Libertad de Expresión
1 - Introducción
1. La Relatoría para la Libertad de Expresión es una oficina creada en el seno de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 1997, aunque el primer Relator Especial, Santiago Cantón, fue designado al año siguiente. Durante el 2002, la oficina produjo el primer cambio de Relator, habiendo iniciado las funciones en mayo. La Relatoría resalta estas fechas toda vez que es importante remarcar que se trata de una oficina relativamente nueva, pero que bajo el liderazgo del primer Relator pudo establecerse como un referente para la protección de la libertad de expresión en el hemisferio.
2. Los cuatro informes realizados por la Relatoría desde su creación, la organización de un buen grupo humano de colaboradores, la cooperación a las actividades de la CIDH en materia de libertad de expresión, las constantes consultas y comunicaciones que la Relatoría recibe de amplios sectores de la sociedad y de algunos Gobiernos, la insistencia en la instalación en la agenda de discusión de variados temas para fortificar este derecho, son sólo algunos ejemplos visibles del denodado trabajo llevado a cabo hasta el momento en que comenzó su desempeño el nuevo Relator.
3. La historia institucional que la Relatoría supo construir, en algún aspecto facilita la continuación del trabajo, en comparación con las actividades que pudieron darse al inicio de la gestión en 1998. Son incontables los lugares en el hemisferio donde se conoce la existencia de esta oficina como entidad de la Organización de los Estados Americanos encargada de la promoción y monitoreo del respeto de la libertad de expresión. Por esta razón las expectativas sobre la Relatoría han aumentado considerablemente.
4. Ese aumento de expectativas, genera un nuevo desafío: fortalecer la oficina de manera de cumplir con gran parte de aquellas. La Relatoría ha sido creada con autonomía financiera, por lo que la mayoría de sus actividades se financia con aportes voluntarios o donaciones. Desde el comienzo de su gestión, la Relatoría ha insistido frente a diferentes Gobiernos en la necesidad de que al apoyo político institucional brindado a la Relatoría desde su creación, se sume el apoyo financiero, imprescindible para el funcionamiento de la Oficina y para cumplir con las actividades que demanda su mandato.
5. La Relatoría, agradece a los Gobiernos que dan contribuciones voluntarias para la oficina. Entre los que por primera vez lo hacen se encuentran Brasil, México y Perú. A ellos se suma quienes lo han hecho en años anteriores, los Estados Unidos de Norteamérica y Argentina. También la Relatoría agradece el apoyo de la Swedish International Development Cooperation Agency (SIDA) por haber mantenido tanto la confianza por el trabajo desarrollado como el interés en las actividades de la Relatoría al suscribir este año un nuevo convenio de cooperación financiera.
6. Sin perjuicio de que se encuentran en marcha otras iniciativas que permitirán que la Relatoría aumente su potencial de actividades, se insta a que sean más los países de la región que imiten el camino iniciado por los antes mencionados, en cumplimiento de compromisos asumidos durante las distintas cumbres hemisféricas: vale destacar que en el plan de acción aprobado por los Jefes de Estado y de Gobierno durante la Tercera Cumbre celebrada en Québec en abril de 2001, establecieron que para fortalecer la democracia crear prosperidad y desarrollar el potencial humano, los Gobiernos “Apoyarán la labor del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en materia de libertad de expresión a través del Relator Especial sobre Libertad de Expresión de la CIDH.
7. La libertad de expresión es uno de los derechos más valorados en una democracia. Es cierto que su definición y contenido son discutidos, pero la necesidad de su vigencia es reconocida ampliamente. Algunos entienden que la libertad de expresión y la democracia no están conectadas instrumentalmente, es decir, que la primera no es un instrumento de la segunda, sino que, la dignidad humana que protege la libertad de expresión es un componente esencial de la democracia concebida correctamente.
8. Muchos de los desacuerdos acerca del contenido de la libertad de expresión, tienen que ver, en realidad, con los desacuerdos sobre el contenido de la democracia. En general, la democracia es entendida como el gobierno del pueblo en lugar del gobierno de algunas familias, clases, castas o tiranos en general. Sin embargo, el concepto de “gobierno del pueblo” puede ser entendido al menos en dos puntos de vista bien diferentes.
9. El primer punto de vista puede ser el que señala que el “gobierno del pueblo” significa el gobierno de la mayor cantidad de gente. Esto es lo que se conoce como la concepción “mayoritaria” de la democracia. A su vez, esta concepción mayoritaria puede tener distintas versiones: la versión populista, donde el gobierno formula políticas que son aceptadas por gran cantidad de individuos en un momento dado; pero una versión más sofisticada de la concepción mayoritaria indica que la aceptación de grandes cantidades de individuos no importa a menos que exista una adecuada información de los asuntos públicos y una adecuada deliberación sobre ellos.
10. Pero el concepto de democracia puede ser entendido desde otro punto de vista: un concepto “Asociativo” (partnership) según el cual, el “gobierno del pueblo” significa el gobierno de todo el pueblo, actuando en conjunto como socios de una empresa colectiva de autogobierno. Esta es una concepción más abstracta que la “mayoritaria”, pero su ventaja es que permite fundar por que todos los individuos deben jugar un papel como iguales en la construcción de la empresa colectiva. En esta versión, la igualdad ciudadana requiere que no existan grupos que tengan desventajas en sus esfuerzos para ganar la atención y expresar sus puntos de vista.
11. Lamentablemente en el hemisferio no todos los individuos tienen la oportunidad de participar de esta empresa colectiva. Los altos índices de pobreza en gran parte de la región generan una imposibilidad para que quienes tienen sus necesidades básicas insatisfechas participen en esa empresa común. “Se dice muy plausiblemente que si un hombre es tan pobre que no puede permitirse algo, respecto de lo cual no hay ningún impedimento legal –una barra de pan, un viaje alrededor del mundo o el recurso de los tribunales- él tiene tan poca libertad para obtenerlo como si la ley se lo impidiera.”[1].
12. Sin embargo, equivocadamente podría entenderse que las imperiosas necesidades económicas generadoras de pobreza por las que atraviesan muchas regiones del hemisferio merecen ser atendidas en primer lugar, postergando la urgencia de trabajar por la expansión de libertades políticas, en nuestro caso, por fortalecer y afianzar la libertad de expresión. Amartya Zen, da por lo menos tres razones que explican lo equivocado de este análisis[2]. El Premio Nobel de economía explica que la preeminencia de las libertades básicas tiene que ver con: a) su directa importancia para la vida humana asociada con las capacidades básicas, incluída la participación social y política; b) su rol instrumental para permitir que los individuos puedan expresar sus demandas y ponerlas en la atención política, incluyendo sus reclamos de necesidades económicas; y c) su rol constructivo en la conceptualización de lo que son las “necesidades”, incluyéndose lo que se debe entender por necesidades económicas en un determinado contexto social.
13. Por esta razón en este Informe se desarrolla el tema de "Libertad de Expresión y Pobreza". La investigación de este informe se inició en el 2001, dada la importancia que la Relatoría le otorga a la participación de todos los sectores de la sociedad sin discriminación para el mejor funcionamiento de la democracia. Esta es una primera aproximación en el análisis sobre el derecho a la libertad de expresión de los sectores de la población de América Latina que tiene las necesidades básicas insatisfechas. Es también una exhortación a que se arbitren los mecanismos para que se refuercen y se permitan los canales de expresión de los sectores postergados como un instrumento para el desarrollo. La libertad de expresión puede también ser un instrumento para ello. En el informe “Construyendo Instituciones para los Mercados” publicado en 2002 por el Banco Mundial, se explica que los medios de comunicación –como canales óptimos para el ejercicio de este derecho- pueden jugar un rol importante en el desarrollo económico influyendo tanto en los incentivos de los participantes del mercado, como en la demanda de cambio[3].
14. En este Capítulo del presente Informe, se exponen aspectos que tienen que ver con la necesidad de que se garantice el ejercicio de este derecho sin ningún tipo de discriminación; también se aborda el tema relacionado con la importancia de establecer mecanismos para que los pobres accedan a la información pública como parte de su libertad de expresión. Este ultimo tema, el acceso a la información pública, es un tema que ha sido de atención especial por parte de la Relatoría, y continuará siéndolo.
15. Es importante insistir en que cuando la información pública se transforma en secreta como regla, ya sea porque la legislación lo dispone, o porque las prácticas instaladas en una sociedad así lo hacen, los efectos, al decir de Joseph Stiglitz, no son sólo políticamente adversos, sino que también se producen efectos económicos adversos.[4] La razón se explica en que muchas de las decisiones tomadas en la arena política tienen consecuencias económicas especialmente en lo que hace a las políticas de distribución. En consecuencia, la información es beneficiosa para una mejor alocación de los recursos existentes en una sociedad. Por otro lado, la sociedad toda paga por los datos que conforman la información pública: la apropiación por parte de los funcionarios de esa información es, según Stiglitz un robo del mismo calibre al de cualquier otro bien publico.
16. Finalmente en el Capítulo sobre “Libertad de Expresión y Pobreza” se trazan algunas líneas gruesas sobre el ejercicio de la libertad de expresión y el derecho de reunión en espacios públicos y la utilización de medios de comunicación comunitarios como canales para efectivizar estos derechos.
17. Desafortunadamente en las Américas siguen existiendo otras prácticas que intentan restringir la libre expresión. Periodistas, defensores de derechos humanos y personas en general que hacen uso de este derecho son acusados en tribunales penales por la comisión de delitos de desacato, o de difamación cuando se manifiestan críticamente sobre asuntos de interés público. Ello no contribuye a generar un ambiente donde la libertad de expresión se desarrolle plenamente. El temor por las sanciones penales genera un temor a expresarse libremente. La Relatoría y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, repetidas veces han argumentado sobre lo nocivo del “efecto amedrentador” que producen estas leyes. Es importante destacar que hay algunas investigaciones empíricas que sustenta tal argumentación. En un trabajo publicado hace algunos años, se concluyó que el impacto de las leyes de difamación demuestra claramente que este temor existe y que genera significantes restricciones en lo que el público podría leer o escuchar.[5]
18. Por esta razón, en el Capítulo V, el tema desarrollado es "Leyes de Desacato y Difamación Criminal". Este capítulo se inicia diciendo que es deseo de la Relatoría, renovar la argumentación y hacer una evaluación de los avances en el hemisferio sobre este tema cada dos años. En 1998 y en 2000, los informes de la Relatoría se refirieron al delito de desacato, pero se avanzó sobre el tema de la problemática de los delitos de calumnias e injurias cuando son utilizados de igual manera que el desacato. En este informe, se hace referencia nuevamente sobre la necesidad de la derogación del delito de desacato con nuevas apreciaciones de la comunidad internacional, y se incluye una sección sobre la posibilidad de despenalizar parcialmente los delitos contra el honor cuando se hace mención a cuestiones de interés público. Finalmente, se exponen los pocos avances que ha habido en la región desde la publicación del informe de 2000 al respecto.
19. Durante la Tercera Cumbre de las Américas celebrada en Quebec, Canadá, en abril de 2001, los Jefes de Estado y de Gobierno ratificaron el mandato de la Relatoría agregando que los Estados “Apoyarán la labor del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en materia de libertad de expresión a través del Relator Especial sobre Libertad de Expresión de la CIDH, y procederán a la difusión de los trabajos de jurisprudencia comparada, y buscarán, asimismo, asegurar que su legislación nacional sobre libertad de expresión esté conforme a las obligaciones jurídicas internacionales.” En cumplimiento del mandato, desde que comenzó sus funciones la Oficina ha contribuido a la promoción de la Jurisprudencia comparada.
20. Siguiendo esas iniciativas, el Capítulo III, de este Informe Anual, es nuevo y se prevé que continué en los futuros informes como un capitulo fijo. Tiene dos partes: la primera, la Jurisprudencia del sistema. En el presente Informe se agrupa por temas toda la jurisprudencia del sistema Interamericano en materia de libertad de expresión. La segunda sección de este Capítulo, se refiere a la Jurisprudencia doméstica de los Estados. Allí aparecen decisiones de Tribunales locales que respetan en lo fundamental los estándares de libertad de expresión. Como se dice en la introducción de ese Capítulo, puede ser una herramienta útil en la labor de otros jueces para fallar de la misma manera y sustentar sus decisiones en jurisprudencia comparada, latinoamericana, que no siempre es de fácil acceso.
21. El resto de los Capítulos de este Informe sigue los lineamientos de los anteriores; vale destacar que el Capítulo II, "Evaluación sobre el Estado de la Libertad de Expresión en el Hemisferio", describe la opinión de la Relatoría de acuerdo a la información que fue recibida, de distintas fuentes, durante todo el año.
22. Finalmente: tal como queda demostrado en este informe, la expresión libre sigue resultando peligrosa en muchas partes del hemisferio. El asesinato a periodistas continúa representando un problema grave en materia de libertad de expresión e información en las Américas. El asesinato a periodistas refleja no sólo la violación del derecho fundamental a la vida, sino que además expone al resto de los comunicadores sociales a una situación de extrema vulnerabilidad y riesgo. Lamentablemente, en muchos casos estos crímenes se mantienen en la impunidad.
23. Desgraciadamente al grupo tradicionalmente más atacado, esto es, los periodistas y trabajadores de medios de comunicación, se suman los defensores de derechos humanos. Estos últimos, son objeto también de agresiones tanto por denunciar violaciones fundamentales como por hacer señalamiento de sus responsables.
24. La Relatoría condena enérgicamente todos estos actos intimidatorios que tienen por fin provocar un temor generalizado que suprima o restrinja la libre expresión. Pero al mismo tiempo, se felicita a todos aquellos, periodistas, comunicadores sociales, defensores de derechos humanos, entre otros, que demostrando su coraje y su deseo de no dejarse atropellar por quienes quieren acallarlos, siguen ejerciendo este derecho fundamental, indispensable para una vida digna y en democracia.
[1]Isaiah Berlin, “Cuatro Ensayos sobre la Libertad”, Alianza Editorial, Madrid, 1998, pág. 221.
[2] Ver, “Development as Freedom”, Ed. Anchor Books, Nueva York, 1999, pág. 148.
[3]Además, el papel que el Banco Mundial le asigna a los medios en relación de los sectores pobres de la sociedad es fundamental: por ejemplo, cita el informe que dado el alcance de los medios de comunicación, en América Latina su papel fue importante como complemento de la educación pública o como mecanismo para bajar precios de los productos. El informe cita ejemplos de programas originales de radio en Brasil y en Nicaragua.
[4] Ver, “The Right to Tell: the Role of the Mass Media in Economic Development”, World Bank Institute Development Studies, Washington DC, 2002, pág. 35.
[5]El estudio de referencia exploró el impacto de las leyes de difamación en los medios. Fue realizado sobre la base de entrevistas con abogados de medios, periodistas, editores, etc. Los autores analizaron el estado de las leyes de difamación dando además datos estadísticos sobre la situación en Inglaterra y Escocia. Ver, “Libel and The Media: The Chilling Effect”, Oxford University Press, 1997.