El Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA): Desafíos para los sistemas jurídicos y judiciales 

José M. Salazar-Xirinachs y César Parga 

Ponencia para Seminario: "El Sistema Inter-Americano frente al Nuevo Siglo"
Antioquia, Colombia, Marzo, 2001 

El ALCA, que combinará una población de 800 millones de habitantes y un producto interno bruto (PIB) de US$9 mil millones, sería la mayor área de libre comercio del mundo y uno de los sistemas de integración más ambiciosos de la historia moderna.

Cuando se lanzaron las negociaciones en 1998, múltiples factores convergieron para hacer sumamente atractiva a la idea de crear un ALCA: las realidades empresariales y tecnológicas mundiales; el nuevo tipo de políticas de comercio e integración de "regionalismo abierto" adoptadas por los países de América Latina y el Caribe y los beneficios que éstos países perciben en un sistema mundial de comercio basado en reglas. Además, los países de la región habían logrado grandes avances en mejorar sus parámetros económicos fundamentales y en ordenar su situación macroeconómica.

Pero no fueron ni son actualmente razones puramente económicas las que motivan la creación del ALCA, también hay fuertes razones políticas, estratégicas y de seguridad colectiva. Por una parte, la existencia de democracias representativas en prácticamente todo el continente, que han desplazado a regímenes autoritarios de otras épocas, ha creado una relación estrecha entre la promoción de sistemas políticos abiertos y de economías abiertas. Desde esta perspectiva, la firma de acuerdos comerciales bajo reglas claras, estables, transparentes y vinculantes, acompañadas de mecanismos negociados para la resolución de conflictos, puede verse como un componente importante de los nuevos conceptos de seguridad nacional y hemisférica fundamentados en el funcionamiento del estado derecho y en una sociedad internacional respetuosa de la legalidad. Por otra parte, desde sus inicios la creación del ALCA fue explícitamente concebida como parte de un proyecto de acercamiento más amplio, el cual no se limitaba a aspectos comerciales exclusivamente. Esta visión más amplia está contenida en la Declaración de Principios y el Plan de Acción de la Cumbre de las Américas. Tercero, y no menos importante, está el hecho de que los futuros miembros del ALCA ya forman parte de un conjunto de principios, normas e instrumentos legales y diplomáticos existentes en el Sistema Interamericano, incluyendo acciones prácticas y de cooperación para la protección, defensa y promoción de la democracia, los derechos humanos, la lucha contra las drogas y otros.

El presente artículo informa sobre los principales avances en las negociaciones del ALCA (Sección I), ubica y analiza las negociaciones del ALCA en el contexto más amplio del sistema interamericano y algunas de sus consecuencias (sección II), y analiza algunos de los desafíos que plantea la creación del ALCA para los sistemas jurídicos y judiciales del hemisferio.

1. Principales logros del ALCA

En el período que va de la Cumbre de las Américas de Santiago, donde se tomó la decisión de iniciar las negociaciones, hasta la Cumbre de Québec de Abril del 2001, el logro más importante del proceso del ALCA ha sido la elaboración de un borrador inicial del texto del acuerdo. Este trabajo ocurrió en dos etapas. En la primera de Setiembre, 1998 a Octubre, 1999, los nueve grupos de negociación elaboraron esquemas anotados para cada uno de sus respectivos ámbitos temáticos. Este trabajo fue orientado por los objetivos específicos establecidos en la Declaración de San José y el programa de trabajo que elaboraron los viceministros en Buenos Aires en junio de 1998.

Con base en el progreso alcanzado en esos esquemas anotados, los ministros, en su reunión de Toronto de Noviembre de 1999, encomendaron a los grupos de negociación: "preparar un borrador de texto de sus respectivos capítulos... un texto comprensivo en su cobertura que recoja los textos sobre los que se haya podido alcanzar consenso y consigne entre corchetes todos aquellos respecto de los cuales no se logró el consenso".

Además los ministros encomendaron al Comité de Negociaciones Comerciales (CNC- integrado por los viceministros) que consolidara los textos proporcionados por los grupos de negociación y preparara un informe, para su consideración en la próxima reunión ministerial (recientemente celebrada en Buenos Aires, Argentina, en abril de 2001), y que iniciara las conversaciones sobre la arquitectura general del acuerdo del ALCA (es decir, de los aspectos generales e institucionales). Durante el año 2000 cada grupo de negociación centró su atención en elaborar un borrador de texto. Esta ambiciosa meta resultó en un avance considerable para el ALCA. Todos los grupos de negociación cumplieron el mandato, y el Comité de Negociaciones Comerciales presentó a los ministros el texto del primer borrador consolidado del Acuerdo en abril de 2001.

Aunque gran parte de este texto está entre corchetes, el hecho de contar con un primer borrador es un avance importante. Una de las tareas principales en la nueva etapa será la de negociar la reducción y eventual eliminación de los corchetes hasta llegar a un texto de consenso.

El segundo logro importante en las negociaciones es cierto grado de avance en la identificación de las opciones en materia de modalidades y procedimientos para las negociaciones de acceso a mercados en bienes, agricultura, servicios, inversión y compras del sector público. En el caso de bienes los métodos y modalidades incluyen temas como: ¿cuál será el arancel base para las negociaciones, el arancel aplicado o el consolidado? Similarmente, ¿cuál será el año base para la aplicación de las preferencias? ¿Cómo tratar los aranceles específicos y cómo estimar los aranceles equivalentes ad valorem de manera que la consideración del universo arancelario sea completa? ¿Cuáles serán los calendarios y períodos para el programa de liberalización? ¿Habrá un período máximo para alcanzar el objetivo de arancel cero? ¿Cuál será el método para determinar las concesiones: un enfoque de fórmula, de oferta y demanda o una combinación de ambos?

En el caso de la agricultura, los métodos y modalidades incluyen preguntas similares en relación con los aranceles, y además temas relacionados con los métodos para desmantelar los subsidios que distorsionan el comercio, la reforma de las políticas de apoyo nacionales, y la reducción o eliminación de los subsidios a las exportaciones agrícolas. En el caso de los servicios, las decisiones que están pendientes de hacerse se refieren al enfoque básico de negociación, en particular si será un enfoque de lista negativa á la TLCAN, o uno de lista positiva á la OMC-GATS, o alguna combinación de estos enfoques.

En todas estas áreas ha habido progreso en identificar las opciones y estaría pendiente para la siguiente fase de negociación, primero, llegar a un consenso sobre método y modalidad en cada área y, segundo, tomar la decisión de iniciar estas sensibles negociaciones y la fecha de inicio de las mismas.

El tercer logro importante de las negociaciones del ALCA, en línea con el objetivo de lograr avances concretos en las negociaciones a más tardar en 2000, es el acuerdo de los treinta y cuatro ministros en su reunión ministerial de 1999, de aplicar 18 medidas de facilitación de negocios. Ocho de éstas se refieren a asuntos aduaneros y figuran en el Anexo II de la Declaración Ministerial de Toronto. Para apoyar la aplicación de éstas medidas de facilitación de negocios, especialmente en las economías más pequeñas, el Banco Interamericano de Desarrollo/Fondo Multilateral de Inversiones (BID/FOMIN) aprobó un proyecto de cooperación técnica por US$5 millones, en agosto de 2000. Las comunidades empresariales del hemisferio habían venido insistiendo en la importancia de medidas específicas de facilitación de negocios y la aprobación y puesta en práctica de estas medidas aduaneras es una respuesta concreta del proceso en un campo importante para reducir el costos de las transacciones y contribuir a la creación de un mejor y más predecible ambiente de negocios en el hemisferio.

Con respecto a las medidas de transparencia, la Declaración Ministerial de Toronto encomendó que varios inventarios y bases de datos importantes fueran publicados, divulgados y actualizados periódicamente. También instruyó a "hacer más accesible la información sobre regulaciones, procedimientos y autoridades competentes gubernamentales, inclusive mediante el uso de enlaces del Internet a la página electrónica del ALCA". Como resultado, el Comité Tripartito (formado por el Banco Interamericano de Desarrollo, la Organización de los Estados Americanos y la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe) elaboró una nueva sección en la página electrónica oficial del ALCA, que contiene hipervínculos con casi 800 sitios web en todos los países del hemisferio, en que puede encontrarse la información detallada de los países sobre cada una de las áreas de negociación pertinentes.

Finalmente, también es mucho lo que ha logrado el proceso del ALCA en la esfera de la asistencia técnica. Ha generado un incremento de la demanda y de la oferta de cooperación técnica. Se ha registrado un crecimiento explosivo en muy diversas actividades de capacitación, conferencias, seminarios y foros, organizados por gobiernos, grupos de estudio, organizaciones del sector privado y organismos internacionales. El Comité Tripartito y miembros de los equipos nacionales de negociación han organizado o participado directamente en muchos de estos programas, que han variado en alcance desde un mejor conocimiento de la globalización, el libre comercio y las negociaciones comerciales en general hasta programas especializados de capacitación y creación de capacidad sobre cuestiones específicas pertinentes a los efectos de las negociaciones comerciales y el cumplimiento de compromisos comerciales. Además, las sesiones de negociación mismas han sido el mejor campo de entrenamiento. Como lo ha señalado Sidney Weintraub, "La mejor manera de conocer la dinámica de una negociación comercial consiste en acudir a la experiencia real, y muchos países pequeños no han dado a sus funcionarios muchas oportunidades de realizar este aprendizaje a través de la negociación. La evaluación general de las personas vinculadas con el proceso actual del ALCA es que el proceso mismo ha sido el maestro más valioso"

Igualmente se han dado pasos importantes en el Grupo Consultivo sobre Economías Más Pequeñas en evaluar necesidades de asistencia técnica, crear bases de datos de demanda y oferta de asistencia técnica y oportunidades de capacitación vinculadas con el comercio y elaborar un marco que incremente la transparencia y facilite las corrientes de cooperación técnica entre los países del hemisferio.

Es indudable que la labor de cooperación técnica seguirá creciendo en el futuro a medida que se manifiesten las necesidades adicionales provocadas por la participación activa en las negociaciones multilaterales y regionales.

En resumen, los principales logros sustantivos del proceso del ALCA son, hasta la fecha, la elaboración de un borrador de texto del acuerdo del ALCA, la identificación de opciones en materia de métodos y modalidades para las negociaciones de acceso a mercado, la adopción de un importante conjunto de medidas de facilitación de negocios y el incremento de la cooperación técnica para la creación de capacidades vinculadas con el comercio. Aunque es mucho lo que resta por hacer en estas áreas, estos desarrollos representan resultados significativos y concretos emanados del proceso de negociación.

2. El ALCA y el sistema-interamericano

A diferencia del sistema multilateral, el diálogo comercial regional en las Américas ocurre en un contexto único de interdependencias económicas, jurídicas y estratégicas.

En primer lugar, el ALCA está incorporada en el contexto de la visión más amplia y en el Plan de Acción de Cooperación Interamericana definido en el proceso de la Cumbres de las Américas. Esta agenda de cooperación está estructurada en 23 iniciativas específicas que fueron lanzadas en la Cumbre de Miami en diciembre de 1994 bajo cuatro áreas temáticas: preservar y fortalecer la comunidad de democracias de las Américas, promover la prosperidad a través de la integración económica y el libre comercio, erradicar la pobreza y la discriminación y garantizar el desarrollo sostenible y conservar el medio ambiente. Bajo la segunda de estas áreas se encuentra no solo la creación del ALCA sino también iniciativas en materia de desarrollo y liberalización de los mercados de capital, infraestructura hemisférica, cooperación energética, telecomunicaciones e infraestructura de la información, cooperación en ciencia y tecnología y turismo.

Esta agenda de cooperación tiene también mecanismos específicos institucionales para su conducción política, su administración e implementación. Estos mecanismos incluyen: una Cumbre Presidencial cada tres años; países coordinadores responsables para cada una de las 23 iniciativas; un sistema ministerial horizontal de cooperación/coordinación en cada una de las áreas clave; y un proceso de seguimiento a la Cumbre en el cual tanto el Grupo de Revisión de la Implementación de Cumbres (GRIC) y la OEA desempeñan un papel primordial. Como lo ha señalado el Secretario General de la OEA: "En ese proceso se determinó el papel de la Organización, como instrumento político de un nuevo multilateralismo en el Hemisferio dirigido a responder a los desafíos de la globalización, y ello se tradujo en nuevos e importantes mandatos que fueron otorgados a la OEA."

El proceso de la Cumbre tiene una estructura de apoyo institucional en donde además de la OEA participan una serie de instituciones interamericanas, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola (IICA), y otras, dependiendo del área específica.

En segundo lugar, los futuros miembros del ALCA ya forman parte de un conjunto de principios, normas e instrumentos legales y diplomáticos existentes en el Sistema Interamericano, incluyendo acciones prácticas y de cooperación para la protección, defensa y promoción de la democracia y los derechos humanos. De hecho, según se ha mencionado expresamente en las Declaraciones de las Cumbres, la creación del ALCA se basa en la existencia de una comunidad de las democracias en las Américas y en una convergencia de valores políticos, económicos y sociales. A la luz de las normas y mecanismos existentes para la acción colectiva, esto es más que un punto retórico. Específicamente, en el Sistema Interamericano, en el contexto de la OEA, los países han adoptado procedimientos multilaterales e instrumentos de acción colectiva para enfrentar los problemas que se crean al interrumpirse el orden constitucional democrático. Estos procedimientos incluyen la Resolución 1080 adoptada en 1991, conocida como la resolución de la "Democracia Representativa", que establece un procedimiento de acción colectiva, inmediata y multilateral para proteger la democracia en un estado asociado en el que haya ocurrido una interrupción de un proceso político regular institucional. Incluyen además un artículo nuevo en los Estatutos de la OEA (Artículo 9, en vigor a partir de setiembre de 1997), que contempla la posibilidad de suspender o excluir de las actividades de la Organización a un gobierno de un estado asociado que no haya surgido de un proceso democrático, o que haya sido constituido por medio del uso de la fuerza. Es también de interés notar que MERCOSUR contiene una "cláusula democrática" que permite como asociados sólo a regímenes democráticos.

Si existirá una disposición específica para una suspensión temporal de beneficios en caso de interrupción seria o prolongada del orden constitucional que pudiera contemplarse en el ALCA, o cómo interactuarían los participantes del ALCA con otras disposiciones existentes en el Sistema Interamericano, son preguntas abiertas. El punto de interés aquí es que el Sistema Interamericano ya tiene una cantidad de mecanismos multilaterales para ejercer una influencia positiva para proteger, defender y promover la democracia y los derechos humanos, y se puede esperar que, contrario a algunas opiniones, la creación del ALCA vendrá a fortalecerlos.

Por consiguiente, las negociaciones del ALCA no sólo son diferentes en ciertos aspectos específicos respecto al diálogo comercial en la OMC, sino que ocurren en un contexto político muy diferente en términos de las interdependencias sistémicas, las iniciativas de cooperación entre los posibles asociados y las instrumentalidades institucionales. Son parte de la agenda estratégica más amplia de la cooperación hemisférica así como de la arquitectura legal más amplia del sistema interamericano.

El papel de la iniciativa comercial en este contexto más amplio es triple. Primero, el proceso del ALCA se ha convertido en un ámbito importante del diálogo de políticas entre los países del hemisferio; segundo, el diálogo sobre la integración económica ha sido un agente catalizador de un diálogo de mayor amplitud sobre la democracia, la seguridad y otros temas. Tercero, el ALCA es una pieza fundamental en el nexo entre desarrollo democrático y desarrollo de los mercados, postulado por los Jefes de Estado y de Gobierno como elemento central de la visión de las Cumbres de las Américas. En efecto, el ALCA refuerza los efectos de fortalecimiento mutuo entre mercados y democracia al promover la interdependencia económica, reforzar los principios de transparencia y responsabilidad pública, armonizar las regulaciones nacionales de los mercados en sectores clave y al promover la competencia en el mercado. Desde ese punto de vista podría sostenerse que la "externalidad" más importante y beneficiosa del proceso del ALCA, más allá del ámbito comercial, consiste precisamente en la influencia positiva que este ejercicio de reglamentación y transparencia tiene para el desarrollo democrático y para el buen gobierno en todo el hemisferio.

3. Desafíos del ALCA para los sistemas jurídicos y de justicia

¿Qué desafíos plantea el ALCA para los sistemas jurídicos y judiciales de los países del hemisferio? Esta es una pregunta importante y de respuesta compleja. Para dar una respuesta es necesario hacer referencia a la gran transformación, que algunos han llamado cambio de paradigma, en las negociaciones y acuerdos comerciales internacionales que se ha dado en la última década. Es fundamental considerar también la naturaleza y alcance del Acuerdo del ALCA y la relación del ALCA con la OMC y los acuerdos bilaterales y subregionales existentes en el Hemisferio Occidental.

Nuevo paradigma en las negociaciones comerciales

Entre los elementos que caracterizan la transformación de las negociaciones y acuerdos comerciales internacionales se encuentra la ampliación de la agenda de temas. Antes de la Ronda Uruguay las negociaciones comerciales internacionales involucraban básicamente medidas en la frontera tales como aranceles, algunas barreras no arancelarias, asuntos aduaneros, y medidas de alivio comercial tales como derechos anti-dumping, salvaguardias y derechos compensatorios. El Acuerdo por el que se creó la Organización Mundial del Comercio (OMC) aumentó considerablemente el alcance y el número de disciplinas reguladas a nivel multilateral. La OMC no se limitó a las áreas en comercio de bienes contenidas en el GATT, sino que incorporó nuevos acuerdos en servicios, inversión, propiedad intelectual, obstáculos técnicos al comercio y medidas sanitarias y fitosanitarias. Los sectores agrícola y de textiles fueron regulados por primera vez. La OMC adoptó también un nuevo sistema para la solución de diferencias. Posterior a la Ronda Uruguay se han alcanzado acuerdos en telecomunicaciones, servicios financieros y tecnología de la información. Esto significa que muchas áreas que tradicionalmente han estado exclusivamente bajo la competencia nacional, son ahora materia de negociaciones internacionales tanto en la OMC como en el ALCA.

La segunda gran transformación, estrechamente asociada con la anterior, es que antes de la Ronda Uruguay el modelo básico de negociaciones comerciales involucraba un conjunto de lo que podríamos llamar "prescripciones negativas", es decir, compromisos por los que los gobiernos disciplinaban su capacidad de imponer barreras al comercio en las fronteras o de discriminar entre productos locales y extranjeros o entre sus socios comerciales. En contraste, hoy día los acuerdos comerciales requieren que los gobiernos no solo cumplan con sus disciplinas tradicionales de reducir las barreras al comercio en las fronteras, sino que también comprometen a los gobiernos a adoptar proactivamente una amplia gama de cambios legislativos, y de implementar una serie de políticas, prácticas y procedimientos específicos en el ámbito interno de los países. Este nuevo foco de atención en las reglas comerciales constituye un cambio de paradigma con profundas implicaciones en varios ámbitos: en la relación entre el derecho internacional y el derecho interno, en el ámbito de las capacidades institucionales para aplicar las nuevas regulaciones, prácticas y procedimientos internos así como para administrar los acuerdos internacionales, y para los sistemas jurídicos y judiciales.

En síntesis, hoy más que nunca el "sistema legal" comercial, considerando las reglas en el ámbito nacional e internacional, constituye una de las áreas jurídicas más complejas en las relaciones económicas internacionales.

Naturaleza del ALCA

El definir la naturaleza jurídica del ALCA constituye una consideración relevante, ya que el tipo de acuerdo negociado determina qué clase de compromisos en materia comercial e institucional serían adquiridos por los países y qué ajustes serían necesarios en sus sistemas jurídicos y judiciales.

El ALCA, conforme a la decisión de los Jefes de Estado y de Gobierno en Miami en 1994 constituiría un "Area de Libre Comercio", y no una "Unión Aduanera" o "Mercado Común". Según los análisis tradicionales de las etapas de la integración económica, una unión aduanera incluye, además de la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio para las importaciones de los países miembros, la igualación de aranceles de los países participantes en el comercio con estados que no son miembros. Una unión aduanera usualmente implica un mayor grado de integración que un área de libre comercio en la cual los miembros eliminan aranceles y cuotas entre ellos pero las mantienen respecto de los países no miembros. Al mismo tiempo, una unión aduanera representa un grado de integración menor que un mercado común el cual incorpora, además de los elementos de una unión aduanera, condiciones que permiten el libre movimiento de los factores de producción entre los países parte.

Al concebirse como un área de libre comercio el ALCA no pretende lograr la libre movilidad de factores, o la armonización de políticas monetaria, fiscal o comercial. Sin embargo, el ALCA constituiría lo que se considera un "acuerdo de libre comercio moderno." Contrario a los acuerdos de libre comercio tradicionales que han tenido como objetivo primordial la reducción o eliminación de aranceles y medidas no arancelarias, el ALCA incluiría no sólo disciplinas en áreas cubiertas por el marco multilateral existente, sino materias que aún no son objeto de compromisos internacionales como compras del sector público y políticas de competencia.

Disposiciones multilaterales y regionales: Una base sólida para las negociaciones del ALCA

Desde el inicio del proceso para el establecimiento del "Area de Libre Comercio de las Américas" (ALCA), dos de los principios fundamentales han sido el de su coexistencia con los acuerdos subregionales y bilaterales de integración y de libre comercio existentes en el Hemisferio y su congruencia con las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Estos principios, que se han incorporado expresamente en las Declaraciones de las Cumbres y Reuniones Ministeriales, traen consecuencias relevantes en el contexto del ALCA.

No obstante que el ALCA producirá avances significativos en las disciplinas y relaciones comerciales entre los países del hemisferio y consecuentemente tendría un impacto en los sistemas jurídicos y judiciales de los países, tratándose de las áreas reguladas a nivel multilateral, las reformas necesarias para implementar el ALCA no serían de la magnitud de las que se requirieron como consecuencia de la aplicación de los resultados de la Ronda Uruguay. Como se describe a continuación, esto se debe a que las negociaciones del ALCA parten de una base común sólida como son la membresía de los países de la región en la OMC, los modernos acuerdos bilaterales y subregionales vigentes en el hemisferio y las reformas unilaterales desarrolladas como parte de la evolución en sus políticas o estrategias económicas.

En el ámbito multilateral todos los países de las Américas participan activamente en la Organización Mundial del Comercio. Para algunos países de las Américas, las disposiciones del Acuerdo de la OMC constituyeron sus primeros compromisos significativos en materia de comercio internacional. La implementación de estas obligaciones representó para muchos países la adopción o modificación de legislaciones y reglamentos en áreas tales como procedimientos aduaneros, prácticas desleales de comercio, salvaguardias, propiedad industrial, derecho de autor, metrología y normalización. Adicionalmente se dedicaron enormes esfuerzos y recursos para establecer o fortalecer instituciones y procedimientos administrativos y judiciales necesarios para la operatividad de estas legislaciones. Debido a que los llamados plazos de transición establecidos en varios de los Acuerdos de la OMC se cumplieron en su mayoría en enero de 2000, los países del ALCA han completado ya, en gran parte, las transformaciones jurídicas y judiciales fundamentales para participar del sistema multilateral.

Las negociaciones del ALCA comprenden áreas en que actualmente no existen reglas aplicables a nivel multilateral. Estos son los casos de inversión, política de competencia y compras del sector público. También en estas disciplinas existen disposiciones sobre estos temas en varios de los acuerdos de libre comercio e integración y en legislaciones nacionales de los países del ALCA. Estas normas constituyen un punto de partida importante para el proceso de negociación.

En los casos de los regímenes de inversión, es evidente que las políticas y normativas en la región dieron un giro de 180 grados durante los últimos años en relación a las leyes y reglamentos previamente en vigor. Se pasó de un marco jurídico restrictivo y eminentemente regulador, a una legislación que tiene como objetivo la protección y promoción de las inversiones. Estos cambios se dieron como consecuencia de obligaciones internacionales y con el fin de favorecer la creación de un clima favorable a la inversión extranjera. Desde el inicio de los 90s se han firmado más de setenta Tratados Bilaterales de Inversión (BITs) entre países del hemisferio y se han incorporado disposiciones sobre inversiones en la mayoría de los acuerdos bilaterales y subregionales de comercio.

Actualmente doce países del hemisferio cuentan con disposiciones e instituciones sobre libre competencia y existen normas al respecto en varios de los acuerdos vigentes entre los países del ALCA. Esta situación se presenta también en el área de compras del sector público al tener al menos siete tratados de libre comercio en el hemisferio con reglas para su tratamiento.

Las disposiciones sobre política de competencia no son nuevas para los países de tradición civil; en muchos casos a nivel constitucional expresamente se prohibieron los monopolios, o bien se produjeron legislaciones en contra de los mismos, aunque de alcance limitado. La novedad consiste en que actualmente estas disposiciones son más amplias y forman parte del sistema comercial y funcionamiento de la economía.

Por lo tanto, aún en estas áreas en que no existen disposiciones en el marco de la OMC, el proceso ALCA parte de los avances alcanzados en los acuerdos subregionales y marcos normativos nacionales.

Para identificar los efectos del ALCA en los sistemas jurídicos y judiciales otro elemento importante serán los casos en que el Acuerdo vaya más allá de los Acuerdos de la OMC. Conforme a la Declaración Ministerial de San José, uno de los principios generales, es que "el ALCA deberá incorporar mejoras respecto de las reglas y disciplinas de la OMC cuando ello sea posible y apropiado, tomando en cuenta las plenas implicaciones de los derechos y obligaciones de los países como miembros de la OMC." Uno de los principales retos del ALCA es determinar en qué áreas existe la posibilidad, por ejemplo, de aclarar o redefinir ciertas disposiciones, identificar elementos que podrían desarrollarse más u otros puntos que podrían tratarse a nivel regional tomando en cuenta las prioridades de cada uno de los países del Hemisferio. En la Declaración de San José se hace referencia expresa a los Acuerdos de la OMC en los Objetivos por área temática, en Acceso a Mercados, Agricultura, Subsidios, Antidumping y Derechos Compensatorios, y Solución de Controversias. Esta referencia es necesaria también en áreas como propiedad intelectual o barreras técnicas al comercio, en que las reglas y disciplinas de la OMC constituyen el marco importante para las negociaciones del ALCA.

Otro elemento a considerar es que desde la conclusión de las negociaciones de la Ronda Uruguay, áreas como propiedad intelectual han evolucionado, particularmente debido a los avances en la tecnología y los sistemas de información. Existen nuevos temas y áreas que no fueron objeto de discusión, como los aspectos relacionados a Internet. Es de esperar que el ALCA produciría en cada uno de estos temas avances y elementos novedosos consistentes con las reglas y disciplinas de la OMC.

En la Declaración Ministerial de Toronto, de noviembre de 1999, Los Ministros Responsables del Comercio reafirmaron el "compromiso con el sistema comercial bajo la OMC, global, basado en el derecho, y nuestro apoyo al comienzo de nuevas negociaciones multilaterales de la OMC..."

Las negociaciones que se llevan a cabo actualmente en la OMC en agricultura y servicios constituyen otro elemento importante para el proceso del ALCA. Los avances que se den en el marco multilateral en estas áreas de negociación influirán sin lugar a dudas en el progreso y desarrollo de los Grupos de Negociación de Agricultura y Servicios del Area de Libre Comercio de las Américas y en las modificaciones que tendrían que llevarse a cabo en las legislaciones nacionales.

En el campo de los servicios son cada vez más los países que reconocen la importancia de un sector de servicios eficiente para el crecimiento y desarrollo económicos. En consecuencia, en no menos de catorce acuerdos negociados en la década de los noventa entre países de la región se han incorporado reglas, disciplinas y mecanismos tendientes a avanzar hacia la liberalización de los sectores de servicios y su más adecuada regulación. Es de esperar que el ALCA produciría importantes avances en este tema.  

El ALCA y su coexistencia con los acuerdos subregionales de integración.

Los acuerdos comerciales bilaterales y subregionales entre los países de las Américas han servido, en la última década, como complemento de sus reformas económicas internas y juegan un papel importante como parte de la estrategia comercial global de los países. En los años noventa, los países del hemisferio suscribieron nuevos acuerdos comerciales y revitalizaron algunos de los vigentes. Actualmente, en las Américas, existen uniones aduaneras ---- tales como el Mercosur, la Comunidad Andina, el Mercado Común Centro Americano (MCCA), CARICOM ---- acuerdos de libre comercio, por ejemplo el TLCAN, el G-3, y numerosos acuerdos bilaterales firmados por Chile, México y América Central con otros países de la región.

En la Declaración Ministerial de San José, los ministros destacaron que el ALCA "puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales, en la medida en que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos no estén cubiertos o excedan los derechos y obligaciones del ALCA."

Debido a la distinta naturaleza y profundidad de la integración en cada uno de los acuerdos bilaterales y subregionales del hemisferio, las implicaciones del ALCA serían distintas en cada caso. Por ejemplo, los acuerdos que buscan la eliminación de barreras al comercio se verían absorbidos por una liberalización más amplia en el marco del ALCA. De acuerdo a estimados de la ALADI, en el año 2000, alrededor del 80 por ciento del comercio entre países de la ALADI está liberalizado. Los acuerdos bilaterales en que se ha basado este proceso simplemente pasarían a formar parte del ALCA. En los casos donde existe un mayor grado de institucionalización o disposiciones que van más allá de los compromisos del ALCA, elementos de estos acuerdos continuarán vigentes. Un ejemplo es el acuerdo de libre comercio entre Chile y Canadá en el que la aplicación del régimen antidumping fue eliminado entre los dos países. Si ese elemento no se incorporara al ALCA, esta disposición permanecería en efecto en la relación bilateral entre Chile y Canadá aún en el caso de que estos países pasen a formar parte del acuerdo de libre comercio hemisférico.

De manera similar otros acuerdos han establecido formas de integración más profundas y amplias en áreas como servicios, inversiones, propiedad intelectual, compras del sector público y solución de controversias. En algunos casos muchas de estas disciplinas permanecerían vigentes.

En relación a la institucionalidad y reconociendo los distintos objetivos políticos y sociales de los acuerdos subregionales también habría que considerar que las instituciones y mecanismos de solución de controversias continuarán en vigencia entre sus miembros. Este es el caso de entidades como el Tribunal Andino o disposiciones uniformes como las aplicables directamente a los países de la Comunidad Andina o MERCOSUR, o bien, paneles establecidos en el marco del TLCAN.

Convergencia de distintas tradiciones y sistemas jurídicos y judiciales

Un reto adicional para el ALCA y los nuevos acuerdos de integración es el acordar normas en disciplinas sobre comercio internacional aplicables en distintos países y en distintas tradiciones y sistemas jurídicos y judiciales.

Históricamente la búsqueda de certidumbre y reglas claras ha sido uno de los factores claves para la celebración de tratados comerciales. Sin embargo, esta tarea no es nada sencilla. Las diferencias culturales y sobre todo las distintas tradiciones jurídicas dificultan el establecer principios generales de aplicación universal y de fácil incorporación a los esquemas nacionales. Una de las tensiones naturales en los acuerdos comerciales se da entre, por una parte, la necesidad de negociar disposiciones jurídicas tendientes a crear reglas estables y predecibles y, por otra parte, las presiones que buscan solucionar problemas económicos o situaciones políticas internas.

Tal y como lo han comprobado los marcos jurídicos creados por la OMC y otros acuerdos regionales como el TLCAN, es posible negociar disposiciones que funcionen adecuadamente una vez adaptadas a los distintos sistemas jurídicos y judiciales de cada país miembro. Uno de los casos más ilustrativos es el caso del Acuerdo de los ADPIC/TRIPS, en que la diversidad de enfoques y tradiciones jurídicas se tomó en cuenta en distintas disposiciones del Acuerdo, en que se establecieron "estándares mínimos" de protección con la libertad para cada miembro de decidir la mejor forma de traducir sus obligaciones en legislación nacional. Entre otros derechos de propiedad intelectual el Acuerdo establecen reglas sobre la protección de indicaciones geográficas, obtenciones vegetales, y diseños o dibujos industriales. En cada uno de estos temas el Acuerdo concede la facultad a cada miembro de otorgar protección conforme al sistema vigente en su país en tanto sea efectiva. Por ejemplo, tratándose de obtenciones vegetales conforme a TRIPS se puede recurrir a protección mediante patentes o bien un sistema independiente (sui generis), y en los diseños se puede cumplir mediante una legislación especial o bien a través de derecho de autor.

Conclusiones

La integración económica se ha convertido en una prioridad de las agendas políticas de los países del hemisferio y es considerada como un componente esencial de sus estrategias de desarrollo. El ALCA constituye un proceso ambicioso y complementario dentro del marco de la Cumbre de las Américas; es parte de una visión más amplia y profunda que se refleja en la gama de iniciativas que forman parte del proyecto de hemisferio trazado por los Jefes de Estado y Gobierno en Miami.

Uno de los factores que ha llevado a la negociación del ALCA es el establecimiento de reglas claras y predecibles que permitan potenciar el intercambio de bienes y servicios y la promoción de inversiones en los países de la región. Por lo tanto, el impacto de un Acuerdo como el ALCA será sin lugar a dudas muy significativo en el sistema jurídico y judicial de cada uno de los países miembros. Una de las ventajas de las negociaciones del ALCA es que se construyen sobre bases sólidas. Los países de la región han establecido estrategias claras y modernizado su legislación e instituciones como resultado de reformas unilaterales y una activa participación en el marco de la OMC y los acuerdos de comercio e integración vigentes en las Américas. 

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Salazar-Xirinachs, José M. y José Tavares de Araujo Jr. 1999. "The Free Trade Area of the Americas: A Latin American Perspective", en The World Economy: Global Trade Policy 1999, editado por Peter Lloyd y Chris Milner. Oxford: Blackwell Publishers.

Salazar-Xirinachs José M. y Maryse Robert ed. 2001, Hacia el Libre Comercio en las Américas, Washington D.C., editado por Brookings Institution Press y Secretaría General de la OEA.

Salicrup, Luis y Gisela Vergara. 2000. Trade Policy Education in the Western Hemisphere: An Assesment of Demand and Supply. Washington D.C.: Unidad de Comercio de la OEA/USAID.

Weintraub, Sidney. 1999. Technical Cooperation Needs for Hemispheric Trade Negotiations. Washington, D.C.: OEA, Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral.

____. "The Meaning of NAFTA and its Implication for the FTAA". Estudio preparado para la conferencia titulada "United States and the Future of Free Trade in the Americas". Edwin L. Cox, Facultad de Administración de Empresas, Southern Methodist University, Dallas, Texas (25 de marzo).

Notas

Estas son importación o admisión temporal de determinados bienes relacionados con viajeros de negocios; despacho expreso de envíos; procedimientos simplificados para envíos de bajo valor; sistemas compatibles de intercambio electrónico de datos y elementos de datos comunes; sistema armonizado de designación y codificación de mercancías; divulgación de una guía hemisférica de procedimientos aduaneros; códigos de conducta aplicables a los funcionarios aduaneros, y aplicación de análisis de riesgo y métodos de selección.

Véase Weintraub (1999); Salicrup y Vergara (2000).

Weintraub (1999), p 2.

Una de las bases de datos generadas por el proceso fue un inventario de oportunidades de capacitación disponibles en las áeras pertinentes del ALCA en materia de política y negociaciones comerciales para funcionarios públicos y para el sector privado de la región. Esa "Base de Datos de Educación en Materia de Comercio" contiene información sobre más de 250 programas de educación vinculados con el comercio existentes en dieciocho países de las Américas, y actualmente se tiene acceso a la misma en la página electrónica oficial del ALCA, en la sección Asistencia Técnica.

César Gaviria (1999).

Para una revisión completa y un análisis de estos mecanismos ver Perina (2000).

Jackson (1995).

Véase Salazar y Robert (2001).

En la Primera Cumbre de las Américas en Miami en 1994, los Jefes de Estado y de Gobierno reafirmaron el "firme compromiso con las reglas y disciplinas multilaterales" y manifestaron su respaldo a " la plena e inmediata implementación de la Ronda Uruguay, las negociaciones multilaterales en la Organización Mundial de Comercio (OMC), los acuerdos comerciales bilaterales y subregionales, y otros arreglos comerciales que sean compatibles con las disposiciones del GATT/OMC..."

Este es el caso del TLCAN, G3, los TLCs firmados por México con Bolivia, Chile, Costa Rica, Nicaragua, el Triángulo Norte y Chile-Canada. También existen disposiciones en los Acuerdos Centro América-República Dominicana, los Protocolos de Buenos Aires y Colonia de MERCOSUR, Decision 291 de la Comunidad Andina, Protocolo II de CARICOM, Acuerdo de Inversión CARICOM-República Dominicana y los TLCs de Chile con Centro América. Ver Salazar y Robert (2001).

Argentina, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Chile, Jamaica, México, Panamá, Perú, Venezuela y los Estados Unidos. En Nicaragua no existe legislación especializada en la materia, salvo disposiciones en leyes sectoriales. Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana y Trinidad y Tobago se encuentran elaborando y discutiendo sus respectivos proyectos de legislación en la materia. Inventario de Leyes y Normas Nacionales referidas a las Prácticas de Políticas de Competencia en el Hemisferio Occidental, disponible en http://www.ftaa-alca.org/ngroups/ngcomp_s.asp#Publicaciones

Los siguientes acuerdos incluyen disposiciones sobre competencia: TLCAN, los TLC Canadá-Chile, Chile-México y Grupo de los Tres entre México, Colombia y Venezuela (G-3), El Protocolo del Mercosur, la Decisión 285 de la Comunidad Andina, el Protocolo N^o 8 del CARICOM. Otros acuerdos con normas relacionadas a competencia son: el TLC e Intercambio Preferencial entre Panamá y los países del Mercado Común de Centro América (MCCA), TLC MCCA-República Dominicana, MCCA-Chile, ACE Bolivia-Chile. Véase Inventario de los Acuerdos, Tratados y otros Arreglos sobre Políticas de Competencia existentes en el Hemisferio Occidental, disponible en http://www.ftaa-alca.org/ngroups/ngcomp_s.asp#Publicaciones

Estos Tratados de Libre Comercio son el TLCAN, Bolivia-México, Costa Rica-México, Nicaragua-México, Centroamérica-Chile y Centroamérica-República Dominicana. El TLC Chile-México establece la realización de negociaciones futuras. Salazar y Robert (2001).

Véase Salazar y Robert (2001).