OEA » CIDH » Relatoría Especial para la Libertad de Expresión » 6. CAPÍTULO V - VIOLACIONES INDIRECTAS A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN

Libertad de Expresión

6. CAPÍTULO V - VIOLACIONES INDIRECTAS A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN

EL IMPACTO DE LA CONCENTRACIÓN EN LA PROPIEDAD DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL[1]

            A.         Introducción

            1.         Continuando su estudio sobre las violaciones indirectas a la libertad de expresión, la Relatoría para la Libertad de Expresión ha desarrollado el siguiente informe acerca de la concentración en la propiedad de los medios de comunicación social y su impacto sobre la libre circulación de ideas. El presente estudio intenta recoger una aproximación inicial sobre este tema considerando que merece especial atención y proponiendo esfuerzos conjuntos para que los Estados miembros desarrollen medidas sobre esta materia.

            2.         En los últimos años la Relatoría ha venido recibiendo continuas denuncias en relación con ciertas prácticas monopólicas y oligopólicas respecto de la propiedad de los medios de comunicación social en algunos de los Estados miembros.[2] En efecto, en su anterior informe anual del año 2003, la Relatoría para la Libertad de Expresión insistió que la concentración en la propiedad de los medios de comunicación es una práctica que conspira contra la democracia y la pluralidad al impedir la expresión diversa de los distintos sectores de la sociedad.[3]

            3.         El presente informe esta dividido en dos partes. En la primera parte realizamos la revisión y precisión de algunas cuestiones conceptuales básicas sobre la concentración en la propiedad de los medios de comunicación social y la libertad de expresión, ya que ello nos permitirá luego, en la segunda parte, evaluar en qué medida se afecta este derecho humano por este fenómeno, y por ende elaborar un aporte más certero para la búsqueda de soluciones. La segunda parte está dedicada al análisis de los principales problemas que se han venido planteando en los ámbitos europeo e interamericano en relación con la concentración en la propiedad de los medios de comunicación, para luego exponer algunas conclusiones a manera de balance sobre los principales desafíos que plantea este fenómeno, para formular sugerencias y recomendaciones que procuren contribuir a superarlo.

            4.         En esta dirección, el presente informe pretende propiciar una corriente de opinión favorable a la plena vigencia de la libertad de expresión, reafirmando que su ejercicio no sólo constituye una de las expresiones de la dignidad humana, sino también una de las bases esenciales del sistema democrático. El análisis aquí contenido podrá complementarse en un futuro con estudios concretos sobre situaciones determinadas.

            B.        PRIMERA PARTE: Cuestiones Básicas

            1.         Violaciones Directas e Indirectas a la Libertad de Expresión

            5.         En su anterior informe[4], la Relatoría para la Libertad de Expresión señaló que, en cuanto a las violaciones a la libertad de expresión, con frecuencia se configuran conductas que a lo largo del tiempo se han considerado formas “típicas” de violación a este derecho. Todas estas son medidas que de manera “directa” han sido concebidas para restringir el ejercicio de la libertad de expresión.

            6.         Tal como ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, éstas tienen lugar cuando,

 [...] por el poder público se establecen medios parea impedir la libre circulación de información, ideas, opiniones o noticias. Ejemplos son la censura previa, el secuestro o la prohibición de publicaciones, y en general, todos aquellos procedimientos que condicionan la expresión o la difusión de información al control gubernamental.[5]

            7.         El asesinato de periodistas se encuentra también dentro de este género. La mayor parte de los instrumentos referidos a la libertad de expresión, tanto en el marco nacional e internacional, han sido concebidos en estos términos.

            8.         Con el tiempo, sin embargo, han aparecido formas “indirectas” de coartar la libertad de expresión. Al respecto, la Convención Americana de Derechos Humanos señala en el artículo 13.3 que,

 [n]o se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

            9.         Estas medidas, a diferencia de las anteriores, no han sido diseñadas estrictamente para restringir la libertad de expresión. En efecto, éstas per se no configuran una violación de este derecho. No obstante ello, sus efectos generan un impacto adverso en la libre circulación de ideas que con frecuencia es poco investigado y, por ende, más difícil de descubrir. La concentración en la propiedad de los medios de comunicación responde a esta caracterización de formas o amenazas indirectas contra la libertad de expresión. 

            2.         La Libertad de Expresión como Fundamento para la Pluralidad en la Información

            10.       Desde hace algunos años se viene señalando que la concentración en la propiedad de los medios de comunicación masiva es una de las mayores amenazas para el pluralismo y la diversidad en la información. Aunque a veces difícilmente percibida por su carácter sutil, la libertad de expresión tiene un cercano vínculo con la problemática de la concentración. Este vínculo se traduce en lo que conocemos como “pluralidad” o “diversidad” en la información.

            11.       Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha referido que,

 [l]a libertad de expresión es una piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrática. Es indispensable para la formación de la opinión publica. Es también conditio sine qua non para que los partidos políticos, los sindicatos, las sociedades científicas y culturales, y en general, quiénes deseen influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Es, en fin, condición para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, esté suficientemente informada. Por ende, es posible afirmar que una sociedad que no está bien informada no es plenamente libre.[6]

           12.       De la misma forma, la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión elaborada por la Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA en el año 2000 señala al inicio de su principio 1 que,

 La libertad de expresión, en todas sus formas y manifestaciones, es un derecho fundamental e inalienable, inherente a todas las personas. Es, además, un requisito indispensable para la existencia misma de una sociedad democrática.[7]

            13.       En el mismo sentido, en al año 2001, el Relator Especial de las Naciones Unidas para la Libertad de Opinión y Expresión, el Representante de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) para la Libertad de los Medios de Comunicación y el Relator Especial para la Libertad de Expresión de la OEA, suscribieron una declaración conjunta donde manifestaron que,

 La promoción de la diversidad debe ser el objetivo primordial de la reglamentación de la radiodifusión; la diversidad implica igualdad de género en la radiodifusión e igualdad de oportunidades para el acceso de todos los segmentos de la sociedad en las ondas de radiodifusión;

 Las entidades y órganos gubernamentales que regulan la radiodifusión deben estar constituidos de manera de estar protegidos [sic] contra las injerencias políticas y comerciales.[8]

            14.       La pluralidad denota el carácter esencial de la libertad de expresión para la vigencia de un régimen democrático. La libertad de expresión es condición para la transparencia, la existencia efectiva de alternativas, la responsabilidad y la participación racional del ciudadano en los sistemas políticos. En ese sentido, la libre circulación de ideas se garantiza “cuando el ciudadano se encuentra en la posición de poderse formar un juicio sobre las cuestiones decisivas y cuando sabe lo bastante de la conducta de los gobernantes para poder aprobar o rechazar su gestión. Las libertades de expresión e información garantizan la existencia de una opinión pública libre y plural, siendo condición inexcusable para la existencia de una sociedad plural y democrática, sin la cual es impensable el respeto a la libertad de conciencia y a la dignidad de la persona”.[9]

            15.       En efecto, los medios de comunicación permiten que los individuos puedan formar su propia opinión política y luego comparar la suya con la de otros. Solamente cuando el individuo es informado podrá evaluar y libremente adherirse a una u otra postura dentro del espectro político. Precisamente, la necesidad de mayor información, junto a la libertad para poder expresar e intercambiar opiniones, tienen una vital importancia en los procesos de toma de decisiones en los que los distintos miembros de la sociedad participan. El ejercicio de la libertad de expresión por parte de los ciudadanos de un Estado depende directamente de que los medios de comunicación provean información de manera libre e independiente.

           16.       Es importante que los medios de comunicación social “en la práctica, sean verdaderos instrumentos de la libertad de expresión [pues] [s]on los medios de comunicación social los que sirven para materializar el ejercicio de la libertad de expresión y por lo tanto deben adecuarse a los requerimientos de esa libertad.”[10]

            17.       Siguiendo esta tendencia, en los últimos años se ha venido interpretando que uno de los requisitos fundamentales de la libertad de expresión es la necesidad de que exista una amplia pluralidad en la información y opiniones disponibles al público.  Y es por ello que el control de los medios de comunicación en forma monopólica u oligopólica, puede afectar seriamente el requisito de la pluralidad en la información. Cuando las fuentes de información están seriamente reducidas en su cantidad, como es el caso de los oligopolios, o bien existe una única fuente, como los monopolios, se limita la posibilidad de que la información que se difunda cuente con los beneficios de ser confrontada con información procedente de otros sectores, limitando de hecho, el derecho de información de toda la sociedad.[11] La existencia de monopolios u oligopolios públicos o privados constituye de esta forma un serio obstáculo para la difusión del pensamiento propio, así como para la recepción de opiniones diferentes.

           18.       En efecto, si estos medios están controlados por un número reducido de individuos o sectores sociales, o bien por uno solo, se genera una carencia de pluralidad que impide el funcionamiento de la democracia. La democracia requiere del enfrentamiento de ideas, del debate y de la discusión. Cuando este debate es inexistente o se encuentra debilitado porque las fuentes de información son limitadas, se ataca “el pilar principal del funcionamiento democrático”.[12]

            19.       Tal como ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos,

 [...] la libertad de expresión se puede ver también afectada sin la intervención directa de la accción estatal. Tal supuesto podría llegar a configurarse, por ejemplo, cuando por efecto de la existencia de monopolios u oligopolios en la propiedad de los medios de comunicación, se establecen en la práctica “medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”.[13]

            20.       Pero la libertad de expresión implica además que los ciudadanos tengan la posibilidad de acceder a diversas fuentes de información, incluyendo opiniones e ideas, así como a una variedad de expresiones artísticas y culturales. Como se ha apuntado, “en un sentido amplio, la cultura ejerce una importante influencia sobre la sociedad, sentando las bases sobre las que construimos nuestras opiniones”.[14] La uniformidad en los medios de comunicación social fortalece el conformismo y desalienta la evaluación de otras perspectivas y opiniones.

            21.       Como se desarrollará posteriormente, así se viene entendiendo el problema dentro del sistema europeo. Dentro de este marco regional, los instrumentos nacionales e internacionales que inicialmente fueron utilizados para denunciar violaciones directas únicamente, han sido reinterpretados con singular eficacia a fin de combatir estas nuevas formas de restricción de la libertad de expresión.

            3.         La Concentración en la Propiedad de los Medios de Comunicación Social

            a.         Introducción

           22.       Es frecuente encontrar que los diversos competidores en un mercado realicen distintas operaciones –tales como fusiones y adquisiciones- con el fin de mejorar su posición en él y alcanzar a un mayor número de consumidores de sus productos. En muchos casos el número de competidores dentro de un mercado es bastante reducido. Este fenómeno puede darse de forma natural, otras veces, sin embargo, es producto de operaciones que buscan concentrar el manejo del mercado en manos de unos pocos. En el segundo caso estamos ante lo que se ha denominado “concentración”, un fenómeno que no es ajeno al mercado de los medios de comunicación social.

            23.       Por un lado, existe una intensa lucha entre los medios de comunicación por mantener la atención de su público (lector, televidente o radio oyente). En efecto, la competencia entre los diferentes medios de comunicación es muchas veces la responsable del modo en que las informaciones son presentadas al público, pudiéndose privilegiar el formato (por ejemplo publicitario o sensacionalista) antes que el contenido. A pesar de las grandes cantidades de información procesadas en las salas de prensa de diarios, estaciones de radio y de television, el público en ciertos casos tiene la impresión de leer, escuchar o ver los mismos titulares en todo lugar. En algunas ocasiones ello se debe a que estos medios tan sólo repiten la información que ha sido previamente provista por las agencias de noticias locales o extranjeras. En otras oportunidades, los medios de comunicación simplemente centran su atención en un número limitado de eventos a los que se ha dado prioridad sobre otros.

            24.       Por otro lado, la concentración en los medios de comunicación no es un fenómeno nuevo dentro de las sociedades contemporáneas. Como ha sido señalado en un reciente estudio en el ámbito europeo, “lo nuevo es más bien ‘la incestuosa relación que se ha desarrolado entre la política y los medios de comunicación social’. Los políticos usan (y abusan) de los medios de comunicación para promocionar sus intereses políticos. Hoy, es virtualmente imposible conseguir el poder sin la ayuda de los medios de comunicación. Los propietarios de los medios de comunicación, de otro lado, utilizan su posición para promover y defender sus propios intereses políticos, tomando ventaja de los políticos de turno para hacer realidad sus propios intereses empresariales. Al responder pues quiénes son los grandes propietarios de los medios de comunicación responderemos la interrogante de quién maneja los hilos del poder”.[15]

            25.       Dadas estas razones, la Relatoría expresa su preocupación por el peligro que representan los esquemas de concentración en la propiedad de los medios de comunicación para la formación de la opinión pública.

            b.         Dimensiones Económicas

            26.       La concentración es un fenómeno de naturaleza fundamentalmente económica. Cuando la concentración no es adecuadamente regulada en un determinado sector, ésta deviene en oligopolios, o en casos extremos, en monopolios. La concentración encierra un fenómeno paradójico para la eficiencia de los mercados. Por un lado, ella reduce el número de participantes en los mismos, pero por otro, ella permite la existencia de unidades económicas más grandes, las cuáles en muchos casos se encuentran financiera y estructuralmente mejor equipadas para afrontar las demandas y riesgos de una economía globalizada.

            27.       La concentración puede darse de modo vertical. En estos casos la integración se produce a través de una empresa que controla al conjunto de entidades económicas independientes en los distintos niveles de producción de un producto. Por ejemplo, en el caso de los medios de comunicación social, cuando una misma empresa controla las demás compañías que (1) producen (periódicos, revistas, libros, películas y estudios de producción de televisión), (2) distribuyen (redes de distribución local y empresas de cable) y (3) difunden (empresas telefónicas, sistemas de cable y satélite) la información a los consumidores.[16]

           28.       La concentración también puede darse de modo horizontal, cuando se fusionan las diferentes empresas en un mismo nivel de producción. Por ejemplo, cuando una misma empresa controla todas o la mayor parte de redes de distribución de información a los consumidores en un determinado espacio, impidiendo que otros competidores desarrollen sus actividades. Aún cuando los competidores existan, estos no pueden competir con la empresa más grande, pues tarde o temprano comenzarán a tener pérdidas, precisamente por la posición dominante de la misma en el mercado.

            c.         Dimensiones Políticas

            29.       La concentración encierra también una dimensión política. Bajo ciertas circunstancias, el dominio de una empresa en el mercado puede ser de gran interés para ciertos grupos en la sociedad. Por ejemplo, el Estado puede colocar diferentes trabas administrativas para impedir el acceso de nuevos competidores al mercado de la comunicación social. Ello es de especial importancia para los competidores ya presentes en el mercado. Estos mecanismos, comúnmente denominados como formas de “censura estructural”, representan una grave amenaza para la libertad de expresión.

            30.       Este fenómeno se repite con frecuencia en los casos de concentración vertical, donde por ejemplo toda la maquinaria de producción y distribución de diarios se encuentra en manos de unas cuantas empresas, haciendo casi imposible el acceso al mercado de nuevos competidores. Como ha sido señalado, “la concentración eleva las barreras de entrada de nuevas empresas en el mercado, y por lo tanto, desalienta la competencia. La interdependencia entre la política y los medios de comunicación tiende a bloquear todo esfuerzo para regular este fenómeno […] la concentración es así un claro peligro para el pluralismo y la diversidad en los medios de comunicación”.[17]

            31.       También se puede plantear esta amenaza cuando las empresas estatales o públicas deciden retirar sus inversiones en publicidad en diarios así como en estaciones de radio y televisión.[18] En algunos mercados pequeños, la independencia económica puede verse afectada por la presencia de concentraciones. Para proteger los mercados en general y a los medios de comunicación social en particular, se han introducido algunos mecanismos regulatorios proponiendo, por ejemplo, porcentajes límite en el accionariado de una empresa.

            d.         Precisiones Conceptuales

            32.       Aunque no existe una definición última, existen importantes aportes en el ámbito europeo que han permitido alcanzar cierto consenso en cuanto a la definición de la concentración en la propiedad de los medios de comunicación social. Entre todas las propuestas referidas dentro de este marco, ha sido la definición “operativa” del Consejo de Europa la que alcanza mayor aceptación. Esta señala que,

 En relación con la concentración en los medios de comunicación, la noción de pluralismo debe entenderse como un espacio dentro del cual se desarrolla una amplia gama de valores sociales, políticos y culturales, opiniones, información e intereses, que encuentran un espacio de difusión a través de los medios de comunicación. El pluralismo puede ser de naturaleza interna, como un espacio dentro del cual se desarrollan una amplia gama de valores sociales, políticos y culturales, opiniones, información e intereses, que encuentran difusión dentro de una determinada organización dedicada a los medios de comunicación. El pluralismo también puede ser de naturaleza externa, a través de un número diverso de organizaciones dedicadas a los medios de comunicación, cada una expresando un particular punto de vista.[19]

            33.       Esta definición de concentración en los medios de comunicación es denominada de “naturaleza negativa”, precisamente porque se contrapone a la idea de pluralidad en la difusión de ideas.[20] La concentración es concebida entonces como la negación de la pluralidad, marca distintiva de la libertad de expresión en este ámbito. Dentro de este marco, se ha señalado que “sin pluralidad de voces y opiniones, los medios de comunicación masiva no pueden desarrollar un papel positivo dentro de una democracia” dado que “el pluralismo es una regla fundamental dentro de las políticas […] vinculadas a los medios de comunicación social”.[21]

            34.       De acuerdo con un reciente estudio en el marco de la OSCE[22], la anterior definición nos provee dos pautas importantes. Primero, que la concentración de propiedad en los medios de comunicación no puede determinarse a través de factores económicos tradicionales como la propiedad solamente. Segundo, si bien el pluralismo y la diversidad de los medios de comunicación social deben ser protegidos, puede permitirse cierto nivel de concentración en la medida que éste permita a las empresas dedicadas a los medios de comunicación brindar mejores servicios en el mercado.

            35.       No obstante ello, dentro del marco europeo también se advierte que aún cuando puedan esperarse algunas consecuencias positivas debidas a la concentración, éstas serán posibles únicamente si existe independencia de la información que se brinda al público. En ese sentido, “aunque la concentración en los medios de comunicación social tiene algunas ventajas (tales como la preservación de aquellas empresas dedicadas a las comunicaciones que son amenazadas con cierre, o el establecimiento de grupos económicos capaces de afrontar la competencia en mercados internacionales, etc.), el fenómeno de la concentración económica, en especial cuando se refiere a los medios de comunicación social, puede alcanzar un límite más allá del cual la pluralidad de las fuentes de información (libertad de expresión e información) puede verse amenazada.”[23]

            36.       En al ámbito del sistema interamericano se distinguen importantes esfuerzos en cuanto a esta perspectiva. La Relatoría para la Libertad de Expresión ha manifestado que “es indispensable para el ejercicio de la libre expresión la pluralidad de medios y la prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar [...] en aras de dar una plena garantía al ejercicio de la libertad de expresión e información a toda la sociedad [...].”[24] De la misma forma, la Relatoría ha manifestado que “las asignaciones de radio y televisión deben considerar criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos”.[25]

            37.       Asimismo y con ocasión de la declaración conjunta suscrita en el año 2001 por el Relator Especial de las Naciones Unidas para la Libertad de Opinión y Expresión, el Representante de la OSCE para la Libertad de los Medios de Comunicación y el Relator Especial para la Libertad de Expresión de la OEA, se señaló que “[d]eben adoptarse medidas efectivas para evitar una concentración indebida de la propiedad de los medios de comunicación.”[26]

            38.       De igual modo, la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión elaborada por la Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA en el año 2000 señala al inicio de su principio 12 que:

 Los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicación deben estar sujetos a leyes antimonopólicas por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho de la libertad de información de los ciudadanos.

            39.       De la misma forma, el principio 5 señala en su parte final que:

Las restricciones en la circulación libre de ideas y opiniones, así como la imposición arbitraria de información y la creación de obstáculos al libre flujo informativo, violan el derecho a la libertad de expresión.

            40.       No se pueden obviar ciertas consideraciones necesarias en virtud de la naturaleza misma de cada medio de comunicación. En los casos de los medios electrónicos, la administración del espectro radioeléctrico por parte del Estado supone una actividad positiva del Estado -la concesión de las frecuencias radioeléctricas-, que puede incidir directamente en la mayor o menor concentración de los medios de comunicación. Esto no sucede en los casos de la prensa escrita, por ejemplo, donde lo que priva es una actividad negativa del Estado.

 Continuación...

1889 F St. N.W. Washington, DC, U.S.A. 20006 / E-mail: [email protected] / Teléfono: (202) 370-9000 / Fax: (202) 458-3650