Uno de los objetivos de toda política gubernativa es lograr el desarrollo económico y social de un país, y con tal fin se elaboran planes nacionales y sectoriales de desarrollo. Mediante la planificación se trata de acelerar la tasa de crecimiento del Producto Geográfico Bruto, redistribuir los ingresos y la propiedad, y elevar el nivel de vida de los pueblos. También se busca lograr metas de empleo, facilitar la movilidad social y la geográfica de la mano de obra y el capital, evitar presiones inflacionarias y mantener el endeudamiento externo dentro de cifras manejables.
La escasez de recursos financieros y humanos imposibilita la aplicación simultánea de un plan único en un país; por otra parte, el nivel de desarrollo generalmente no es uniforme; los recursos naturales y la población también tienen una distribución variable; los servicios públicos con que cuentan los centros de población son dispares y por lo general se hallan concentrados en la capital y/o en pocas ciudades del interior. Las dificultades señaladas, por lo tanto, hacen que se recurra a la planificación regional como instrumento de una política de desarrollo.
Los fines de la planificación del desarrollo son múltiples, como lo serían los tipos de regiones y los criterios para determinarlas. En este proyecto pueden distinguirse tres tipos de regiones: (a) Areas para programas sectoriales (función única); (b) Areas para programas de función múltiple y (c) Regiones para el desarrollo integrado.
Walter Stohr ha definido con bastante claridad las características y funciones de las diversas regiones. A continuación se resumen algunos de sus principales conceptos:
a. Las áreas (o zonas) para programas sectoriales (de función única)
Son normativas, y definen las que requerirían programas sectoriales similares, tales como forestación, reforma agraria, y desarrollo de la minería y del turismo. Lo ideal sería que surgieran de la integración de la planificación sectorial con la planificación regional. Se trata, esencialmente, de instrumentos para la formulación de políticas; son susceptibles de reorganizarse, generalmente homogéneas y orientadas hacia diferentes tipos e intensidades de desarrollo potencial.
b. Las áreas (o zonas) para programas de función múltiple
Están generalmente destinadas a resolver los problemas de áreas específicas mediante un enfoque de desarrollo integrado. Los programas en esta categoría pueden relacionarse con el desarrollo de hoyas hidrográficas con fines múltiples; con el desarrollo metropolitano; con la reestructuración de áreas atrasadas; con el desarrollo de áreas vírgenes, y con el desarrollo de áreas fronterizas.
La utilización de las cuencas u hoyas hidrográficas como unidad de estudio y/o de ejecución es la más adecuada para el análisis de los recursos hídricos.
c. Las regiones para el desarrollo integrado.
Estas constituyen un nivel de agregación regional donde aún es posible realizar la búsqueda de información directa y la participación en la toma de decisiones, y donde, separándose del nivel nacional, resulta conveniente delegar las funciones de toma de decisiones y de orden administrativo a fin de mantener el nivel de eficiencia requerido. Proporciona el cuadro para un liderato a nivel regional y para la definición de los programas regionales de desarrollo integrado como parte esencial de la política de desarrollo nacional.
Estas regiones están orientadas hacia un centro (regiones nodales), porque sus centros cumplirán las funciones de desarrollo básico, tales como la toma de decisiones regionales, los servicios urbanos de infraestructura, las comunicaciones y el mercado; la perisferia de la región nodal mantendrá una cohesión con la parte nuclear mediante un sistema de relaciones espaciales comunes. Los centros de los diferentes niveles tomarán un sistema jerárquico, cumpliendo cada uno sus funciones específicas en base al potencial económico de su hinterland y a su acceso a los centros de mayor importancia o a los mercados nacionales e internacionales. A la vez, estos centros llevan las innovaciones hacia el resto del territorio nacional.
La composición de estas regiones es más bien complementaria que homogénea. Este tipo de región constituye una unidad en la cual, dada la intensidad de las relaciones internas, los efectos principales de cualquier inversión dentro de la región tendrán las repercusiones más intensas. Debido a estos criterios cualitativos es difícil que la delimitación pueda ser académicamente pura. Es esencialmente una región abierta en el sentido tradicional de un área ininterrumpida que posee cierta homogeneidad en su núcleo, pero cuyos límites no están claramente definidos.
El carácter de estas regiones es normativo y tiene una orientación hacia el futuro. Comprenderá una variedad de potenciales, diferenciados entre el centro (o centros) y las diferentes partes de la periferia, y de este modo, los atravesarán las áreas para programas sectoriales de función única.
Generalmente, las regiones para el desarrollo integrado cumplen tres propósitos: La regionalización del plan nacional de desarrollo; La descentralización administrativa, y la elaboración y ejecución de planes regionales.
Las áreas subdesarrolladas, entre las que predominan las zonas rurales que se dedican a la producción primaria (agricultura, industrias forestales, minería), constituyen un tipo especial de regiones de desarrollo para las cuales se debe elaborar un programa especial de acuerdo con la escala de prioridades nacionales. El caso de la República de El Salvador podría ser típico ya que se estima que el sector rural posee el 60 por ciento de la mano de obra activa, principalmente en la agricultura, que por su parte aporta el 25.9 por ciento del producto territorial bruto.
La existencia de un solo polo de desarrollo que domine económicamente un espacio geográfico, como podría ser San Salvador y su Area Metropolitana, tendría la tendencia de crecer cada vez más por falta de competidores, y a costa de las áreas periféricas. Históricamente hablando, cada sistema espacial, cuya economía haya alcanzado cierto nivel de desarrollo, tiene uno o más polos de crecimiento que pueden definirse como áreas de actividad económica concentrada y altamente interdependiente. Dichos polos habrán ejercido una influencia decisiva en el carácter y ritmo de desarrollo económico del sistema o subsistema en cuestión. Geográficamente, los polos de crecimiento son considerados centros para la generación y difusión espacial de innovaciones. Por consiguiente, los polos de crecimiento generan cambios y los introducen luego en el sistema económico en el espacio geográfico que ellos dominan, y transforman la estructura espacial de las actividades en sus respectivos sistemas. Las innovaciones pueden incluir: Formas técnicas (nuevas máquinas, productos, servicios al consumidor); formas de organización (nuevas estructuras y prácticas administrativas); formas culturales (nuevos valores, estilos de vida, productos culturales); y formas sociopolíticas (nuevos patrones de relaciones sociales e institucionales.
En estos casos se recomienda el planeamiento regional a fin de permitir la activación de otros polos potenciales de desarrollo para una descentralización del crecimiento urbano hacia los departamentos o provincias, aumentando así las posibilidades de progreso rural, y, lo que es muy importante, eliminando la situación de marginalidad de grandes sectores de la población, lo que provoca descontento en la mayoría de los países latinoamericanos.
La marginalidad, por falta de participación en los bienes y servicios que la sociedad ofrece a sus miembros incorporados, es un factor importante de insatisfacción. Esta falta de participación se manifiesta a través de problemas de salarios (y/o de empleo), educación insuficiente, acceso a los medios de comunicación social (periódicos, radios, televisión), servicios básicos como electricidad, salud, teléfonos, policía, registro civil, etc.
Uno de los aspectos que más ha frenado el desarrollo rural e incrementado, por tanto, la insatisfacción, ha sido la orientación del gasto publico de los gobiernos, que ha mantenido a niveles insuficientes la infraestructura básica rural, no sólo en lo que respecta a caminos sino también en lo concerniente a la electricidad, medios de comunicación, equipamiento y servicios básicos en los núcleos de población, etc.
Una de las fuentes de empleo es la localización de industrias en las áreas con problemas. Pero la localización de industrias está muy ligada a la existencia de la infraestructura; por ello es importante que los centros de población cuenten con los servicios mínimos indispensables, porque si el sector rural no ofrece las condiciones mínimas necesarias se estará obligando prácticamente a invertir en las grandes ciudades, y es posible que no sean los lugares más apropiados en condiciones normales. Al repetirse el hecho en forma reiterada surge una especie de círculo vicioso acumulativo; no se realizan inversiones que crean oportunidades de empleo no agrícola en áreas rurales por carencia de infraestructura y servicios básicos, yendo, en cambio, a ciudades que ya lo poseen, y esto, naturalmente, conduce a la creación de nuevas necesidades urbanas de vivienda, abastecimiento de agua, luz, gas, etc., que son cubiertos a costos cada vez más altos por tratarse de costos de inversión. Si no se cumple con esos requerimientos aparecen las poblaciones marginales o tugurios. Por otro lado, al existir un crecimiento de población rural sin que existan mayores oportunidades de empleo, se aceleran las migraciones de los centros pequeños a las grandes ciudades con los problemas descritos anteriormente.
