesso à  informação deve garantir que “os órgãos do Estado tenham obrigação de divulgar a informação e todo cidadão tem o direito a receber informação.[41]  Toda pessoa que esteja presente no  território do país deve poder exercer este direito.  O exercício deste direito não deve exigir que as pessoas demonstrem um interesse específico na  informação.”[42]  Os novos regimes de acesso à  informação terão que fomentar abertamente este princípio de máxima divulgação mediante a divulgação pública da  informação em relação ao direito ao acesso à  informação, a seu alcance e aos procedimentos pertinentes.  Igualmente importante é a capacitação dentro dos  órgãos do Estado, que deve compreender como manter os registros e como acessá-los de forma eficiente, bem como a importância e a proteção legal do acesso à  informação.[43]

34.              Outro elemento essencial no estabelecimento do direito de acesso à  informação é a presunção de abertura com respeito a certas funções importantes do Estado.  Em primeiro lugar, deve existir a presunção de que todas as reuniões dos  órgãos do Estado são abertas ao público.  Este postulado deve englobar toda reunião que comporte o exercício da faculdade de adotar decisões, inclusive os trâmites administrativos, as audiências judiciais e as atuações legislativas. As reuniões a portas fechadas somente devem ser permitidas em procedimentos estabelecidos e toda vez que exista uma justificação adequada, e a própria decisão deve ser sempre de caráter público.[44]  Em segundo lugar, os órgãos do Estado devem estar obrigados a publicar a informação fundamental, incluindo:

·        a informação operativa sobre como funciona o órgão do Estado incluindo os custos, objetivos, contas auditadas, normas, resultados, etc., em particular, nos  casos em que o órgão ofereça serviços diretos ao público;

·        a informação sobre todo pedido, denúncia, ou outra ação direta que o público possa adotar em relação com o órgão do Estado;

·        orientação sobre os trâmites conforme os quais o público pode aportar contribuições às propostas políticas ou legislativas importantes;

·        os tipos de informação que o órgão mantém em seu poder e a forma em que se retém esta informação, e

·        o conteúdo de toda decisão ou política que afete o público, conjuntamente com as razões da  decisão e os antecedentes importantes que fazerm parte do contexto desta decisão.[45]

 35.              O direito de acesso à  informação protegido pela  Convenção Americana contém implicitamente uma ampla compreensão da  palavra “informação” e os Estados devem acompanhar esta amplidão com suas próprias leis.  O público deve ter acesso a todos os registros em poder dos  órgãos do Estado, independentemente de sua origem. A informação pode ter sido produzida por um órgão diferente, mas, ainda assim deve ser acessível. A data da  produção também é irrelevante.  Além disso, a “informação” compreende todo tipo de sistemas de armazenamento ou recuperação, incluindo documentos, filmes, microfichas, vídeos, fotografias e outros.[46]

 36.              O custo da  busca e reprodução pode ser substancial no  caso de certos pedidos, de modo que as leis de acesso à informação possam incluir disposições sobre a aplicação de tarifas razoáveis àqueles que solicitem informação.  Contudo, o custo de obter acesso à  informação nunca deve ser elevado a ponto de dissuadir os solicitantes.  Alguns Estados abordam o problema estabelecendo uma distinção entre os pedidos comerciais e privados e os pedidos de interesse público.[47]

 37.              As leis sobre acesso à informação também devem estabelecer um prazo razoável mas estrito, que exija que os Estados respondam de forma oportuna.  Com o propósito de evitar uma carga indevida para o órgão público, algumas leis podem optar pelo estabelecimento de prazos breves em que o Estado deva acusar recebimento do pedido e, depois de várias semanas, passam a dar cumprimento ao pedido.  Os pedidos devem ser tramitados com prontidão, por ordem de chegada, exceto quando o solicitante indique uma necessidade urgente da  informação, em cujo caso os documentos devem ser disponibilizados imediatamente.[48]

 38.              Todo regime de acesso à  informação adequado também deve proteger o direito das pessoas a apelar de toda decisão que negue a informação.  O órgão administrativo independente encarregado de dar vista a esta apelação pode ser um órgão existente, como o Defensor Público ou a Comissão de Direitos Humanos, ou um órgão criado com esse propósito.  Deve estar integrado por pessoas independentes, designadas por órgãos representativos, e estes devem cumprir com as normas de competência e seguir as normas estritas sobre conflitos de interesses.  O órgão deverá ter plenos poderes para examinar toda apelação ou desacolhê-la, ou exigir que o órgão divulgue a informação.  Em face de uma decisão negativa de um órgão administrativo, tanto o solicitante como o órgão público devem ter o direito de apelar à  justiça.[49]

 39.              Além destes recursos, deve existir um sistema de sanções, caso um órgão não cumpra ou se negue  a cumprir com a legislação sobre acesso à informação.  O órgão administrativo independente que conhecer as apelações deve ter competência para sancionar os órgãos públicos que mostrem comportamento obstrucionista. Também deverá ter a faculdade de referir certos casos ao sistema judicial, se as atuações revelam indícios de atividade delituosa, como a destruição de registros, o uso de documentos com fins ilegais ou a obstrução delitiva do acesso.[50]

 40.              Por último, um regime correto de acesso à  informação é absolutamente dependente da vontade política necessária para implementá-lo. Por exemplo, deve existir vontade de alocar fundos do Estado para o estabelecimento de um órgão de apelações independente e um programa educativo para informar o público.  Os funcionários públicos também devem estar dispostos a ajustar suas práticas cotidianas para refletir coerentemente uma cultura de abertura.  Talvez o mais importante seja que a sociedade civil esteja disposta e em condições de reunir o direito de acesso à  informação em favor do interesse público.  As organizações não governamentais e os indivíduos podem dar cumprimento a este desafio mediante a participação no  debate que norteia a redação, implementação e utilização das leis que garantem o  acesso à  informação, e depois mediante o uso destas leis para participar mais plenamente de suas democracias. 

 3.         Exceções à  presunção do caráter público

 41.              O acesso à  informação em poder do Estado deve estar submetido a certas exceções, dado que existem objetivos estatais legítimos que poderiam ser prejudicados pela  publicação de informação especialmente delicada.  Na  Resolução AG/RES 1932 (XXXIII-O/03), a Assembléia Geral da  Organização dos  Estados Americanos reconheceu que “a meta para alcançar uma cidadania bem informada deve ser compatível com outros objetivos de bem comum tais como a segurança nacional, a ordem pública e a proteção da  privacidade das pessoas, conforme às leis adotadas para tal efeito” e instou os Estados membros “a que tenham presentes os princípios de acesso à  informação no momento de elaborar e adaptar sua legislação em matéria de segurança nacional.”

 42.              O artigo 13.2 da  Convenção Americana sobre Direitos Humanos estabelece as circunstâncias em que os Estados podem denegar o acesso público à informação delicada e ainda cumprir com suas obrigações segundo o direito internacional.  A este respeito, a Convenção estabelece que as restrições devem estar expressamente definidas na  lei e devem ser “necessárias para assegurar:  a) o respeito aos direitos ou à  reputação dos  demais, ou b) a proteção da  segurança nacional, a ordem pública, a saúde ou a moral públicas.”[51]  Como assinalado recentemente,[52] deste princípio surge que as exceções devem estar estabelecidas na  legislação, que terá que ser detalhadamente redigida e amplamente divulgada, e aprovada por mecanismos formais estabelecidos nos  sistemas jurídicos.[53]  Consequentemente, as exceções que não estão expressamente definidas na  lei ou não estão incluidas de maneira razoável  dentro de uma destas categorias, não serão aceitas.  A Corte Interamericana afirmou em 1985 que as limitações aos direitos outorgados pelo artigo 13 “devem ser estabelecidas de acordo com  certos requisitos de forma que sejam adstritos aos meios através dos  quais se manifestam e certas fundamentos, representadas pela legitimidade dos fins que se pretende alcançar com com estas restrições”.[54]

 43.              A lista de materiais ou documentos que podem ser submetidos a conhecimento público ou que podem ser classificados como “secretos” pelos  Estados, em geral, compreendem aqueles relacionados com a vida privada, a defesa nacional, as relações exteriores, a prevenção, processamento e sanção de condutas ilegais (inclusive um comportamento delitivo), o funcionamento da administração pública e os interesses econômicos do Estado.[55]

 44.              Os Princípios de Johannesburgo sobre a Segurança Nacional, a Liberdade de Expressão e o Acesso à  Informação são pautas que a Comissão, assim como outros órgãos internacionais, toma em consideração a fim de elaborar uma orientação autorizada que permita interpretar e aplicar o direito à liberdade de expressão nestas situações.[56]

 45.              A pertinência dos Princípios de Johannesburgo[57] reside em que, quando se utiliza um dos  critérios estabelecidos no  artigo 13 da  Convenção Americana para justificar uma restrição à  divulgação de informação em poder do Estado, corresponde ao Estado o ônus de provar que a restrição é compatível com as normas do sistema interamericano de direitos humanos.  Para cumprir com esta responsabilidade, o governo deve demonstrar que a informação satisfaz uma prova específica dividida em três partes:

 1.             a informação deve estar relacionada com um objetivo legítimo estabelecido na  lei;

2.             a divulgação deve ameaçar causar dano substancial à consecução desse objetivo, e

3.             o dano a este objetivo deve ser maior que o interesse público em dispor da  informação.[58]

 46.              Em relação ao cumprimento do primeiro requisito desta prova, o objetivo somente é legítimo se é compatível com a lista restringida de exceções do artigo 13.2 da  Convenção Americana. Além disso, os objetivos enumerados na lei devem estar definidos com precisão e rigor, tanto quanto ao seu conteúdo como em sua duração.  Por exemplo, a justificação para classificar informação baseada na segurança nacional não deve ter validade quando desaparece a ameaça.[59]  Todas as exceções enumeradas pela lei devem estar baseadas no  conteúdo e no tipo de documento que é solicitado.[60]

 47.              No que se refere ao  cumprimento da  segunda parte da  prova indicada, considerando que o dano é “substancial”, os Estados devem considerar as consequências a curto e longo prazo da  divulgação.  Por exemplo, a divulgação de suborno sistemático no  Parlamento pode ter consequências negativas para a estabilidade do órgão público a curto prazo.  Contudo, a longo prazo, ajudará a eliminar a corrupção e a fortalecer o poder legislativo.  De maneira que o efeito global deve ser substancialmente prejudicial para que se justifique uma exceção.[61]

 48.              Por último,  a terceira parte da prova comporta um equilíbrio explícito do dano em questão com o interesse público em divulgar a informação.  No exemplo indicado, a informação em poder do Estado que revela os subornos pode ser de caráter particular, mas o interesse público em divulgar a existência de corrupção entre os representantes democráticos deve responder ao objetivo legítimo de privacidade.  De modo que, para proteger o direito fundamental de seus cidadãos ao acesso à  informação em poder do Estado, toda justificação deve estar vinculada a um dos objetivos do artigo 13.2; a justificação também deve ameaçar causar dano substancial a esse objetivo, e este dano deve ser maior que o interesse público em contar com a informação.

 49.              Este proceso de avaliação exigido para justificar devidamente uma denegação de acesso a informação em poder do Estado adquire particular urgência e importância quando o objetivo legítimo em questão é o da proteção da segurança nacional.  As restrições ao acesso à  informação baseadas nisto devem ser rigorosamente analisadas para determinar se são legítimas.  No  relatório do Diálogo Interamericano, foi assinalado que: 

 As normas do sistema interamericano –pelas quais é possível restringir os direitos somente de acordo com certas regras- poderiam oferecer um fundamento adequado para que os parlamentos possam aderir ao princípio de um exame cuidadoso estrito em matéria da  segurança nacional. Uma destas  regras afirma que a restrição deve ser igual ao objetivo perseguido. Como o artigo 13 da  Convenção Americana sobre Direitos Humanos inclui efetivamente direitos de acesso à  informação, poderia com efeito ser considerada aplicável ao princípio de um exame cuidadoso.[62]

 50.              Em seu Relatório sobre Terrorismo e Direitos Humanos, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos ressaltou a importância dos Princípios de Johannesburgo com o fim de estabelecer um equilíbrio entre o direito do público à  informação e a legítima necessidade do Estado de manter o segredo da  informação para proteger a segurança nacional.[63]  Neste Relatório, a Comissão assinala que os Princípios confirmam que “[t]oda restrição à livre corrente de informação não deve ser de natureza tal que contravenha os propósitos do direito em matéria de direitos humanos e o direito humanitário. Em particular, os governos não podem impedir que os jornalistas ou os representantes de organizações intergovernamentais ou não governamentais com mandato para supervisionar as normas de direitos humanos ou humanitárias ingressem em áreas em que existem fundamentos razoáveis para acreditar que se estaria cometendo ou se cometeram violações dos  direitos humanos ou do direito humanitário”[64] Adicionalmente, o relatório destaca que toda exceção estabelecida nas leis sobre acesso à  informação, “não somente devem servir para proteger a segurança nacional ou a capacidade de manter a ordem pública, mas também deve exigir que seja divulgada a informação a menos que o dano a algum desses interesses legítimos seja substancial." [65]

 51.              Os Princípios de Johannesburgo definem interesses legítimos da segurança nacional, estabelecendo:

 (a)           Toda restrição que se tenta justificar por motivos de segurança nacional não é legítima, a menos que seu autêntico propósito e resultado seja de proteger a existência de uma nação ou sua integridade territorial frente ao uso ou ameaça de força, ou a sua capacidade de resposta ao uso ou ameaça de força, seja por parte de uma força externa, como uma ameaça militar, ou uma força interna, como a incitação a uma derrubada violenta do governo.

(b)           Em particular, toda restrição que se tenta justificar por motivos de segurança nacional não é legítima se seu autêntico propósito ou resultado é proteger interesses que não são aqueles da  segurança nacional como, por exemplo, para proteger a um governo frente a uma situação difícil  ou a  revelação de má administração; ocultar informação acerca do funcionamento de suas instituições públicas; estabelecer com firmeza uma ideologia particular; ou para suprimir o mal estar na  indústria.[6]

52.              Os Princípios de Johannesburgo reconhecem que, perante um estado de emergência declarado de forma legítima, os Estados podem ter necessidade de impor outras restrições ao acesso à  informação, mas “somente na  medida estrita em que o exige a situação e sempre que não sejam incompatíveis com as demais obrigações que o direito internacional impõe ao Estado.”[67] Nestes casos, cabe aos Estados o ônus de provar que as restrições não são excessivas à  luz das exigências da  situação.  Os Estados que estão em situações de emergência declaradas de forma legítima e que consideram a possibilidade de suspender alguma das garantias do artigo 13 da  Convenção, devem ter em conta a importância da  liberdade de expressão para o funcionamento da  democracia e para a  garantia de outros direitos fundamentais.

53.              Na  medida em que o acesso à  informação deva ser restringido em momentos que imperam ameaças contra a ordem pública ou a segurança nacional, o Estado deve equilibrar ponderadamente a ameaça e o interesse público, e definir as exceções de maneira a não intensificar o estado precário das obrigações em matéria de direitos humanos.  Desta forma, os Princípios de Johannesburgo estabelecem que “[t]oda restrição à  livre corrente de informação não deve ser de natureza tal que contravenha os propósitos do direito em matéria de direitos humanos e o direito humanitário. Em particular, os governos não podem  impedir que os jornalistas ou os representantes de organizações intergovernamentais ou não governamentais com mandato para supervisar as normas de direitos humanos ou humanitárias, ingressem em áreas em que existem fundamentos razoáveis para acreditar que se estaria cometendo ou se cometeram violações dos  direitos humanos ou do direito humanitário.” [68]  Com efeito, os governos não podem restringir o ingresso das partes antes indicadas sequer nas zonas que sabidamente estão afetadas por conflitos violentos, a menos que esse ingresso apresente “um claro risco para a segurança de terceiros”.[69]

54.              É igualmente importante que as restrições ao acesso à  informação não afetem a garantia de direitos humanos fundamentais depois da ameaça à segurança nacional.  Neste sentido, toda restrição baseada na  segurança nacional deve estar limitada a um período razoável.  A Comissão Interamericana reconheceu este princípio em seu Relatório Anual de 1998:

 A administração de uma justiça rápida e eficaz, especialmente quando se trata de esclarecer, sancionar e reparar crimes atrozes ou violações graves dos  direitos humanos imputáveis a agentes do Estado, depende, em muitas ocasiões, de documentos que foram classificados como segredos ou outras provas inacessíveis por razões de segurança nacional. A manutenção do sigilo oficial nestes casos não contribui exceto para o perpetuamento da  impunidade e para a   erosão da  autoridade do Estado diante dele próprio e de outros. É necessário, portanto, remover estes tipos de obstáculos legais ou administrativos e encontrar o caminho para o estabelecimento da  responsabilidade estatal e individual pelo cometimento de condutas tão reprováveis, com todas suas consequências jurídicas e morais, mediante a abertura dos  arquivos e a desclassificação dos documentos requeridos pelas autoridades competentes, tanto nacionais como internacionais.[70]

55.              Por último, é mister que as democracias modernas estabeleçam uma série de controles constitucionais dos “segredos oficiais”.  É necessário criar um registro da  informação secreta para assegurar que a mesma existe de acordo com a legislação.  Em alguns casos, é criado um órgão público para este efeito e, em outros casos, é o poder judicial que exerce este controle.[71]  Em todos os casos, deve-se determinar se as restrições impostas contrariam a importância do direito do público à  informação.

continua...