CP/RES. 829 (1342/02)

ADOPCIÓN DE LOS LINEAMIENTOS SOBRE LA ELABORACIÓN DE DOCUMENTOS
SOBRE POLÍTICAS Y DOCTRINAS NACIONALES DE DEFENSA

EL CONSEJO PERMANENTE DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS,

RECORDANDO:

Que mediante su resolución "Fomento de la Confianza y la Seguridad" [AG/RES. 1801 (XXXI-O/01)], la Asamblea General solicitó al Consejo Permanente que, por intermedio de la Comisión de Seguridad Hemisférica, celebrara "un seminario sobre la elaboración de documentos sobre las políticas de defensa, en coordinación con el Colegio Interamericano de Defensa y otras instituciones especializadas en la materia, y presente un informe que servirá de base para elaborar lineamientos generales para dichos documentos";

Que asimismo, en la resolución "Fomento de la Confianza y la Seguridad" [AG/RES. 1879 (XXXII-O /02)] la Asamblea General hizo referencia a estos Lineamientos preparados por el Consejo Permanente y le solicitó transmitirlos "a la consideración de la Quinta Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas a celebrarse en Santiago de Chile en noviembre de 2002";

CONSIDERANDO que la Comisión de Seguridad Hemisférica celebró el seminario en cumplimiento del mandato de la Asamblea General el día 22 de abril de 2002 y que esta Comisión ha continuado sus deliberaciones sobre este tema con el fin de concluir la preparación del proyecto de dichos Lineamientos antes de la celebración de la Quinta Conferencia de Ministros de Defensa arriba citada;

TENIENDO EN CUENTA que en las Conferencias de Santiago y San Salvador sobre medidas de fomento de la confianza y de la seguridad, celebradas en 1995 y 1998 respectivamente, se reconoció el fomento de la elaboración e intercambio de información sobre políticas y doctrinas de defensa nacionales como una medida de fomento de la confianza y de la seguridad; y

VISTO el Informe del Presidente de la Comisión de Seguridad Hemisférica en relación a los Lineamientos para la Elaboración de Documentos sobre Políticas y Doctrinas Nacionales de Defensa,

RESUELVE:

1.   Adoptar los Lineamientos para la Elaboración de Documentos sobre Políticas y Doctrinas Nacionales de Defensa presentados por la Comisión de Seguridad Hemisférica, que se acompañan a esta resolución.

2.   Transmitir estos Lineamientos a la Quinta Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas.

3.   Instar a los Estados Miembros a implementar estos Lineamientos e informar al respecto a la Organización.

4.   Solicitar a la Secretaría General que brinde el apoyo a los Estados Miembros, según se solicite, para la implementación de estos Lineamientos.

5.   Solicitar a la Secretaría General que transmita esta resolución y los Lineamientos aprobados al Secretario General de las Naciones Unidas, y al Presidente de la Junta Interamericana de Defensa y del Colegio Interamericano de Defensa.

ANEXO

LINEAMIENTOS PARA LA ELABORACIÓN DE DOCUMENTOS SOBRE POLÍTICAS Y DOCTRINAS DE DEFENSA (LIBROS BLANCOS)

• Introducción

Los países de las Américas han identificado la elaboración y el intercambio de Libros Blancos de Defensa como útil mecanismo de fomento de la confianza y de la seguridad para la promoción de la seguridad en el Hemisferio. El presente estudio está destinado a reseñar brevemente características esenciales de esos documentos y explicar sus fundamentos y su proceso de elaboración. También se incluye un listado de los componentes que habitualmente contienen.

Es importante señalar que en las Américas no existe un formato estándar establecido de común acuerdo para los Libros Blancos, lo que es quizá una consecuencia lógica de los diversos contextos históricos, geográficos, culturales, políticos y fiscales en que los países de las Américas definen los peligros para su seguridad y sus objetivos, capacidades y restricciones en materia de defensa. No obstante, hay elementos comunes a muchos Libros Blancos. En el presente documento se consideran los principios básicos y se plantean problemas que podría ser conveniente que los gobiernos consideraran para la elaboración de sus propios Libros Blancos, basados en la experiencia de los Estados miembros de la OEA que ya han emprendido ese proceso.

• El Libro Blanco de Defensa: Características esenciales

Un Libro Blanco de Defensa es un documento de política clave en que se expone el concepto de defensa del Gobierno. Se trata de un documento público en que se presenta el amplio marco de política estratégica para la planificación de la defensa, con una perspectiva de mediano plazo. No se prevé que sea reelaborado cada uno o dos años, sino que brinde una perspectiva suficiente para la presupuestación y planificación plurianual. Su diseño debe ser suficientemente flexible como para dar cabida a pequeños cambios del entorno de seguridad. Normalmente se prepara un nuevo Libro Blanco cuando se producen cambios importantes en el entorno estratégico o las prioridades públicas varían sustancialmente.

Los Libros Blancos de Defensa se producen luego de amplias consultas dentro y fuera del Gobierno. Esos documentos están destinados a reflejar un consenso de amplia base con respecto al papel que deben cumplir las fuerzas de defensa en el país, en el contexto de las prioridades nacionales y del marco jurídico y los recursos del país.

En los Libros Blancos se deja constancia de los análisis realizados por el Gobierno con respecto al entorno de seguridad del país, tanto en la esfera interna como en la internacional. Esta labor puede incluir una evaluación de los riesgos y factores tradicionales y no tradicionales que afectan a la seguridad del país. En el documento se destacan cuestiones de máxima prioridad para el país de que se trata y se reseña la manera de aplicar la política de defensa de modo de atender esos problemas de seguridad. También se describen en términos amplios las capacidades y funciones, corrientes y programadas, de las fuerzas de defensa.

Los Libros Blancos son, además, instrumentos tendientes a hacer efectiva la responsabilidad. Es esencial que las políticas y los objetivos que en ellos se enuncian hagan referencia a los niveles de recursos que el Gobierno pondrá a disposición de las fuerzas de defensa, y que sean congruentes con los mismos. Pueden contener criterios de desempeño mensurables (por ejemplo fechas-objetivo para la reestructuración de las Fuerzas Armadas o marcos cronológicos máximos para el despliegue de determinado activo militar). Esto permite hacer responsables al Ministerio de Defensa y a las Fuerzas Armadas de los objetivos estipulados, y además permite a esos organismos justificar las solicitudes de recursos presupuestarios que necesitan para alcanzar ese nivel de desempeño a los efectos del cumplimiento de la política de defensa del Gobierno.

• Beneficios y ventajas de la preparación de un Libro Blanco de Defensa

La preparación de un Libro Blanco de Defensa constituye de por sí una labor fundamental en la democracia. Este proceso requiere amplia colaboración entre civiles y militares. El proceso de consulta entre dos o más autoridades políticas, ministerios de Gobierno, las Fuerzas Armadas y el público da lugar a un amplio conocimiento de las funciones y el valor de las Fuerzas Armadas. Por lo tanto el producto final de este proceso confiere a la política de defensa nacional mayor legitimidad democrática que si se creara sin debates ni consultas.

Por tratarse de un documento público, el Libro Blanco explica qué funciones cumplen las Fuerzas Armadas y por qué esas funciones revisten importancia para los ciudadanos. Ayuda a crear un sostén público que respaldará el continuo financiamiento del presupuesto de defensa en un contexto de presiones de intereses de política nacional contrapuestos.

Como instrumento de política pública, el Libro Blanco brinda orientación al Ministerio de Defensa y a las Fuerzas Armadas con respecto a las expectativas del Gobierno acerca de sus funciones. También ofrece el fundamento y las facultades necesarias para la asignación de los recursos a las fuerzas de defensa y legitima el gasto de fondos públicos a esos efectos.

En virtud de su perspectiva estratégica, un Libro Blanco es un importante instrumento para la justificación de recursos presupuestarios a lo largo de un marco cronológico plurianual. En consecuencia, la certeza de disponer de financiamiento previsible constituye un auxiliar importante a los efectos de los procesos continuos de planificación de la defensa.

También se ha comprobado que los Libros Blancos de Defensa constituyen importantes medidas de fomento de la confianza y de la seguridad. Su preparación y distribución aumenta la transparencia, no sólo en el contexto interno, sino también a escala internacional. La consulta con aliados, vecinos y otros asociados regionales e internacionales que puedan verse afectados por la política de Libros Blancos es especialmente importante a los efectos de evitar interpretaciones erróneas de las intenciones de un país. El intercambio de Libros Blancos promueve también un diálogo de políticas constructivo sobre la variación del entorno de seguridad y la evaluación de peligros tradicionales y no tradicionales, y asimismo sobre tendencias en evolución en materia de política de defensa y planificación entre las autoridades militares y los funcionarios de defensa de diferentes países. El proceso

• Contexto de políticas:

Los Libros Blancos de Defensa son una expresión fundamental de la política nacional. El producto final es un enunciado de la política pública, y no simplemente de la política del Ministerio de Defensa o de las Fuerzas Armadas. La política expresada en el Libro Blanco debe ser congruente con los propósitos, prioridades y objetivos del Gobierno, incluida la política exterior. Evidentemente el Libro Blanco debe respetar también la Constitución y el marco legal del país.

Las cuestiones presupuestarias representan una parte esencial del debate de política interna. El Libro Blanco debe abordar cuestiones referentes a recursos, ya que la disponibilidad de financiamiento para gastos de capital, operacionales y de personal determinará que las fuerzas de defensa estén o no en condiciones de cumplir los objetivos enunciados a su respecto.

Con respecto al contexto de política internacional, un Libro Blanco confirma las obligaciones y compromisos bilaterales, regionales y multilaterales del país. También en este caso esas funciones suscitan consecuencias, en cuanto a recursos, que deben tenerse en cuenta en el proceso de planificación presupuestaria.

• Consulta con protagonistas clave:

La elaboración de un Libro Blanco representa un proceso de consultas orientadas por el Gobierno a los más altos niveles. El Gobierno -el ejecutivo político electo- es la autoridad con competencia suprema para el establecimiento de orientaciones con respecto a la política nacional. Es por lo tanto el Gobierno el que aporta la guía política a la elaboración del Libro Blanco y tamiza los intereses, exigencias y presiones de todos los interesados a los efectos de adoptar decisiones sobre su prioridad relativa en el contexto de los más amplios propósitos del Gobierno.

A los efectos de adoptar decisiones informadas, el Gobierno puede basarse en las recomendaciones y aportes de los ministerios pertinentes, así como en el asesoramiento de las comisiones parlamentarias o congresionales. Las opiniones del público en general, de organizaciones no gubernamentales, de las empresas privadas, de las entidades académicas, de los grupos de estudio y de los asociados internacionales también revisten importancia a los efectos del proceso, y el Gobierno y el Ministerio de Defensa pueden tomar la iniciativa de hacer participar a esos grupos en diferentes etapas de elaboración del Libro Blanco.

El Ministro de Defensa cumple un papel cardinal en la elaboración de la concepción y el temario de defensa. La jerarquía superior del Ministerio y de las Fuerzas Armadas proporciona al Ministro análisis de políticas y asesoramiento militar. Sus recomendaciones deben tener en cuenta la evaluación realizada por el Gobierno sobre el entorno estratégico, las necesidades de defensa del país, las finalidades y prioridades del Gobierno y los recursos disponibles. Este aporte se basa en evaluaciones internas y consultas con autoridades de otros ministerios del Gobierno y de expertos externos. La moderna tecnología de las comunicaciones crea posibilidades de consultas muy abiertas a través de la creación, por ejemplo, de sitios en Internet en que integrantes del público pueden dar a conocer sus opiniones.

El Ministerio de Relaciones Exteriores es consultado continuamente a lo largo del proceso de elaboración del Libro Blanco, ya que la política de defensa debe ser compatible con los objetivos de política exterior del país, y servirles de respaldo. El Ministerio de Relaciones Exteriores suele actuar también como vehículo de transmisión de las opiniones de los asociados internacionales.

Varios otros ministerios o jurisdicciones subnacionales (estados, provincias) pueden tener también interés directo en las consultas, especialmente en casos en que las Fuerzas Armadas les prestan importantes servicios, con frecuencia en ámbitos no tradicionales. Puede ser necesario recurrir, por ejemplo, a la capacidad de vigilancia marítima de las Fuerzas Armadas para que otros ministerios puedan cumplir sus cometidos en materia de protección de la pesca, interdicción del narcotráfico, asistencia humanitaria o protección del medio ambiente.

Es esencial realizar consultas con los organismos centrales encargados del presupuesto y el gasto nacionales (por ejemplo la Oficina del Consejo Privado o el Ministerio de la Presidencia, el Ministerio de Finanzas, la Tesorería, etc.) para definir las restricciones de recursos en cuyo contexto deba llevarse a cabo la defensa nacional. En este orden de ideas, casi todos los ministerios tendrán un interés directo en el Libro Blanco, en la medida en que los recursos a disposición del presupuesto de defensa afecten al volumen de recursos que subsistan para financiar a otros Ministerios.

En general, los miembros del Parlamento o del Congreso cumplen un papel importante en la elaboración de los Libros Blancos. Pueden realizarse reuniones de comisiones para escuchar a las autoridades militares y funcionarios públicos de diferentes ministerios, así como a especialistas no gubernamentales en política de defensa y seguridad, académicos y miembros del público. Además los miembros de las comisiones pueden viajar a diferentes partes del país o al exterior para realizar consultas y celebrar audiencias públicas o reuniones municipales. Estos mecanismos no sólo promueven un amplio debate público, sino que en ellos participan también autoridades políticas que no pertenecen al partido de Gobierno, a fin de que participen en la formulación de la política nacional. Además, este proceso suele dar lugar a una amplia cobertura en los medios de difusión, con lo cual se logra una mayor atención nacional con respecto al análisis de la política pública.

Además de participar en consultas promovidas por el Gobierno o su Ministerio de Defensa, representantes del sector privado pueden cumplir también un papel muy proactivo incorporando sus opiniones al debate público y al proceso de políticas a través de otros canales. Grupos de estudio, académicos, representantes de las empresas privadas, organizaciones no gubernamentales y otras entidades pueden organizar conferencias, ofrecer entrevistas, publicar artículos en los medios de difusión o en la prensa especializada, escribir a autoridades electas y abogar, por otras vías, por intereses especiales a los efectos de la elaboración del Libro Blanco.

También deben tenerse en cuenta los temas que preocupan a los asociados internacionales interesados en el Libro Blanco, o que puedan verse afectados por el mismo. Pueden realizarse consultas con aliados o vecinos con los que el Estado mantenga tratados o acuerdos bilaterales o regionales. Además, si el Libro Blanco implica apoyo para la consecución de objetivos referentes a la paz y la seguridad internacionales de organismos multilaterales como las Naciones Unidas, esas entidades también deben tomar parte en el proceso de consultas.

Los mecanismos específicos de consultas varían de un país a otro en función de las estructuras, políticas y prácticas nacionales. Compete al Gobierno determinar la manera de organizar y coordinar los procesos globales de consulta para formular un Libro Blanco de Defensa coherente, que permita atender adecuadamente los intereses de seguridad internos e internacionales del país.

• El contenido: Componentes habituales de los Libros Blancos

La siguiente es una recopilación de componentes habituales de los Libros Blancos; además, se presentan sugerencias para la organización de esos componentes.

I.   Política y doctrina de defensa

A.   Evaluación del entorno de seguridad y del contexto interno

Comprende la descripción del entorno de seguridad mundial, regional y nacional. La evaluación se basa, cada vez con mayor frecuencia, en un concepto multidisciplinario de la seguridad, y comprende la consideración de peligros y factores tradicionales y no tradicionales que afectan a la seguridad del país y de sus habitantes.

Debe incluirse una descripción del contexto interno (prioridades globales del Gobierno, problemas presupuestarios), que es el marco en que han de adoptarse decisiones con respecto a la política de defensa y su ejecución.

B.   Estrategia de reacción frente a peligros percibidos, y de cumplimiento de compromisos internacionales

En esta sección se expone el amplio enfoque de políticas que el Gobierno adoptará, a través de su Ministerio de Defensa y sus Fuerzas Armadas, para responder a los peligros y problemas de seguridad enunciados en su evaluación del entorno de seguridad.

C.   Funciones y misiones de las Fuerzas Armadas

Si bien las funciones y misiones de las Fuerzas Armadas tradicionalmente han consistido en la protección del Estado, su territorio y sus habitantes frente a agresiones externas, actualmente se tiende a incluir también funciones no tradicionales, como la de brindar asistencia a otros ministerios de Gobierno. Por ejemplo, las capacidades de vigilancia aérea y marítima pueden representar un importante apoyo para que los ministerios con competencia en materia de pesca, medio ambiente, inmigración, aduanas, interdicción del narcotráfico, búsqueda y rescate, puedan cumplir sus cometidos.

Otra consideración clave consiste en establecer si el Gobierno desea usar las capacidades de las Fuerzas Armadas para reforzar la paz y la seguridad internacionales. Un respaldo de este género puede abarcar una amplia gama de funciones, como la de suministrar tropas para planes de mantenimiento o logro de la paz, dar respaldo operacional para asistencia humanitaria o en situaciones de posguerra o de desastres naturales, o brindar asesoramiento y experiencia técnica militares de respaldo para regímenes o acuerdos internacionales de control de armas.

Esos papeles varían de un país a otro en función de la evaluación estratégica, el marco jurídico, la historia, la geografía y el consenso nacional del país acerca del papel que deben cumplir las Fuerzas Armadas.

II.   Capacidades

En esta sección se ofrece una descripción de las capacidades corrientes y programadas de las Fuerzas Armadas. Como ya se señaló, es útil incluir normas de desempeño en el enunciado de las capacidades, ya que esos criterios facilitan la responsabilización.

III.   Problemas presupuestarios y de recursos

Las consideraciones sobre recursos financieros y humanos son esenciales para que el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas puedan alcanzar los objetivos del Gobierno. Por esa razón es importante que el compromiso de suministrar las capacidades enunciadas cuente con el respaldo de un sólido plan financiero y de personal.

IV.   Orientación futura: Modernización de las fuerzas de defensa, adquisición de armas en gran escala, etc.

En el Libro Blanco de Defensa deben destacarse todas las modificaciones de gran envergadura programadas, tales como reestructuración de las fuerzas de defensa, considerable incremento o disminución del personal, adquisiciones de armas en gran escala u otras decisiones que influyan de manera importante sobre las políticas o capacidades de las Fuerzas Armadas. Es extremadamente útil que esas decisiones se adopten en forma transparente, de modo de fomentar la confianza y la seguridad.

V.   Estructura militar de la defensa

Desde el punto de vista de la transparencia también es útil describir la estructura militar de la defensa.

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