Agradezco a Alicia Bárcena la invitación para hablar ante ustedes esta mañana. Ello es importante para mí, no solamente por la relevancia de la CEPAL como una de las principales sedes del sistema interamericano, sino por la oportunidad que se me brinda, a pocos días de mi reciente reelección como Secretario General de la OEA, de referirme al tema que fue el centro del debate en torno a ella: el estado de la democracia en las Américas, sus fortalezas y debilidades, y el papel que ha cumplido y puede cumplir la Organización de los Estados Americanos en su consolidación.

La democracia se ha ampliado sustantivamente en el hemisferio en las últimas décadas. Los procesos políticos que culminaron en América del Sur y Centroamérica antes y después del fin de la Guerra Fría, generaron en esas regiones una cantidad sin precedentes de gobiernos elegidos, que unidos a los de América del Norte y los recientemente independizados del Caribe anglófono, configuraron un continente en el cual los gobiernos de facto dejaron de ser la regla general para constituirse en una indeseable excepción. En la última Cumbre de las Américas, efectuada en Trinidad y Tobago, los 34 Jefes de Estado y de Gobierno que se sentaron a la mesa habían sido elegidos por elecciones democráticas en sus países; elecciones limpias, con voto secreto, competitivas y con resultados reconocidos en sus sociedades.

Este proceso, sin precedentes en nuestra historia, se da en el marco de un auge importante de la idea democrática en el mundo. Junto a la democratización de América Latina se produjo la disolución de la Unión Soviética y del llamado “campo socialista”, dando también lugar a procesos de democratización en esa región. Las elecciones también se hicieron frecuentes en otros lugares del mundo en desarrollo, como África Occidental, donde los procesos electorales habían estado ausentes. De pronto, la hora de la democracia parecía haber llegado en los años ’90 y casi todos los gobernantes del mundo parecían empeñados en identificarse con el rótulo de “demócrata”, aunque su legitimidad de origen fuera dudosa.

No mucho más tarde, en 1997, Fareed Zakaria – actual editor de la revista Newsweek – cuestionó el carácter de muchas democracias viejas y nuevas, señalando que, si bien se originaban en mayorías electorales, esos gobiernos adoptaban políticas reñidas con el concepto de democracia liberal, al suprimir o limitar a la oposición, violentar la separación de poderes o atentar contra los derechos humanos y libertades públicas esenciales. En otras palabras, estos gobiernos eran elegidos por voto popular y, a poco andar, a veces incluso respaldados por la mayoría, cerraban parlamentos, reprimían a la oposición, restringían la libertad de opinión e intervenían los tribunales de justicia, violentando su independencia.

Ante la realidad de estas illiberal democracies, como las denominó Zakaria, cabían dos posibilidades: o el concepto de democracia se reducía a una cuestión de origen (gobierno de mayoría elegido por voto popular); o se negaba a esos gobiernos el carácter de democráticos, afirmando que la democracia requiere de otros atributos que no se refieren solamente a su origen, sino también a su ejercicio.

Aunque el debate ha continuado, éste ya fue resuelto por el sistema interamericano a través de la vía jurídica, cuando nuestros países reunidos en la Asamblea General Extraordinaria de la OEA, el 11 Septiembre de 2001 en Lima, aprobaron la Carta Democrática Interamericana, que adopta de manera inequívoca la segunda interpretación. Para todos nuestros países, la democracia es tanto de origen como de ejercicio y, para llamarse democrático, un gobierno no debe solamente ser elegido democráticamente, sino gobernar democráticamente.

Parece innecesario decir que el conjunto de los requisitos democráticos establecidos en la Carta no se cumplen por completo en ninguno de nuestros países, ni en ninguna parte del mundo. Por eso hablamos de un “programa”, un ideal al cual se aspira y que siempre puede ser perfeccionado. Este programa nos permite hacer dos cosas: primero, comparar sus principios con la realidad política de la región para ver cuánto se ha avanzado en los últimos años; y segundo, determinar la participación que les cabe a las organizaciones regionales en este proceso.

Fortalezas y Debilidades de Nuestras Democracias

Muchas de nuestras democracias son nuevas y, por consiguiente, sus instituciones carecen aún de la estabilidad que sólo el transcurso del tiempo les puede proporcionar. Pero aún así es posible afirmar que, en las Américas, los procesos electorales han tenido un notable progreso y, por consiguiente, nuestras democracias tienen, en general, legitimidad de origen. Los gobiernos se generan por elecciones limpias, secretas y universales, cambiando regularmente de manos entre distintas fuerzas políticas sin que ello signifique una disrupción de importancia. En los últimos años también se ha normalizado la duración de los gobiernos, que en la década de los ’90 tendían a concluir anticipadamente.

No obstante, la institucionalidad sigue siendo frágil. En algunos países se han producido recientemente cambios constitucionales sustantivos que aún deben probar su capacidad para forjar gobiernos estables. En otros, las tentaciones de modificar las normas que rigen la duración de los mandatos y la reelección surgen cada vez que se ve en ellos una posible ventaja política, mientras se modifican con frecuencia leyes que regulan aspectos fundamentales de la democracia, incluido el ejercicio de las libertades públicas. América Latina está en constante proceso de revisión de su institucionalidad política y, en muchos casos, ello no ocurre por un afán legítimo de generar mejores consensos y más estabilidad, sino de aprovechar ventajas electorales para preservar o acrecentar el poder.

Si uno atiende a cada uno de los elementos que la Carta define como esenciales para la democracia, encuentra a la vez progresos y limitaciones: el respeto a los derechos humanos es notoriamente mayor que hace apenas dos décadas, pero subsisten limitaciones como el abuso policial, la situación infrahumana de las cárceles, la violencia contra las mujeres o la discriminación hacia grupos vulnerables. La transparencia y la probidad han sido objeto de legislaciones especiales en numerosos países y existe, en general, mayor control del ejercicio de la autoridad, mientras en otros aún se manifiesta la ausencia de controles, el desprecio por la oposición y el abuso de la autoridad. Han existido reformas judiciales de importancia, pero el acceso a la justicia sigue siendo limitado y sesgado a favor de los grupos de mayores ingresos.

Estas limitaciones nos muestran una región que ha tenido importantes progresos democráticos, en suma, pero que aún está en transición hacia el logro de democracias estables. Quisiera poner énfasis en algunas limitaciones y riesgos que me parecen especialmente críticos para alcanzar progresos más efectivos.

1.- La pobreza y la desigualdad siguen siendo el mayor factor de atraso en nuestra región, y ello repercute en la calidad de nuestras democracias. A pesar de los avances en materia de reducción de la pobreza en los últimos años hasta antes de la crisis de 2008, América Latina ha seguido siendo una región especialmente injusta. Que más de un tercio de sus habitantes continúe viviendo en condición de pobreza no corresponde a un continente con nuestro nivel de desarrollo. Que entre el 3 y el 5 por ciento de la población se lleve más del 50 por ciento del ingreso nacional no se compadece con el discurso democrático.

Algunos programas sociales de los últimos años han enfrentado de manera relevante el problema de la pobreza. Pero ni los sistemas tributarios ni las normas laborales han sido reformados de manera de propender a una mejor distribución de la riqueza, como lo demuestran los recientes estudios de la OECD sobre la casi nula variación del coeficiente de Gini después de impuestos en nuestra región.

La paradoja es que mientras más se desarrolla la democracia política en América Latina, con mayor persistencia se van delineando sociedades segmentadas y desiguales, en un terreno común donde muchos observan el consumo ostentoso de unos pocos, y carecen de la capacidad para imitarlos. La solución está en la Carta Democrática: hacer interdependientes desarrollo, equidad y democracia. Pero la voluntad política no ha existido hasta ahora; si el estado democrático no entrega por igual a todos los beneficios del progreso, ello provoca resentimiento y constituye un caldo de cultivo para la inestabilidad y el populismo.

2.- Aunque la democracia haya progresado más en su origen que en su ejercicio, ello no significa que no puedan existir retrocesos. Las tentaciones antidemocráticas siguen presentes en distintos sectores de nuestra región, especialmente en dos formas:

La primera se funda en la falsa premisa de que quien tiene la mayoría también tiene derecho a cambiar el sistema según su parecer, acumulando mayor poder y despreciando la participación y los derechos de las minorías. La explicación para justificar esta tentación es siempre la necesidad de “concluir una tarea” o de enfrentar crisis urgentes en la sociedad. Pero al cambiar las instituciones y normas con estos fines, se debilita de paso la institucionalidad y, por ende, la democracia que se dice defender. Aunque el éxito político tiene que ver con resultados, éstos no pueden ser la única justificación para cambiar las reglas y prolongar de cualquier forma un período de gobierno. En democracia, todo poder debe tener límites; de lo contrario los gobernantes sustituyen a las instituciones, dando lugar a nuevas formas de “cesarismo” ya conocidas en el hemisferio.

Por otra parte, en sociedades tan desiguales como las nuestras, es común que los sectores dominantes miren con aprensión cualquier proceso de reforma. Los intentos por corregir un proceso democrático por vías no democráticas fueron comunes en nuestro hemisferio en la segunda mitad del siglo pasado y, contrariamente a lo que muchos piensan, no se han extinguido por completo. Pasada la época de los gobiernos dictatoriales de “seguridad nacional”, de mucha mayor brutalidad y duración, el “golpe correctivo” parece una opción pretoriana interesante, como lo demostró el reciente golpe en Honduras, que muchos intentaron justificar.

3.- La libertad de expresión es un requisito tan esencial de la democracia, que es el único derecho humano que la Carta Democrática identifica por separado. Si los seres humanos no pueden comunicar su pensamiento libremente, es difícil que puedan concurrir adecuadamente a la formación de gobiernos democráticos y participar en el proceso político. El ejercicio democrático comienza con la libertad de expresión, y de ahí que las limitaciones a este derecho sean especialmente negativas.

Aunque consagrada formalmente en todas las legislaciones de América, la libertad de expresión ha sido amenazada en tiempos recientes por tres formas de conducta:

- La primera es la represión por vía de autoridad, legislativa o burocrática, de expresiones críticas en contra de los gobiernos o las autoridades gubernamentales. Las naturales restricciones a la propagación de informaciones manifiestamente falsas se han extendido a veces hasta llegar a castigar cualquier crítica, a cerrar medios de comunicación o impedir su funcionamiento, y a establecer severas penas para quienes disientan públicamente.

- La segunda restricción es la falta de acceso de la mayoría de los ciudadanos, debido a la concentración de la propiedad de los medios en manos de muy pocas personas o empresas, las que a veces están ligadas además con quienes detentan el poder económico. Es verdad que en ocasiones se usa el argumento de la concentración del poder para justificar medidas de restricción a la libertad de expresión, y ello no es aceptable. Pero una normativa que de plena garantía a la libre difusión de las ideas por parte de todos los ciudadanos, puede también fijar límites objetivos al grado de concentración de los medios a través de los cuales se difunde la información en la sociedad.

- Una tercera restricción, especialmente dramática en algunos países, es la violencia física que se ejerce en contra de periodistas, medios e incluso personas que denuncian determinados delitos. El asesinato o agresión a periodistas y medios es la forma más brutal y primitiva de suprimir la libertad de expresión, y conduce frecuentemente a la autocensura. El crimen organizado y los violadores de derechos humanos son los principales autores de estos asaltos, que por desgracia ocurren sin que los gobiernos sean capaces de impedirlos para proteger esta libertad esencial.

4.- La separación de poderes es un rasgo esencial de la democracia que muchas veces no se practica efectivamente en nuestra América. Si bien ella se da también en algunos casos en la relación entre Ejecutivo y Legislativo en regímenes presidenciales (por ejemplo, en la excesiva cesión de competencias para legislar, que algunos Congresos delegan en los Presidentes) la situación más preocupante se da en relación al Poder Judicial, que en ocasiones se convierte en una herramienta más de la mayoría que gobierna. Sin justicia independiente es difícil contar con formas efectivas de protección de los derechos de los ciudadanos o de combatir el tráfico de influencias y la corrupción.

5.- La corrupción es aún un problema en la región, a pesar de los avances realizados en materia de transparencia y probidad en muchos países. Ella se une al escaso tratamiento que aún tiene, en todas partes del hemisferio, la relación entre dinero y política, que incluso ha sufrido retrocesos en tiempos recientes. La participación directa de empresas en la política, no sólo para hacer ¨lobby¨ sino también para financiar campañas y actividades políticas, es contraria al concepto que tenemos de la política como actividad de las personas en condiciones de igualdad.

A ello se une la escasa transparencia que en muchas partes tiene el financiamiento electoral, en un continente en que el crimen organizado ha aumentado su presencia en los últimos años. Defender la limpieza del proceso político es hoy una tarea indispensable no sólo para asegurar la igualitaria participación de los ciudadanos sino también, especialmente en los países más vulnerables, para evitar la presencia del narcotráfico y el crimen organizado en la actividad pública.

Multilateralismo y Democracia

Todos los problemas que hasta aquí hemos anotado coinciden en gran medida con la agenda de la Organización de los Estados Americanos. Hemos dicho muchas veces que la acción de la OEA se articula en torno a tres pilares: democracia y derechos humanos, desarrollo integral, y seguridad.

El área de democracia tiene a su cargo los asuntos vinculados de manera más directa con la Carta Democrática: a) Las elecciones. En estos cinco años hemos observado más de cuarenta procesos de votación, entre elecciones, presidenciales, parlamentarias, primarias, regionales y referéndums; y hemos entregado cooperación para mejorar los padrones y sistemas electorales en numerosos países. b) La transparencia. La OEA da seguimiento a la Convención Interamericana contra la Corrupción, realiza procesos de evaluación entre pares con participación de los gobiernos y de la sociedad civil; y coopera también con los países para mejorar la legislación y fiscalización que realizan en materias de transparencia y corrupción. Estamos, además, iniciando un ambicioso programa en materia de transparencia de gasto político y gasto electoral. c) El fortalecimiento de la institucionalidad, a través de programas como el de registros civiles, que busca asegurar el derecho a la identidad en un hemisferio en el que más de un 15 por ciento de las personas carece de documentos de cualquier tipo; o los de apoyo a congresos y a gobiernos regionales. d) El mejoramiento de la calidad del gobierno, a través de programas de acceso a la justicia y de gobierno electrónico.
El área de democracia tiene también que ver con las crisis que se viven en el hemisferio. Y quiero detenerme un poco en este tema, porque ha sido motivo especial de crítica en los últimos meses, a partir de los hechos de Honduras. Son muchos los que apuntan a la OEA por este supuesto fracaso, que demostraría la “irrelevancia” de la institución y la poca aplicación de la Carta Democrática y de la Carta de la OEA. Hablaremos en un momento más de lo que la OEA puede hacer.

Lo que interesa en este punto, es decir que la de Honduras fue la novena crisis en que nos correspondió actuar en estos cinco años. Por algún motivo que ignoro, se olvida que en Nicaragua (2005) evitamos una crisis inminente y nuestra mediación permitió al gobierno del Presidente Bolaños concluir normalmente su mandato; que en Haití (2005-2006) la OEA trabajó en conjunto con Naciones Unidas para apoyar la elección presidencial que puso fin a la transición e instaló un gobierno y Parlamento constitucionales; que en Ecuador (2005) la OEA contribuyó a normalizar la situación del Poder Judicial, acéfalo por casi un año, abriendo camino a las elecciones y reformas que tuvieron lugar en los tres años siguientes en ese país; que en Colombia (2004-2010) la Misión de Apoyo al Plan de Paz ha verificado durante los últimos seis años el desarme y reinserción de los paramilitares y los procesos relacionados al conflicto que hoy se ventilan en los Tribunales; que en Bolivia (2006–2009) participamos en cada una de las instancias del proceso por el cual se dictó la nueva Constitución, hasta la elección de hace pocos meses; que en Guatemala (2009) la OEA actuó rápidamente para defender al gobierno constitucional, amenazado en su estabilidad por acusaciones falsas en su contra; que en el conflicto Colombia-Ecuador (2008), nos hicimos presentes con una participación determinante en el control de la crisis provocada a raíz del bombardeo colombiano a un campamento de las FARC en territorio ecuatoriano, sin conocimiento del gobierno de este país, dándole seguimiento con una misión de mediación que permanece hasta hoy; que en el litigio territorial Guatemala-Belice (2004-2010) las partes se aproximan a una solución pacífica tras aceptar nuestra propuesta de someter el tema a la Corte Internacional de Justicia, mientras una misión permanente se mantiene en la zona de adyacencia para evitar cualquier incidente que desvíe a los países de esa solución; a todo lo cual debe agregarse el resultado exitoso de las gestiones realizadas para levantar sanciones obsoletas en contra de Cuba (2009), cuya reincorporación a la OEA depende de la voluntad de ese país en orden a entablar un diálogo con su Consejo, conducente a aceptar las mismas normas que rigen para todos los miembros de la Organización.

No ha sido poca la actividad exitosa de la OEA en materia de crisis en los últimos años, ni pocas las ocasiones en que se ha aplicado exitosamente la Carta Democrática Interamericana. Estoy convencido de que, si el Gobierno de Honduras hubiera solicitado la acción de la OEA de manera oportuna, habríamos podido controlar este conflicto antes de que se llegara al golpe de Estado. En todos los casos anteriormente enumerados, el gobierno solicitó esa asistencia, y en seis de ellos a través de la Carta Democrática. Cuando el Gobierno de Honduras la pidió, ella fue acordada el mismo día 26 de Junio, para enviar una misión el lunes 29. El golpe se produjo el domingo 28.



El Papel del Multilateralismo

Para enfrentar estas y otras debilidades, la Organización de los Estados Americanos cuenta con un conjunto de instrumentos. En materia de derechos humanos está su institucionalidad más conocida y prestigiada, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En relación al tema de la corrupción, existe el Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana contra la Corrupción. Las Misiones de Observación Electoral verifican la buena marcha de la democracia de origen y entregan recomendaciones acerca de las formas de mejorarla. Existen mecanismos de verificación en materia de políticas de drogas, de violencia contra la mujer y otros que no detallaré. Pero lo que tienen en común todos estos instrumentos junto con la Carta Democrática Interamericana, es que en definitiva la decisión sobre su aplicación corresponde fundamentalmente a los Países Miembros.

En ese sentido, conviene recordar una vez más que la OEA no es un Organismo supranacional, sino multilateral. No existe aquí una autoridad por encima de los Estados Miembros, sino que se trata, en cambio, de una instancia en que los Estados Miembros resuelven en conjunto.

La Carta Democrática Interamericana contiene las obligaciones fundamentales que los países miembros asumen para la preservación y fortalecimiento de la democracia. Pero en cuanto a su aplicación concreta, sólo se refiere a tres hipótesis; las tres vinculadas con una amenaza o ruptura del orden institucional. Y en las dos primeras hipótesis, la voluntad del gobierno afectado es determinante.

En el Artículo 17 se dice que, cuando el gobierno de un Estado Miembro considere que está en riesgo su proceso político institucional democrático o su legítimo ejercicio del poder, puede solicitar al Secretario General o al Consejo Permanente la asistencia para el fortalecimiento y preservación de la institucionalidad democrática. Eso es lo que hicieron oportunamente los gobiernos mencionados en los casos de aplicación que detallé antes, y lo que hizo demasiado tarde el gobierno de Manuel Zelaya.

En el Artículo 18 se dice que el Secretario General o el Consejo Permanente pueden decidir actuar cuando en un Estado Miembro se produzcan situaciones que pudieran afectar el desarrollo del proceso político o el legítimo ejercicio del poder, enviando misiones y realizando gestiones. Pero en este caso deben contar con el consentimiento previo del gobierno afectado.

La tercera situación se da cuando ya se ha producido una alteración del orden constitucional (artículos 20 y 21). En este caso, el Consejo Permanente toma las primeras medidas para restablecer el orden, realizando gestiones diplomáticas para volver a la normalidad. Si ello fracasa, o si se considera la situación demasiado urgente (como en Honduras, cuando el Presidente ya había sido expulsado del país), se llama a una Asamblea General Extraordinaria para que adopte las medidas pertinentes y, si en ella se constata que se ha producido la ruptura y que las gestiones para restablecerlo han sido infructuosas, se procede a la suspensión del Estado Miembro.
Estas son las únicas de disposiciones de “acción” de la Carta Democrática Interamericana. Quienes muchas veces exigen o preguntan al Secretario General “por qué no aplica la Carta Democrática”, deberían primero leerla. En ella existen tres clases de limitaciones, que yo señalé al Consejo en un Informe de Abril de 2007, proponiendo considerar acciones para ello:

1.- La primera es que la posibilidad de realizar acciones preventivas antes de que se provoque una crisis, está sujeta a la decisión del Gobierno afectado. Esto constituye sin duda una limitación seria, ya que puede ser el Gobierno mismo el que esté produciendo la situación señalada, y no estará muy dispuesto a convocar a la OEA. Por ello propuse ampliar el rango de actores que podían solicitar acciones preventivas, para incluir a los demás poderes del Estado.

2.- La segunda es la falta de atribuciones del Secretario General para realizar una política más activa de seguimiento y prevención. Por ello propuse ampliar las capacidades de la Secretaría para prever o prevenir las crisis. Ello debería incluir la posibilidad de realizar gestiones sin contar necesariamente con la invitación del gobierno afectado, pero con pleno conocimiento del Consejo.

3.- La tercera es que la Carta no define suficientemente cuáles actos constituyen una amenaza o una ruptura del orden institucional. Desde luego, no puede tratarse de cualquier hecho que no esté acorde con la Carta, de la cual ya hemos dicho que constituye un programa político por su amplitud. Pero tampoco debería limitarse a los golpes de Estado, tomando en cuenta que existen otros actos, como un fraude electoral a gran escala, que podrían considerarse rupturas del orden institucional. Por ello propuse iniciar un estudio para que el Consejo o la Asamblea afinaran esa definición.

Estas tres propuestas y otras similares han sido estudiadas por el Comité Jurídico Interamericano y están ante la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos.

Sin embargo, creo importante recalcar, al concluir esta intervención, que al actuar sobre ellas los Estados de la región seguramente querrán revisar plenamente si con su implementación no se está yendo más allá de lo que es permisible en una organización multilateral de Estados soberanos. El sistema interamericano, en definitiva, está conformado por Estados independientes de gran diversidad geográfica, demográfica, económica y política. Tiene además una historia negativa de intervenciones y violaciones de soberanía. Su progreso depende por lo tanto de un adecuado equilibrio entre los principios y valores comunes que compartimos, y la preservación de los principios de no intervención de autodeterminación que están en la Carta fundacional de la Organización.

Muchas gracias