Quiero comenzar por agradecerles su presencia en este seminario que demuestra el interés y la importancia que el tema de la violencia criminal urbana tiene en la vida de nuestros países. Este encuentro es el resultado de charlas que sostuvimos los directivos de la OEA, el Banco Mundial y el BID en el curso del año de 1996, dentro del propósito de buscar espacios de trabajo conjunto que nos permitan enfrentar los nuevos retos y desafíos del continente, como lo demandaron de nosotros los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Miami.

Debo destacar hoy el permanente compromiso asumido por el Presidente del BID para su logro, y en particular el esfuerzo cumplido por el profesor Luis Ratinov para estructurar el temario y obtener la elevada e ilustre participación continental que hoy colma este recinto.

En esa oportunidad coincidimos en la necesidad de abocar el problema de la violencia y de la criminalidad, en especial la que se presenta en las grandes urbes. No hay duda de que en muchos países del hemisferio existe una creciente preocupación por el aumento de la delincuencia que se ha observado en los últimos años.

Las evidencias son amplias. Estudios académicos, estadísticas criminales, investigaciones periodísticas y encuestas de opinión consistentemente muestran que la población percibe el ascenso de la criminalidad común, de la violencia y de la inseguridad en general como uno de los problemas más agudos. Aunque no se trata de un fenómeno particular y exclusivo de las Américas, si es más crítico en este continente que en otras regiones y, aunque no afecta a todos los países por igual, es una situación que ha tocado un número creciente de naciones del hemisferio.

Según estadísticas más o menos confiables, la violencia ha tenido en los últimos años una tendencia creciente y generalizada, tanto en el continente como en el Caribe. Los niveles de asesinatos para América Latina, que se habían mantenido en un rango relativamente estable por varias décadas, se elevan drásticamente. En 1992 las cifras agregadas para la región en su conjunto se duplican frente a la década de los ochenta, hasta alcanzar la suma de 30.7 asesinatos por cada 100.000 habitantes año. Esa misma cifra había sido de 12.5 en 1960, de 10 en 1979, de 14 en 1980 y de 16.9 en 1985. Este es el indicador de violencia más simple: es más del doble que el de cualquier otra región del mundo y es seis veces mayor que el promedio mundial.

No hay duda pues de que se trata de un problema que tiene un costo humano, político y económico en toda la región; afecta la calidad de vida de amplios sectores de la población; impide los procesos de desarrollo económico y es un factor negativo para la inversión; erosiona la capacidad del gobierno y la credibilidad pública de las instituciones; produce un efecto negativo en la preservación de los derechos humanos; y afecta el desempeño de la administración de justicia y de los organismos policiales, perpetuando el circulo ilegal de la violencia y por ende impidiendo realizar plenamente los principios democráticos.

Un distinguido autor en estos temas, Juan Luis Londoño, ha tratado de desentrañar el costo de la violencia en términos humanos, indicando que la patología de la violencia representa para cada latinoamericano una pérdida que es tres veces más alta que en el resto del mundo. Y en términos estrictamente económicos, el mismo autor indica que los costos de la violencia como proporción del PIB se duplicaron en América en los últimos 15 años. Pasaron del 0.8 del PIB al 1.6 del PIB a mediados de los noventa.

Es bueno señalar que no hay explicaciones simples ni generalizaciones aceptables sobre el por qué del ascenso del crimen común, el que de manera creciente se expresa en hechos de violencia. Las causas para explicar un comportamiento criminal anormal en una sociedad son variadas y los especialistas en el tema, académicos, sociólogos y más recientemente epidemiólogos, señalan un amplio espectro de posibles causas, las que podrían agruparse en cuatro grandes conjuntos de hipótesis principales, no necesariamente excluyentes. En nuestros trabajos en la OEA hemos identificado esos conjuntos de razones así:

Una primera corriente trata la relación entre el crecimiento poblacional y la incapacidad del sector productivo para absorber la población en capacidad de trabajar. Esta incapacidad de absorción de mano de obra se traduce en que para ciertos sectores que encuentran dificultades para ubicarse laboralmente, la actividad criminal se convierte en una alternativa de supervivencia.

Un segundo conjunto de hipótesis es el que relaciona el crimen con la pobreza, e indica que si ésta aumenta también se incrementa el nivel de criminalidad de la sociedad.

EL tercer grupo de hipótesis resalta la importancia de motivaciones de carácter social que incentivan un comportamiento individual o una acción criminal específica. Estas se encuentran más en elementos éticos, presentes y aceptados en diversos estratos de la sociedad, que en condiciones específicas de pobreza, o en la incapacidad de la economía para absorber a los jóvenes.

Una cuarta corriente explicativa enfoca el problema de inseguridad desde el punto de vista político, en particular enfatiza en desajustes temporales de la estructura política derivados de la transición a la democracia. Muchos países latinoamericanos no han sido completamente exitosos en establecer una de las piedras angulares de la democracia: el control legal de la violencia.

En la OEA otorgamos gran importancia a los trabajos y estudios que vienen realizando autoridades e investigadores, a través de los cuales se busca volver sobre estas causas y los efectos vinculados a los fenómenos de violencia y de criminalidad, al igual que sobre el resultado de las diversas medidas dispuestas para enfrentarlos. A lo largo de esta seminario se darán a conocer algunos de esos trabajos, estudios, análisis, que nos brindarán una visión más acorde con la realidad del problema y que nos permitirán conocer las diferentes acciones propuestas o que han sido puestas en marcha.

En estos meses, las instituciones promotoras de este foro también han sostenido un diálogo franco con las autoridades de diferentes países y han intercambiado criterios con representantes de sectores académicos y con estudiosos de la materia. Ello ha permitido conocer variadas facetas de esta compleja temática.

Por esta razón deseo hacer algunas consideraciones acerca de las posibles causas que he mencionado, ya que de sus análisis más detallado pueden surgir propuestas concretas para encararlo.

Así por ejemplo cuando nos referimos a la primera causa, la que tiene que ver con la incapacidad de la economía para absorber mano de obra, es bueno señalar que el desajuste no se manifiesta de manera uniforme entre los diversos grupos de la sociedad, sino que se acentúa particularmente en los jóvenes, en especial entre quienes no han tenido experiencia laboral previa. Es indudable la participación creciente de jóvenes como perpetradores y también como víctimas de la violencia.

En lo que hace relación con la pobreza como causa, tendríamos que decir que las evidencias empíricas son contradictorias. Por una parte no hay consistencia en los resultados de investigaciones comparadas que muestren de manera concluyente una correlación regional entre índices de violencia y las zonas de mayor pobreza.

Estas comparaciones, que en los Estados Unidos encuentran una relación entre pobreza, desigualdad y tasa de homicidios, no son concluyentes en los países latinoamericanos. En este caso lo que habría que indagar es hasta dónde tal relación se pueda dar más bien con factores de creciente desigualdad o de percepción de que ésta se ha profundizado. Lo que es claro para América Latina es que los más altos índices de delincuencia se presentan en las grandes ciudades. Y que los patrones de violencia han seguido los de urbanización, particularmente del tipo que se da entre nosotros: segregado, desordenado, vertiginoso.

En cuanto al tercer grupo de hipótesis que resalta las motivaciones de carácter social, señalaría ciertos valores asociados a aspectos culturales, como la aceptación directa o indirecta frente al uso de la violencia, al validar y tolerar conductas como el consumo incontrolado de alcohol, el uso permisivo de drogas sicoactivas o el porte de armas por civiles, y que indudablemente inciden en mayor violencia.

Una determinada ética social puede distorsionar el comportamiento de ciertos individuos y los puede hacer propensos a incurrir en conductas criminales. La impunidad, la ilegitimidad del estado, o incluso la abierta injusticia de la acción judicial y la falta de sanción a conductas criminales, pueden alentar una cierta aceptación a comportamientos delicuenciales.

Fenómenos extendidos de corrupción a alto nivel pueden crear la sensación entre sectores sociales desfavorecidos de una aguda ilegitimidad de las normas vigentes, y usualmente escándalos sobre delitos de cuello blanco o de corrupción de altos funcionarios del estado, van asociados a olas de delincuencia común. El sentimiento de que los poderosos y los privilegiados delinquen y que la impunidad es rampante, por lo general validan una cierta aceptación social hacia el delito entre los sectores más pobres.

Pero las más evidentes manifestaciones de la cultura de la violencia tal vez se dan en la desmovilización de contingentes guerrilleros, o incluso en la reducción de ejércitos que frecuentemente se transforman en delincuentes y bandas armadas.

En cuanto a la cuarta corriente explicativa de los fenómenos de violencia, fundamentada en explicaciones políticas, quisiéramos señalar que en América Latina el retorno de los gobiernos civiles trajo la esperanza de que los derechos humanos buscados por los opositores políticos bajo regímenes militares fueran extendidos a todos los ciudadanos, especialmente a los grupos menos favorecidos y más vulnerables. Mientras las más oprobiosas formas de violación a los derechos humanos por parte de los regímenes militares fueron eliminadas por los gobiernos civiles, las largamente esperadas democracias no fueron exitosas en cumplir el papel de guardianes del orden público y protectoras de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Traer paz y seguridad a las sociedades a través de mecanismos de aplicación de la ley es todavía un proceso precario en muchos países.

Mas allá de las estadísticas, más allá de estas explicaciones y de las dimensiones exactas del crecimiento del crimen y la violencia en cada país, las consecuencias de esta situación se reflejan en una percepción de la gente respecto del estado. Se trata de un sentimiento generalizado en el cual los ciudadanos perciben que las instituciones, a las cuales en general respetan y no confrontan, no les están dando protección a su vida, ni garantías a sus actividades diarias, ni seguridad a sus bienes. Este, diría yo, es el fenómeno de inseguridad del que estamos tratando en este seminario.

Los casos citados anteriormente nos permiten tener una idea de la compleja gama de factores y elementos que pueden entrar en juego a la hora de fijar políticas y de emprender acciones en este campo. Esta reunión, además de constituir una primera aproximación de carácter continental a los factores que resultan relevantes en la generación o proliferación de los fenómenos de violencia y criminalidad, debe permitirnos desarrollar mecanismos adecuados para encarar sus diversos aspectos.

La multiplicidad y diversidad de acciones propuestas obedece, entre otras razones, a que la elaboración conceptual del tema aún es incipiente, lo que a su vez ha impedido integrar, bajo un mismo cuerpo, las diferentes iniciativas y programas desarrollados así como los logros obtenidos. Esta misma dispersión sin duda alguna ha impedido a las autoridades y gobiernos de los diferentes países elaborar un sistema que les permita compartir los conocimientos alcanzados y los resultados obtenidos, así como analizar las variaciones que pueden presentarse sobre los diferentes conceptos.

Lo anterior significa que bajo ninguna circunstancia sería aconsejable proponer un simple traspaso de las acciones desarrolladas en determinada región o país a otro de iguales o parecidas condiciones. A cambio de esto, creemos que facilitar el estudio y análisis de las diversas acciones adelantadas en cada país, puede constituir el camino más indicado para propiciar la toma de decisiones por parte de las autoridades respectivas, conforme a sus propias políticas.

También debemos hacer algunas consideraciones sobre el procedimiento utilizado para la elaboración de las informaciones estadísticas relacionadas con la materia, y en especial sobre la toma y procesamiento de los datos. Un rápido examen efectuado a las estadísticas disponibles nos permite concluir que no sólo existen diferentes criterios para la clasificación de los hechos que se desean estudiar, sino que en la recolección de la información en ocasiones participan diversas autoridades y organismos que carecen de orientación y coordinación adecuadas. Se han encontrado diferencias no sólo de país a país, sino inclusive dentro de uno mismo.

Un programa especial de seguridad debería dedicarse a cuatro áreas de trabajo: Prevención, legislación penal, estructura de aplicación de la ley y sistema penitenciario.

Las políticas preventivas pueden clasificarse en dos clases: aquellas encaminadas a actuar sobre los factores generales que se consideran asociados al delito, como pueden ser la desigualdad económica, la inestabilidad familiar, la educación o formación para modificar actitudes individuales y para prevenir conductas desviadas, y las políticas que enfatizan su acción en la reducción de oportunidades para cometer delitos.

El énfasis de las medidas de carácter preventivo se ha centrado en el control de armas por civiles, control a organismos de fuerza pública y control a sistemas de vigilancia privada, la adopción de mecanismos orientados a atender los conflictos que surgen en las comunidades, en programas de rehabilitación y de resocialización, y en el tratamiento brindado a sectores particularmente vulnerables de la población, en especial los menores y los jóvenes.

También se han adoptado medidas encauzadas a fortalecer las respuestas en el campo educativo, en la preservación del núcleo familiar, en la protección de los derechos humanos, en el mejoramiento de las condiciones sociales, en la mayor participación de los ciudadanos en la adopción de las políticas y en la fiscalización de las acciones emprendidas.

La estructura legal y el marco penal en particular son de manera frecuente objeto de iniciativas que buscan atacar la delincuencia. La fuerza de la ley, en concreto la dureza o laxitud de las penas contempladas para los delitos, como elemento para sancionar o inhibir conductas delicuenciales. Con frecuencia se fijan nuevas conductas delictivas, se agravan las sanciones de orden penal, se aplican penas más severas a determinas formas delicuenciales y se fijan nuevos procedimientos investigativos y sancionatorios. Se requiere tener a mano y estimular evaluaciones sobre la eficacia de determinadas estructuras penales, fomentar estudios comparados e impulsar el intercambio de experiencias que pueden contribuir a tomar mejores decisiones en este campo.

En cuanto a la estructura y aplicación de la ley, tendríamos que señalar que en los sistemas de investigación, de administración de justicia y en los cuerpos policiales y de seguridad recae tanto el poder preventivo como el punitivo de una sociedad. La modernización, la comparación de experiencias exitosas a nivel internacional de los sistemas de aplicación de la ley y la formación de personal son terreno fértil para la cooperación.

Capítulo especial entre los asuntos que afectan la seguridad ciudadana nos merece el relacionado con las autoridades de policía encargadas de poner en vigencia las fórmulas y medidas dispuestas. Además de las medidas preventivas adoptadas, de la legislación establecida para combatir el delito y la criminalidad, de los esfuerzos para reducir el ambiente de oportunidades para delinquir, debemos poner nuestra atención en la calidad, la preparación, la idoneidad de quienes tienen como función principal hacer respetar la ley y asegurar los derechos y garantías ciudadanas.

Podemos señalar, sin caer en innecesarias generalizaciones, que el desarrollo institucional de los cuerpos de policía en el Continente ha sido precario. La tendencia autoritaria que dominó el panorama latinoamericano por décadas recargó en las fuerzas militares la función de mantenimiento de la seguridad ciudadana. Esto en cierta forma relegó los cuerpos de policía a ser apéndices de las organizaciones militares y en no pocos casos la función de policía fue y continúa siendo ejercida directamente por dependencias militares.

La nueva realidad democrática de Latinoamérica en la que los militares han retornado a sus cuarteles y se discuten alternativas sobre nuevas funciones militares, es adecuada para analizar las responsabilidades y las funciones relacionadas con la prestación de servicios de seguridad ciudadana. La condición civil o militar del cuerpo policial puede tener poca relevancia a la hora de determinar la calidad de la función que cumple. En otras latitudes y aún aquí en las Américas existen policías organizadas dentro de parámetros militares, respetadas y eficaces. Lo que si puede resultar determinante para garantizar su idoneidad e independencia es que se encuentren organizadas bajo el control de autoridades civiles y que esté claramente establecida la responsabilidad tanto política como judicial de sus actuaciones. No se trata de buscar una doctrina única de policía sino de mejorar las condiciones de su formación

Además de la percepción sobre el crecimiento de la inseguridad, se observa una crisis de los sistemas penitenciarios por mucho tiempo olvidados de las políticas públicas. Surgen con frecuencia alzamientos, confrontaciones entre presos y autoridades, quejas por abusos y casos evidentes de cárceles inseguras, insuficientes, mal dotadas y con altos índices de hacinamiento. Esto tiene un alto costo en término de respeto a los derechos humano y en el de la reincidencia de los delincuentes. Temas de interés en este campo serían la infraestructura carcelaria, la política carcelaria, programas de resocialización y rehabilitación de delincuentes, tratamiento a menores de edad y reinserción de miembros de organizaciones armadas en procesos de paz.

Con miras a ampliar las respuestas con que pueden contar los países, a continuación me permito presentar a Ustedes un grupo de propuestas encaminadas a dar continuidad al estudio del tema y a buscar alternativas para enfrentar este problema:

Conformar un grupo de expertos para que prepare un diagnóstico y formule recomendaciones en materia de estadísticas de criminalidad.
Conformar una red de autoridades que facilite examinar y analizar las experiencias para enriquecer el conjunto de instrumentos empleados en la lucha contra el crimen.
Conformar un banco de datos e información que incluya los elementos de orden constitucional, legal y organizativo y las estadísticas, estudios y análisis realizados.
Promover programas de respeto a los derechos humanos por parte de las autoridades encargadas de contrarrestar los fenómenos de violencia y criminalidad.
Incluir en la agenda de las reuniones de los alcaldes de grandes ciudades el examen sistemático de estos temas.
El sistema multilateral de instituciones debe ayudar con la movilización de recursos de cooperación horizontal para promover el estudio y conocimiento de medidas y políticas adoptadas en otras regiones o países.
La OEA, el Banco Mundial y el BID deben examinar diversos problemas sobre violencia bajo una óptica subregional.
Establecer un sistema de formación policial profesional, contando para ello con la experiencia y conocimiento que brindan establecimientos de reconocida trayectoria. Valdría la pena establecer un programa de becas y otros mecanismos similares.
Para terminar, deseo señalar que pocos temas como este requieren de un enfoque multidisciplinario y multinstitucional. La OEA ofrece su concurso y apoyo tanto para la etapa de reflexión y aprendizaje, en la tarea de allegar información, clasificarla y preservarla de una manera que sea útil a todos, como para la puesta en práctica de las medidas que a bien tengan acordar los países. Igualmente ofrecemos nuestro respaldo para la ejecución de aquellos proyectos que sean de su interés, dentro del más claro respeto a los principios de soberanía y no intervención en los asuntos internos.

Quiero agradecer a las autoridades de Río de Janeiro por su generosa hospitalidad.

Muchas gracias