El próximo año se van a cumplir diez años de la Carta Democrática Interamericana. El Gobierno de Chile ha querido adelantarse a las demás celebraciones, para invitar a una discusión lo más franca posible sobre los logros y límites de la Carta. Estoy seguro que todos los panelistas van a ser fieles a ese mandato y que tendremos una discusión muy fructífera.

Quiero proponer algunas ideas a modo introductorio. La existencia de la Carta Democrática Interamericana es posible, en la época actual, gracias a que América Latina y el Caribe viven como nunca antes un período de ampliación de la democracia, que comenzó cuando culminaron los procesos políticos en América del Sur y Centroamérica que generaron en esta región una cantidad sin precedentes de gobiernos elegidos. Antes hubo dictaduras en América del Sur, guerras en marcha en Centroamérica, y muy pocos Estados realmente democráticos. Pero luego se produjeron procesos de democratización, concluyeron las guerras y, casi al mismo tiempo, también ingresaron a la Organización de los Estados Americanos una cantidad de países que antes no estaban en ella, tales como Canadá y la mayor parte de los Estados del Caribe.

Todo esto configuró una nueva realidad, en que todos los países independientes del hemisferio son miembros de la OEA y se dan cita en ella un conjunto de democracias como no habíamos tenido nunca antes en la región. En la última Cumbre de las Américas, efectuada en Trinidad y Tobago el año 2009, los 34 Jefes de Estado y de Gobierno que asistieron habían sido elegidos en elecciones democráticas, limpias, con voto secreto, competitivas, con resultados que todos reconocieron en sus sociedades.

Este es un proceso que, además, tiene lugar en el mundo entero, ya que los años del retorno a la democracia en América Latina y en el Caribe son los mismos en que ocurre la caída del muro de Berlín, la democratización de Europa Oriental, etc. Son años en los cuales, como ha dicho alguien, por primera vez en la historia “ser democrático es prácticamente una necesidad”. Todo el mundo se autodefine como democrático. Hubo períodos no tan lejanos en que la democracia era sólo una forma más de gobierno, algunos eran partidarios de la dictadura con distintos apellidos, e incluso había debates políticos sobre la conveniencia de tener democracias, dictaduras u otros regímenes.

En este sentido, no cabe duda que nuestra región ha tenido un desarrollo exitoso. Mi primera afirmación, que ciertamente está sujeta a muchos matices, es que América y Europa son los dos continentes más democráticos del mundo. Es una realidad; la idea democrática se ha extendido en estos dos continentes, en ambos existe más democracia que en ningún otro lugar del mundo. Creo que eso debe tenernos satisfechos, ya que ha dado origen a un proceso internacional importante, que partió en esta ciudad hace veinte atrás, con la Resolución 1080 de la Asamblea General de la OEA, en la que por primera vez los Estados de América se pusieron de acuerdo para defender sus democracias y actuar de conjunto para poder sustentarlas, hecho que culminó con la Carta Democrática del año 2001.

Siendo la secuencia natural de la Resolución 1080, la CDI tiene, sin embargo, algunos contenidos un tanto diversos, porque entretanto ha surgido un proceso o un debate muy interesante de reproducir acá, acerca de los reales contenidos de la democracia. De acuerdo a los tiempos, el artículo 4° de la Constitución Política de la República de Chile ( el más breve de los artículos de nuestra Carta Fundamental), señala que “Chile es una República Democrática”. Me pregunto entonces, ¿qué es una República Democrática? Mi amigo el ministro del Tribunal Constitucional, José Antonio Viera-Gallo, me ha hecho ver que en ese Tribunal y en otras partes existe una cantidad de literatura y de debates muy interesantes sobre este tema.

La Carta Democrática Interamericana es, primero que todo, una respuesta a esa pregunta. ¿Cómo definen las naciones de América la democracia? A partir del debate que surgió durante la última década y media, esa definición ha ido adquiriendo una amplitud cada vez mayor. El actual editor de Newsweek, Fareed Zakaria, publicó en 1997 un artículo, hoy muy citado, que se plantea una pregunta muy simple. Hay una gran cantidad de gobiernos en el mundo que son originados por mayorías electorales; más aún, retienen esas mayorías electorales. Dichos gobiernos han sido generados democráticamente; la gente votó por ellos y, sin embargo, adoptan políticas que suprimen o limitan a la oposición, que violentan la separación de poderes, que restringen la libertad de opinión, que atentan contra los derechos humanos y las libertades públicas. Es decir, son gobiernos elegidos por el voto popular pero llevan a cabo conductas que no se condicen con el razonamiento de la democracia.

Zakaria bautizó a esos gobiernos como “democracias no liberales” (iliberal democracies). Por lo tanto, se plantea la pregunta: ¿la democracia es una cuestión de origen, es decir, gobierno de mayoría elegido por el voto popular, o es también una cuestión de contenido, con otra serie de requisitos? Dicho sea de paso, en su libro posterior, Zakaria asumió la primera posición, separando los conceptos de democracia y libertad como dos requisitos esenciales, como dos valores fundamentales de la convivencia hoy en día, pero restringiendo el concepto de democracia solamente al origen.

La Carta Democrática Interamericana asume una postura definitiva en esta materia. No es solamente democracia la elección. Si revisamos los conceptos de la Carta Democrática, ciertamente el tema está, pero es interesante recordar los contenidos. Lo primero que proclama es el derecho de los pueblos a la democracia, por lo tanto se pone del lado del ciudadano. Establece como base de esa democracia la representación, el Estado de Derecho y la exigencia de un régimen constitucional. Y luego, agrega que la democracia se refuerza con la plena participación de la ciudadanía en el marco de la Constitución y la ley.

A continuación, la Carta Democrática Interamericana enumera los elementos esenciales de la democracia. Por cierto: elecciones periódicas libres, justas y basadas en el sufragio universal. Y a esto, agrega el respeto a los derechos humanos, el acceso al poder y su ejercicio con arreglo al Estado de Derecho, el pluralismo en los partidos y las organizaciones, la separación de los poderes públicos. Luego, completa la definición con un pacto democrático, que demanda la subordinación de todos a la autoridad civil y a los poderes públicos, pero exige al mismo tiempo como contenido del ejercicio democrático: la transparencia, la probidad, la responsabilidad en la gestión pública, el respeto a los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa.

En un documento presentado en abril de 2007, definí lo fundamental de la Carta Democrática Interamericana -es decir, la mayor parte de sus artículos- como un programa de la república democrática, que por cierto nunca está completo. Un buen ejercicio que podemos hacer acá es ver, tal como lo ha señalado el Canciller Alfredo Moreno, hasta qué punto cumplimos con la Carta Democrática. Ningún país del mundo la cumple por completo, ningún país tiene todos estos elementos reunidos. Más todavía cuando la Carta señala la estrecha relación existente entre democracia y desarrollo económico-social como elementos interdependientes que se refuerzan mutuamente, por lo que siempre resulta pertinente esa pregunta. Y quiero recalcar que esta interdependencia que existe entre desarrollo económico-social y democracia no forma parte de los contenidos esenciales, porque de lo contrario, estaríamos diciendo que sólo los pueblos desarrollados tienen derecho a la democracia, y desde luego eso no es así.

La primera cuestión que resulta interesante verificar es hasta qué punto se cumple con estos preceptos a diez años de establecida la Carta Democrática Interamericana, y aquí, por cierto, no voy a entrar en muchos detalles. En general, las elecciones son limpias, secretas y universales; hemos avanzado mucho en materia de derechos humanos, pero creo que en otros aspectos todavía hay dificultad para forjar gobiernos estables; las normas se modifican con demasiada celeridad; hay desequilibrio de poderes y la autonomía del poder judicial no está garantizada. En todos nuestros países existen progresos pero también limitaciones, y estimo que es eso precisamente lo que vamos a evaluar con posteridad en esta reunión.

Ahora, creo que es importante señalar que si la democracia ha avanzado, también puede haber retrocesos, y debemos saber hasta qué punto somos capaces de aplicar la Carta Democrática Interamericana cuando vemos estos retrocesos. En términos de esa aplicación, quisiera ser lo más franco posible. Cuando se habla de la Carta Democrática Interamericana en el último año, solamente se habla de un país o de un país por acción y de otros por omisión. Se dice que la Carta no funciona porque no fuimos capaces de sacar adelante el gobierno de Honduras. A esto se suma el hecho que hay otros países que violan la Carta.

Resulta interesante recordar que la Carta Democrática Interamericana ha sido invocada en diversas oportunidades. Invocó la Carta Democrática Interamericana el Gobierno de Nicaragua en 2005, cuando estaba a punto de caer. Yo acababa de asumir la Secretaría General de la OEA, acudimos a su llamado y después de meses de arduo trabajo, se evitó una crisis inminente. La mediación de la OEA, con la Carta Democrática, permitió al Gobierno del Presidente Enrique Bolaños concluir su mandato. Otro caso concreto es Haití, donde trabajamos en conjunto con Naciones Unidas en una elección presidencial que puso fin a la transición e instaló un gobierno y un parlamento constitucional, que hoy están sometidos a una dura prueba que esperamos puedan superar. También en Ecuador, el año 2005, la OEA contribuyó a normalizar la situación del Poder Judicial que estuvo acéfalo por casi un año. En Colombia, desde el 2004 y hasta hoy. En Bolivia se invocó dos veces la Carta, ocasiones en las que hemos participado a objeto de ayudar a redactar una nueva Constitución. En Guatemala, el año 2009 el Presidente Álvaro Colom pidió en base a la Carta Democrática Interamericana una acción clara de defensa del gobierno constitucional, ya que su estabilidad estaba amenazada debido a una serie de acusaciones falsas en su contra. Al mismo tiempo, no olvidemos que la Carta Democrática nos dicta que debemos verificar que las elecciones sean libres y limpias. Pues bien, hemos acatado ese mandato y en los últimos cinco hemos observado más de 60 procesos electorales. También hemos gestionado la Convención Interamericana contra la Corrupción, en vistas a la transparencia.

A pesar de los problemas que puedan existir, la Carta Democrática está en plena aplicación; yo diría que se aplica todos los días. Incluso más; todos los casos que he citado han sido situaciones en las cuales se pidió la asistencia de la Organización antes que la ruptura de la democracia se produjera.

En el caso de Honduras, el Presidente acudió a la OEA sólo 48 horas antes del golpe que ocasionó su derrocamiento. Tal vez si hubiera acudido antes hubiéramos podido hacer algo para que ese hecho no ocurriera. Aquí entramos en el tema de las debilidades.

La primera debilidad, por cierto, se advierte cuando algunos piden la aplicación de la Carta Democrática. Para aplicarla, tiene que existir previamente un consenso entre los Estados. Ahí tenemos un tema que es interesante discutir: esta es una Organización donde el país más grande tiene 300 millones de habitantes, siendo la primera potencia del mundo, y donde por otra parte el más pequeño no supera los 100 mil, además de integrar a una gran variedad de Estados. Pretender actuar como un ente supranacional es muy difícil, porque muy pocos Estados del continente estarían dispuestos a someterse a una entidad de este tipo que administrara la Carta Democrática Interamericana. Estamos en presencia de un órgano multilateral en el que las cosas se hacen por consenso, o por una mayoría amplia. Ese es el primer problema. La Carta tiene la limitación de su aplicación que, pienso, no podrá ser superada hasta un futuro probablemente lejano. Por cierto, este seminario apunta a discutir esto: ¿Cómo se podría aplicar mejor?

Creo, sinceramente, que las modificaciones que se puedan plantear, o los perfeccionamientos que se presenten, van a verificar que la Carta ha sido exitosa en cuanto a contribuir a la generación de una mejor cultura democrática, consensuando determinadas normas o reglas que se pueden y se deben cumplir. En la Carta, las normas son muy claras. Nadie puede decir: “Lo mío es democracia, porque existe la democracia formal pero yo creo en la democracia real, entonces me salto todos los principios de la democracia formal para ir a la democracia real”. La Carta dice claramente que tiene que haber elecciones, que se tiene que respetar el Estado de Derecho, etc. Ciertamente, este es un marco importante.

En segundo lugar, la Carta ha sido exitosa también en la prevención: fortalecer los mecanismos de difusión y de prevención, entre ellos la alerta temprana y la posibilidad de participar o de actuar antes de que los conflictos se produzcan. Ciertamente, puede ser un camino más productivo que la petición de intervención colectiva, que no ha funcionado y, probablemente, tampoco va a funcionar mucho en el futuro. Por mi parte, quisiera concluir diciendo que estoy muy satisfecho de la forma en que se han ido desarrollando las “cláusulas democráticas” en otros esquemas, como por ejemplo en UNASUR. Al comienzo de la década de los ’90, la cláusula democrática era casi obvia en la mayor parte de los acuerdos internacionales que firmaban los Estados latinoamericanos, como en los acuerdos firmados con la Unión Europea o los suscritos dentro del MERCOSUR, y me parece importante que la UNASUR la haya desarrollado también.

Resta para la OEA, la UNASUR y otras organizaciones, establecer qué otras formas de ruptura de la democracia es necesario definir y examinar, más allá de la caída de un régimen político, pues la Carta es clara cuando derrocan a un gobierno. Sé que el Comité Jurídico ha trabajado estos temas, como por ejemplo la violación masiva de los derechos humanos; una situación de corrupción extensiva en el marco del Estado; la supresión de un poder del Estado, como ocurrió en un país de América en esta última década; la absoluta indefensión de determinados sectores de la población; casos de discriminación flagrante y masiva en contra de las minorías. Estos y otros son casos en los que se puede aplicar la Carta Democrática Interamericana, aunque siga habiendo un gobierno elegido por la voluntad mayoritaria. Creo que éste es un tema que debiéramos plantearnos. Lo planteé el año 2007 ante el Consejo Permanente de la Organización, pero no llegamos mucho más allá. Incluso el Presidente Jimmy Carter lo planteó en su momento, en la Cátedra de las Américas.

Recurro aquí a la conocida definición que Robert Dahl ofrece acerca de la ruptura de la democracia en su libro sobre la poliarquía, cuando enumera una serie de hechos para determinar de alguna manera esto que dice el acuerdo de la UNASUR, y que también decimos en la OEA: el derrocamiento de un gobierno no es la única ruptura de la democracia. La transgresión de un conjunto de normas importantes es una ruptura de la democracia también, pero no la hemos definido, y eso también pone límites a la forma en que la democracia puede ser defendida por todos los Estados de las Américas. Estas son sólo algunas reflexiones de la introducción de este Seminario, en el cual les deseo el mayor de los éxitos.

Muchas gracias.