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CIDH
Comunicado de Prensa
Anexo al Comunicado de Prensa 76/11 sobre las Observaciones Preliminares de la Visita de la Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad a Uruguay
25 de julio de 2011
1. Washington, D.C. - La Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) realizó una visita de trabajo a Uruguay del 4 al 8 de julio de 2011. La delegación estuvo integrada por el Comisionado Rodrigo Escobar Gil (en adelante, “el Relator”) y personal de la Secretaría Ejecutiva. La Comisión Interamericana agradece al Estado Uruguayo su cooperación en las actividades, el acceso irrestricto a los lugares de detención y el alto nivel de organización demostrado durante la visita.
2. El objetivo de esta visita de trabajo era verificar la situación general del sistema penitenciario uruguayo, identificar los principales problemas que éste enfrenta actualmente y emitir recomendaciones concretas al Estado.
3. La delegación se reunió con el Ministro del Interior Eduardo Bonomi y sus asesoras técnicas Silvia Izquierdo y Gabriela Fulco; el Comisionado Parlamentario, Álvaro Garcé; el Vicecanciller Roberto Conde; el Embajador Ricardo González, Director General de Asuntos Políticos; y la Directora Adjunta de la Dirección de Derechos Humanos de la Cancillería, Dianela Pi. En la Suprema Corte de Justicia la delegación se reunió con su Presidente, el Ministro Leslie Van Rompacy; el Pro-secretario Letrado, Carlos Alles Fabricio, y Julio Olivera Negrín, Ministro del Tribunal de Apelaciones en lo Penal. Además, la delegación se reunió con un número importante de organizaciones de la sociedad civil dedicadas al monitoreo de la situación de las personas privadas de libertad.
4. El equipo de la Relatoría visitó el Centro Penitenciario de Punta de Rieles, el Complejo Carcelario Santiago Vázquez (COMCAR), el Complejo Libertad, el Establecimiento Femenino de Cabildo y el Complejo de Detención y Reeducación Colonia Berro, en el que se visitaron los Hogares: Sarandí, Ituzangó y Ser.
5. Al concluir la misión, el Relator participó de un coloquio sobre los derechos humanos de las personas privadas de la libertad dirigido a funcionarios encargados de la gestión penitenciaria, evento que tuvo lugar en el Anfiteatro del Ministerio de Relaciones Exteriores. Posteriormente, el Comisionado Escobar Gil ofreció una conferencia de prensa.
Aspectos generales
6. La República Oriental de Uruguay es Estado parte, entre otros, de los siguientes tratados del sistema de Naciones Unidas: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Convención sobre los Derechos del Niño; la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y su Protocolo Facultativo. Igualmente es parte de todos los tratados de derechos humanos adoptados en el marco de la Organización de Estados Americanos, entre ellos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura. Todos estos instrumentos internacionales establecen obligaciones vinculantes de respeto y garantía de los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad.
7. El marco jurídico nacional aplicable a las personas privadas de libertad está compuesto fundamentalmente por los Códigos Penal y de Procedimiento Penal; además son pertinentes las siguientes leyes nacionales: Decreto-Ley 14.470 (1975): Normas sobre reclusión carcelaria; Ley 17.726 (2003): Relativa a las medidas sustitutivas o alternativas a la prisión preventiva; Ley 17.897 (2005): Por la cual se establece un régimen excepcional de libertad provisional y anticipada (Ley de humanización del sistema carcelario); Ley 18.315 (2008): Ley de Procedimiento Policial; Ley 17.648 (2003): Por la que se crea la institución del Comisionado Parlamentario para el Sistema Carcelario; y Ley 18.446 (2009): Por la que se crea el Instituto Nacional de DDHH. Asimismo, los Decretos del Poder Ejecutivo: 225/06: Reglamento de redención de pena por trabajo y estudio (modificado por el Decreto 102/09); 226/06: Reglamento para la aplicación de la inserción laboral de personas liberadas; y 324/06: Relativo al Régimen de Reclusión en la Cárcel Central de Montevideo.
8. También son aplicables las siguientes normas reglamentarias específicas que regulan la actividad del sistema penitenciario: (a) expedidas por el Ministerio del Interior: Resolución de 14.03.07: Régimen de Disciplina y Convivencia para las personas privadas de libertad; Resolución de 13.06.07: Manual Básico Informativo para personas privadas de libertad; Resolución de 13.02.08: Reglamento General sobre las Mesas Representativas de personas privadas de libertad; y Resolución de 27.10.09: Instructivo Nacional para el uso de teléfonos celulares o tecnología de similar naturaleza en establecimientos penitenciarios; y (b) de la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación, la Resolución 119/08 por la que se aprueban los respectivos reglamentos relativos a: Inspecciones y requisas; Uso de medios de coerción en el ámbito penitenciario; y Régimen de visitas y comunicaciones.
9. En Uruguay existen treinta establecimientos penitenciarios, todos dentro ámbito competencial del Ministerio del Interior; once de ellos en el área metropolitana, que son gestionados por el Instituto Nacional de Rehabilitación[1], y los otros diecinueve están a cargo de las Jefaturas de Policía locales de los respectivos departamentos donde están ubicados[2]. Por su parte, los establecimientos de reclusión de niños y adolescentes están a cargo del Sistema de Ejecución de Medidas a Jóvenes en Infracción (SEMEJI) del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU).
10. De acuerdo con datos oficiales de la División de Estadística y Análisis Estratégico del Ministerio del Interior (actualizados al 30 de junio de 2011) la población penitenciaria total de adultos en Uruguay es de 9,067 reclusos, de éstos entre el 75% y el 80% están localizados en Montevideo y el área metropolitana. Además, del total de 9,067. adultos privadas de libertad en todo el territorio nacional 3,631 serían delincuentes primarios y 5,436 serían reincidentes, por lo que la tasa media de reincidencia actual se sitúa en un 60%.
11. En cuanto a la distribución por género, la población reclusa masculina ascendería a 8,353 personas y la femenina sería de 714, representando ésta un 7,8% del total. De acuerdo con información emitida por el Departamento de Asesoría en Asuntos Penitenciarios y Género del Instituto Nacional de Rehabilitación (actualizada al 30 de junio de 2011) del total de la población reclusa femenina a nivel nacional, 53 mujeres vivían en reclusión con sus hijos (en total 57 niños) y 27 estaban embarazadas. Por otro lado, el Director del SEMEJI informó a la delegación que al momento de la visita había un total de 437 adolescentes privados de libertad.
Consideraciones de la Relatoría
12. En primer lugar, se valora como positivo el reconocimiento institucional por parte del Estado de la grave crisis penitenciaria que enfrenta el país, así como la manifestación expresa del Gobierno de considerar la situación del sistema penitenciario como una de sus prioridades principales. En este sentido, la Relatoría reconoce la apertura y transparencia mostrada por las autoridades con las que se entrevistó durante la visita, quienes reconocieron e informaron acerca de los principales desafíos que enfrenta actualmente la gestión penitenciaria en Uruguay. Además, toma nota la voluntad política del Estado de encontrar una política criminal que trascienda la administración del gobierno de turno y se oriente a promover políticas integrales frente al delito y la reinserción social de los contraventores del ordenamiento jurídico penal[3].
13. La Relatoría observa con satisfacción la adopción por parte del Estado de algunas medidas concretas como: el aumento de la inversión pública destinada al sistema carcelario; la reciente clausura del módulo denominado “Las Latas” en el Complejo Libertad, lo que precisamente fue una de las recomendaciones más urgentes hechas por el Relator sobre la Tortura de las Naciones Unidas luego de su visita en 2009[4]; la puesta en marcha de la Unidad Penitenciaria de Punta de Rieles, como modelo piloto hacia donde se apunta llevar a otras cárceles del país; y el que la prestación de los servicios de salud esté a cargo de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), lo que a la fecha ya se ha implementado en COMCAR, la Unidad Penitenciaria de Punta de Rieles, la Unidad Penitenciaria El Molino y el Centro Nacional de Rehabilitación, según informó el Estado esta medida se extenderá en el futuro a otros establecimientos de reclusión[5].
14. Las autoridades entrevistadas manifestaron que se tiene programado realizar el traslado de otros 400 reclusos a la Unidad Penitenciaria de Punta de Rieles dentro de los próximos seis meses, y el cierre del centro femenino de Cabildo con el traslado de todas sus ocupantes al Centro Nacional de Rehabilitación. Adicionalmente, a mediano plazo –en el periodo 2011-2014– se prevé la creación de aproximadamente 4.000 nuevas plazas, la mitad de las cuales estarían distribuidas en proyectos de habilitación de espacios en establecimientos ya existentes, y la otra mitad correspondería a la construcción posterior de una nueva cárcel.
15. Asimismo, la Relatoría toma nota de las reformas legislativas adelantadas en los últimos años (véase supra párrs. 7 y 8), entre las que se encuentra la reciente Ley No. 18.667 del 13 de julio de 2010 –denominada de emergencia carcelaria, la cual se adoptó pocos días después del incendio de la Cárcel de Rocha–, por medio de la cual se dispone, entre otras cosas, la creación de 1,500 cargos de operadores penitenciarios. Además, el Estado informó que actualmente está en marcha un proceso de reforma de los códigos Penal y de Procedimiento Penal que esencialmente pretende sustituir el sistema penal inquisitivo que rige actualmente por un sistema acusatorio, lo que, en lo concreto, se espera que produzca una disminución en el flujo de personas hacia el sistema carcelario.
16. Finalmente, corresponde destacar que durante las actividades de esta misión el equipo de la Relatoría percibió un alto nivel de compromiso y profesionalismo por parte de varios de los funcionarios encargados de la gestión penitenciaria.
17. Sin embargo, a pesar de los avances descritos, la Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad de la CIDH observó serias deficiencias en el sistema carcelario uruguayo:
Hacinamiento
18. La sobrepoblación de los establecimientos de privación de libertad es uno de los problemas más graves que enfrenta actualmente el sistema carcelario uruguayo, esta realidad ha sido ampliamente documentada y reconocida por el propio Estado.
19. De acuerdo con datos oficiales de la División de Estadística y Análisis Estratégico del Ministerio del Interior (actualizados al 31 de mayo de 2011) la capacidad total del sistema carcelario es de 7.061 plazas para un total de 9.095 reclusos y reclusas, por lo que hay un nivel de hacinamiento del 129%. En los establecimientos del área metropolitana el nivel de hacinamiento es de 139%, y en los del interior de 122%.
20. El equipo de la Relatoría constató en sus visitas a centros penitenciarios que el COMCAR cuya capacidad es de 1.636 plazas, albergaba en ese momento 3.120 personas, presentando un hacinamiento del 200%. La cárcel de mujeres de Cabildo, cuya capacidad es de 150 reclusas, hospedaba 320, también con un nivel de hacinamiento de más del 200%. Igualmente, se observó en los hogares de adolescentes visitados en Colonia Berro, las siguientes proporciones: Hogar Sarandí, con una capacidad de 27 plazas, alojaba 36 adolescentes; y el Hogar Ituzangó, con capacidad para 22, alojaba 42.
21. A este respecto, la Comisión Interamericana reitera que el hacinamiento de personas privadas de libertad constituye en sí mismo una forma de trato, cruel, inhumano y degradante, violatoria del derecho a la integridad personal en los términos de los artículos 5.1 y 5.2 de la Convención Americana. El hacinamiento es además un factor que incrementa los niveles de violencia y fricciones entre los reclusos; dificulta que éstos dispongan de un mínimo de privacidad; reduce los espacios de acceso a las duchas, baños, el patio etc.; facilita la propagación de enfermedades; constituye un factor de riesgo de incendios y otras situaciones de emergencia; impide el acceso a las ya escasas oportunidades de estudio y trabajo, con las consecuencias que ello acarrea; y en definitiva, genera serios problemas en la gestión de los establecimientos penitenciarios, afectando por ejemplo la prestación de los servicios médicos y el ejercicio de los esquemas de seguridad de la cárcel.
22. Otra consecuencia del hacinamiento es la imposibilidad de clasificar a los internos por categorías, por ejemplo, entre procesados y condenados lo que en la práctica genera una situación generalizada contraria al régimen establecido por el artículo 5.4 de la Convención Americana. Además, es claro que el Estado debe dar a los procesados un trato distinto, acorde con el respeto de los derechos a la libertad personal y a la presunción de inocencia.
23. Con respecto al hacinamiento carcelario, la CIDH ha establecido que “[l]a ley deberá establecer los mecanismos para remediar de manera inmediata cualquier situación de alojamiento por encima del número de plazas establecido. Los jueces competentes deberán adoptar remedios adecuados en ausencia de una regulación legal efectiva”[6]. Es decir, que el Estado debe garantizar legalmente y por medio del control judicial efectivo que los niveles de alojamiento de los establecimientos penitenciarios estén acorde con la capacidad real de los mismos, es decir, aquella correspondiente a sus especificaciones y características estructurales.
24. Por otro lado, la CIDH reconoce que la creación de nuevas plazas penitenciarias es una medida esencial para combatir el hacinamiento y adecuar al sistema carcelario a las necesidades actuales; sin embargo, esta sola medida no representa una solución sostenible en el tiempo. La atención efectiva a la sobrepoblación del sistema carcelario, requiere además que el Estado haga un uso más racional de la prisión preventiva; promueva el uso de medidas alternativas o sustitutivas de la prisión preventiva; y maximice el ejercicio de otras figuras propias del proceso de la ejecución de la sentencia, como las libertades condicionales, asistidas, las redenciones de pena por trabajo y estudio[7]. De no analizarse a fondo las causas reales del hacinamiento y sus posibles soluciones a largo plazo, todos los planes y proyectos de creación y habilitación de plazas no pasarán de ser meros paliativos para un problema que seguirá aumentando inexorablemente con el paso del tiempo.
Condiciones de reclusión
25. En su visita al COMCAR el Relator constató que las condiciones edilicias, sanitarias y de higiene de los módulos 1, 2 y 4 son absolutamente inadecuadas para el alojamiento de seres humanos. Estos módulos son espacios oscuros, húmedos, fríos, insalubres, llenos de basura, sin entradas adecuadas de aire y luz natural, en los que las aguas negras salen de los desagües a los pisos y las celdas, lo que además de ser antihigiénico, genera una atmósfera densa de olores nauseabundos. La propia infraestructura de estos módulos está totalmente corroída y desgastada, observándose hoyos y boquetes en las paredes y el piso de los pasillos. En esas condiciones de insalubridad se constató la presencia de personas portadoras de VIH.
26. La Comisión considera que tales condiciones de alojamiento en esos módulos del COMCAR son abiertamente contrarias al respecto de la dignidad inherente de todo ser humano, y por lo tanto, una clara violación al derecho a la integridad personal de los internos. Además de constituir un ambiente insalubre e inadecuado para los propios agentes de seguridad que deben ejercer sus funciones en esos espacios. Esas condiciones se agravan con el hecho de que el COMCAR posee un nivel de hacinamiento del 200%.
27. En atención a las anteriores consideraciones la CIDH recomienda al Estado uruguayo clausurar los módulos 1, 2 y 4 del COMCAR y trasladar a las personas allí alojadas a otros recintos donde se les garanticen condiciones dignas de reclusión. En la visita se constató que el grado de degradación de esas estructuras es tan avanzado que cualquier mejora o remodelación resultaría insuficiente. La Comisión observa además que el Relator contra la Tortura de la ONU, luego de su visita a Uruguay del 2009, ya había solicitado al Estado “clausurar inmediatamente” los módulos 2 y 4 del COMCAR[8].
28. Asimismo, tanto en COMCAR, como en el Complejo Libertad se observó la generalizada presencia de cables y conexiones improvisadas por los propios reclusos y que en cada celda los internos tenían estufas y otros aparatos eléctricos, lo que compromete gravemente la seguridad de estos establecimientos. Además, se observó gran cantidad de basura y otros desechos en estos recintos, a pesar de que, según se conoció, las autoridades procedieron a limpiarlos en los días previos a la visita.
29. El equipo de la Relatoría constató también las graves deficiencias estructurales del centro femenino de Cabildo, el cual es una edificación vetusta construida en 1898 y cuyas instalaciones ya no son aptas para el alojamiento de personas, entre otras razones porque no ofrece condiciones mínimas de seguridad. Durante el recorrido de este establecimiento llamó particularmente la atención del Relator las condiciones de alojamiento de aquellas mujeres ubicadas en el “sótano” por motivos de seguridad. Se observó que en ese lugar las reclusas carecían de ventilación adecuada y entradas de luz natural, y se encontraban en un espacio inseguro al que sería muy difícil acceder prontamente ante una emergencia. Además, las mujeres recluidas en este sótano indicaron tener serios problemas de presencia de ratas.
30. También llamó la atención del Relator que la atención odontológica gratuita que se brinda a las internas de la cárcel de Cabildo se limita a la extracción de piezas dentales, y que varias reclusas se quejaron de no recibir atención médica especializada.
31. La CIDH acoge con satisfacción el que las autoridades penitenciarias tengan programado para fines de agosto del presente año el traslado de las internas de la cárcel de Cabildo al Centro Nacional de Rehabilitación (CNR), el cual ofrecería mejores condiciones de alojamiento y la ventaja de que sería el ASSE quien estaría a cargo de cubrir los servicios de salud.
32. Igualmente, llamó la atención de la Relatoría las deficientes condiciones de alojamiento en el Hogar Ser de Colonia Berro, cuyas estructuras fueron visiblemente concebidas para el encierro y no para la reeducación o reinserción de los adolescentes.
33. En atención a las consideraciones precedentes, la CIDH reitera que el Estado al privar de libertad a una persona se constituye en garante de sus derechos fundamentales, y asume el deber irrenunciable de garantizar sus derechos fundamentales, particularmente de sus derechos a la vida e integridad personal. Esto implica, en los hechos, que el Estado debe asegurar que los reclusos y reclusas vivan en condiciones dignas en las que puedan satisfacer adecuadamente sus necesidades básicas y que favorezcan las posibilidades de reinserción social. En este sentido, la CIDH subraya que,
Las personas privadas de libertad deberán disponer de espacio suficiente, exposición diaria a la luz natural, ventilación y calefacción apropiadas, según las condiciones climáticas del lugar de privación de libertad. Se les proporcionará una cama individual, ropa de cama apropiada, y las demás condiciones indispensables para el descanso nocturno […][9].
Y que éstas, “tendrán acceso a instalaciones sanitarias higiénicas y suficientes, que aseguren su privacidad y dignidad. Asimismo, tendrán acceso a productos básicos de higiene personal, y al agua para su aseo personal, conforme a las condiciones climáticas”[10].
La Cárcel Departamental de Rocha
34. La CIDH mediante su comunicado de prensa No. 68/10 se refirió al incendio ocurrido el 8 de julio de 2010 en la Cárcel Departamental de Rocha, en el que murieron doce personas y otras ocho resultaron gravemente heridas. Este incendio se produjo esencialmente debido a las claras condiciones de riesgo presentes en ese establecimiento, como el hacinamiento, el empleo generalizado con conexiones eléctricas improvisadas por parte de los reclusos combinados con el uso de “ranchadas” o tolderías dentro de las celdas, y en definitiva el hecho de que se trata de una edificación de fines del siglo XIX carente de condiciones mínimas de seguridad.
35. Durante la visita, el equipo de la Relatoría recibió información relativa a la situación actual de esta cárcel por parte de autoridades y de organizaciones de la sociedad civil, y observó que pese a que el Estado ha adoptado algunas medidas de seguridad, aún se mantienen algunas de las condiciones de riesgo presentes al momento del incendio, como el alto nivel de hacinamiento. En efecto, de acuerdo con información emanada del Ministerio del Interior la población de esta cárcel al 30 de junio era de 143 reclusos, cuando su capacidad máxima es de 65 plazas. En este sentido, la CIDH observa que de este total de internos, 86 son procesados (el 60%), por lo que una medida lógica para reducir este hacinamiento –y por ende el nivel de riesgo de otro incendio– es que las autoridades judiciales correspondientes revisen la necesidad de mantener la detención preventiva de estos 86 reclusos y consideren la viabilidad de otorgar otras medidas alternativas.
36. La CIDH recuerda que en el mencionado comunicado de prensa indicó que el Estado se encuentra en una posición especial de garante frente a los derechos de las personas privadas de libertad. Esto hace que el acto de reclusión implique un compromiso específico y material del Estado de garantizar la vida e integridad personal de los reclusos. Este deber de garantizar implica que el Estado debe tomar todas las medidas necesarias para prevenir cualquier tipo de situación de riesgo que amenace gravemente los derechos fundamentales de los detenidos.
37. La CIDH acoge con satisfacción la información recibida en días posteriores a la presente visita de la Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad, según la cual el Ministro del Interior dispuso el cierre de la cárcel de Rocha para el mes de diciembre de 2011, en lo cual se habría comenzado a trabajar ya en este momento.
Prisión preventiva
38. Otro punto de gran preocupación de la Relatoría es el uso generalizado de la prisión preventiva y por periodos de tiempo que muchas veces exceden de un plazo razonable. En este sentido, aunque las cifras recibidas por la delegación de diversas fuentes varían, sí se observó que existe una práctica constante y sistemática de hacer uso de la prisión preventiva de forma automática, lo que naturalmente repercute en los niveles de encarcelamiento.
39. De acuerdo con datos oficiales de la División de Estadística y Análisis Estratégico del Ministerio del Interior (actualizados al 30 de junio de 2011), del total de 9.067 reclusos, 5.908 serían procesados (65%) y 3.159 penados. Esta diferencia es aún más marcada en los establecimientos departamentales donde el porcentaje de procesados asciende a 71,8% del total de personas privadas de libertad.
40. En sus visitas a centros penales, se constató, por ejemplo, que en el COMCAR la relación entre procesados y penados era de 2.135 a 991, y en el Complejo Libertad era de 630 a 539. Asimismo, de acuerdo con datos oficiales de la División de Estadística y Análisis Estratégico del Ministerio del Interior (actualizados al 30 de junio de 2011), en la cárcel de mujeres de Cabildo la proporción entre procesadas y penadas sería de 227 a 77.
41. Esta realidad, reflejada en las estadísticas fue además corroborada por las numerosas entrevistas realizadas a internos de todos los centros penales visitados, en las que un importante número de reclusos manifestó estar o haber estado en prisión preventiva por periodos que superan los dos años.
42. En reunión sostenida con representantes del Poder Judicial, éstos indicaron que el uso de la prisión preventiva por parte de los jueces penales es obligatorio por el tipo de delito, por lo que no hay forma que el juez pueda disponer otra medida, indicando que el auto de procesamiento lleva por sí la prisión preventiva. Manifestaron además, su firme convicción de que la gravedad del delito es en sí misma una circunstancia que hace presumir que el imputado incurrirá en alguna acción justificativa de la necesidad de decretar la prisión preventiva.
43. A este respecto, la Comisión Interamericana subraya que de acuerdo con el artículo 9(3) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, “La prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general”, y que la libertad de éstas podrá estar subordinada a garantías destinadas específicamente a: “la comparecencia del acusado en el acto del juicio, o en cualquier momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo”. Es decir, la detención preventiva debe orientarse a asegurar el ejercicio de la justicia. La posibilidad de que el acusado interfiera u obstruya el proceso no puede inferirse únicamente del tipo de delito por el que se le procesa, sino que debe estar necesariamente fundado en circunstancias concretas del procesado que permitan establecer el riesgo de que éste se evadirá del proceso, destruirá las pruebas u obstaculizará el desenvolvimiento del proceso.
44. La CIDH reitera al Estado uruguayo lo ya expresado en su decisión de fondo del caso Peirano Basso, en el que estableció[11],
La "seriedad de la infracción como [la] severidad de la pena" pueden ser tomadas en consideración al momento de analizar el riesgo de evasión pero con la advertencia sentada en el Informe Nº 12/96:
su utilización para justificar una prolongada prisión previa a la condena produce el efecto de desvirtuar la finalidad de la medida cautelar, convirtiéndola, prácticamente, en un sustituto de la pena privativa de libertad.
Y, “[a]demás, la expectativa de una pena severa, transcurrido un plazo prolongado de detención, es un criterio insuficiente para evaluar el riesgo de evasión del detenido. El efecto de amenaza que para el detenido representa la futura sentencia disminuye si la detención continúa, acrecentándose la convicción de aquél de haber servido ya una parte de la pena.”
Por su parte, la Corte ha sido más categórica al enfatizar "la necesidad, consagrada en la Convención Americana, de que la prisión preventiva se justificará en el caso concreto, a través de una ponderación de los elementos que concurran en éste, y que en ningún caso la aplicación de tal medida cautelar sea determinada por el tipo de delito que se impute al individuo".
Si la privación de la libertad durante el proceso sólo puede tener fines cautelares y no retributivos, entonces, la severidad de una eventual condena no necesariamente deberá importar una prisión preventiva más duradera.
En cuanto a este tipo de relación, en ningún caso la ley podrá disponer que algún tipo de delito quede excluido del régimen establecido para el cese de prisión preventiva o que determinados delitos reciban un tratamiento distinto respecto de los otros en materia de libertad durante el proceso, sin base en criterios objetivos y legítimos de discriminación, por la sola circunstancia de responder a estándares como "alarma social", "repercusión social", "peligrosidad" o algún otro. Esos juicios se fundamentan en criterios materiales, desvirtúan la naturaleza cautelar de la prisión preventiva al convertirla en una verdadera pena anticipada, pues el predicamento de que todos los culpables reciban pena presupone, precisamente, la previa declaración de su culpabilidad.
45. A este respecto, la CIDH observa que el Relator sobre la Tortura de las Naciones Unidas Manfred Nowak en su Informe de Misión a Uruguay de 2009, planteó como idea fundamental que muchos de los problemas con que se enfrentan el sistema penitenciario y el sistema de justicia de menores, son el resultado directo de la falta de una política global de justicia penal[12]. En este sentido, identificó entre los principales motivos del alto número de personas privadas de libertad, la lentitud del sistema judicial y el uso habitual de la prisión preventiva, el cual se constituye en la regla general y no en la excepción[13]. Con respecto a esto último, el Relator de Naciones Unidas concluyó[14]:
En general, la utilización de la prisión como medida habitual y no de último recurso no ha servido para reducir los índices de delincuencia ni para prevenir la reincidencia. Por el contrario, la mayoría de las cárceles del Uruguay están abarrotadas y el sistema penitenciario corre grave peligro de sufrir un colapso total.
Hay una necesidad acuciante de abandonar el sistema penal y penitenciario vigente de carácter punitivo encaminado a encerrar a las personas. Debe darse mayor prioridad a la reforma profunda de todo el sistema de administración de justicia, introduciendo un nuevo enfoque que tenga como objetivo la rehabilitación y la reinserción de los delincuentes en la sociedad.
46. En atención a las anteriores consideraciones, la CIDH recomienda al Estado uruguayo realizar las reformas legales necesarias para limitar la utilización de la prisión preventiva, especialmente en el caso de los delitos no violentos y menos graves, y recurrir con mayor frecuencia a medidas alternativas o sustitutivas que no impliquen la privación de libertad. Pero sobre todo, insta al Estado a promover un cambio en la cultura y la práctica judicial establecidas, que produzca un verdadero cambio de paradigma en la concepción de la procedencia y necesidad de la prisión preventiva.
Personal penitenciario
47. El Relator recibió información de autoridades, incluyendo los directores de los centros penitenciarios visitados, quienes manifestaron que el personal de guardia es insuficiente; que el salario de los efectivos policiales es inadecuado a la naturaleza de sus funciones y al costo de la vida actual en Uruguay; y que las condiciones laborales en las que éstos ejercen sus funciones constituyen un factor de riesgo para su salud y los exponen a importantes niveles de estrés, que los afecta a ellos mismos y a sus familiares inmediatos. De hecho, dentro de las filas del cuerpo policial se considera que el servicio en cárceles es una especie de destino de castigo.
48. Durante las visitas a cárceles se constató que efectivamente el número de agentes destinados a las tareas de seguridad es insuficiente para el manejo apropiado de esos establecimientos; lo cual, además de tener efectos obvios en términos de seguridad, también afecta el libre desarrollo de otras actividades propias de la gestión penitenciaria. Además, la falta de una remuneración adecuada obliga a los agentes que laboran en las cárceles a desarrollar otras actividades en sus días francos, y los expone en mayor medida a recibir ilícitamente dinero de los propios reclusos o de terceras personas.
49. A este respecto, la CIDH ha indicado que[15], “[s]e garantizará que el personal [encargado de las personas privadas de libertad] esté integrado por empleados y funcionarios idóneos, de uno y otro sexo, preferentemente con condición de servidores públicos y de carácter civil […]”. Además, que:
Se dispondrá en los lugares de privación de libertad de personal calificado y suficiente para garantizar la seguridad, vigilancia, custodia, y para atender las necesidades médicas, psicológicas, educativas, laborales y de otra índole.
Se asignará al personal de los lugares de privación de libertad los recursos y el equipo necesarios para que puedan desempeñar su trabajo en las condiciones adecuadas, incluyendo una remuneración justa y apropiada, y condiciones dignas de alojamiento y servicios básicos apropiados.
50. Con respecto a las condiciones laborales de los agentes que laboran en los establecimientos carcelarios, la Relatoría toma nota de informe realizado en 2006 por la Oficina de Relaciones Humanas de la antigua Dirección Nacional de Cárceles del Ministerio del Interior, en el que se establece que las condiciones laborales negativas mantenidas a lo largo del tiempo desembocaban en un cuadro de “desánimo, frustración, desesperanza, resignación, automatismo de la tarea, inhibición para la presentación de propuestas o iniciativas de cambio, y disminución de la creatividad. En suma, un deterioro físico-emocional con progreso sostenido de enfermedades psicosomáticas y psicopatológicas […]”; además, este estudio presenta una serie de recomendaciones orientadas prevenir y tratar la situación descrita.
51. En atención a lo anterior, la CIDH recomienda al Estado sustituir progresivamente al personal policial destinado al servicio en cárceles por un cuerpo penitenciario especializado de carácter civil, y prestar atención a las condiciones laborales de los agentes encargados de la gestión penitenciaria. Para lo cual se insta al Estado a dar seguimiento a todos aquellos estudios y recomendaciones realizados por las instituciones técnicas correspondientes.
Otros motivos de preocupación
52. En el curso de las entrevistas realizadas a internos e internas adultos de los establecimientos carcelarios visitados que éstos señalaron consistente y reiteradamente que los defensores públicos asignados por el Estado para representarlos en sus causas no habían actuado con la debida diligencia en sus procesos. De hecho, la absoluta mayoría de los reclusos manifestaron no haber visto a sus defensores en muchos meses y algunos, en años.
53. A este respecto, la CIDH observa que la garantía establecida en el artículo 8.2(e) de la Convención Americana relativa al derecho a la defensa pública, implica que la actividad del defensor se dirija a las facultades que la ley reconoce a la parte acusada, las cuales se concretan básicamente en la posibilidad de pedir y aportar pruebas, de controvertir aquellas que han sido allegadas al proceso y de impugnar las decisiones adoptadas en el mismo. Estos elementos de defensa, y cualquier otro que disponga el derecho interno, deben ser utilizados con propiedad por la defensa, la cual debe adelantar una actuación diligente y eficaz, dirigida a asegurar no sólo el respeto de las garantías del acusado, sino también que las decisiones proferidas en el curso del proceso se encuentren ajustadas al derecho y a la justicia. Adicionalmente, es preciso que los defensores públicos o de oficio preserven su independencia respecto de los agentes de instrucción y de los propios jueces.
54. Además, la Relatoría recibió información de fuentes oficiales acerca de otros problemas serios presentes en los cárceles de Uruguay, como el consumo generalizado de drogas especialmente en los principales penales del país, como COMCAR, el Complejo Libertad y Cabildo, en los que los niveles de consumo pueden alcanzar el 80% y 90%. De acuerdo con el Comisionado Parlamentario para el Sistema Carcelario, actualmente no existen en el país programas de salud pública, salvo algunas iniciativas incipientes adoptadas recientemente. Además, indicó que en algunas cárceles existirían verdaderas redes criminales o mafias que se dedican al tráfico de drogas y a la extorsión de reclusos, en las que estarían participando, tanto internos, como agentes del Estado.
55. Asimismo, el Relator fue informado, tanto el propio Comisionado Parlamentario, como por otras fuentes acerca del trasiego y venta ilícita de medicamentos y alimentos que el Estado uruguayo destina a los presos, y que debido redes de corrupción no estarían llegando a quienes realmente los necesitan. Con respecto a la alimentación de los reclusos, el Ministro del Interior informó que se prevé implantar sistemas de catering o provisión de los alimentos por parte de empresas privadas con el fin superar las actuales deficiencias en la provisión y distribución de los mismos. La Relatoría valora esta iniciativa, pero recuerda que aun en este supuesto el Estado sigue siendo responsable de la supervisión y control de calidad de los productos entregados por las empresas de catering, y de que tales productos efectivamente lleguen íntegros hasta los presos.
56. También preocupa a la Relatoría la falta generalizada de programas de trabajo y estudio para los reclusos y reclusas, esta realidad además de ser constatada en las visitas a los centras penales, fue corroborada por el Comisionado Penitenciario quien señaló que el porcentaje de reclusos que realmente aprovecha estos programas ronda apenas el 20%. En este sentido, la Comisión reconoce los avances e iniciativas emprendidas en los últimos años por el Estado (p.ej. el desarrollo de chacras y huertas en varios establecimientos y el proyecto de Punta de Rieles) pero considera que es fundamental que se adopten las medidas necesarias para que cada vez sean más los presos que puedan acceder a estos programas y redimir su pena por medio del trabajo y el estudio, como se establece en el texto de la ley. De lo contrario se crea una situación de hecho en la que no se cumplen los fines de las penas privativas de la libertad de acuerdo con lo establecido en el artículo 5.6 de la Convención Americana.
57. Por otro lado, la CIDH toma en consideración que el Estado uruguayo ratificó el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (OP-CAT) el 8 de diciembre de 2005, y contempló la creación del Mecanismo Nacional de Prevención (MNP) por medio del artículo 83 de la Ley 18.446 (2008). Según información proporcionada por la Directora Adjunta de la Dirección de Derechos Humanos de la Cancillería, actualmente se está avanzando en la Reglamentación del MNP y su funcionamiento ya está previsto en el presupuesto del quinquenio. La CIDH reconoce estos avances e insta al Estado a concretar la implantación y puesta en marcha del Mecanismo Nacional de Prevención dispuesto en el OP-CAT.
58. Finalmente, la Relatoría observó que actualmente no existen en Uruguay políticas públicas integrales con respecto a la gestión penitenciaria, por lo que corresponde al Estado, en función de los dispuesto en los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana, adoptar políticas públicas que incluyan, tanto medidas de adopción inmediata, como planes, programas y proyectos largo plazo; así como también, la adecuación de la legislación y el sistema procesal penal para que sea compatible con la libertad personal y las garantías judiciales establecidas en los tratados internacionales de derechos humanos, lo cual debe ser asumido como una prioridad del Estado que no dependa del mayor o menor interés que coyunturalmente pueda darle los gobiernos de turno, ni de los avatares de la opinión pública; sino que debe constituir un compromiso que vincule a todas las ramas del poder público, tanto el legislativo, como el ejecutivo y el judicial, como también a la sociedad civil, en el propósito de construir un sistema basado en la dignidad humana y que propenda por el mejoramiento de la sociedad y del Estado democrático de derecho.
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[1] Estos son: COMCAR, Libertad, Establecimiento de Reclusión La Tablada, Unidad Penitenciaria Juan Soler (San José), Cárcel de Mujeres, Centro de Recuperación Carcelario No. 2, Casa Medio Camino, Unidad Penitenciaria No. 8, Unidad Penitenciaria “El Molino”, Unidad Penitenciaria Punta de Rieles y Centro Nacional de Rehabilitación.
[2] Estos son: Artigas, Canelones, Cerro Largo, Colonia, Durazno, Flores, Florida, Lavalleja, Maldonado, Paysandú, Río Negro, Rivera, Rocha, Salto, Soriano, Tacuarembo Departamental, Tacuarembo P. de los Toros, Treinta y Tres, y Cárcel Central de Montevideo (esta última si bien está ubicada en la capital, tiene un régimen especial, no está bajo la órbita del Instituto Nacional de Rehabilitación, sino que está a cargo de la Jefatura de Policía de Montevideo.
[3] Un paso importante en esta dirección a nivel de voluntad política lo constituye el Documento de Consenso promovido por la Comisión Intrapartidaria de Seguridad Pública, adoptado el 10 de agosto de 2010 y firmado por el Ministro del Interior y representantes de los Partidos Colorado, Independiente, Nacional y Frente Amplio.
[4] ONU, Relator Especial sobre la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, Informe de la Misión a Uruguay, A/HRC/13/39/Add.2, adoptado el 21 de diciembre de 2009, párr. 105 (g).
[5] En aquellos centros carcelarios en los que no se ha implementado la prestación de los servicios médicos por el ASSE, esta función aún es asumida por el Servicio de Atención Penitenciaria (SEASPEN), dependiente del Instituto Nacional de Rehabilitación del Ministerio del Interior. En el caso de las cárceles del interior del país, que actualmente están bajo la órbita de las Jefaturas de Policía, las mismas son atendidas por médicos y enfermeros con grado policial, que por lo general también están al servicio de los funcionarios. Por otro lado, en el interior habría una mayor coordinación con los servicios y hospitales públicos del Ministerio de Salud Pública.
[6] CIDH, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, Aprobado por la CIDH en 131º Periodo de Sesiones, celebrado del 3 al 14 de marzo de 2008, Principio XVII.
[7] Véase a este respecto, CIDH, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, Aprobado por la CIDH en 131 Periodo de Sesiones, celebrado del 3 al 14 de marzo de 2008, Principio III (4).
[8] ONU, Relator Especial sobre la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, Informe de la Misión a Uruguay, A/HRC/13/39/Add.2, adoptado el 21 de diciembre de 2009, párr. 105 (g).
[9] CIDH, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, Aprobado por la CIDH en 131º Periodo de Sesiones, celebrado del 3 al 14 de marzo de 2008, Principio XII (1).
[10] CIDH, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, Aprobado por la CIDH en 131º Periodo de Sesiones, celebrado del 3 al 14 de marzo de 2008, Principio XII (2).
[11] CIDH, Informe No. 86/09, Caso 12.553, Fondo, José, Jorge y Dante Peirano Basso, Uruguay, 6 de agosto de 2009, párrs 89-90, 140-141.
[12] ONU, Relator Especial sobre la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, Informe de la Misión a Uruguay, A/HRC/13/39/Add.2, adoptado el 21 de diciembre de 2009, párr. 77.
[13] ONU, Relator Especial sobre la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, Informe de la Misión a Uruguay, A/HRC/13/39/Add.2, adoptado el 21 de diciembre de 2009, párrs. 79 y 80.
[14] ONU, Relator Especial sobre la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, Informe de la Misión a Uruguay, A/HRC/13/39/Add.2, adoptado el 21 de diciembre de 2009, párrs. 100 y 101.
[15] CIDH, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, Aprobado por la CIDH en 131º Periodo de Sesiones, celebrado del 3 al 14 de marzo de 2008, Principio XX.
Anexo del No.76/11