Señor Presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos,
distinguidos Representantes Permanentes,
distinguidos Observadores,
señoras y señores:


En ocasión de esta sesión especial, me complace dirigirme a ustedes en relación con el importante tema de la protección de las personas en situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores. En particular, este panel toca importantes cuestiones que enfrenta la comunidad internacional respecto de cómo identificar y aplicar las normas jurídicas internacionales para la protección de las personas cuando la línea que distingue las tensiones y los disturbios internos de los conflictos armados se torna confusa. Si bien la presente reunión se centra en las dificultades que en el derecho internacional humanitario se relacionan con este tema, mi colega de panel está en mejores condiciones para abordar la aplicación del derecho de los conflictos armados y las preocupaciones del Comité Internacional de la Cruz Roja. Me propongo referirme a la incidencia del derecho internacional en materia de derechos humanos en el contexto de las luchas internas y a cómo una interpretación y aplicación complementaria del derecho internacional humanitario puede asegurar la protección de las personas en estas situaciones con frecuencia confusas y cambiantes.

La raíz de la cuestión está reflejada en el artículo 1(2) del Protocolo Adicional II a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 / y en disposiciones análogas de otros tratados, / que articulan una distinción explícita entre las situaciones de conflicto armado interno, a las que se aplican las disposiciones del derecho internacional humanitario, y “ las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos”, que se consideran regidos por la legislación interna y el derecho en materia de derechos humanos, con exclusión del derecho internacional humanitario. El Comité Internacional de la Cruz Roja ha elaborado en torno al significado de “tensiones internas y disturbios interiores” declarando, en su Comentario de 1973 sobre los Proyectos de Protocolos Adicionales a los Convenios de Ginebra, que tales situaciones pueden incluir:

- motines, vale decir, todos los disturbios que desde su comienzo no están dirigidos por un líder y que no tienen una intención concertada;

- actos de violencia aislados y esporádicos, a diferencia de operaciones militares realizadas por las fuerzas armadas o grupos armados;

- otros actos de naturaleza similar que entrañen, en particular, arrestos en masa de personas por su comportamiento u opinión política / (subrayado agregado).

Cuando se trata de aplicar estas categorías y las normas jurídicas correspondientes en situaciones de lucha dentro de los Estados, con frecuencia es difícil establecer una distinción clara entre la paz, los disturbios internos y la guerra, y la línea que separa las tensiones y disturbios internos particularmente violentos de los conflictos armados de baja intensidad, a menudo puede ser confusa y no fácilmente determinable. Ello sin duda es verdad en las Américas, donde los Estados han seguido registrando graves situaciones de disturbios internos derivados de problemas tales como las crisis económicas y sociales, las altas tasas de delincuencia y la violencia terrorista, y donde con frecuencia es difícil determinar y evaluar los medios y métodos apropiados para responder. Entre las consecuencias más graves de esta “zona gris” entre la paz y la guerra está el riesgo de que se desconozcan o sacrifiquen protecciones fundamentales de las personas afectadas por esas circunstancias excepcionales. Este es particularmente el caso cuando los Estados emplean poderes policiales excepcionales y, en algunos casos, las fuerzas armadas, para responder a situaciones internas. Con demasiada frecuencia, los disturbios internos de los Estados han servido de pretexto para negaciones generalizadas de los derechos humanos elementales, por ejemplo, a través de arrestos masivos, detenciones prolongadas sin revisión y suspensión de las salvaguardias judiciales.

El debate en torno a esta cuestión no es nuevo, sino que ha sido materia de amplias discusiones en el Comité Internacional de la Cruz Roja y en otros foros de la comunidad internacional. Uno de los resultados más importantes de las deliberaciones mantenidas sobre el tema fue la promulgación de la Declaración de Normas Humanitarias Mínimas de Turku /. La Declaración de Turku, que fuera preparada por un grupo de reputados expertos internacionales y presentada en 1995 a la Subcomisión de la ONU para la Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, procura afirmar unas normas humanitarias mínimas no derogables en todas las situaciones, incluidas las de violencia, disturbios, tensiones y emergencia pública a nivel interno de los Estados. Sin embargo, pese a esta y a otras iniciativas, es evidente que se siguieron registrando circunstancias de lucha interna en que se priva a los individuos de las protecciones básicas y que la lucha posterior al 11 de septiembre contra el terrorismo internacional no ha hecho sino complicar más las deliberaciones sobre las normas jurídicas aplicables. En consecuencia, los eventos como estas reuniones siguen siendo vitales para tratar de asegurar mejor la protección de las personas en situaciones de tensiones internas y disturbios interiores.

Como el derecho internacional humanitario y el derecho internacional de derechos humanos constituyen regímenes separados del derecho internacional, con orígenes y funciones diferentes, se ha reconocido que la aplicación de alguno de ellos o de ambos a situaciones de intranquilidad interna puede dar lugar a incertidumbre en cuanto a las normas jurídicas aplicables a actores estatales y no estatales en algunas áreas. Ello incluye, por ejemplo, interrogantes acerca de las circunstancias en que se puede usar la fuerza letal contra las personas involucradas en actos de violencia y acerca de las condiciones en que se puede arrestar y detener a las personas. Dicho lo cual, es importante reconocer que muchas protecciones humanitarias básicas que se relacionan con asuntos tales como el trato humano y el debido proceso son comunes al derecho de derechos humanos y al derecho humanitario, y deben ser respetadas independientemente de cómo se clasifique una situación particular o qué agentes del Estado están involucrados, sea la policía, el ejército u otro. En consecuencia, el centro de mi exposición de hoy referirá a cuántas de las más graves fallas de la protección en las crisis internas se pueden evitar con la adhesión estricta de los Estados a sus compromisos internacionales en virtud de los instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos y con el control efectivo de los órganos internacionales de supervisión de los derechos humanos.

El punto de partida de este análisis es el reconocimiento por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos / y por otros órganos internacionales decisorios, incluida la Corte Internacional de Justicia, / de que las obligaciones que impone a los Estados el derecho internacional en materia de derechos humanos rigen en todo momento, sea en tiempos de paz, en situaciones de tensiones y disturbios, o en el curso de un conflicto armado. La aplicación permanente de las protecciones de los derechos humanos está sujeta únicamente a las derogaciones admisibles invocadas estrictamente de acuerdo con los términos de los instrumentos de derechos humanos aplicables. Al respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, / al igual que otros instrumentos internacionales de derechos humanos, / permite que los Estados tomen medidas derogatorias de ciertas protecciones de los tratados en situaciones de emergencia definidas con gran precisión, descritas en la Convención Americana como “en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte.” De no mediar esas condiciones, debe garantizarse a todas las personas bajo la jurisdicción del Estado toda la gama de protecciones de los derechos humanos.

De acuerdo con la doctrina del sistema interamericano de derechos humanos, la capacidad de los Estados para adoptar medidas derogatorias de las protecciones en el marco de los instrumentos de los derechos humanos a que están vinculados está regida por varias condiciones. / En particular:

• para que pueda considerarse que hay una emergencia que justifica la suspensión de derechos, debe existir en el país una situación de extrema gravedad y de tal naturaleza que exista una amenaza real para la ley y el orden o la seguridad del Estado, como guerra, peligro público u otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte;

• la suspensión sólo puede imponerse por el plazo estrictamente requerido por las exigencias de la situación y no puede proclamarse por períodos indefinidos o prolongados;

• la suspensión sólo puede ser efectuada en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación. Este requisito se refiere a la prohibición de suspender innecesariamente ciertos derechos, imponer restricciones mayores a las necesarias y extender innecesariamente la suspensión a áreas no afectadas por la emergencia;

• la suspensión de derechos no puede comportar discriminación de tipo alguno fundada en razones tales como la raza, el color, el sexo, el idio, la religión o el origen social;

• la suspensión debe ser compatible con todas las demás obligaciones que el derecho internacional impone al Estado; y

• la declaración del estado de emergencia por el Estado debe ser notificada a los Estados Miembros de la OEA con información suficiente para que puedan determinar la naturaleza de la emergencia, si las medidas son estrictamente necesarias debido a las exigencias de la situación, y si pueden ser discriminatorias o incongruentes con las demás obligaciones que el derecho internacional impone al Estado.


Además, algo de particular relevancia para las situaciones de tensiones internas y disturbios interiores, es que ciertos derechos nunca pueden ser objeto de derogación. Más específicamente, el artículo 27(2) de la Convención Americana se enumeran todos los derechos inderogables, a saber: el derecho a la personalidad jurídica, el derecho a la vida, el derecho a un trato humano, la prohibición de la esclavitud y la servidumbre, el principio de no retroactividad de las leyes, la libertad de conciencia y religión, la protección de la familia, el derecho a un nombre, los derechos del niño, el derecho a la nacionalidad y el derecho a participar en el gobierno. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los derechos no derogables dentro del sistema interamericano incluyen también el régimen de derecho y el principio de legalidad y, en consecuencia, las garantías judiciales esenciales para la protección de los derechos que no son derogables, incluyendo en particular el recurso de habeas corpus y el recurso de amparo. /

Cuando se considera que existe un conflicto armado, la naturaleza absoluta de esas protecciones se ve reforzada por una aplicación complementaria del derecho internacional en materia de derechos humanos y el derecho internacional humanitario, pues muchos de esos derechos, incluidas las garantías de un trato humano y las protecciones fundamentales del debido proceso, tampoco son derogables en el derecho internacional humanitario. / En consecuencia, no se pueden suspender las normas mínimas prescritas por el derecho internacional humanitario, ni siquiera en los casos en que la Convención Americana pudiera permitir derogar las protecciones correspondientes. Cuando, por ejemplo, el derecho internacional humanitario prescribe normas mínimas del debido proceso, los Estados no pueden recurrir a ninguna de las derogaciones permitidas de este derecho en el derecho internacional humanitario para evitar el respeto por estas normas en situaciones de conflicto armado. Este criterio está impuesto en parte por los artículos 27 y 29 de la Convención Americana, que prohíben toda medida de derogación que sea incongruente con las demás obligaciones que el derecho internacional impone al Estado y toda interpretación de la Convención que restrinja el ejercicio de un derecho o libertad reconocido en virtud de otra convención de la que el Estado sea parte.

Estas normas establecen un contexto esencial para que los Estados aseguren la protección de los derechos fundamentales en todas las situaciones, incluidas aquellas en que no esté clara la línea que separa las situaciones de tensiones y disturbios particularmente violentos de los conflictos armados. El estricto cumplimiento de estas disposiciones de derechos humanos en todas las situaciones de excepción puede contribuir en gran medida a asegurar la protección de las personas más vulnerables a los abusos.

También es importante recalcar el papel de los órganos de derechos humanos del sistema interamericano en la supervisión del cumplimiento de las protecciones internacionales de los derechos humanos, sea en contextos de paz, de tensiones y disturbios internos, o de conflicto armado. En todas las circunstancias, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos es responsable de cumplir su mandato de promoción de la observancia y protección de los derechos humanos y de actuar como órgano de consulta de la OEA en estas cuestiones, a través de su sistema de peticiones individuales, medidas cautelares, visitas in situ y demás mecanismos de supervisión. La Comisión y la Corte Interamericanas también han confirmado su competencia para considerar normas del derecho internacional humanitario a las que se puede recurrir para interpretar y aplicar los instrumentos interamericanos de derechos humanos en situaciones que podrían constituir conflictos armados. / En consecuencia, inclusive en circunstancia en que la capacidad del Comité Internacional de la Cruz Roja o de otro órgano del derecho humanitario internacional no es clara debido a la incertidumbre en la clasificación de la situación, los órganos de supervisión del sistema interamericano quedan a disposición de las personas y de los propios Estados Miembros como medio y recurso de protección de los derechos fundamentales en las situaciones en que son más vulnerables.

Terminaré mi exposición subrayando que, independientemente de la caracterización de la situación como conflicto armado, motín, disturbio, etc., no existe una “zona libre de derechos humanos” o una laguna jurídica en que las personas puedan ser tratadas a la discreción irrestricta de un Estado, o en la que un Estado pueda por alguna otra vía renunciar a su deber de proteger a las personas bajo su jurisdicción contra la violación de sus derechos fundamentales. Como observó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “ninguna persona bajo la autoridad y control de un Estado, independientemente de sus circunstancias, está privada de la protección legal de sus derechos humanos fundamentales y no derogables.” / La garantía del respeto por estos preceptos básicos es esencial para que la comunidad internacional garantice realmente la protección de las personas en situaciones de disturbios y tensiones.

Gracias por su atención.

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(14). El artículo 1(2) del Protocolo Adicional II a los Convenios de Ginebra de 1949 dispone: “2. El presente Protocolo no se aplicará a las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos, que no son conflictos armados.”

(15). Véase, por ejemplo, Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, 2187 U.N.T.S. 3, artículo 8(2)(d), (f) (el cual dispone que la definición de “crímenes de guerra” de los párrafos 8(2)(c) y 8(2)(e) se aplica “ a los conflictos armados que no son de índole internacional, y por consiguiente, no se aplica a las situaciones de tensiones internas y disturbios interiores, tales como los motines, los hechos esporádicos y aislados de violencia u otros actos análogos”.

(16). CICR, Proyecto de Adiciones a los Protocolos de los Convenios de Ginebra - Comentario, Ginebra, octubre de 1973 (CDDH/3), párr. 133.

(17). Declaración de Normas Humanitarias Mínimas, reproducida en el Informe de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías sobre su 46º Período de Sesiones, Comisión de Derechos Humanos, 51o período de sesiones, temario provisional, punto 19, pág. 4, ONU Doc. E/CN.4/1995/116 (1995) (Declaración de Turku).

(18). Véase, por ejemplo, Caso 11.137, Informe Nº 5/97, Juan Carlos Abella, Informe Anual de la CIDH 1997, párr. 158; Caso 10.951, Informe Nº 109/99, Coard et al., Informe Anual de la CIDH 1999.

(19). CIJ, Opinión Consultiva sobre la Legalidad de la Amenaza o Uso de Armas Nucleares, 8 de julio de 1996, Informe de la CIJ 1996, párr. 25 (donde se confirma que la “protección del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos no cesa en tiempos de guerra, excepto por aplicación del artículo 4 del Pacto conforme al cual podrían quedar derogadas ciertas disposiciones en tiempo de emergencia nacional”).

(20). Véase, por ejemplo, Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 27 (que específicamente permite la derogación de ciertos derechos “[e]n caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte.”)

(21). Véase, por ejemplo, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Res. AG 2200A (XXI), 21 ONU GAOR (Supp. Nº 16), p. 52, ONU Doc. A/6316 (1966), 999 U.N.T.S. 171, vigente desde el 23 de marzo de 1976, artículo 4; Convenio [Europeo] para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, 4 de noviembre de 1950, (ETS No. 5), 213 U.N.T.S. 222, vigente desde el 3 de septiembre de 1953, y enmiendas de los Protocolos Nos. 3, 5, 8, y 11 [en adelante, Convenio Europeo de Derechos Humanos, artículo 15.]

(22). Véase, por ejemplo, Corte IDH, Caso Neira Alegría, Sentencia de 19 de enero de 1995, Ser. A Nº 20, párrs. 74-76; Caso 11.010, Informe Nº 15/95, Hildegard María Feldman (Colombia), Informe Anual de la CIDH 1995, p. 57. Véase, análogamente, Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Observación General Nº29 (artículo 4 PIDCP), ONU Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11 (31 de agosto de 2001).

(23). Corte IDH, Opinión Consultiva OC-8/87, El Hábeas Corpus Bajo Suspensión de Garantías, 30 de enero de 1987, Ser. A Nº 8, párrs. 21-27.

(24). Véase CICR, Comentario del Protocolo del 8 de junio de 1977 adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 (CICR, 1987), p. 392, 626, 649, 843-844.

(25). Véase, por ejemplo, Caso 11.137, Informe Nº 5/97, Juan Carlos Abella, Informe Anual de la CIDH 1997, párr. 158; Corte IDH, Caso Bamaca-Velásquez, Sentencia de 25 de noviembre de 2000, Ser. C No. 70 (2000), párr. 207.

(26). CIDH, Medidas cautelares adoptadas en favor de los detenidos en la Bahía de Guantánamo, Cuba, 12 de marzo de 2002, p. 4.