Resoluciones Asamblea General


Intervención del Doctor Diego Abente Brun, Embajador Representante Permanente del Paraguay ante la OEA en el Seminario "La OEA y los Retos del Nuevo Milenio"
Medellín, Colombia
23 de Marzo de 2001

Me cabe en esta oportunidad hacer una presentación de los instrumentos jurídicos adoptados en el marco de la OEA con el propósito de defender y promover la democracia representativa.

Como podrá apreciar esta distinguida audiencia el sistema interamericano exhibe un progreso notable que lo ha llevado en poco más de tres décadas a desarrollar el sistema internacional más completo y elaborado en defensa y promoción de la democracia y de los derechos humanos.

En realidad, en el origen de la OEA como en el de todos los sistemas internacionales, el propósito esencial residió en el deseo de regular las relaciones entre los Estados y más específicamente establecer un marco adecuado para la defensa de la seguridad de los Estados y la paz entre ellos.

  1. INCORPORACION Y EVOLUCION DEL PRINCIPIO DE LA DEFENSA DE LA DEMOCRACIA.

Tributo a la unicidad de América es, sin embargo, el hecho de que desde sus albores las preocupaciones "clásicas" de los organismos internacionales fueran acompañadas de la aspiración constante a hacer de la democracia una realidad en todo el continente americano.

Como bien lo señala el Dr. Eduardo Vio Grossi, ya en la Declaración de " Principios sobre Solidaridad y Cooperación Interamericana" aprobada en Buenos Aires en 1936 se hace referencia a dicha aspiración y todas las conferencias posteriores se refirieron, aun en resoluciones relativas a otros temas, a la Declaración de marras.

En 1945 la Conferencia sobre los Problemas de la Guerra y la Paz realizada en México señaló que un principio hemisférico esencial es que "el hombre americano no concibe vivir sin justicia" y "tampoco concibe vivir sin libertad."

Y la Novena Conferencia realizada en Bogotá en 1948 y que diera nacimiento a nuestra Organización en su forma actual aprobó una Resolución que ratifica "la convicción de que solo en un régimen fundado en la garantía de las libertades y derechos esenciales de la persona humana" pueden los pueblos alcanzar sus desarrollo social y económico y condena "los métodos de todo sistema que tienda a suprimir los derechos y libertades políticos y civiles."

Es así que, apenas transcurridos diez años de su fundación, la Quinta Reunión de Consulta de Cancilleres Americanos se abocó a debatir en profundidad el tema de la democracia representativa y concluyó, en la llamada Declaración de Santiago de 1959, que "la existencia de regímenes anti-democráticos constituye una violación de los principios en que se funda la Organización de Estados Americanos y un peligro para la convivencia solidaria y pacífica en el hemisferio."

Dicha reunión también creó la Comisión Jurídica Interamericana y se requirió a un Consejo de Juriconsultos preparar un proyecto de Convención sobre los Derechos Humanos y estudiar la relación jurídica entre el respeto a los mismos y el ejercicio efectivo de la democracia representativa. Se le instruyó también elaborar un proyecto de Convención sobre el Ejercicio Efectivo de la Democracia Representativa.

En pleno apogeo de la Guerra Fría, sin embargo, y con el hemisferio todavía signado por regímenes autoritarios y sultanistas, era lógico, quizás inevitable, esperar que dichos avances se vieran a su vez frenados por consideraciones que impidieran la acción colectiva en defensa de la democracia o por su restauración.

Así, la misma Declaración de Santiago concluyó que:

"a) No hay ningún órgano de la Organización que tenga competencia para sancionar en forma alguna al Estado miembro cuyo régimen político no sea del todo adecuado al esquema ideal de la democracia representativa; b)el Sistema Interamericano no autoriza sancionar sino en los casos en que está de por medio la paz y seguridad del continente, en las situaciones previstas por el TIAR…"

De la misma manera, el Comité Jurídico en su estudio sobre los Derechos Humanos y el Ejercicio Efectivo de la Democracia, concluyó que a pesar de la obligatoriedad jurídica de los principios de la Carta de la OEA en la misma "no hay lugar para la acción colectiva en defensa o por la restauración de la democracia" salvo los casos establecidos taxativamente en el TIAR de 1947.

En este punto vale la pena señalar que uno de los considerandos del TIAR establece "Que la comunidad regional americana afirma como verdad manifiesta que la organización jurídica es una condición necesaria para la seguridad y la paz, y que la paz se funda en la justicia y el orden moral y, por tanto, en el reconocimiento y la protección internacionales de los derechos y libertades de la persona humana, en el bienestar indispensable de los pueblos y en la efectividad de la democracia, para la realización internacional de la justicia y la seguridad."

A mediados de la década de los ‘80s se realizó un nuevo intento para consagrar como obligación internacional la defensa y promoción de la democracia. Así, la Declaración de Brasilia de 1984 ratificó el deseo de los pueblos americanos de vivir en libertad y dignidad convocó a una Asamblea Extraordinaria en Cartagena de Indias que aprobó un Protocolo de Enmiendas a la Carta agregando al Preámbulo que "la democracia representativa es condición indispensable para la estabilidad, la paz, y el desarrollo de la región y estableció como uno de los propósitos esenciales de la Organización "Promover y consolidar la democracia dentro del respeto al principio de no intervención."

Las enmiendas de Cartagena constituyeron un hito de particular transcendencia en el proceso de instalar la causa de la defensa y promoción de la democracia como objetivo central de la OEA. Al año siguiente la Asamblea General aprobó la Resolución 835 que en su parte pertinente dice: "Reiterar a los gobiernos que aún no han restablecido el régimen democrático representativo de gobierno, la urgente necesidad de que pongan en ejecución los mecanismos institucionales que sean pertinentes para restaurar dicho régimen en el mas breve plazo, mediante elecciones libres y abiertas, con voto secreto ya que la democracia constituye la mejor garantía para la vigencia de los derechos humanos y es ella el firme sustento de la solidaridad entre los Estados del continente."

Los pasos más transcendentales, sin embargo, tuvieron que esperar hasta la década de los 90s, cuando convergieron por una parte el proceso evolutivo al interior de la OEA y por la otra acontecimientos externos aceleradores, especialmente la intervención militar de E.E.U.U. en Panamá. De especial relevancia fue la Declaración conocida como Compromiso de Santiago aprobado el 4 de Junio de 1991 y en el que los Estados miembros formulan en materia de democracia tres declaraciones. Primero, "su compromiso indeclinable con la defensa y promoción de la democracia representativa y de los derechos humanos de la región, dentro del respeto a los principios de libre determinación y no intervención. " Segundo, "su determinación de adoptar un conjunto de procedimientos eficaces, oportunos, y expeditos para asegurar la promoción y defensa de la democracia representativa, de conformidad con la Carta de la OEA." Y tercero, que "en consecuencia, los Ministros de Relaciones Exteriores y Jefes de Delegación de los Estados miembros de la OEA, en nombre de sus pueblos, declaran su más firme compromiso político con la promoción y protección de los derechos humanos y la democracia representativa, condición indispensable para la estabilidad, la paz, y el desarrollo de la región, así como el éxito del proceso de cambios y renovación que requiere el sistema interamericano en el umbral del siglo XXI."

Más importante aún en el desarrollo del sistema de defensa y promoción de la democracia fue la Resolución aprobada el 5 de Junio del mismo año, la Resolución 1080, que instruye "al Secretario General que solicite la convocación inmediata del conejo Permanente en caso que se produzcan hechos que ocasiones una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional democrático o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno democráticamente electo en cualquiera de los Estados miembros de la Organización para, en el marco de la Carta, examinar la situación, decidir y convocar una reunión ad hoc de ministros de relaciones exteriores, o un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, todo ello dentro de un plazo de 10 días."

La Resolución 1080 también expresa que "la reunión ad hoc de ministros de relaciones exteriores, o un periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General, tenga por objeto analizar colectivamente los hechos y adoptar las decisiones que se estime apropiadas, conforme a la Carta y al derecho internacional."

A la resolución 1080 se sumó el 14 de Diciembre de 1992 el Protocolo de Washington, una de las dos piedras angulares del sistema inter-americano de protección de la democracia. Dicho protocolo introduce importantísimas modificaciones a la Carta. Incorpora en primer lugar un artículo nuevo, el noveno, que dice que "un miembro de la Organización cuyo Gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza podrá ser suspendido del ejercicio del derecho de participación en las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de los Consejos de la Organización y de las Conferencias Especializadas, así como de las comisiones, grupos de trabajo, y demás cuerpos que se hayan creado."

El artículo establece que esta suspensión solamente será aplicada cuando los esfuerzos diplomáticos emprendidos por la Organización con el objetivo de restablecer la democracia hayan sido infructuosos.

En cuanto al procedimiento, el artículo 9 estipula que la decisión deberá ser adoptada en un periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General por el voto afirmativo de los dos tercios de los Estados miembros, es decir 23 votos, y que la suspensión entrará en efecto de inmediato.

Señala también el artículo 9 que no obstante la medida de suspensión, la Organización emprenderá nuevas gestiones diplomáticas tendientes al restablecimiento de la democracia en el Estado afectado, que el Estado afectado seguirá obligado a cumplir sus compromisos con la Organización, y que la Asamblea General podrá levantar la suspensión por decisión de dos tercios de los Estados miembros.

Con el Protocolo de Washington se cierra pues un largo proceso que recorrió el siguiente itinerario:

  1. la incorporación de la idea de la democracia como aspiración de los pueblos americanos (Buenos Aires, 1936);
  2. la manifestación de la convicción de que solo un régimen fundado en la libertad permite el pleno desarrollo de los pueblos (Bogotá, 1948);
  3. la declaración que la existencia de regímenes anti-democráticos constituye una violación de los principios en los que se funda la Carta (Santiago, 1959);
  4. el establecimiento de la promoción y consolidación de la democracia como propósito esencial de la Organización (Cartagena, 1985);
  5. la obligación del Secretario General de convocar inmediatamente al Consejo Permanente en caso de ruptura del sistema democrático en un Estado miembro para que este a su vez considere la convocación ad hoc de una reunión de ministros de relaciones exteriores o Asamblea Extraordinaria en el pazo de 10 días (Santiago, 1991);
  6. la posibilidad de suspender al Estado afectado hasta que se restablezca la democracia (Washington, 1992).

2.  INCORPORACION Y EVOLUCION DEL CONCEPTO DE PROMOCION DE LA DEMOCRACIA Y DE LOS ENFOQUES PREVENTIVOS.

De alguna manera en paralelo, se fue desarrollando también en la OEA la conciencia que a la noción de defensa de la democracia debía acompañar la de promoción de la democracia, es decir que no bastaba arbitrar medios para defender el sistema democrático en caso de amenaza de ruptura o de ruptura sino que era además preciso adoptar iniciativas tendientes a promover el sistema democrático y su fortalecimiento.

Fue así que, en la Asamblea de Asunción de 1990, se adoptó la Resolución 1063 que solicitó al Secretario General "establecer una Unidad Para la Promoción de la Democracia destinada a ofrecer un programa de apoyo para la promoción de la democracia" a los Estados que soliciten su asistencia y cooperación. La UPD ha venido desde entonces desarrollando una vigorosa agenda de actividades tendientes a preservar y fortalecer las instituciones y los procedimientos democráticos.

Además, y en el mismo sentido, la Organización ha adoptado iniciativas político-diplomáticas tendientes a promover la democracia. La primera declaración específicamente orientada a tal objetivo fue la Declaración de Nassau de 1992. Esta extensa Declaración contiene dos elelemtnos importantes. En primer lugar renueva el indeclinable compromiso con el fortalecimiento y la defensa de la democracia y en segundo lugar manifiesta la decisión de los Estados Miembros de desarrollar mecanismos "para proporcionar a los Estados miembros la asistencia que soliciten para promover, preservar, y fortalecer la democracia representativa" en seguimiento de lo previsto en la Resolución 1080.

Dicha Declaración fue seguida por la de Managua del 8 de Junio de 1993. Esta última declaración se funda en el hecho de que "la labor de la Organización se ha centrado en una importante medida en la búsqueda de soluciones a las crisis, lo que hace necesario, además, dedicar mayores esfuerzos para la prevención de las mismas."

Por ello la Declaración proclama con precisión y contundencia "su convicción que la misión de la Organización no se agota en la defensa de la democracia en los casos de quebrantamiento de sus valores y principios fundamentales sino que requiere, además, una labor permanente y creativa dirigida a consolidarla, así como de un esfuerzo permanente para prevenir y anticipar las causas mismas de los problemas que afectan el sistema democrático de gobierno."

La Declaración de Managua subraya también "que la consolidación de la democracia requiere iniciativas y programas tanto de prevención como de estímulo para su desarrollo y conlleva esfuerzos extraordinarios dirigidos, entre otros, a la erradicación de la pobreza crítica que erosiona el desarrollo democrático pleno de los pueblos del Hemisferio."

Se incorpora pues de esta manera al repertorio de instrumentos y mecanismos del sistema interamericano una declaración que de manera explícita introduce en la agenda la perspectiva preventiva, o expresado de otro modo el enfoque pro activo, y que al mismo tiempo y en un mismo texto y con una misma preocupación subraya la vinculación estrecha que existe entre la consolidación de la democracia y la erradicación de la pobreza crítica.

Cierra el conjunto de instrumentos de promoción y prevención la Resolución 1724 de Windsor aprobado del 5 de Junio de 2000. Dicha Resolución establece "un fondo específico permanente [llamado] Fondo Especial para el Fortalecimiento de la Democracia financiado con contribuciones voluntarias, con el fin de apoyar actividades para preservar, fortalecer, y consolidar la democracia representativa en el hemisferio."

La Resolución de Windsor encomienda al Secretario General "que, previa consideración del Consejo Permanente, disponga de los recursos del Fondo Especial con el fin de responder oportunamente, y en el marco del estricto respeto al principio de no intervención consagrado en la Carta de la Organización, a la solicitud de asistencia del Estado miembro afectado por situaciones que, a juicio del Estado involucrado, afecten el desarrollo del proceso democrático o el ejercicio del poder por parte de su gobierno elegido democráticamente."

Esta Resolución, que contempla situaciones pre-1080, se orienta pues a una acción temprana que permita resolver las crisis que de otra manera puedan desembocar en la ruptura de la democracia.

3. DEFENSA DE LA DEMOCRACIA Y NO INTERVENCION

Como se ha señalado al inicio mismo de esta exposición ha existido a lo largo de los años una tensión permanente entre un principio consagrado, la no intervención en los asuntos internos de los Estados miembros, y un principio emergente: la defensa de la democracia como obligación jurídica internacional.

Esta aparente contradicción ha sido resuelta amenudo por el simple arbitrio de recurrir a un principio u otro, según consideraciones circunstanciales. En otros casos se ha recurrido a argumentaciones políticas de indudable valor en cuanto tales, como el que la vigencia de un principio no puede traer como consecuencia la violación de todos los demás, o que el principio de no injerencia debe ser acompañado del principio de no indiferencia.

Es importante por ello llamar la atención sobre la Resolución I-3/95 del Comité Jurídico Interamericano que CONSTATA como principio y norma que "todo Estado del sistema Interamericano tiene la obligación de ejercer efectivamente la Democracia Representativa en su sistema y organización política. Esta obligación existe frente a la OEA y para su cumplimiento todo Estado tiene el derecho de escoger los medios y formas que estime adecuados. "

Constata también el Comité Jurídico que "el principio de no intervención y el derecho de cada Estado a elegir sin injerencia externa su sistema político, económico, y social, y a organizarse en la forma que mas le convenga, no pueden amparar la violación de la obligación de ejercer efectivamente la Democracia Representativa."

Finalmente, el Comité Jurídico Interamericano constata que la OEA tiene la competencia de promover y consolidar la democracia participativa, que la interrupción de la democracia constituye un incumplimiento de la obligación de ejercer efectivamente la democracia representativa, y que el Estado que incurra en dicho incumplimiento tiene la obligación de restablecer dicho ejercicio efectivo.

4. CONCLUSION

A modo de conclusión podemos afirmar, en primer lugar, que el itinerario recorrido por los diversos instrumentos desarrollados para defender la democracia es un reflejo del escarpado terreno político que caracteriza al continente tanto como de la propia complejidad del tema.

En segundo lugar, es necesario destacar que más allá de las evaluaciones puntuales de casos específicos la tendencia ha sido de una evolución hacia la adopción de un repertorio de instrumentos de defensa de la democracia cada vez más decisivos.

Finalmente, y de cara al futuro, quizás los desafíos más importantes son dos. Por una parte el relativo a la estructuración de un conjunto de medidas de fortalecimiento o asistencia en anticipación a situaciones de crisis terminales. Y por otra parte el vigoroso desarrollo de iniciativas tendientes a mejorar la calidad de la democracia y consolidar así el sistema político que el hemisferio adoptó como suyo.