Introducción

Los peligros naturales, como los recursos naturales, son parte de lo que ofrecen nuestros sistemas naturales; ellos pueden ser considerados como recursos negativos. En todo sentido, los peligros naturales constituyen un elemento de los "problemas ambientales" que actualmente capturan tanta atención pública: alteran los ecosistemas naturales e incrementan el impacto de su degradación, reflejan el daño hecho por los humanos a su medio ambiente y pueden afectar a gran número de personas.

Mientras que en casi todos los libros sobre peligros naturales hay reseña de muertes y destrucción, prácticamente ninguno contiene una reseña similar de los daños evitados. Pero los efectos de los desastres causados por los peligros naturales pueden ser significativamente reducidos mediante acciones tomadas previamente para reducir la vulnerabilidad a dichos peligros. Los países industrializados han progresado en la reducción de los impactos de los huracanes, inundaciones, terremotos, erupciones volcánicas y deslizamientos de tierra. Por ejemplo, el Huracán Gilbert, el más poderoso huracán jamás observado en el hemisferio occidental, fue responsable de 316 muertes mientras huracanes menos violentos mataron miles de personas a principios del siglo. La combinación de restricciones de zonificación, mejores estructuras y sistemas modernos de predicción, monitoreo, alerta y evacuación, han hecho la diferencia. Los países latinoamericanos y del Caribe han reducido la pérdida de vidas causada por algunos peligros, principalmente mediante preparativos para el desastre y la respuesta; ahora tienen la oportunidad de reducir pérdidas económicas a un grado mucho mayor que lo que han hecho hasta la fecha en el contexto del desarrollo recurriendo a la mitigación.

Los desastres causados por los peligros naturales demandan enormes cantidades de capital para reponer lo que es destruido y dañado. La comunidad para el desarrollo debería encarar este aspecto porque proporciona, entre todos los temas ambientales, la más manejable de las situaciones: los riesgos son fácilmente identificados, las medidas de mitigación están disponibles, y los beneficios que resultan de las acciones para la reducción de la vulnerabilidad son altos en relación con los costos.

EL COSTO

Los desastres naturales se convierten en titulares internacionales con deprimente regularidad. Cada año, uno o más huracanes golpean la región del Caribe. Algunos particularmente destructivos, como Gilbert en 1988 y Hugo en 1989, pueden causar billones de dólares en daños. Las inundaciones también ocurren anualmente, pero no existen estimados confiables a disposición sobre su significación en vidas humanas y daños materiales. Los terremotos y las erupciones volcánicas suceden sin posibilidades de predicción, con efectos desastrosos: el lahar precipitado por la erupción del volcán El Ruiz en 1985 mató a 21.800 personas, y los terremotos en México (1985) y El Salvador (1986), juntos, mataron a más de 10.000 personas. Los deslizamientos de tierra son limitados en área, pero ocurren tan frecuentemente que son responsables de cientos de millones de dólares de pérdidas cada año. Y si bien no son tan espectaculares, las sequías pueden ser más dañinas a la producción agrícola que los huracanes. Después de la sequía de 1971, por ejemplo, la producción de bananas en Santa Lucía no se recuperó plenamente hasta 1976. La ayuda para desastres, sin embargo, es escasa en la región para este tipo de peligro invasor de lenta aparición.

En los últimos 30 años, los costos anuales de los desastres naturales en América Latina y el Caribe han sido, en promedio, de 6.000 vidas, 3 millones de personas afectadas y 1.800 millones de dólares en daños físicos y pérdidas económicas. Aún más, están aumentando los impactos: durante los años 60 aproximadamente 10 millones de personas fueron muertas, lesionadas, desplazadas o afectadas de alguna u otra manera; el número para los años 70 fue seis veces mayor y para los 80 tres veces mayor,

Un estimado conservador del impacto de los desastres en la región, desde 1960 hasta 1989, es dado en la Figura 1. Se puede ver que las sequías y las inundaciones afectaron a un mayor número de personas; los terremotos son responsables de la mayoría de las muertes; y los terremotos, inundaciones y huracanes causan el mayor daño financiero. Los huracanes son el peligro natural más devastador en la región del Caribe, mientras que en el caso de México y Centro América son los terremotos. Las inundaciones, las sequías, las erupciones volcánicas y los terremotos son todos muy destructivos en América del Sur. La Figura 2 resume los efectos de algunos de los peores desastres del período.

Además del impacto social y económico directo, los desastres naturales pueden afectar el empleo, la balanza comercial y la deuda externa durante muchos años después de su ocurrencia. Por ejemplo, después que el Huracán Fifí golpeó a Honduras en 1974, el empleo en la agricultura disminuyó un 70% (Banco Mundial, 1979). Los fondos designados para el desarrollo son orientados a esfuerzos costosos de socorro. Estos efectos económicos indirectos pero profundos, y la merma que producen en los limitados fondos disponibles para nuevas inversiones, aumentan la tragedia de un desastre en un país en desarrollo. Aún más, la ayuda internacional de socorro y rehabilitación ha sido insuficiente para compensar a los países por sus pérdidas; durante el período 1983-88, la asistencia para la reconstrucción llegó a sólo un 13% del valor estimado de las pérdidas.

Figura 1: IMPACTO DE DESASTRES NATURALES EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE: 1960-1989

Fuente: Office of Foreign Disaster Assistance/United States Agency for International Development. Disaster History. Significant Data on Major Disasters Worldwide, 1900-Present. July, 1989 (Washington, D.C.: OFDA/USAID, 1989).

Sin embargo los peligros naturales parecen generar muy poca atención en lo que respecta a su prevención.

PELIGROS NATURALES Y DESARROLLO

Las pérdidas son una preocupación no sólo para los países donde ocurren, sino también para las agencias internacionales de préstamo y para el sector privado que está interesado en proteger sus préstamos e inversiones. Las inversiones, frecuentemente, se encuentran en riesgo tanto por los peligros naturales como por los efectos laterales de los proyectos de desarrollo, que exacerban estos peligros. Por ejemplo, una excesiva erosión y sedimentación reduce la vida útil de las grandes presas multipropósito. Muchas presas más pequeñas en la región, también han experimentado este tipo de daño: la erosión acelerada causada por un huracán ha llenado la mitad de la capacidad de almacenamiento de un reservorio en la República Dominicana casi de un día para otro. Como resultado de estas preocupaciones, una importante entidad financiera, el Banco Internamericano para el Desarrollo, está estudiando el proceso de evaluación de proyectos de presas, introduciendo métodos más realistas para estimar la expectativa de vida y las relaciones costo-beneficio, si el problema de erosión y sedimentación no puede ser resuelto satisfactoriamente para ningún proyecto.

Los esfuerzos para el desarrollo ocurridos en el pasado han producido progreso en muchas partes del mundo, pero también han traído consigo el uso indebido o no sostenible del caudal de recursos naturales.

Figura 2: AMERICA LATINA Y EL CARIBE: EVENTOS SELECCIONADOS DE PEUGROS NATURALES (1983-1989)^a

En realidad, en años recientes, las conferencias especializadas de las Naciones Unidas sobre el ambiente humano, la desertificación, el manejo de aguas, la deforestación, y los asentamientos humanos, destacan la degradación ambiental causada por el desarrollo y la correspondiente reducción en la capacidad de un ecosistema para mitigar los peligros naturales.

Sin embargo, las agencias de desarrollo frecuentemente continúan operando como si sus actividades y los desastres naturales fueran asuntos separados. Como señala Gunnar Hagman (1984) en Prevention Better than Cure:

Cuando ha ocurrido un desastre, las agencias para el desarrollo lo han considerado como un estorbo y han tratado de evitar involucrarse; o aún peor, el riesgo de peligros existentes o nuevos peligros potenciales ha sido simplemente ignorado en la planificación y la implementación de algunas actividades para el desarrollo. Ahora se está observando que un desarrollo intensivo puede ser la causa de muchos nuevos desastres en los países pobres.

Hasta muy recientemente en verdad, muchas de las personas involucradas creían que los esfuerzos para el desarrollo proporcionarían por si mismos, espontáneamente, soluciones a los problemas producidos por los peligros naturales. En 1972 la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, en Estocolmo, declaró:

Las deficiencias ambientales generadas por las condiciones de subdesarrollo y los desastres naturales, presentan graves problemas y pueden ser mejor remediadas por un desarrollo acelerado, mediante la transferencia de ayuda financiera y tecnológica como un suplemento al esfuerzo doméstico interno de los países en desarrollo.

En los últimos dieciocho años se ha proporcionado una enorme cantidad de ayuda financiera y de asistencia técnica sostenida pero, lejos de reducir los efectos de los desastres naturales, el desarrollo ha contribuido a la vulnerabilidad a desastres en áreas donde la presencia de los peligros no fue adecuadamente evaluada.

Mientras que el vínculo entre desastres naturales y desarrollo ha sido repetidamente demostrado, los gobiernos y las agencias financieras aún no integran sistemáticamente la consideración de los peligros naturales en la preparación de proyectos. Las pérdidas en el pasado y la vulnerabilidad de la infraestructura han llegado a tales niveles que, en algunas áreas, la asistencia para el desarrollo consiste casi íntegramente en socorro para desastres y rehabilitación. Cuando los fondos recibidos en préstamo son rutinariamente programados para reconstrucción, queda muy poco para inversión en nueva infraestructura o para la producción económica. Así pues, las necesidades recurrentes de ayuda para socorro y reconstrucción en casos de desastres, han causado un reordenamiento de programas económicos para el desarrollo en Solivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú, la cuenca del río Paraguay y varios de los países isla en el Caribe.

Hay una creciente percepción de que el manejo del peligro natural es un aspecto crucial para la teoría y práctica del desarrollo. Las Naciones Unidas han declarado a la década de los años 90 como "el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales" (DIRDN) y exhortan a los países en desarrollo a participar activamente en la reducción de la vulnerabilidad al desastre. La OEA ha declarado su apoyo al DIRDN y ha hecho del manejo de los peligros naturales una área prioritaria de asistencia técnica.

LA PREVENCION VERSUS LA RECONSTRUCCION

Un elemento clave que debe ser considerado en esta década es la distribución de recursos entre las actividades de prevención de desastres y las de post-desastre. La prevención, que incluye medidas estructurales (es decir hacer que las estructuras sean más resistentes al peligro) y medidas no estructurales (por ejemplo, restricciones en el uso del terreno), es una manera costo-efectiva de reducir pérdidas de vidas y propiedades. La ayuda post-desastre y las medidas de reconstrucción son importantes por razones humanitarias, y también pueden incluir consideraciones diseñadas para prevenir o mitigar futuros desastres. Este es el caso, con creciente frecuencia, de proyectos que están financiados por organizaciones financieras para el desarrollo. Sin embargo, las medidas post-desastre son des proporcionadamente más costosas por cada vida salvada y cada edificio reconstruido. Aún más, en países en desarrollo, las medidas preventivas pueden reducir la tragedia humana y la incalculable pérdida de empleos y producción, problemas asociados con los desastres naturales.

Es útil, en este sentido, distinguir entre el manejo del peligro y el manejo del desastre. Ambos incluyen un completo espectro de medidas pre-evento y post-evento; sólo difieren en su metodología. El manejo de desastres se identifica con eventos específicos que destruyen vidas y propiedades, a tal grado, que la asistencia internacional suele ser necesaria. El manejo del peligro se refiere a los efectos potencialmente dañinos de todos los eventos naturales peligrosos, lleguen o no a ser desastre; abarca a los dos factores, buscando incorporar la consideración de los peligros naturales en todas las acciones de desarrollo, sea cual fuere la severidad del impacto. Así, pues, el manejo del peligro se concentra más en el análisis de los peligros, la evaluación del riesgo que presentan y la prevención y mitigación de su impacto. El manejo de desastres, por su parte, tiende a concentrarse más en los preparativos alertas, rescate, socorro, rehabilitación y reconstrucción.

No obstante las claras ventajas económicas y humanitarias de la prevención, son el socorro y las medidas de reconstrucción los que, típicamente, gozan de atracción política y de apoyo económico. Las naciones donantes ofrecen rápidamente equipos sofisticados y personal altamente entrenado para las misiones de búsqueda y rescate. Los políticos de una nación afectada ganan más apoyo consolando a las víctimas que solicitando impuestos para financiar las medidas menos dramáticas que pudieran haber evitado el desastre. Los esfuerzos a corto plazo para tratar necesidades inmediatas, generalmente toman precedencia sobre actividades a largo plazo para la recuperación del desastre y prevención, particularmente dada la cobertura que recibe la fase de socorro del desastre por los medios de comunicación. No es sorprendente, por lo tanto, encontrar que de todos los fondos invertidos en el manejo de peligros naturales en la región, más del 90 por ciento está destinado a salvar vidas durante el desastre y a reponer la inversión perdida; menos del 10 por ciento va a la prevención antes de que ocurra el desastre.

La situación es similar con respecto a la ciencia y la tecnología. Cada vez más, la inversión está dirigida hacia la predicción, monitoreo y tecnologías de alarmas en vez de hacia la información básica sobre la localización, severidad y probabilidad de eventos - la información que proporciona la base para las medidas de prevención. Un balance justo se puede encontrar obteniendo información científica adicional y aplicando la información existente para instituir medidas de mitigación que descansen principalmente en organización y el proceso económico y político.

EL MENSAJE DE ESTE LIBRO

De los siete años de experiencias que ha tenido la Organización de Estados Americanos a través de su Departamento de Desarrollo Regional y del Medio Ambiente (OEA/DDRMA), al ayudar a sus estados miembros con el manejo de peligros naturales han surgido varios principios pertinentes:

El impacto de los peligros naturales puede ser reducido. Existen información y métodos para minimizar los efectos de los eventos peligrosos más súbitos e impactantes y para evitar que causen un desastre. Mientras en algunos casos el evento mismo no puede ser evitado, las medidas de construcción y las decisiones sobre ubicación pueden salvar vidas y evitar daños. En otros casos, tales como inundaciones, la integración de medidas de mitigación del peligro a la planificación para el desarrollo y proyectos de inversión, puede hacer posible que se evite el evento en su totalidad.

La mitigación del peligro paga altos dividendos sociales y económicos en una región con historial de desastres naturales. Las medidas de mitigación deben ser vistas como una inversión básica, fundamental para todos los proyectos de desarrollo en áreas de alto riesgo, y no como un lujo para el cual podemos o no tener los recursos correspondientes. La vulnerabilidad de muchas áreas de América Latina y el Caribe respecto a huracanes, terremotos, erupciones volcánicas, inundaciones o sequías, es ampliamente conocida. Los planificadores no deberían preguntarse si estos eventos han de ocurrir, sino qué sucederá cuando ocurran.

El manejo de desastres es más efectivo en el contexto de la planificación para el desarrollo integrado. La planificación tradicional por sectores no puede maximizar los beneficios de las técnicas de mitigación y, antes bien, puede aumentar la exposición al riesgo de las personas y sus propiedades. Debido a que el proyecto tradicional de desarrollo frecuentemente representa una intervención aislada en los procesos naturales y socioeconómicos complejos y permanentes, un avance en un sector puede no estar acompañado por los cambios necesarios en otro. Cuando los eventos naturales subsiguientes ejercen presión, los frutos del proyecto pueden perderse ante un desastre causado por el deterioro del medio ambiente natural y humano, relacionado a su vez con el proyecto mismo.

La planificación para el desarrollo integrado, en cambio, significa un enfoque multisectorial. Toma en consideración el cambio en los sectores asociados que comparten un espacio físico definido y las relaciones cambiantes entre sectores como resultado de una intervención. Lo que subyace al método integrado es el supuesto que el cambio es orgánico y que una iniciativa en un sector afecta la región en su totalidad. En el trabajo de desarrollo, la OEA aplica esta filosofía preparando carteras de proyectos interrelacionados que reflejan un balance entre la inversión en infraestructura, actividades productivas, abastecimiento de servicios y manejo de recursos.

Las consideraciones de peligros naturales deben ser introducidas en la etapa más temprana posible en el proceso de desarrollo. Si un determinado lugar queda en zona de fallamiento geológico, sujeta a terremotos, ese hecho debe ser conocido antes que se considere a esa zona para proyectos de desarrollo urbano. Si una área considerada para un proyecto de irrigación está sujeta a inundaciones, eso también debe ser tomado en consideración en la formulación del proyecto. A medida que el riesgo a peligros naturales se identifica más temprano en el proceso de planificación, menos proyectos indeseables se llevarán a cabo simplemente por inercia. Las medidas de mitigación deben ser introducidas muy temprano y la mitigación no estructural, el mecanismo más costo-efectivo, requiere un reconocimiento temprano de la necesidad de restricciones en el uso del terreno. Un pronunciamiento sobre el impacto ambiental, o sobre la evaluación del peligro natural, realizado después que el proyecto ha sido formulado, tiene mucho menos valor que una evaluación llevada a cabo con tiempo suficiente como para influenciar la formulación original del proyecto.

Uno de los roles de las agencias de cooperación técnica, tales como la OEA, es la identificación y formulación preliminar de proyectos de inversión que posteriormente puedan ser financiados por las agencias financieras internacionales, para un estudio más avanzado y su implementación. Es importante que las agencias de cooperación técnica incorporen consideraciones de peligro en su parte del proceso de desarrollo, ya que resulta progresivamente más difícil hacerlo en etapas posteriores.

El uso del sentido común. Las personas conocen los tipos de peligros que ocurren en sus áreas locales. Puede ser que no sepan como cuantificar estos peligros ni las mejores maneras para mitigarlos, pero entienden que algo debe hacerse al respecto.

Este libro es una guía para el manejo de peligros naturales en el contexto de una planificación para el desarrollo integrado, basada en la experiencia acumulada por la OEA. No intenta cubrir todo el tema pues, más bien, está limitado a las experiencias del pasado reciente en la planificación para el desarrollo en este hemisferio. Los lectores deben de ser conscientes de que se enfocan estrategias y metodologías de manera muy amplia, en vez de ofrecer instrucciones específicas para todos los casos particulares. No obstante, el libro si trata sobre lo que ha resultado ser útil en los trabajos de campo realizados.

Referencias

Hagman, G. Prevention Better than Cure (Stockholm: Swedish Red Cross, 1984).

Office of Foreign Disaster/United States Agency for International Development. Disaster History. Significant Data on Major Disasters Worldwide, 1900-Present. July, 1989 (Washington, D.C.: OFDA/USAID, 1989).

World Bank. Memorandum on Recent Economic Development and Prospects of Honduras (Washington, D.C.; World Bank, 1979).