|
|||||
|
|||||
LA ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS: UNA RESEÑApor William M. Berenson
I. INTRODUCCIÓN
La Organización de los Estados Americanos ("la OEA" o "la Organización") es una organización internacional de carácter público. Es decir, es una entidad con personalidad jurídica establecida por medio de un tratado internacional cuyos Estados partes son los miembros de la misma.
Para entender lo que es la estructura de la Organización en términos jurídicos se puede hacer una analogía con la sociedad anónima del derecho nacional. Al igual que una sociedad anónima, la Organización nació por la libre voluntad de sus creadores. Así, como en el caso de una sociedad anónima, el "nacimiento" de la OEA emana de la aprobación de un instrumento constitutivo por parte de sus autoridades gubernamentales, o sea, mediante la ratificación de la Carta por los dos tercios de sus signatarios. Como en el caso de una sociedad anónima, la Organización tiene fines definidos, que están consagrados en su instrumento constitutivo que es la Carta de la Organización. También, tiene accionistas, que en el caso de la OEA, son los Estados miembros.
Aún más, al igual que una sociedad anónima de derecho nacional, la Organización realiza sus fines por medio de sus órganos. En el caso de la Organización, el equivalente de la reunión anual de accionistas es la Asamblea General, la que establece la política general de la entidad. Dentro de la OEA, el equivalente al Consejo Directivo de una sociedad anónima es el Consejo Permanente, el cual es responsable de la política administrativa cotidiana y de la supervisión de los gerentes; el cargo análogo al Jefe de operaciones o Gerente general de una sociedad anónima es el Secretario General de la Organización, y el equivalente a la planta administrativa permanente de la sociedad anónima es, en la Organización, la Secretaría General.
Finalmente, como una sociedad anónima compleja, la Organización cuenta con un gran número de entidades subsidiarias -- algunas incorporadas, con personalidad jurídica propia, otras dependientes de la entidad madre; unas sólo con autonomía técnica y otras con una autonomía casi completa. Estas subsidiarias incluyen al Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, sus seis Organismos Especializados, las Conferencias Especializadas, y las otras entidades y organismos creados por la Asamblea General para lograr los fines de la Organización. Entre estos últimos están: la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD); la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones; la Junta de Auditores Externos; el Tribunal Administrativo (para dirimir conflictos laborales con el personal de la Secretaría General y de los otros órganos); el Centro de Estudios de Justicia de las Américas; la Agencia Interamericana para la Cooperación y el Desarrollo, y las Comisiones Interamericanas (sobre Puertos, Ciencia y Tecnología, Comercio, Desarrollo Social y Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente).
La Organización sirve de vehículo a sus Estados miembros para la acción colectiva respecto al desarrollo, evaluación, reforma, seguimiento, y cumplimiento de sus principios, normas y objetivos comunes. Los principios y objetivos comunes de los Estados americanos, junto con la estructura y funciones de los órganos que integran la Organización, se consagran en la Carta.
Para conocer la Organización, hay que conocer su Carta. La Carta es un tratado interamericano entre los Estados miembros de la Organización. La Carta refleja los logros pasados de la Organización y del sistema Interamericano, establece las normas, las políticas generales y la estructura orgánica para el presente, y ofrece pautas normativas y objetivos generales para su futuro. El primer paso para analizar y buscar soluciones sobre cualquier problema que surja dentro de la Organización es recurrir a la Carta y en muchas ocasiones es éste también el último paso.
La Carta (como la Galia de Cesar), se divide en tres partes. La primera, artículos 1 al 52, es lo que algunos llaman la parte "dogmática". Ésta contiene las normas y los principios básicos del sistema interamericano, entre ellos, los deberes y derechos de los estados, las obligaciones con respecto a la seguridad colectiva, los objetivos y aspiraciones comunes sobre democracia y desarrollo integral, y la relación de la Organización como entidad intergubernamental regional con el sistema de las Naciones Unidas (ONU). La segunda, artículos 53 al 130, describe la multiplicidad de órganos dentro de este marco de referencia llamado Organización de los Estados Americanos, así como su estructura y funciones. Esta parte se ha denominado la parte "orgánica". La tercera parte, los artículos 131 al 146, se conoce como la parte "protocolar." Esta última incluye normas variadas, tales como el principio de que ninguna disposición de la Carta puede ser interpretada de manera que pueda menoscabar los derechos y deberes de los Estados conforme con la Carta de la ONU; disposiciones sobre privilegios e inmunidades de la Organización y sus órganos, de su personal, y de los representantes de los Estados miembros ante los distintos órganos de la Organización; una prohibición de discriminación en la Organización por razón de raza, sexo o credo; una disposición que alienta la cooperación con Estados no miembros en materia de cooperación para el desarrollo; reglas para la entrada en vigor de la Carta, y disposiciones transitorias.
En una breve presentación como ésta no es posible analizar la Carta de la OEA en su totalidad. Los juristas y politólogos de renombre han escrito tomos enteros sobre el tema. El fin aquí es mucho más modesto. Partiendo de esta introducción, la presentación desarrolla una historia resumida de la Carta, enfocándose en sus orígenes institucionales (no políticos) y en las modificaciones introducidas por medio de sus cuatro reformas -- tanto las reformas dogmáticas como las reformas orgánicas. La siguiente sección contiene pinceladas sobre los órganos de la Organización, sus respectivas competencias y sus relaciones entre sí. Se termina con algunas reflexiones sobre la estructura de la Organización y sobre su relación con las Naciones Unidas.
II. HISTORIA RESUMIDA DE LA CARTA
La Novena Conferencia Internacional Americana aprobó la Carta de la Organización en Bogotá en 1948 (la Carta inicial). Desde entonces, se han realizado cuatro reformas -- las de 1967, 1985, 1992, y 1993. La más comprehensiva de ellas, llamada el Protocolo de Buenos Aires, fue aprobada en 1967 y entró en vigor en 1970. Las reformas siguientes de los años 1985, 1992, y 1993, fueron menos extensas y se refirieron a asuntos más limitados.
A. Rasgos de la Carta Inicial
1. La Parte Dogmática
Cuando los representantes de los veintiún Estados miembros iniciales de la Organización se reunieron en Bogotá en 1948 para redactar y aprobar la Carta, ya había florecido el sistema interamericano en una forma bastante ordenada e institucionalizada. No hubo necesidad de inventar muchas materias nuevas para la parte dogmática de la Carta Magna de la OEA. Como resultado de una serie de tratados y declaraciones interamericanas, tales como la Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados, aprobada en la Séptima Conferencia Internacional Americana y el Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR), aprobado en 1947, ya se habían puesto en vigor un conjunto de principios, objetivos, y compromisos intergubernamentales americanos. No hubo ninguna duda acerca de que los países iban a fortalecer el sistema interamericano por medio de la creación de una Organización reglamentada por un tratado más comprehensivo de lo que había existido antes y de que por lo tanto el tratado iba a incluir los compromisos, aspiraciones, y principios ya establecidos en los instrumentos previos. El mismo TIAR así lo anticipó. Su artículo 26 dispone que: "Los principios y las disposiciones fundamentales de este Tratado serán incorporados en el Pacto Constitutivo del Sistema Interamericano".
Por tanto, el primer artículo de la Carta empieza confirmando los logros alcanzados hasta entones, por los países dentro del sistema interamericano, en el área de cooperación regional. Dicho artículo dispone en su parte pertinente que:
Los Estados Americanos consagran en esta Carta la organización internacional que han desarrollado para lograr un orden de paz y de justicia, fomentar su solidaridad, robustecer su colaboración, y defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia.
(el subrayado es nuestro). Cabe señalar que el encabezamiento del artículo 5 (el artículo 3 de la Carta reformada actual), sobre los principios de la Organización, dispone que los principios fundamentales de la Organización ya habían sido establecidos dentro del sistema interamericano al expresar que : "Los Estados Americanos reafirman los siguientes principios". (el subrayado es nuestro).
2. La Parte Orgánica
De la misma manera, la estructura establecida en la parte orgánica de la Carta inicial incorporó algunos órganos y conceptos administrativos que ya existían en el sistema interamericano. Así lo demuestra el texto del artículo 32 al disponer que la OEA "realiza" sus fines por medio de: "…, y sigue con un resumen de los distintos órganos. La Carta no especifica el establecimiento de "nuevos órganos". De hecho, casi todos los órganos incluidos en la Carta de 1948 tienen antecedentes en el sistema interamericano. Por ejemplo, la Unión Panamericana, que había servido como la secretaría permanente de la "Unión de Repúblicas" desde 1910, llegó a ser el "órgano central y permanente" de la Organización. En cuanto a su estructura y funciones, la Unión Panamericana reformada por la Carta de 1948 fue una institución de mayor alcance y más fortalecida que su predecesora institucional. Sin embargo, su papel como secretaría general permanente quedó igual.
La Carta inicial estableció la Conferencia Interamericana como el órgano supremo de la OEA. Por su nombre, esta Conferencia parecería ser una de las Conferencias Internacionales Americanas que dominaron el sistema desde 1889 hasta 1948. Sin embargo, se trata de un órgano más institucionalizado, con funciones definidas -- decidir la política y acción general de la Organización, determinar la estructura y funciones de los otros órganos dentro del marco de la Carta, y "considerar cualquier asunto relativo a la convivencia de los Estados Americanos". De acuerdo con el principio de igualdad de los estados, cada Estado miembro gozaba de un voto en este órgano. Sin embargo, de hecho la habilidad de la Conferencia Interamericana para cumplir sus funciones como un órgano supremo se vio muy limitada debido a la distante periodicidad de sus reuniones ordinarias según el artículo 35 de la Carta -- una vez cada cinco años.
Para la política administrativa cotidiana de la Organización y la formulación y supervisión de su política técnica, la Carta inicial creó cuatro consejos con objetivos bien definidos. Estos fueron: el Consejo de la OEA (para tratar temas administrativos, presupuestarios, política diplomática y general, y supervisión administrativa); el Consejo Interamericano Económico y Social; el Consejo Interamericano de Jurisconsultos y el Consejo Interamericano Cultural (que también abarcó el tema de educación).
El Consejo de la OEA, en su composición y papel administrativo, era muy similar al Consejo Directivo de la Unión Panamericana, la organización predecesora. Uno y otro órgano estaban integrados por representantes permanentes en Washington, D.C.; ambos estaban encargados de elegir al Secretario General y fijar las cuotas de los países miembros y ambos eran responsables de la política administrativa de la institución. Además, de acuerdo con el TIAR, ambos órganos desempeñaban la función de Órgano de Consulta provisional dentro del sistema de seguridad colectiva y gozaban de la facultad de convocar la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores dentro de ese sistema. Sin embargo, las funciones del Consejo en el área de seguridad colectiva bajo la Carta de 1948 son más amplias que las que tenía al Consejo Directivo de la Unión Panamericana de acuerdo con el TIAR.
La Carta inicial incorporó, conforme al artículo 26 del TIAR, la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, como el Órgano de Consulta para el Sistema de Seguridad Colectiva. Sin embargo, asignó a dicho órgano una función adicional fuera del TIAR: la de "considerar problemas de carácter urgente y de interés común para los Estados Americanos."
La Carta reconoció como órganos de la nueva Organización a los Organismos Especializados y a las Conferencias Especializadas. Los Organismos Especializados son entidades establecidas por acuerdos multilaterales que tienen determinadas funciones en materias técnicas de interés común para los Estados Americanos. En 1948 había seis, y no se han creado otros desde ese entonces.
La Carta define las Conferencias Especializadas como reuniones para tratar asuntos técnicos especiales o para desarrollar determinados aspectos de la cooperación interamericana, que se celebran cuando sean convocadas por otros órganos competentes de la Organización. Con anterioridad a la Carta de 1948, estas Conferencias Especializadas fueron conocidas como "Conferencias y Congresos Técnicos Panamericanos."
3. Relación con las Naciones Unidas (ONU)
Si bien la Carta inicial incorporó muchos elementos del sistema interamericano ya en vigor, cabe señalar que también trató algunos temas nuevos y delicados en el mundo de la posguerra. Uno de éstos fue la relación de la Organización como ente regional con uno de carácter mundial, como es la Organización de las Naciones Unidas. Es así como en el primer artículo, define la Organización como "un organismo regional" dentro del sistema de la ONU.
Las actas de la reunión de Bogotá y los comentaristas dejan bien en claro que esto no significa que la OEA sea una dependencia de la ONU. El término "organismo regional" se refiere específicamente al artículo 52 de la Carta de la ONU que a su vez se refiere al papel de los "organismos regionales" dentro del sistema de la ONU respecto al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional. Es decir, en ese sentido, la OEA constituye un organismo regional en el mecanismo mundial para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional y la Organización y sus Estados miembros deben acatar las normas de Artículo VIII de la Carta de la ONU sobre estos organismos. Sin embargo, con respecto a todas sus otras actividades, la Organización es independiente de la organización mundial.
Una interpretación parecida se atribuye al artículo 102 de la Carta inicial (artículo 131 de la Carta reformada actual) que tocó el tema de la relación con las Naciones Unidas. Este artículo dispone que: "Ningunas de las estipulaciones de esta Carta se interpretará en el sentido de menoscabar los derechos y obligaciones de los Estados miembros de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas." El motivo de esta norma fue subrayar que la OEA, como organismo regional, está subordinado a las disposiciones en la Carta de la ONU en lo referente a seguridad colectiva, pero no en otras áreas.
B. Las Reformas
1. El Protocolo de Buenos Aires
De las cuatro reformas de la Carta, el Protocolo de Buenos Aires de 1967, que entró en vigor en 1970, fue la más extensa y comprehensiva. Esta reforma fue motivada por la necesidad de conformar las partes dogmática y orgánica a las necesidades de llevar a cabo la Alianza Para el Progreso y de definir con más precisión los objetivos de la cooperación en las áreas de desarrollo social, económico, cultural, científico y educativo.
En el área dogmática de la Carta, el Protocolo de Buenos Aires estableció un nuevo Capítulo VII sobre Desarrollo Integral. En la primera parte de este capítulo, en los artículos 29 y 30 (artículos 30 y 31 de la última reforma), los Estados miembros "se comprometen a aunar esfuerzos para lograr que impere la justicia social internacional en sus relaciones y para que sus pueblos alcancen un desarrollo integral, condiciones indispensables para la paz y la seguridad." También establecieron que el desarrollo integral deberá ser alcanzado "en el marco de los principios democráticos y de las instituciones del Sistema Interamericano." A continuación de las declaraciones generales sobre la naturaleza del "desarrollo integral", el Protocolo introdujo más de veinte artículos sobre compromisos, objetivos, y aspiraciones en las áreas de desarrollo social, económico, educativo, cultural, y científico -- todos como elementos de desarrollo integral. Estas disposiciones todavía forman parte de la Carta y sirven de base jurídica para llevar adelante casi cualquier actividad relacionada con el desarrollo de la sociedad humana. En dichas normas se incorporaron las pocas disposiciones sobre desarrollo social, cultural, y económico de la Carta inicial.
Las reformas a la estructura de la organización implementada por el Protocolo de Buenos Aires fueron contundentes. Lo que emergió fue una organización muy distinta, de la cual se eliminaron la Conferencia Interamericana, el Consejo, y dos de los tres Consejos Interamericanos (el de Jurisconsultos y el Cultural).
Se estableció la Asamblea General como el Órgano Supremo, con el mandato de celebrar reuniones ordinarias anuales y se asignaron a la Asamblea General algunas de las funciones claves del antiguo Consejo, como la de fijar las cuotas de los Estados miembros, la aprobación del presupuesto y la aprobación de normas generales para el funcionamiento de la Secretaría General. Las facultades sobre política general y la estructura y funciones de la antigua Conferencia también fueron trasladadas a la Asamblea General.
En lugar del Consejo, se estableció el Consejo Permanente con menos competencia sobre la dirección presupuestaria y administrativa de la que tenía el órgano predecesor. Sin embargo, se otorgaron al Consejo Permanente nuevas funciones sobre resolución pacífica de controversias entre Estados miembros por medio de un nuevo órgano establecido como un órgano subsidiario del Consejo: la Comisión Interamericana de Soluciones Pacíficas. También se otorgó al Consejo Permanente la facultad de "velar por la observancia de las normas que regulan al funcionamiento de la Secretaría General y, cuando la Asamblea General no estuviere reunida, adoptar las disposiciones de índole reglamentaria que habiliten a la Secretaría General para cumplir con sus funciones administrativas."
El Protocolo de Buenos Aires mantuvo al Consejo Interamericano Económico y Social y le asignó funciones más extensas. En lugar del Consejo Interamericano Cultural, se creó el Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia, y la Cultura, con una agenda y funciones más amplias y con el fin de promover el desarrollo integral en aquellas áreas.
El Comité Jurídico Interamericano, que había servido como el órgano permanente del Consejo Interamericano de Jurisconsultos, tomó el lugar y las funciones de ese Consejo bajo la Carta reformada, y se aumentó el número de sus miembros de nueve a once. Por otra parte, con el fin de promover y proteger los derechos humanos, se estableció la Comisión Interamericana de Derechos Humanos como un órgano de la Organización.
El órgano central y permanente de la Organización recibió una nueva identidad con la reforma. Se le dio el nombre de Secretaría General. La autoridad del Secretario General fue elevada en la medida en que bajo el artículo 115 de la Carta reformada en 1967, es "responsable ante la Asamblea General del cumplimiento adecuado de las obligaciones y funciones", y no ante el Consejo Permanente. El Secretario General también recibió nuevas funciones y facultades para facilitar la promoción de la cooperación por medio de acuerdos con otras entidades, conforme con pautas y directrices establecidas por la Asamblea General o por los Consejos dentro de sus áreas de competencia.
2. El Protocolo de Cartagena de Indias
La reforma de 1985, llamada Protocolo de Cartagena de Indias, entró en vigor en 1988. En el área dogmática, se fortaleció el compromiso de la Organización y de los mismos Estados miembros con la democracia representativa. El Protocolo agregó una cláusula en el preámbulo en la cual expresó que "la democracia representativa es condición indispensable para la estabilidad, la paz, y el desarrollo de la región." La definición de democracia representativa como un elemento esencial para la paz y la estabilidad abrió la posibilidad de llevar a cabo una acción colectiva bajo el TIAR y aplicar las disposiciones sobre seguridad colectiva de la Carta, cuando la democracia representativa se encuentre en peligro, -- siempre y cuando la acción no tome la forma de intervención en los asuntos "de la jurisdicción interna" de un Estado miembro. Asimismo, estableció el fundamento jurídico para la conocida resolución de la Asamblea General AG/RES. 1080 (XXI-O-91), la cual creó un mecanismo y un proceso por medio del cual el Consejo Permanente y la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores pueden considerar y tomar las decisiones pertinentes en casos de "una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional democrático o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno democráticamente electo en cualquiera de los Estados miembros".
El Protocolo de Cartagena de Indias introdujo algunas disposiciones nuevas en la parte dogmática de la Carta, con el fin de fortalecer el compromiso de la Organización con la democracia representativa, sin perjudicar el principio de no intervención. Se agregó además a los "propósitos esenciales" de la Organización, en el artículo 2, el de "promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención."
Otras dos cláusulas de este Protocolo resaltaron el principio de no intervención como un freno o como un contrapeso al compromiso de la Organización con la democracia representativa. La primera es un nuevo artículo 3(g) que reconoce entre los principios de la Organización el derecho de "todo Estado a elegir sin injerencias externas, su sistema político, económico y social, y a organizarse en la forma que más le convenga," y el "deber de no intervenir en los asuntos de otro Estado." Asimismo, este Protocolo agregó al artículo 1 de la Carta una oración estableciendo que la Organización "no tiene más facultades que aquellas que expresamente le confiere la presente Carta, ninguna de cuyas disposiciones la autoriza a intervenir en asuntos de la jurisdicción interna de los Estados miembros."
En la parte orgánica de la Carta, la reforma de 1985 amplió las facultades del Secretario General, otorgándole la autoridad de "llevar a la atención de la Asamblea General o del Consejo Permanente cualquier asunto que, en su opinión, pudiese afectar la paz y la seguridad del Continente o el desarrollo de los Estados miembros." Previo a la adopción de esta disposición, el Secretario General era principalmente un administrador de "la empresa" de la OEA. El Protocolo de Cartagena de Indias elevó la figura del Secretario General de la OEA a un nivel igual al que ocupa el Secretario General de la ONU en aquella organización mundial.
Esta reforma introdujo algunos cambios en las facultades del Consejo Permanente; eliminó la Comisión Interamericana de Soluciones Pacíficas y otorgó sus funciones de mediación y conciliación de conflictos directamente al Consejo. La reforma
también eliminó las restricciones para la entrada en la Organización de estados que tuvieran conflictos fronterizos con Estados miembros que habían sido impuestas mediante la reforma de 1967, y abrió la puerta para la admisión de Belize y Guyana en la OEA.
3. El Protocolo de Washington
La reforma de 1992, llamada el Protocolo de Washington, entró en vigor en 1997 y se la conoce principalmente por una disposición (el actual artículo 9 de la Carta), que establece un mecanismo para suspender de la participación en la Organización a "un miembro de la Organización cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza." El Protocolo consagró además el compromiso de los Estados miembros y de la Organización de erradicar la pobreza crítica y reconoció un vínculo entre la erradicación de la pobreza extrema y el fortalecimiento de la democracia.
4. El Protocolo de Managua
La última reforma, la de 1993, denominada el Protocolo de Managua, entró en vigor en 1996 y estableció un nuevo mecanismo para fomentar y canalizar la cooperación de una manera integral a través de la creación del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (el CIDI), que constituye un foro ministerial. El CIDI reemplazó a los dos Consejos de nivel ministerial creados bajo el Protocolo de Buenos Aires de 1967: el Consejo Interamericano Económico Social (CIES) y el Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia, y la Cultura (CIECC).
C. Vigencia de las Reformas
El doctor Jean Michel Arrighi ha observado que actualmente hay varias versiones de la Carta en vigor. Esta situación insólita resulta de la convergencia de dos factores. Primero, no todos los Estados miembros de la Organización han firmado y ratificado todos los instrumentos de reforma. Segundo, la misma Carta dispone que las reformas entran en vigor para los países que las ratifiquen cuando dos tercios de los Estados signatarios de las mismas hayan depositado sus ratificaciones. Es decir, las reformas no entran en vigor con respecto a aquellos estados que no las han ratificado. Por lo tanto, un estado, como Cuba, se rige por la Carta inicial de 1948 porque no ha ratificado ninguno de los protocolos mencionados. Según los cálculos del Dr. Arrighi, hay veinte estados que han ratificado todas las reformas; uno ha firmado todas menos la de 1993; tres se rigen sólo por la Carta reformada hasta 1985 porque no han ratificado las reformas de 1992 y 1993; uno se rige por la Carta reformada por el Protocolo de Buenos Aires porque no ha ratificado las reformas siguientes; siete se rigen por la Carta reformada hasta 1993, salvo respecto de las disposiciones del Protocolo de Washington de 1992 porque tales Estados no han ratificado dicho protocolo. El autor concluye que en definitiva hay, por lo menos, siete combinaciones distintas en vigor.
Hasta el presente, la situación descrita no ha causado un problema significativo para el funcionamiento de la Organización. Para evitar dificultades, la Asamblea General en 1970 adoptó resoluciones que permitían que los países que no hubieran ratificado aún el Protocolo de Buenos Aires participaran en los nuevos órganos creados bajo dicha reforma. En 1996 hizo lo mismo para permitir la participación en el CIDI de los países que no habían ratificado el Protocolo de Managua. Obviamente que podría surgir un problema serio si los Estados miembros intentan imponer la sanción de suspensión dispuesta en el artículo 9 de la Carta en contra de un país que no ha ratificado el Protocolo de Washington, o si se decide que los países que no han ratificado el Protocolo de Washington puedan participar o puedan votar sobre la cuestión de la suspensión consagrada en dicho protocolo. Felizmente, hasta ahora, estos problemas no se han presentado. Sin embargo, y a pesar de todo ello, este sistema de permitir varias versiones de la Carta en vigor tiene una gran ventaja: la flexibilidad. Así, un país que no está de acuerdo con una reforma no tiene que separarse de la Organización, puede seguir participando en los asuntos de la región y actuar conforme con los objetivos y fines fundamentales de la organización regional, lo cual beneficia a todos sus integrantes.
III. LOS ÓRGANOS DE LA ORGANIZACIÓN
La mejor explicación de las facultades y competencias de los órganos de la OEA está contenida en la propia Carta. De tal manera que para conocer todas las funciones, poderes y responsabilidades de sus órganos y el alcance de sus relaciones entre sí, hay que consultar la Carta. Lo que sigue son algunas pinceladas y reflexiones sobre los órganos principales y sus relaciones entre sí.
A. La Asamblea General
Como ya se ha expresado, el Protocolo de Buenos Aires (1967) designó a la Asamblea General como el "órgano supremo" dentro de la Organización. El establecimiento de un órgano supremo dentro de la OEA constituye una diferencia marcada entre la estructura de esta organización regional y la ONU.
La Carta de la ONU no identifica un órgano supremo. Todos tienen competencias diferenciadas. Si hay un órgano supremo de facto en las Naciones Unidas, éste es el Consejo de Seguridad, pero únicamente en lo que se refiere a la paz y a la seguridad.
En contraste, la Asamblea General de la OEA es realmente un órgano superior. Sus poderes son amplios y entre ellos se incluye la facultad de "decidir la acción y la política generales de la Organización, determinar la estructura y funciones de sus órganos y considerar cualquier asunto relativo a la convivencia de los Estados americanos." Conforme con esta facultad, la Asamblea General ha creado una variedad de órganos y entidades especializadas para llevar a cabo el trabajo de la Organización tales como la CICAD, la CITEL, la AICD y el Tribunal Administrativo, entre otros. La Asamblea General goza de la potestad de aprobar los estatutos de los Consejos y de algunos otros órganos, salvo los de los Organismos Especializados, como el IICA y la OPS, los cuales, conforme con sus tratados constitutivos, tienen competencia para adoptar su propia estructura interna.
Asimismo, la Asamblea General, como el órgano supremo de la Organización, tiene la facultad de dictar disposiciones para coordinar las actividades de todos los órganos entre sí y de éstos con otras instituciones del sistema interamericano que no sean parte de la OEA. Todos los otros órganos de la Organización tienen la obligación de informar a la Asamblea General, por lo menos anualmente, sobre sus actividades a fin de facilitar el ejercicio de sus funciones de coordinación y de política general.
Una de las facultades más significativas de la Asamblea General es su autoridad de aprobar el programa presupuesto de la Organización y fijar las cuotas de los Estados miembros al Fondo Regular. El Fondo Regular es la fuente principal de financiamiento para las actividades de la mayoría de los órganos. Algunos organismos especializados, como la OPS, el IICA, el IPGH y el III tienen sus propias fuentes de financiamiento regular reglamentadas por sus tratados u otros actos constitutivos. Los demás organismos especializados dependen de la Asamblea General para su apoyo financiero esencial.
La Asamblea General ejerce bastante poder sobre la Secretaría General y el Secretario General. El Secretario General es elegido por la Asamblea General, y puede ser removido por la misma. El Secretario General es responsable ante la Asamblea General por el cumplimiento de sus mandatos y el cumplimiento de las normas generales, así como por la ejecución del presupuesto de la Organización. La Asamblea General establece las normas generales y el marco reglamentario general y presupuestario para el funcionamiento de la Secretaría General y para el ejercicio de las facultades del Secretario General.
La Asamblea General debe celebrar una sesión ordinaria al año y puede celebrar reuniones extraordinarias; desde sus inicios, se han celebrado veintisiete reuniones extraordinarias. De acuerdo con el principio de igualdad jurídica de los Estados consagrado en el artículo 10 de la Carta, todos los estados tienen derecho a un voto en la Asamblea General.
Aunque es el órgano supremo, el poder de la Asamblea General no es ilimitado. El último párrafo del artículo 54 de la Carta dispone que la Asamblea General ejercerá sus atribuciones "de acuerdo con lo dispuesto en la Carta y en otros tratados interamericanos". Asimismo, como cualquier otro órgano, su competencia está limitada por la última oración del artículo 1 de la Carta que dispone, en su parte pertinente, que "la Organización de Estados Americanos no tiene más facultades que aquellas que expresamente le confiere la presente Carta". Finalmente, al fijar las cuotas financieras de los Estados miembros, debe tomar en cuenta "la capacidad del pago de los respectivos países y la determinación de éstos de contribuir en forma equitativa".
Cabe señalar que, a diferencia de lo expresado respecto de los otros órganos, la Carta no especifica el nivel jerárquico de los representantes de los Estados miembros que integran la Asamblea General. Normalmente, son los cancilleres de los Estados miembros o en su lugar, los embajadores representantes permanentes ante la Organización. La falta de especificación sobre el nivel de los representantes abre la posibilidad de que las llamadas Cumbres de Jefes de Estado puedan ser acomodadas dentro del marco de las reuniones ordinarias o extraordinarias de la Asamblea General, sin necesidad de reformar la Carta.
B. La Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores
Como ya se ha mencionado, este órgano se originó con el TIAR y posteriormente fue incorporado en la Organización en la Carta inicial. Como su nombre lo indica, está integrado por los cancilleres de todos los Estados miembros de la Organización. Sin embargo, los ministros que no puedan concurrir pueden enviar un Delegado Especial en su lugar.
Este órgano tiene dos funciones. Una muy específica que consiste en actuar como el Órgano de Consulta de acuerdo con el TIAR. Es decir, dentro del marco del TIAR, la Reunión de Consulta puede ser convocada para considerar medidas en casos de ataque armado, una agresión que no sea ataque armado, o un conflicto extracontinental o intracontinental, o por cualquier otro hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América." (el subrayado es nuestro). La otra función es más general y consisten "considerar problemas de carácter urgente y de interés común para los Estados americanos".
Normalmente, las reuniones del TIAR son convocadas por el Consejo Permanente, a solicitud de un Estado miembro, siempre y cuando, el Consejo Permanente concluya que la reunión es procedente. Sin embargo, en caso de ataque armado, el Presidente del Consejo Permanente puede convocar al Consejo Permanente para determinar la convocatoria de la Reunión de Consulta, por mayoría de votos. Las decisiones que adopte la Reunión de Consulta como Órgano de Consulta en el marco del TIAR requieren una mayoría calificada de dos tercios de los Estados que han ratificado el Tratado.
Las facultades de la Reunión de Consulta como Órgano de Consulta en el marco del TIAR están delimitadas por lo dispuesto en el artículo 8 del mismo Tratado y el artículo VIII de la Carta de la ONU. Es decir,
Las medidas que el Órgano de Consulta acuerde comprenderán una o más de las siguientes: el retiro de los jefes de misión; la ruptura de las relaciones diplomáticas; la ruptura de las relaciones consulares; la interrupción parcial o total de las relaciones económicas, o de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, telefónicas, radiotelefónicas o radiotelegráficas, y el empleo de la fuerza armada.
Si la decisión es imponer una "medida coercitiva," la Reunión de Consulta debe obtener la autorización previa del Consejo de Seguridad de la ONU. Sin embargo, este requisito no menoscaba el derecho de la Reunión de autorizar una acción colectiva coercitiva armada para responder al ataque armado contra un Estado miembro de la OEA hasta tanto el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacional. En todo caso, la Reunión de Consulta está obligada, conforme con los artículos 51 y 54, a mantener informado al Consejo de Seguridad de sus decisiones y actividades.
C. El Consejo Permanente
Los dos Consejos de la Organización -- el Consejo Permanente y el CIDI --, son jurídicamente iguales. Ambos dependen directamente de la Asamblea General y tienen la competencia que se les asigna en la Carta. Cada consejo está facultado para requerir que el otro consejo y sus órganos subsidiarios le presten información y asesoramiento. Sin embargo, por la naturaleza de sus funciones y las competencias asignadas, el Consejo Permanente es el "Consejo Directivo" de facto de la Organización.
Las funciones del Consejo Permanente que le confieren el papel de un Consejo Directivo se destacan en el artículo 91 de la Carta. La primera de estas funciones es la de "Ejecutar aquellas decisiones de la Asamblea General o de la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores . . ." Aunque esto aparezca como un deber, en realidad se trata de una facultad. La Asamblea General delega en el Consejo Permanente, por medio de sus resoluciones, un gran número de encargos y tareas respecto de una gama de actividades de la Organización. Por ejemplo, en aplicación de las Normas Generales para el Funcionamiento de la Secretaría General, la Asamblea General ha delegado en el Consejo Permanente la facultad de autorizar gastos extraordinarios cuando la Asamblea General no está sesionando y ha permitido al Consejo Permanente hacer modificaciones substanciales al presupuesto, mediante la aprobación de transferencias de recursos del Fondo Regular, entre capítulos por sobre un 5%. Asimismo, en ocasiones, ha delegado la facultad de adoptar y reformar las Normas Generales y ponerlas en vigor, ad referendum de su aprobación.
Otra función directiva del Consejo Permanente es la de supervisar las labores de la Secretaría General. A este fin, tiene la facultad de, "adoptar las disposiciones de índole reglamentaria que habiliten a la Secretaría General para cumplir sus funciones administrativas", cuando la Asamblea General no está reunida.
El Consejo Permanente también actúa como Comisión Preparatoria de la Asamblea General, facultad ésta que le otorga funciones de la mayor relevancia. En el ejercicio de esta competencia, el Consejo Permanente formula el proyecto de temario de la Asamblea General y examina el proyecto de resolución sobre el programa-presupuesto y sobre las cuotas de los Estados miembros. El Consejo Permanente lleva a cabo todo el trabajo relativo a estas dos resoluciones tan críticas para el funcionamiento de la mayoría de los órganos, a través de su Comisión de Asuntos Administrativos y Presupuestarios, que actúa como la Subcomisión Presupuestaria de la Comisión Preparatoria de la Asamblea General. Además, el Consejo Permanente recibe los informes que todos los otros órganos de la Organización elevan a la Asamblea General, incluyendo los del CIDI, y los transmite al órgano supremo con sus observaciones y recomendaciones.
Como se ha señalado en este trabajo, el Consejo Permanente desempeña otras funciones claves en el área de la seguridad colectiva y la solución pacífica de controversias, dos objetivos fundamentales de la Organización destacados en los Capítulos V y VI de la Carta. En cuanto a seguridad colectiva, el Consejo Permanente convoca las Reuniones de Consulta y puede actuar como Órgano de Consulta en forma provisional. En el área de solución pacífica de controversias, el Consejo brinda servicios de investigación, mediación y conciliación por medio de sus buenos oficios y otras medidas. De acuerdo con sus facultades previstas en estos artículos de la Carta, el Consejo Permanente ha utilizado sus buenos oficios, junto con el Secretario General, para alentar e incentivar la solución de varios conflictos fronterizos entre los cuales se incluyen recientemente el conflicto entre Belize y Guatemala, el conflicto entre Nicaragua y Honduras y el conflicto entre Nicaragua y Costa Rica sobre el Río San Juan.
El Consejo Permanente, cuya sede está en Washington, D.C., celebra sus reuniones ordinarias dos veces por mes, y puede celebrar reuniones extraordinarias cuando su Presidente lo considere necesario o a solicitud del Secretario General o de un Estado miembro o por mandato expreso de la Asamblea General. La frecuencia de estas reuniones y su presencia en la sede de la Secretaría General en Washington, D.C. también contribuyen a la preeminencia de facto que este Consejo tiene sobre otros órganos.
Todos los Estados miembros son miembros del Consejo Permanente. Cada Estado cuenta con un representante permanente acreditado ante el Consejo con rango de embajador. De acuerdo con el artículo 71 de la Carta y el artículo 10 sobre la igualdad de estados, todos ellos tienen derecho a un voto.
D. El Consejo Interamericano para la Cooperación y el Desarrollo Integral (CIDI)
El otro consejo de la Organización, el CIDI, es un órgano de nivel ministerial, cuya finalidad es promover la cooperación entre los Estados miembros para lograr su desarrollo integral y eliminar la pobreza crítica. Debe celebrar por lo menos una reunión ordinaria cada año y puede celebrar otras reuniones para temas especializados o sectoriales.
Sus funciones incluyen la recomendación a la Asamblea General de la aprobación del Plan Estratégico de Cooperación Solidaria que sirve como marco de política general para las actividades de cooperación de la Organización para el desarrollo integral; la formulación de directrices en la parte del Fondo Regular del programa-presupuesto dedicada a la cooperación técnica; y la promoción, coordinación y supervisión de programas y proyectos de desarrollo que llevan a cabo sus órganos subsidiarios y otros organismos afiliados, sujeto a las prioridades establecidas en el Plan, a otras resoluciones de la Asamblea General, y a sus propias decisiones. Sus programas deben abarcar: (a) desarrollo económico, comercio, turismo, integración, y medio ambiente; (b) educación y su mejoramiento a todos los niveles, ciencia y tecnología y actividades culturales; y (c) el fortalecimiento de la conciencia cívica, como un fundamento esencial de la democracia, así como la observancia de los derechos y deberes de la persona humana. De acuerdo con su Estatuto y con el Estatuto del Fondo Especial Multilateral de CIDI (FEMCIDI), el CIDI es responsable por la programación, aprobación y ejecución del FEMCIDI y por el manejo de los fondos específicos que le sean encomendados.
Cabe señalar que, no obstante el ámbito amplio de su competencia en el área de desarrollo integral, el CIDI está subordinado a la Asamblea General con respecto al ejercicio de sus facultades principales. Así por ejemplo, corresponde al órgano supremo aprobar el Plan Estratégico formulado por el CIDI, así como la creación de sus órganos subsidiarios, la adopción de su propio Estatuto y aprobar las partidas que recibe del presupuesto regular de la Organización para sus reuniones, servicios de secretaría y otras actividades financiadas por el Fondo Regular.
En razón de que sus reuniones son relativamente poco frecuentes y breves, (durante sus reuniones ordinarias, apenas hay tiempo para aprobar las recomendaciones y revisar el trabajo de los órganos subsidiarios), el CIDI cuenta con órganos subsidiarios especializados establecidos bajo su Estatuto para la ejecución de sus funciones. Estos órganos incluyen: la Comisión Ejecutiva Permanente del CIDI (CEPCIDI); la Agencia Interamericana para la Cooperación y el Desarrollo (AICD); las Comisiones Especializadas no Permanentes (CENPES); las Comisiones Interamericanas y los otros órganos que cree este Consejo de acuerdo con la competencia para establecer órganos subsidiarios dispuesta en los artículos 93 y 77 de la Carta.
1. La CEPCIDI
Entre los órganos subsidiarios del CIDI, la CEPCIDI es primus inter pares. Conforme con el Estatuto de CIDI, la CEPCIDI está integrada por representantes titulares y suplentes de cada Estado miembro y celebra reuniones ordinarias por lo menos una vez por mes. La finalidad de la CEPCIDI es "adoptar decisiones y formular recomendaciones en lo relativo a la planificación, programación, presupuestación, control de gestión, seguimiento y evaluación de los proyectos" y de otras actividades del CIDI. La CEPCIDI asume la mayoría de las funciones del CIDI. Por ejemplo, coordina las actividades de los otros órganos subsidiarios del CIDI; provee supervisión general y adopta políticas generales y directrices para la AICD; y, cuando el CIDI no está reunido, adopta ad referendum del CIDI, aquellas medidas administrativas, presupuestarias y reglamentarias que normalmente requieren de una decisión del CIDI.
2. La AICD
La finalidad de la AICD es promover, coordinar, gestionar y facilitar la panificación y ejecución de proyectos conforme con el Plan Estratégico de CIDI. Sus funciones incluyen la planificación, programación de proyectos con recursos del FEMCIDI y de otros fondos específicos y otros recursos, y la movilización de recursos adicionales.
La Agencia realiza sus funciones por medio de una Junta Directiva y un equipo administrativo y técnico que conforman lo que es la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral, una división de la Secretaría General. La CEPCIDI elige la Junta Directiva y ejerce una supervisión general sobre la Agencia. El Jefe de Operaciones de la Agencia es el Director General, quien es igualmente el Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral. El Secretario General nombra el Director General, previa consulta con la Junta Directiva y con la aprobación del CIDI.
3. Las Comisiones Interamericanas
Las Comisiones Interamericanas, creadas por el CIDI, tienen competencia sobre las actividades de desarrollo integral relativa a sectores específicos. Por ejemplo, existen Comisiones Interamericanas para Puertos, Comercio, Desarrollo Social, Ciencia y Tecnología y Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. Al presente, se está estudiando el posible establecimiento de una comisión para el sector de turismo y una para el sector laboral. Algunas de las Comisiones Interamericanas son ex Conferencias Interamericanas establecidas originalmente al amparo del artículo 122 de la Carta, que se han transformado tomando la modalidad de Comisiones Interamericanas para funcionar más estrechamente vinculadas al CIDI en el marco de este Consejo.
La finalidad de estas Comisiones Interamericanas es "dar continuidad al diálogo sectorial de cooperación solidaria en un determinado sector, hacer el seguimiento de los mandatos decididos a nivel ministerial, e identificar iniciativas multilaterales de cooperación". Aunque el CIDI ha aprobado un reglamento modelo recomendado para estas comisiones, la naturaleza, estructura, y funcionamiento de cada una puede variar según lo que decide el CIDI en cada caso.
4. Las CENPES
Las CENPES son los únicos órganos subsidiarios del CIDI expresamente mencionados en la Carta. Son órganos técnicos y de apoyo creados por el CIDI para asistir en la evaluación de proyectos en las áreas prioritarias del Plan Estratégico para la Cooperación Solidaria. Cada CENPE está conformada por no más de siete integrantes. Los miembros son especialistas de renombre en su campo, elegidos por el CIDI, y ninguna CENPE puede tener más de un especialista de la misma nacionalidad. Hasta la fecha, la función principal de las CENPES ha sido la evaluación de los proyectos financiados por el FEMCIDI. Sin embargo, de acuerdo con el Estatuto del CIDI, tienen una gama más extensa de funciones. El funcionamiento de las CENPES está reglamentado conforme con las disposiciones pertinentes de los Reglamentos del CIDI y el FEMCIDI y por su propio reglamento aprobado por el CIDI.
E. La Secretaría General y el Secretario General
1. La Secretaría General
La Secretaría General es el órgano administrativo que apoya a la mayoría de los otros órganos de la Organización. Son pocos los órganos que no reciben servicios profesionales y secretariales y partidas presupuestarias del Fondo Regular por medio de la Secretaría General. Entre las excepciones se incluyen algunos Organismos Especializados, tales como el IICA, el IPGH, la OPS y el III. La Corte Interamericana de Derechos Humanos recibe su partida presupuestaria a través de la Secretaría General, pero su personal no está compuesto por funcionarios de la Secretaría General y la ejecución de su presupuesto no está a cargo de la Secretaría. Todos los demás órganos de la Organización son servidos por la Secretaría, lo cual está así previsto en la Carta cuando la define como "el órgano central y permanente" de la Organización.
Las funciones específicas de la Secretaría General están definidas en los artículos 107, 111 y 112 de la Carta y comprenden: la ejecución de las funciones y mandatos que le atribuyan la Carta, los otros tratados y acuerdos interamericanos y las resoluciones de la Asamblea General, la Reunión de Consulta y los consejos; la promoción de relaciones económicas, sociales, jurídicas, educativas, científicas y culturales; la transmisión de convocatorias de la Asamblea General, la Reunión de Consulta, los consejos, y de las conferencias especializadas; la asesoría técnica a los otros órganos; la preparación del proyecto de programa-presupuesto de la Organización; los servicios de secretaría a las reuniones de los otros órganos; la custodia de documentos de los órganos, el servir de depositaria de los tratados y acuerdos interamericanos; y el establecimiento de relaciones de cooperación, de acuerdo con las normas generales establecidas por la Asamblea General o los consejos.
La Secretaría General se rige por Normas Generales adoptadas por la Asamblea General. Estas normas detallan las funciones de la Secretaría General y el Secretario General, establecen directrices sobre los derechos, deberes y reclutamiento de su personal, y contienen las reglas para la preparación, ejecución y supervisión del programa presupuesto, junto con reglas sobre auditoria y conflictos de intereses.
2. El Secretario General
El Secretario General es el "Gerente general" o "Jefe de operaciones" de la Secretaría General. Es elegido por la Asamblea General por un término de 5 años, y es responsable directamente ante el órgano supremo por el cumplimiento de sus funciones. La Carta otorga al Secretario General la autoridad de determinar la estructura de la Secretaría General, determinar el número de funcionarios, nombrarlos, fijar sus emolumentos y reglamentar sus atribuciones y deberes, todo de acuerdo con las normas generales y las disposiciones presupuestarias aprobadas por la Asamblea General. Conforme con esta autoridad, el Secretario General ha emitido una serie de Órdenes Ejecutivas que establecen la estructura y funciones de las dependencias de la Secretaría General, un reglamento de personal y varias disposiciones reglamentarias sobre la formulación y ejecución del presupuesto.
Una de las funciones más importantes del Secretario General es la representación legal de la Secretaría. Es decir, el Secretario General tiene la facultad de obligar jurídicamente a la Secretaría mediante la suscripción de acuerdos y contratos dentro del ámbito de las facultades que le otorga la Carta y siguiendo las directrices establecidas por la Asamblea General. Cabe señalar que el Secretario General no está facultado por la Carta para representar a la Organización en su totalidad y no puede obligarla jurídicamente. Sólo la Asamblea General puede representar y obligar a la Organización. Ocasionalmente, por medio de resolución expresa, la Asamblea ha delegado esta función en el Consejo Permanente o en el Secretario General.
Se ha señalado anteriormente en este trabajo la importante facultad política que el Protocolo de Cartagena de Indias de 1985 ha otorgado al Secretario General. No referimos a la facultad de "llevar a la atención de la Asamblea General o del Consejo Permanente cualquier asunto que, en su opinión, pudiese afectar la paz y la seguridad del Continente o el desarrollo de los Estados miembros". Desde su establecimiento, el Secretario General ha utilizado esta facultad ampliamente.
La Carta establece la Oficina del Secretario General Adjunto, cuyo titular también es elegido por la Asamblea General por un término de cinco años. Las funciones del Secretario General Adjunto bajo la Carta son bien concretas. Sirve como Secretario del Consejo Permanente y asesora al Secretario General. Durante la ausencia temporal o impedimento del Secretario General desempeña las funciones de éste. El alcance de otras funciones y facultades que vaya a desempeñar, depende de la discreción del Secretario General. La Carta dispone que el Secretario General Adjunto actuará como delegado del Secretario General "en todo aquello que le encomendare".
El establecimiento del cargo de Secretario General Adjunto en la Carta cuyo titular es elegido por la Asamblea General en lugar de ser nombrado por el Secretario General introduce la posibilidad de rivalidad institucional entre los dos cargos. El Secretario General Adjunto no debe su cargo al Secretario General, sino más bien a los Estados miembros que lo eligen. De esta manera, si surgen problemas en la relación, el Secretario General puede limitar el alcance de la autoridad del Secretario General Adjunto no delegando a éste funciones y facultades. Sin embargo, el Secretario General no puede obstaculizar el desempeño de la función constitucional del Secretario General Adjunto, que es la de actuar como Secretario del Consejo Permanente.
F. El Comité Jurídico Interamericano
El Comité Jurídico Interamericano (CJI) está facultado para ejercer funciones específicas en el campo jurídico. En primer lugar, sirve como cuerpo consultivo de la Organización en materias jurídicas. En segundo lugar, promueve el desarrollo progresivo y la codificación del derecho internacional, tanto del privado como del público. Tercero, estudia los problemas jurídicos relacionados con la integración de los países y las posibilidad de legislaciones comunes y uniformes entre ellos. Cuarto, tiene la facultad de desarrollar y establecer relaciones de cooperación con otras entidades públicas y privadas. El CJI debe absolver las consultas y elaborar los estudios que le encomiende la Asamblea General, la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores y los Consejos. También puede iniciar y realizar trabajos por iniciativa propia. Las funciones que realiza la CJI y sus predecesores institucionales, están entre las que más han perdurado en la Organización pues sus orígenes se remontan a principios del último siglo.
El Comité está integrado por once miembros, elegidos por la Asamblea General por un período de cuatro años, de acuerdo con sus capacidades personales como juristas de renombre dentro de la región. El Comité tiene su sede en Río de Janeiro y es atendido allí por funcionarios de la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General. Según su Estatuto, aprobado por la Asamblea General, el Comité celebra sus reuniones dos veces al año. La mayor parte de su financiamiento proviene del Fondo Regular y aunque tiene autonomía técnica sobre su trabajo, está sujeto a la Asamblea General para su financiamiento y al Secretario General para su apoyo de secretaría.
Cabe señalar que el Comité Jurídico no es el único órgano que apoya con servicios de consultas a los órganos de la Organización. El asesoramiento cotidiano lo brindan dos dependencias de la Secretaría General: la Subsecretaria de Asuntos Jurídicos y el Departamento de Servicios Legales de la Oficina del Secretario General, de acuerdo con sus competencias respectivas. Asimismo, la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos y Políticos realiza estudios sobre algunos de los temas jurídicos que el CJI y promueve algunos de los mismos objetivos.
G. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
La Carta apenas menciona a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y tan solo dispone que habrá una Comisión cuya función principal es "la de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir como órgano consultivo de la Organización en esta materia". Los detalles sobre la estructura y otras funciones de la Comisión se encuentran en la Convención Americana de Derechos Humanos ("la Convención"), que está mencionada en el artículo 106 de la Carta, el Estatuto y Reglamento de la Comisión.
Según la Convención, las funciones de la Comisión incluyen: promover los derechos humanos; preparar estudios e informes sobre el tema; solicitar información de los Estados miembros para información sobre derechos humanos y hacer recomendaciones específicas para la adopción de medidas para la mejor protección y reconocimiento de estos derechos en los Estados miembros; responder a solicitudes de los Estados miembros sobre derechos humanos y someter un informe anual a la Asamblea General. Asimismo, la Comisión investiga e intenta resolver reclamos de individuos contra Estados Partes de la Convención de acuerdo con el procedimiento establecido en ese instrumento, somete casos a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y debe estar presente en todos los casos ante la Corte.
La CIDH está integrada por siete miembros elegidos por la Asamblea General a título personal, cada uno de los cuales sirve por un término de cuatro años. Su sede se encuentra en Washington, D.C.
Aunque la Comisión goza de autonomía técnica en el ejercicio de sus funciones, depende de la Asamblea General para la mayor parte de su financiamiento, el cual proviene del Fondo Regular y de la Secretaría General para la dotación de su personal profesional y apoyo de secretaría. Además, se rige por su propio Estatuto, aprobado por la Asamblea General y por su reglamento adoptado por la Comisión misma.
En los últimos años, la Comisión ha solicitado una mayor independencia de la Secretaría General y el Secretario General ha tratado de satisfacer el esfuerzo de la Comisión por obtener este fin. Sin embargo, la independencia total de la Comisión con respecto a la Secretaría General sólo se puede alcanzar mediante enmiendas a la Convención que permitan que la Comisión tenga su propio personal, que no sea personal de la Secretaría General, y con la movilización de recursos de fuentes de financiamiento alternativas para poner fin a la dependencia del Fondo Regular respecto de las actividades de la Comisión.
H. La Corte Interamericana de Derechos Humanos
La Carta no menciona expresamente a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sin embargo cabe ubicarla en el organigrama institucional como una de las entidades y organismos establecidos de conformidad con el último párrafo del artículo 53 de la Carta el cual dispone que : "Se podrán establecer además de los previstos en la Carta y de acuerdo con sus disposiciones, los órganos subsidiarios, organismos y las otras entidades que se estimen necesarios". Mencionamos a la Corte en esta parte en lugar de hacerlo más adelante al tratar las otras entidades establecidas conforme a esta disposición, simplemente porque la Corte es parte de los mecanismos para la protección de derechos humanos de la Organización.
La Corte fue establecida en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Tiene función jurisdiccional y consultiva. Sólo la Comisión y los Estados partes de la Convención que hubieren reconocido la competencia de la Corte pueden someter a su decisión un caso relativo a la interpretación o aplicación de la Convención. La Corte está integrada por siete jueces elegidos por la Asamblea General a título personal por términos de seis años. Su sede está en San José de Costa Rica. La Corte se rige por su Estatuto, aprobado por la Asamblea General y por su Reglamento adoptado por la Corte sin necesidad de ratificación por el órgano supremo.
La Convención reconoce a la Corte una independencia mayor que la que reconoce a la CIDH. La Corte nombra su propio Secretario, y aunque el Secretario General nombra a los otros miembros del personal, éstos no pueden no ser miembros de la Secretaría General, y de hecho no lo son. La Convención exige que la Corte acate las normas y prácticas generales y otras normas de la Secretaría General sólo en la medida en que las mismas no sean incompatibles con la independencia de la Corte. En virtud de esta disposición, la Corte ha desarrollado e implementado desde 1998 sus propias prácticas y normas internas sobre personal y administración financiera conforme con un acuerdo celebrado con la Secretaría General sobre el funcionamiento administrativo de la Corte.
I. Las Conferencias Especializadas
Las Conferencias Especializadas son reuniones intergubernamentales que tratan asuntos técnicos especiales. Estas reuniones se celebran cuando lo resuelva la Asamblea General o la Reunión de Consulta por iniciativa propia, o a solicitud del Organismo o Consejo que tenga la facultad de hacer la convocatoria de acuerdo con el reglamento de la Conferencia. Las Conferencias se rigen por las "Normas sobre Conferencias Especializadas Interamericanas" adoptadas por la Asamblea General en la Resolución AG/RES. 85 (II-O/72), y sus propios reglamentos, adoptados por el Consejo u Organismo Especializado que la patrocine. Para guiar a las Conferencias Especializadas en la preparación de sus reglamentos, el Consejo Permanente emitió un Reglamento Modelo en 1972. Las normas de las Conferencias requieren que la Secretaría General provea el apoyo administrativo y de secretaría, salvo en aquellos casos en que el órgano patrocinador es un Organismo Especializado con su propia planta de personal, como es el caso del IICA o de la OPS.
En la actualidad, las Conferencias Especializadas en su conjunto tienen menos importancia que antes, en el contexto de la Organización. Muchas de ellas se han transformado en Reuniones Sectoriales Ministeriales dentro del marco del CIDI, apoyadas por una Comisión Interamericana del CIDI como es el caso de la Conferencia de Ciencia y Tecnología. Actualmente, las Conferencias Especializadas de Trabajo y de Turismo están contemplando su transformación a Reuniones Ministeriales del CIDI con el apoyo de una Comisión Interamericana establecida para una y otra área. La Conferencias sobre Estadística y Carreteras dejaron de existir. La Conferencia sobre Agricultura fue eliminada y sus funciones fueron asumidas por la Junta Interamericana de Agricultura del IICA. La Conferencia sobre Telecomunicaciones se transformó en la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL), una organización más compleja, más activa y con una secretaría permanente. En la actualidad, únicamente la Conferencia Interamericana para el Derecho Internacional Privado ("CIDIP") sigue sin probabilidades inmediatas de convertirse en otro tipo de órgano.
J. Los Organismos Especializados
Los Organismos Especializados son entidades intergubernamentales establecidas por acuerdos multilaterales, que llevan a cabo funciones en áreas técnicas de interés común para los Estados de las Américas. La determinación de que una entidad constituye un Organismo Especializado es una decisión de la Asamblea General. El Secretario General debe mantener un registro de ellos.
En la actualidad, hay seis Organismos Especializados: La Organización Panamericana de la Salud (OPS), establecida en 1902; el Instituto Interamericano del Niño (IIN), establecido en 1927; el Instituto Panamericano de Geografía e Historia (IPGH), establecido en 1928; la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM), establecida en 1928; el Instituto Indigenista Interamericano (III), establecido en 1940 y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultora (IICA), establecido en 1942.
La condición de que un Organismo Especializado deba ser establecido por un acuerdo multilateral ha sido interpretada en forma extensiva. Sólo tres de ellos, la OPS, el IICA, y el III, fueron establecidos por tratados interamericanos. Los otros tres, el IPGH, la CIM, y el IIN fueron creados por "acuerdos" adoptados por los participantes en Conferencias Interamericanas. Como resultado, los Organismos establecidos por medio de un tratado, en general, gozan de mayor independencia de la Asamblea General y del Secretario General que los otros: no reciben fondos del Fondo Regular; tienen su propio personal; no dependen de la Secretaría General para apoyo administrativo; cada uno tiene sus propias juntas gobernantes; tienen sus propias sedes fuera de Washington, D.C. y, como se señaló antes, la Asamblea General, no obstante su facultad de determinar la estructura y política de los órganos de la Organización, no puede dictar políticas o reformas sobre la estructura de un organismo especializado, que sean inconsistentes con el tratado interamericano constitutivo de tales organismos.
En contraste, la CIM y el IIN dependen en cuanto a su financiamiento principal del Fondo Regular y, por tanto, de la Asamblea General. Sus servicios de secretaría y administración provienen de la Secretaria General y las facilidades físicas que ocupan pertenecen a la Secretaría General. La excepción es el IPGH que, aunque no fue constituido por un tratado interamericano, tiene su propia fuente de fondos regulares, su propio personal, y su propia sede en México. Debido a que la CIM y el IIN dependen de la Asamblea General para su presupuesto operacional y de la Secretaría General para servicios de secretaría y administración, estos Organismos están mas sujetos al control de la Asamblea General y del Secretario General y, por lo tanto, son menos independientes que los otros y se los identifica más comúnmente con la Organización.
La Carta dicta que las relaciones entre los Organismos Especializados y la Organización deben ser determinadas por acuerdos celebrados entre cada uno de los Organismos y la Secretaría General. Con ese objeto, la Asamblea General adoptó en 1972, por medio de Resolución AG/RES. 87 (III-O/72), normas para la ejecución y coordinación de las disposiciones de la Carta sobre Organismos Especializados Interamericanos.
Los Organismos Especializados tienen la facultad de establecer relaciones de cooperación con los organismos de la ONU que cumplen funciones en su misma área de especialización y con otras entidades con objetivos similares. Sin embargo, tienen el deber, de acuerdo con el artículo 128 de la Carta, de mantener su identidad y posición como parte integrante de la OEA. Este mandato es particularmente pertinente en el caso de la OPS, la cual sirve a la vez como órgano regional de la Organización Mundial de la Salud de la ONU.
K. Otros Organismos y Entidades
No hay un capítulo en la Carta sobre los Otros Organismos y Entidades. Solamente se menciona a estas entidades en el último párrafo del artículo 53, que es el artículo que define los órganos de la Organización. Normalmente estos organismos y entidades son creados por la Asamblea General, por medio de una resolución y conforme con su facultad de "determinar la estructura y funciones de sus órganos" y aprobar la creación de órganos subsidiarios de los consejos. Sin embargo, en el caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ésta fue establecida por medio de una convención interamericana. Normalmente, la Asamblea General aprueba sus estatutos, define sus objetivos específicos, estructura, integrantes, fuentes de financiamiento, y su relación con la Secretaría General para efectos de personal y otros servicios.
No es posible describir en esta presentación en detalle todas estas entidades y por ello simplemente se mencionan aquí algunas de las más conocidas: la CICAD, que promueve la lucha de la Organización contra el abuso y tráfico ilícito de drogas ; la CITEL, dedicada al desarrollo, extensión, fortalecimiento de servicios y redes de telecomunicaciones; la Junta de Auditores, que revisa las cuentas del Fondo Regular, del FEMCIDI, y los fondos específicos manejados por todos los órganos (menos el IICA, el IPGH, la OPS y el III) y hace recomendaciones para su mejor manejo; el Tribunal Administrativo que dirime conflictos entre la Secretaría General y sus funcionarios; y el Centro de Estudios de Justicia, cuyo objetivo es facilitar el proceso de modernización y reforma de sistemas de justicia en las Américas por medio de programas de capacitación e intercambio de información.
Cabe señalar que hay dos entidades que no son órganos de la Organización, aunque son órganos del sistema interamericano global. Estas son la Junta Interamericana de Defensa (JID) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
La posición de la JID en relación con la Organización ha sido un tema debatido desde el nacimiento de ambas instituciones en la Novena Conferencia Internacional Americana de 1948. Desde entonces, el gobierno de México ha insistido en que la intención de los países al establecer la JID fue la de crear una entidad transitoria que iba a ser reemplazada en el corto plazo por una institución de defensa permanente, con funciones y estructura distintas. Así, México sostiene que nunca hubo la intención de incluirla en la Organización y que por ese mismo motivo no fue expresamente mencionada en la Carta. Muchos países disienten de esa posición, e incluso la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos en 1981 emitió una opinión donde sostuvo que la JID satisface todos los requisitos de una entidad de la Organización creada conforme con el artículo 53 de la Carta. La Subsecretaría basó su opinión en la relación muy estrecha entre la Organización y la JID, en su nacimiento común, así como en el hecho que el presupuesto regular de la JID forma parte del presupuesto de la Organización que la Asamblea General aprueba todos los años, y en el hecho que la JID ocupa instalaciones de la Secretaría General sin el pago de alquiler. Aunque los argumentos de la Subsecretaría son persuasivos, el autor ha decido no incluir a la JID como parte de la estructura de la Organización, en este documento, hasta cuando haya un consenso político sobre esta materia.
La posición del BID dentro de la Organización es mucho más clara. Jurídicamente, no puede ser parte integrante de la Organización porque ya no es más una organización puramente interamericana. Desde la firma de la Declaración de Madrid en 1974, el Banco ha incluido como miembros a países de otras regiones del mundo y hoy en día, de sus 46 Estados miembros, diez y ocho son estados no americanos. De todas maneras, es importante destacar que el BID nació en el marco de la OEA en 1959, en parte como resultado de algunos estudios preparados por la Unión Panamericana a solicitud del que fuera el Consejo Interamericano Económico y Social.
IV. OBSERVACIONES FINALES
Las observaciones que siguen a continuación incluyen un comentario general sobre la estructura interna de la OEA y algunas reflexiones acerca de la relación de este organismo regional con la ONU, la Organización mundial.
A. Observaciones sobre la Estructura Orgánica
La estructura de la Organización establecida bajo la Carta tiene ventajas y desventajas. Una de sus ventajas es la diversidad de órganos que la forman pues hay órganos con facultades y competencia para cumplir casi cualquier finalidad dentro de la amplia tapicería de mandatos contenidos en la parte dogmática de la Carta. Esta diversidad de órganos favorece en gran medida la posibilidad de acomodar en su estructura el tratamiento de los diversos mandatos que surgen de las Cumbres de Jefes de Estados de las Américas y de otros foros políticos.
La mayor desventaja de esta estructura es su alto grado de centralización. Así, las decisiones que se toman en los consejos y en los órganos subsidiarios técnicos y políticos respecto a su estructura, política y presupuesto, generalmente requieren la bendición de la Asamblea General. En años recientes, algunos órganos han escapado a la parálisis que genera la burocracia política, dictando disposiciones especiales en sus estatutos o mediante la práctica de adoptar medidas "ad referendum" de las autoridades superiores. Sin embargo, la incertidumbre y falta de finalidad inmediata que acompaña a las medidas adoptadas "ad referendum" pueden limitar la ejecución de esas medidas en perjuicio de los beneficios buscados. Además, la jerarquía de órganos dentro de la burocracia política establecida bajo la Carta y las resoluciones de la Asamblea General generan un proceso lento y repetitivo para la toma de decisiones. El proceso es costoso para una organización donde los recursos son escasos y lento en la toma de decisiones definitivas. Es cierto que hay ocasiones en que una propuesta de un órgano subsidiario es aprobada por uno de los consejos y eventualmente por la Asamblea General sin mucha discusión, pero desafortunadamente no es éste siempre el caso. El proceso requiere el cumplimiento de pasos de un órgano al otro tanto horizontal como verticalmente, todo de acuerdo con la jerarquía establecida en la Carta y reflejada en los estatutos debidamente adoptados por la Asamblea General.
Sólo los Organismos Especializados que gozan de una estructura orgánica propia, establecida bajo sus propios tratados constitutivos, como es el caso de la OPS y del IICA, están aislados de los impactos adversos de esta centralización. No obstante, el IICA tuvo problemas parecidos con su propia burocracia interna política creada en su tratado constitutivo y reflejada en las normas adoptadas por su órgano supremo, la Junta Interamericano de Agricultura (JIA). No hace mucho que el IICA comprendió que una burocracia política centralizada que requiere de niveles de revisión repetitiva -frecuentemente por las mismas personas con distintos "sombreros"- desperdicia recursos valiosos. Por tanto, el IICA, a iniciativa de su Director General, adoptó reformas a su estructura, permitiendo que muchas decisiones finales en el área de política administrativa se deleguen al nivel inmediatamente inferior que es su Comité Ejecutivo, o sea, el equivalente del Consejo Permanente de la OEA. Una iniciativa parecida dentro de la Organización probablemente mejoraría la eficiencia política y administrativa de la misma y sería bienvenida.
B. Relaciones con las Naciones Unidas
Ya se ha tomado nota que el artículo 1 de la Carta identifica a la OEA como un organismo regional de las Naciones Unidas. También se ha explicado que este término se refiere exclusivamente a la función de la OEA como un organismo regional dentro del contexto del artículo VIII de la Carta de la ONU, es decir, con respecto a su deber de mantener la paz y la seguridad como organismo regional en las Américas.
En el desempeño de esta función, y sólo respecto de ella, hay una relación de subordinación con la organización mundial. Como organismo regional, la OEA tiene que mantener al Consejo de Seguridad informado de sus actividades relativas al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional; el Consejo de Seguridad no tiene obligación jurídica reciproca alguna con la OEA bajo la Carta de la ONU. Asimismo, la OEA no puede aplicar una medida coercitiva sin la autorización del Consejo de Seguridad.
Sin embargo, en la práctica, estos deberes no son muy onerosos. El intercambio de información entre dos organizaciones intergubernamentales con competencias concurrentes, como es el caso en el tema de paz y seguridad en la región, tiene mucho sentido y es necesario. Por lo demás, la práctica ha demostrado que la definición de lo que se entiende por una medida coercitiva que pueda proponer la OEA y que requiera de la autorización del Consejo de Seguridad para su aplicación, es muy limitada y que no se extiende a embargos comerciales ni a la ruptura de relaciones diplomáticas.
En todas las otras áreas de competencias concurrentes o conjuntas tales como desarrollo integral, desarrollo jurídico, lucha contra el abuso y tráfico ilícito de estupefacientes, y derechos humanos, las dos organizaciones son jurídicamente iguales. No hay ninguna relación de subordinación. Así quedó demostrado claramente durante la Misión Conjunta OEA/ONU (MICIVIH) en Haití, de 1993 a 2000, en la que los esfuerzos de cada Organización complementaron los de la otra en una relación de igualdad.
Esa experiencia demostró que un "joint venture", como lo fue esa misión conjunta, no sólo es posible, sino que permite aprovechar ventajas comparativas de ambos actores. La misión recibió el beneficio del planeamiento de la ONU, sus recursos y su experiencia. Asimismo, recibió el beneficio de la agilidad de la OEA, su flexibilidad y su adaptabilidad, elementos que fueron imprescindibles para el éxito del esfuerzo durante las primeras fases de la misión.
Durante su gestión, el ex Secretario General de la OEA, Joao Clemente Baena Soares siempre insistió en que las dos organizaciones fueran consideradas iguales, y que la insistencia de una Organización en una posición superior sobre la otra entorpecería las posibilidades de cooperación verdadera y efectiva. Al respecto, observó:
La cooperación entre la OEA y la ONU no debe ser fundamentada en principios de jerarquía, porque ninguna depende de la otra. No debe ser fundamentada en la especialización, porque las dos organizaciones son generales. Al contrario, la relación debe ser fundamentada en intereses y principios compartidos y en la diversidad de sus competencias . . . La colaboración entre la OEA y la ONU es una relación de apoyo mutuo y puede servir los intereses de las dos organizaciones . . . Es la diversidad de sus competencias lo que permite su cooperación.
La política sobre las relaciones entre las dos organizaciones que el Secretario General Baena Soares enunció y ejerció durante su gestión es jurídicamente válida y políticamente prudente. Hoy en día sigue en vigor.
