Buenas tardes a todos ustedes. Es un placer y un honor poder hablar en este evento hoy, en Lima. Voy a hablar sobre la educación en América Latina, no solamente del Perú, sino de toda América Latina y básicamente sobre la educación pública, voy a decir poco sobre la educación privada y sobre el informe de progreso educativo que se llama “Cantidad sin Calidad” elaborado por el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL). Lamento que no tengo ejemplares para repartir pero cuando termine le voy a dar el link en el Internet para el que quiera bajar el documento es fácil hacerlo.

Conviene recordar que para la mayoría de las personas en América Latina y especialmente para los pobres la educación es el bien más valioso que van a tener en toda su vida. No hay nada más valioso para la mayoría que la educación. Y también que la mayoría estudia en la escuela pública, así que es importante saber cómo va la educación pública. Si va bien, si va mal, si va más o menos.

El informe “Cantidad sin Calidad” trata de apuntar información sobre ese tema. Cómo va la educación. Se limita a la educación primaria y secundaria, en gran parte porque son esos niveles donde se encuentra a los pobres y el tema e interés fundamental nuestro son los pobres. Los objetivos de este informe son: primero monitorear el estado y el progreso de la educación en la región. Segundo, comunicar esa información ampliamente a los principales actores de la educación, pero no solamente a los expertos en educación sino a una audiencia bastante mayor, de líderes en toda la región. Líderes empresariales, políticos, de los medios masivos de comunicación. Quisiéramos llegar a todos esos sectores porque creemos que la educación es tarea de todos e involucrar a todos los líderes en el debate acerca de la situación y la mejoría de la educación.

El informe toma la forma de una libreta de notas, tal como todos nosotros hemos recibido alguna vez en la escuela. Un informe sobre cada año o cada no sé cuantos meses, para ver cómo nos va. Y tiene como estructura materias, notas y nosotros hemos usado una escala: ABCDEF, donde el A es excelente, B es bueno, C es regular, D es malo y F es muy malo. para calificar cómo va América Latina en esa materia. Luego encontramos una flecha para indicar tendencias: una flecha horizontal dice que ni se mejora ni se empeora, si esta hacia arriba se está mejorando y la flecha hacia abajo indica que se empeora. Luego viene un comentario, una frase que trate de resumir lo que nosotros creemos es lo más importante que tenemos que decir sobre esa materia.

En cuanto a materias hay nueve áreas temáticas que son: resultados en las pruebas, matrículas, permanencia en la escuela, equidad, estándares, evaluación, autoridad y responsabilidad a nivel de las escuelas, carrera docente y la inversión.

Entonces que hemos encontrado. El resumen es que la educación en América Latina se caracteriza por cantidad sin calidad. Y por eso el título de nuestro informe.

Vamos por partes, la primera materia es “Resultados en las pruebas” a la que hemos calificado con D, que es mala. Los aprendizajes tienden a ser bastante bajos en todos los países de la región. Si miramos casos específicos del resultado del examen PISA del año 2003, los países de América Latina se encuentran en niveles bajos. El año 2000 tres años antes de este examen la misma prueba se obtuvo los mismos resultados. En esa prueba participó Perú que calificó como el más bajo de todos los países. Hay otras pruebas de ese tipo, TEMS que mide matemáticas y ciencias y también los pocos países de América Latina que han participado han calificado entre los más bajos de todos los países. Inclusive cuando se compara con países de otras partes del mundo, que tienen más o menos el mismo ingreso per cápita los países de América Latina califican más bajo.

Entonces hay un problema en cuanto al aprendizaje. Si miramos a las pruebas nacionales, por ejemplo en Brasil, el estudiante promedio de cuarto de primaria no logra sumar, restar, multiplicar ni dividir consistentemente. En El Salvador entre 40% y 50% de los estudiantes calificaron con el nivel más bajo en lenguaje, ciencias naturales y ciencias sociales y apenas uno de cada diez estudiantes peruanos de sexto grado, en el caso del examen nacional, alcanza la calificación esperada en matemática y lenguaje.

Además por varias razones la mayoría de los países tienen dificultad en comparar resultados de esas pruebas de un año para el otro, en particular, cambios en las pruebas y eso hace muy difícil medir progresos y saber si está mejorando o no.

Segunda materia, “Matrícula”. Aquí encontramos las buenas noticias. Tenemos que en matrículas la flecha está hacia arriba, las matrículas están aumentando rápidamente en América Latina aunque todavía hay mucho niños afuera. Pero hemos visto bastante progreso en cuanto al porcentaje de los niños que entran a la escuela en todos los niveles. Si uno mira el nivel pre escolar, por ejemplo, ha subido de 48% en el año 1995 a 61% hace tres años, que es una tasa mayor del promedio global que es del 40%. En el nivel primario subió del 91% a 95% actualmente, quizá un poco más y si uno mira en el nivel secundario y el nivel superior encontrará que las tasas de participación rural ha aumentado.

Sin embargo, muchos niños aún quedan fuera de la escuela en pre escolar, 40% no se matriculan y muchas investigaciones sugieren que el pre escolar es un nivel más importante, especialmente para los pobres, entonces cuando uno mira hacia el futuro ese nivel pre escolar es donde realmente conviene aumentar y todavía falta mucho. En secundaria 36% no está matriculado y la repetición es bastante alta y hay estimaciones de costos hasta 11 mil millones de dólares al año, simplemente por la repetición.

Además, si uno mira a la fuerza laboral se nota que América Latina queda atrás por debajo del promedio mundial. Se nota que los países desarrollados llevan ventajas, luego vienen los países del Asia del este, en el pacífico básicamente los tigres asiáticos y luego vienen los países de América Latina. Lo que llama la atención que en el año 1960 América Latina estaba por encima de Asia en cuanto en cuanto al número de años que tenía la fuerza laboral, en el año 2000 estaba más o menos un año por debajo, es decir los tigres asiáticos levantaron mucho la educación, América Latina aumentó pero no tanto y ha quedado atrás.

Yendo a la materia de “Permanencia en la escuela” le damos una calificación de C, regular pero con la flecha hacia arriba, que indica una tendencia positiva. Los niños permanecen más y más tiempo en la escuela, aunque todavía son pocos los que se gradúan. Si miramos en la primaria se ve que mayoría ahora en América Latina se gradúan, terminan la primaria. En este caso Perú está levemente por encima del promedio, similar a los casos de Costa Rica. Pero en la mayoría de los países el 80% o 90% logra terminar la primaria.

Pero en el nivel secundaria es otra situación. Hay un déficit bastante grande, Perú está más o menos en el promedio con un 40% o 50% que logra terminar la secundaria. Es muy poco y especialmente cuando uno reconoce que hoy en día la educación mínima para defenderse en el mercado laboral, para defenderse como ciudadano en la democracia es la secundaria completa y todavía en muchos países ni el 50% logra alcanzar ese nivel.

A la materia “Equidad” le damos un D, mal y con una tendencia con poco cambio. Hay brechas muy grandes entre ricos y pobres y entre grupos raciales y étnicos. Normalmente pensamos que la educación debe ser una herramienta para promover la equidad, pero esta equidad en América Latina no se da, esa no es la situación, hay excepciones, hay casos, pero la tendencia no es así, la educación no está, desafortunadamente, jugando ese papel tan importante. Un mayor porcentaje de familias pobres asiste a la escuela. Y aquí se ve el caso de Brasil, que durante 10 años tuvo una mejoría bastante fuerte. En el año 1992 el quintil más pobre, apenas 75% asistía a la escuela y en al año 2001 había logrado que más del 90% asista a la escuela. Nos damos cuenta que se puede hacer, que hay maneras de mejorar la asistencia a la escuela, pero todavía hay una brecha muy grande entre escolaridad de los ricos y de los pobres.

Nos damos cuenta claramente la diferencia entre los más ricos y los más pobres de la población entre 21 y 30 años en dos estudios diferentes realizados en 1995 y en el año 2000. Lo que llama la atención es que la diferencia de fechas es bastante alto, cinco años diferencia. La excepción bien interesante es Jamaica en donde las diferencias son muy bajas y en Bolivia donde las diferencias son muy altas, en Guatemala también es bastante alto el índice de diferencia y en Perú está en el promedio de América Latina y en general esas brechas están aumentando. Es decir en cinco años esa brecha ha aumentado, no se ha bajado. Hay una excepción que es El Salvador, que no sé cómo interpretar, porque la brecha ha bajado mucho en cinco años y ha bajado tanto que me hace preguntar si los datos son confiables, simplemente no sé. En general, hay poca indicación de que las brechas están bajando. Además los niños de origen étnico y afrolatino no completan la primaria principalmente la población entre 15 y 19 años que no ha terminado la educación primaria por grupo étnico y se nota que para América Latina hay una brecha muy grande y en varios países hay brechas especiales que llaman la atención como en Brasil, Paraguay, Bolivia, Panamá y Guatemala, donde hay brechas enormes entre grupos étnicos y los blancos, digamos, en cuanto a terminar la primaria, es un problema bastante grande.

Entonces, en general es muy difícil argumentar que en América Latina la educación está promoviendo la equidad, hay muy pocos datos para apoyar esa posición.

En la próxima materia, “Estándares” le damos un D, malo, pero con una flecha hacia arriba porque hay bastante movimiento. Cuando PREAL empezó su trabajo hace 10 años, prácticamente nadie en América Latina hablaba de los estándares educativos, no era tema. Hoy en día es un tema que en muchos países se discute. Han empezado a elaborar e implementar estándares y hay muchos más que lo están considerando. Quisiera decir que ese movimiento, ese progreso se debe en parte a los esfuerzos del grupo de trabajo sobre estándares educativos y evaluaciones educativas de PREAL dirigido por una peruana, Patricia Arregui.

Se ve movimiento, se ve progreso. En casos concretos Colombia ha avanzado bien, Chile ha avanzado bien, algunos estados de Brasil y México están experimentando con estándares. Hay una iniciativa muy ambiciosa en Honduras, un país muy pobre, otra iniciativa en El Salvador que uno ve como brotes, iniciativas bien interesantes para establecer los estándares.

Pero en general hay que reconocer que el concepto no ha tomado raíz todavía en la región, hay poco entendimiento de qué quiere decir estándares, se tiende a confundir con currículos, que es otra cosa, se relacionan pero son diferentes. Las pruebas nacionales en general no están alineadas con los pocos estándares que existen y es poco probable que los países que no han definido, no han decidido, no han especificado lo que quieren que sus escuelas produzcan, es poco probable que estas escuelas van a producir y los estándares son claros y es qué queremos que nuestras escuelas produzcan al fin del día, al fin del año.

Pasamos a la otra materia “Evaluación” y le damos un C, regular con flecha hacia arriba, que es una tendencia positiva hacia una cultura de medición en la educación en América Latina. Muy positivo, casi todos los países en América Latina ya tienen sistemas nacionales de evaluación de desempeño escolar, pero todavía hay problemas, algunos países no tienen muy claro por qué tienen los sistemas. No tienen muy claro cómo quieren usar, cómo quieren aprovechar esos sistemas de evaluación. Algunos técnicamente son débiles, hay problemas en algunos países para encontrar el personal adecuado. En algunos países todavía los sistemas de evaluación dependen de fondos externos, no se han integrado claramente en el presupuesto nacional. La difusión de los resultados de las pruebas tiende a ser muy limitada y muchas veces difundida en libros o informes muy gruesos que muy poca gente va a leer, no llega muy claramente a los padres de familia, que son los clientela más importante y los países de la región muy raras veces participan en pruebas internacionales, pruebas globales, como PISA o TEMS y varias otras.

La otra materia “Autoridad y Acountability” no sé si se entiende el término “acountability” que quiere decir “rendición de cuentas” aunque esa no es una traducción exacta. Pero muchos países han avanzado y es por eso que en la evaluación tiene una flecha hacia arriba. Muchos países han trasladado la toma de algunas decisiones a niveles intermedios, a nivel provincial por ejemplo, hasta municipal y en algunos casos hasta local. Pero la supervisión y mejoría de gestión todavía debe mejorarse. Entiendo que Perú está avanzando en esa dirección, no tengo claro cuánto ha avanzado, en mi impresión todavía falta bastante, pero a lo mejor estoy equivocado.

El problema es que mucho de los límites y de las reformas se hacen fuera del sistema tradicional, son sistemas nuevos que se establecen. Ese ha sido el caso en Centro América donde hay mucho avance pero es como establecer un sistema al lado del sistema tradicional público. En parte porque a veces hay resistencia de los actores, especialmente de los maestros en ese tipo de descentralización. Se tiene que reconocer que la descentralización y autonomía escolar solas no van a resolver el problema, es un componente pero hay que hacer algunas otras cosas también. Lo que se requiere aunque se descentraliza y se hacen más autónomas las escuelas, se requiere un Estado todavía. La idea no sacar al Estado de la educación, pero tener al Estado con otro papel, un Estado que se comprometa con la educación de buena calidad, que fije metas, es decir que establezca estándares altos, que supervise, que evalúe, que asegure la igualdad de oportunidades, que financie y provea recursos y que rinda cuentas. Creo que en general en la región, los gobiernos entienden que eso es necesario, pero ha sido difícil y lento el progreso hacia esa meta.

Yendo a la próxima materia “carrera docente” le damos un D, malo con una flecha horizontal, o sea muy poca tendencia hacia mejorar. Si uno mira los pocos datos que hay sobre los maestros, se da que la cuarta parte en la región en primaria no tiene la formación que formalmente el país dice que debe tener. Perú está un poco por debajo del promedio de América Latina en esta materia. Pero aun cuando tuvieran esa formación la investigación existente sugiere que esa formación no es suficiente, esa formación no está produciendo maestros con la capacidad o la efectividad necesaria y hay varios problemas: la profesión de maestro es poco atractivo a los talentosos por diversas razones, los incentivos son inadecuados, no existen estándares de excelencia, ni evaluación en el desempeño de los maestros, en la mayoría de los países ni premian ni sancionan a los maestros. Ni pasa lo uno ni pasa lo otro. Los gobiernos y los sindicatos pelean mucho y no ha logrado establecer una relación positiva para la educación. Los maestros no tienen reconocimiento social, no tienen la autonomía que un buen profesional debe tener de alguna manera, y los maestros que la tienen la tienen muy poca y los gremios tienden a resistir reformas, así que hay problemas serios con los maestros, problemas muy difíciles de tratar.

A la inversión pública le damos un C, regular y aquí ha habido un aumento significativo durante los 10 o 20 años, pero aún en la mayoría de los países el gasto por estudiante es inadecuado. Si miramos al gasto por alumno en la educación primaria en el año 2002 se ve bastante variación, donde Nicaragua califica como el más bajo y el segundo más bajo es Perú, pero no hay tanta diferencia. Chile es el país que más invierte en cuanto a gasto público por alumno en la educación primaria, más de US$ 1400 y España está por encima de US$ 3,500. Pero en general el gasto por alumno es bajo, obviamente el dinero no compra la buena educación. Se pueden duplicar sueldos, como se ha hecho en algún país, en Perú según entiendo en los últimos años, pero eso no garantiza que se va a mejorar. Pero algunos países son tan bajos en el gasto por alumno, que hay que suponer que hay un problema de falta de financiamiento.

Además el gasto público es ineficiente y en nuestra investigación hemos encontrado una relación entre gasto y resultados en pruebas, basado en la prueba PISA. Hay países que están produciendo más aprendizaje que otros por el gasto que realizan por el desempeño y hay países que están en el subdesempeño. Llama la atención que los países de América Latina están en el subdesempeño y llama la atención Perú, bastante por debajo. Así que hay un problema de eficiencia en los sistemas públicos de América Latina cuando se mide eficiencia comparando la inversión con el aprendizaje, con los resultados de las pruebas.

Además, los recursos no llegan a los más pobres. En una investigación del Banco Mundial encontramos que el porcentaje de gasto público en educación llega al 20% de los más ricos y al 20% de los más pobres, en algunos países. Llama la atención el caso de Colombia donde le va bastante bien, o sea el 20% de los más pobres recibe 24% del gasto en educación y el 20% de los más ricos recibe menos del 15%. Eso es positivo. Pero en Nicaragua, el 20% de los más pobres recibe apenas 12% del gasto público en educación y el 20% de los más ricos recibe 35% del gasto en educación. Eso no es un problema serio de equidad y muchas veces los recursos educativos, aunque el país aumente el gasto no llegan a los pobres, llegan a la clase media, a la clase alta, pero no llega a los pobres.

El caso más dramático es la educación superior. Conviene reconocer que el dinero gastado en educación, dinero público gastado en la educación superior favorece automáticamente a los ricos. Y eso es porque los pobres, aunque ahora la mayoría termina la primaria, muy pocos entran a la secundaria, y un porcentaje aun más bajo termina la secundaria y un porcentaje mínimo logra matricularse en la universidad. Entonces cuando el Estado asigna dinero público a la universidad se trata de un porcentaje mínimo de los pobres. Ese dinero en general favorece a los ricos, a la clase alta, a la clase media.

Encontramos en esa investigación la relación entre el gasto por alumno en la educación superior y el gasto por alumno en la educación primaria. Nicaragua es el país en donde hay una diferencia muy grande sobre el gasto entre ricos y pobres. El segundo es Brasil donde la relación es de 5 a 1. Un país que no está aquí es Venezuela, porque ellos no publican esos datos. Pero hace cuatro años que hicimos ese cálculo y obtuvimos algunos datos y Venezuela tenía los mismos índices que Nicaragua. Una sobreinversión en la educación superior y una subinversión en la educación primaria.

Interesante es el caso de Chile en donde la relación es prácticamente 1 a 1 y es la relación más baja en América Latina, en El Salvador también casi igual. En Chile los alumnos en la universidad pública pagan matrícula, prácticamente, que yo sepa, no hay educación superior gratuita, salvo para los pobres. Si son capaces de pagar, tienen que pagar y ese no es el caso en la mayor parte de la región.

Ahora que hemos revisado sobre todas las materias quiero reflexionar un poco. No es un panorama muy alentador, por qué, cómo explicar eso. Quiero sugerir que los obstáculos principales son del tipo políticos y no técnicos. Hay que recordar que la educación en América Latina tradicionalmente ha sido un monopolio público con poca historia de participación cívica y de participación de la sociedad civil en la educación pública. Las élites en América Latina prácticamente todos mandan a sus hijos a la educación privada en la primaria y la secundaria. No mandan a sus hijos a la educación pública y no sienten directamente, entonces, las deficiencias de la educación pública, no son sus hijos los que están siendo perjudicados, son hijos de otros y son las élites que manejan el gobierno, manejan el sistema.

Entonces tenemos ahí un problema de que los que toman decisiones, sus intereses no están directamente involucrados en las decisiones que toman y por eso el sistema público tiende a ser capturado por intereses especiales. Típicamente son los gremios y especialmente los gremios de los maestros, pero también los gremios públicos y también las universidades públicas. Esos dos grupos se preocupan de lo que pasa con la educación traen información, asisten a reuniones, el ministro negocia con los sindicatos, hay una negociación y discusión, los sindicatos se hacen sentir, saben qué pasa, manejan números. Los alumnos universitarios cuando alguien sugiere que se pague, aunque muy poco en la matrícula para la universidad sale a la calle con el lema “universidad gratuita”, se hacen sentir también. Y un presidente, un ministro tienen que reconocer eso. No puede hacer cualquier cosa, ellos tienen mucho poder. En contraste con los padres de familia pobres no tienen información o tienen muy poca información sobre el sistema sobre el gasto, etcétera. No tienen tradición de participar en ese tipo de situaciones.

Tiene muy pocos mecanismos para participar. El ministro no se sienta a la mesa con ellos, siempre con los líderes sindicales o algo así y los padres de familia pobres no salen a la calle a demostrar en cuanto al sobregasto público en la educación superior, por varias razones básicas. Así que ellos no se hacen sentir sus intereses no están bien representados.

Así que hay un problema serio ahí, un problema político que explica en parte los resultados que hemos encontrado. Bueno qué hacer.

Enfatizar la calidad en vez de la cantidad. En vez de un ministro de educación, en vez de hablar de la matrícula, en vez de hablar de la inversión, del número de aulas que ha establecido, el número de maestros que ha contratado, hablar de aprendizaje, poner el aprendizaje como la primera prioridad. Eso implica establecer estándares de aprendizaje, medir periódicamente los logros del aprendizaje y participar al menos, cada tres o cuatro años en una prueba internacional de lineamiento educativo y también establecer sistemas de “acountability” es decir; sistemas de rendición de cuentas, que permitan que haya consecuencias, que haya expectativas altas, que haya incentivos para el buen desempaño en el sistema, que haya autoridad para tomar decisiones, cursos para trabajar, que haya apoyo para los maestros, para los directores de colegio, para que ellos puedan ver qué deben y lograr hacerlo.

Así que enfatizar la calidad en vez de la cantidad. Esa es la dirección, ese es el camino que nosotros creemos que conviene seguir. Aun cuando se tomen todos los pasos, todos los consejos hay que reconocer que va a demorar, la educación es lenta para cambiar, no es rápida, estamos hablando de 10, 15, 20 años. Es importante que un país tenga un plan de 15 o de 20 años sobre qué hará y organiza, establece una coalición política para promover y mantener ese plan.

El informe completo de PREAL lo pueden encontrar en www.preal.org y bajarlo fácilmente.
Les agradezco mucho.