Capítulo II. Procesos de integración estudiados y sus actividades en materia de transporte

1. Características físicas y económicas
2. Relaciones del intercambio recíproco
3. Acontecimientos institucionales
4. Líneas de acción para el transporte
5. Repercusiones sobre los objetivos planteados
6. Perfil de la etapa actual
7. Algunas consideraciones particulares

Los títulos tratados en el presente capítulo convergen en la identificación de los temas centrales de la situación actual del transporte y la integración de los países sudamericanos.

Las estadísticas básicas y los datos de comercio de los procesos de integración estudiados apuntan a describir dicha situación, cumpliendo igual función la evaluación comparada de sus instituciones y de sus objetivos, en tanto las similitudes e interrelaciones existentes son factores determinantes de la misma.

La discusión sirve de base para proponer los lineamientos normativos y reglamentarios que serían aplicables en general al transporte internacional. En el título final del capítulo, también están sugeridos los criterios enfocados a cada modalidad de transporte.

1. Características físicas y económicas

Los datos económicos y demográficos generales mostrados en los cuadros 3, 4 y 5, permiten apreciar la posición relativa que ocupan los casos de esquemas de integración analizados en este documento, así como la de los países que pertenecen a dichos ámbitos.

El cuadro 3 permite ver que los países mencionados tienen una superficie total de 17,4 millones de kilómetros cuadrados y -según informaciones de 1993- están habitados por 298 millones de personas. El 27% de esa superficie corresponde a países miembros del Grupo Andino, que tienen el 31% de la población total, mientras que para todo el MERCOSUR estos valores alcanzan al 68 y 64% y tan sólo para Brasil son del orden del 32 y 51 %, respectivamente en ambos casos.

Las diferencias entre bloques no son tan notables en materia de población rural, pero aumentan -como ocurre generalizadamente para todos los indicadores demográficos- cuando se comparan entre sí los datos correspondientes a los países.

El producto bruto interno generado por el conjunto de las economías nacionales del ámbito físico considerado creció desde el año 1981 a casi el 1,6% anual acumulativo, hasta llegar en 1991 a un poco menos que 650 mil millones de dólares de 1988. En el cuadro 4 se observa que el monto de ese PBI total para 1991 está distribuido en 26% para los países integrantes del Grupo Andino y 68% para los participantes del MERCOSUR (el PBI de Brasil fue casi el 52% del mismo total).

Es conveniente anotar que durante ese mismo período las tasas anuales de crecimiento del PBI del Grupo Andino y del MERCOSUR rondaron en tomo al 1,8 y al 1,4%, respectivamente (la del PBI de Brasil fue de algo menos que el 1,9%). Asimismo, es necesario apreciar en el cuadro 5 el comportamiento variable de este parámetro, por ejemplo en el último año de esa década la tasa de crecimiento del PBI global del Grupo Andino trepó al 5,5% y la del MERCOSUR apenas subió al 2,1% (la del Brasil, que bajó al 1,1%, explica esto último por su peso relativo).

Cuadro 3 INDICADORES DEMOGRAFICOS Año 1992

Brasil, Venezuela, Argentina y Chile movilizaron el 78% del volumen de comercio total del conjunto de países tomados en cuenta en este informe -medido por la suma del valor de sus exportaciones e importaciones-, que según los datos del cuadro 4 llegó en 1991 a casi 170 mil millones de dólares de 1988. Los porcentajes parciales que corresponden a esos países -en el orden en que fueron mencionados- son 35,9%, 16,4%, 13,7% y 12,2%. Las relaciones anteriores conviene compararlas con similares porcentajes determinados para los países miembros del Grupo Andino y del MERCOSUR: 34,4 y 53,5%, respectivamente.

Tomando al comercio intraregional como parámetro de comparación con algunos ejemplos de esquemas de integración existentes en el mundo, el cuadro 6 permite observar que para 1990 los países miembros de la ALADI exportaron en conjunto dentro de la región el 10,7% de sus ventas totales, términos que decrecen al 8,8% para los socios de MERCOSUR y al 4,6% para los del Grupo Andino.

CUADRO 6. ESQUEMAS DE INTEGRACION - EXPORTACIONES INTRAREGIONALES (en porcentajes de las exportaciones totales regionales)

Cuadro 7. EXPORTACIONES DE LOS ESQUEMAS DE INTEGRACION (En porcentaje sobre el comercio mundial, medido por el valor de las exportaciones totales de los países asociados)

Los aspectos institucionales de los casos en estudio, son analizados detalladamente en capítulos específicos para cada proceso de integración comprendido en el presente documento. El panorama general indicaría que las actuales estrategias de crecimiento de los países de la región siguen considerando que la integración es un complemento fundamental de las posibilidades que brindan los propios mercados nacionales, pero también comienzan a tomarla en cuenta como una base necesaria y conveniente para insertarse eficientemente en los mercados internacionales. Los referidos cambios serían explicados, además, porque el avance de los procesos de integración estaría condicionado a que los países participantes logren estructuras productivas eficientes, capaces de competir internacionalmente.

En el marco del Tratado de Montevideo de 1980, estas circunstancias habrían tenido sus expresiones iniciales durante el Quinto Consejo de Ministros celebrado en 1990. Las acciones resueltas tuvieron por finalidad ampliar cualitativa y cuantitativamente la cooperación entre los países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), reforzar las instituciones del esquema y promover su afianzamiento en algo más que un área de preferencias económicas. (32)

El Grupo de Río, actualmente conformado por todos los países miembros del Tratado de Montevideo de 1980, requirió al Comité de Representantes de la ALADI -también en 1990- la determinación de las medidas necesarias para alcanzar "la flexibilidad y eficacia que requieren las actuales perspectivas de la integración". El Séptimo Consejo de Ministros dispuso en 1992 el desarrollo de un marco institucional y normativo de la integración regional, teniendo en cuenta el relacionamiento entre los distintos esquemas y procurando normas básicas comunes que faciliten el comercio, hagan más transparente su ejercicio y garanticen un trato arancelario no discriminatorio (14) (15).

En cuanto al Grupo Andino, las repercusiones de mayor importancia se habrían iniciado en la Cumbre de Galápagos con la formulación en 1989 de un nuevo diseño estratégico para esa subregión, y continuado con la Cumbre de La Paz al año siguiente donde el Consejo Presidencial Andino profundizó la constitución de la zona de libre comercio y la adopción del arancel externo común (15) (20) (32) (33). También deberían tomarse en cuenta la Reunión de Caracas de 1991, donde los presidentes enfatizaron el establecimiento del arancel externo común al más corto plazo posible y la necesidad de armonizar las políticas cambiarías y monetarias nacionales, y la Reunión de Cartagena de Indias de ese mismo año, donde insisten en la definición del arancel externo común, la armonización de políticas macroeconómicas y las relaciones externas (20) (33).

El MERCOSUR, que tiene origen en el Tratado de Asunción suscripto en marzo de 1991, podría ser considerado en sí mismo uno de los efectos de los cambios aludidos. El mercado común establecido por dicho Tratado llegaría, al finalizar 1994, a un arancel externo común incentivador de la competitividad con terceros países. La eliminación de los aranceles internos y de las restricciones no arancelarias, serían concretadas después de un período de transición y a través de un programa de liberación comercial (17) (32) (33).

No obstante que la gradualidad y otros aspectos significativos de cada caso son heterogéneos, puede afirmarse que estos cambios serán distintivos de la última década del siglo, en lo que respecta a la integración regional. Es posible pensar que deberá esperarse unos pocos años, considerando mayores y más concretos avances, para evaluar las ventajas relativas entre las diferentes modalidades adoptadas en la región bajo estudio.

4. Líneas de acción para el transporte

Los costos de transporte y los gastos asociados al movimiento de las mercancías -seguros, servicios complementarios, tramitaciones, etc.- cumplen desde el punto de vista del comercio internacional una función similar a la de los aranceles. Esos rubros benefician a la producción nacional o regional en relación a la competencia de los productores intraregionales o extraregionales respectivamente, salvo algunas posibles excepciones.

Los esquemas de integración, que tienden por su naturaleza a reducir la protección arancelaria interna, ven aumentada la importancia relativa de las barreras no arancelarias al comercio. Dado que el transporte y las erogaciones asociadas constituyen una de esas barreras, tienen relevancia dentro de los programas comunitarios de apoyo a los objetivos integracionistas o la adquieren rápidamente cuando esos programas son puestos en marcha.

Las acciones y medidas de mejoramiento de las condiciones en que se realizan las operaciones de transporte, así como las que procuran disminuir la incidencia de sus costos en el valor de las mercancías objeto del intercambio entre países, presentan la característica de requerir algo más que actitudes decididas para modificar su comportamiento restrictivo ante el comercio recíproco. En este hecho podrían encontrarse las causas por las que tales programas no siempre obtienen resultados positivos.

En otras palabras, cuando se logra liberar el comercio intraregional, cuando se consigue ampliar el mercado entre los países miembros de un esquema de integración, cuando realmente se concreta la disminución de los aranceles internos -y, mucho más, cuando se produce su anulación-, quedan al descubierto los obstáculos no arancelarios en el intercambio de esa región. Por lo general, se descubren las fallas de eficiencia y adecuación de las facilidades de transporte (infraestructura y equipamiento, normas legales y técnicas, disposiciones y procedimientos operacionales, instituciones y empresas, modalidades de comercialización y mecanismos aplicados en el mercado, etc.). También se encuentra que la incidencia de dichas fallas tiene una importante cuota de participación en las referidas trabas no arancelarias al comercio.

De allí que el transporte interno de la región sea un primer campo de acción conjunta de los países miembros de un esquema de integración, afirmación que alcanza asimismo a los casos de mecanismos operacionales de coordinación en materia de transporte comprendidos en este informe. Este campo podría calificarse, tal vez, como el campo de acción tradicional de los procesos de integración y los regímenes referidos al transporte terrestre serían los ejemplos típicos de las acciones conjuntas emprendidas, hayan sido éstas concretadas o no en acuerdos vigentes. La revisión efectuada en los capítulos específicos de la última parte del presente informe, indica una amplia gama de estas actividades dentro de los casos estudiados, tanto por las características de las acciones y medidas como por el estado de avance y los resultados obtenidos.

Cuando a los logros en el mercado interno anteriormente mencionados, habitualmente acompañados por el establecimiento de un arancel externo común, se agrega el propósito de desarrollar la competitividad en los mercados externos, debe repararse en un segundo campo de acción en materia de transporte. La participación en mercados externos implicaría considerar modificaciones en el arancel externo común, con un efecto semejante a la aparición de barreras no arancelarias y a la incidencia del transporte en su formación.

No obstante que la apariencia general es la misma que la observada precedentemente, es necesario advertir que existe una diferencia importante: ahora se trata de organizar y mejorar el transporte del intercambio con terceros países, hecho que en la práctica implica negociar con ellos y establecer alguna medida de apertura del mercado de transporte de la región hacia el resto del mundo.

En este campo, donde las acciones conjuntas se refieren al transporte externo de la región, los países no parecen tener la misma experiencia que en el anterior o, por lo menos, los avances y resultados no han sido equivalentes a los del campo anteriormente comentado. La referida revisión particular de los procesos de integración estudiados muestra los ejemplos del transporte marítimo y del transporte multimodal, ambos con promisorios avances recientes y el primero con intentos fallidos en el pasado.

Por otra parte, como consecuencia de las modificaciones y mejoras en las estructuras productivas de los países participantes en los procesos de integración estudiados -que, según lo dicho antes, tendrían carácter complementario al reposicionamiento en los mercados regional y mundial-, deberían preverse cambios cuantitativos en sus excedentes exportables. Este hecho, sumado a que en la actualidad los intercambios comerciales de dichos países -considerados individualmente o totalizados según el esquema de integración en los que participan- son visiblemente mayoritarios con los países de extrazona, justifica suponer que también habría cambios cualitativos del destino y de la tipología de los mismos (frecuencia y tamaño de los envíos, clase y agrupamiento de las mercancías, tipo de embalaje o acondicionamiento, etc.).

Tomando en cuenta que los servicios al comercio -entre ellos los servicios de transporte-deberían tener asignado un papel importante en el desarrollo de las referidas estructuras productivas, es válido suponer además que serán necesarios algunos cambios del perfil cualitativo y cuantitativo de la oferta existente de transporte, correlativos con los cambios referidos al comercio. Desde este punto de vista, las actividades en materia de transporte encaradas por las instituciones de los procesos de integración tendrían, eventualmente, que adecuarse a estos nuevos requerimientos.

Dicho en otros términos, es necesario considerar que las corrientes de comercio se traducen en demanda de transporte, que las modificaciones en aquéllas cambian generalmente la orientación y otras características de los flujos de transporte y, por último, que debería haber una relación directa entre la participación en un cierto mercado y el grado de atención asignable al transporte del correspondiente intercambio comercial. Estas consideraciones darían lugar a un tercer campo de acción, cuya exploración tendrá que sincronizarse con los avances concretos en las nuevas modalidades de la integración regional anteriormente aludidas y con los resultados acerca de las modificaciones en las estructuras productivas de los países.

En cuanto a la situación actual, las siguientes apreciaciones juzgan la importancia de ciertos aspectos específicos del transporte regional, fundamentadas principalmente en opiniones de experto. Los términos cualitativos o cuantitativos empleados, están referidos al conjunto de países comprendidos en la región sudamericana en estudio:

· El comercio extraregional es mayoritariamente movilizado por el transporte marítimo, con una cantidad creciente de operaciones multimodales en las que intervienen de forma complementaria -hacia o desde los puertos marítimos- el transporte marítimo de cabotaje, el transporte fluvial o el transporte terrestre.

· Mediante el transporte marítimo también se efectúa una parte significativa de los intercambios intraregionales, en una proporción menor que la anteriormente aludida como consecuencia de las alternativas del transporte terrestre en algunos sectores del subcontinente.

· Las excepciones a lo dicho precedentemente corresponden a Bolivia, Paraguay y Uruguay. Sin embargo, la vía marítima sigue siendo para esos países un componente importante en el transporte de muchos de los tráficos del comercio recíproco con los países de la región.

· La suma de los tráficos intraregionales, en términos de volumen, acompaña la leve tendencia decreciente del valor del comercio intraregional respecto al regional. Además, en dicha suma de volúmenes pueden advertirse pequeñas proporciones de utilización del transporte fluvial y del transporte aéreo.

· El transporte fluvial puede ser apreciado con capacidad para desarrollar infraestructura y oferta de servicios eficientes en la mayoría de las posibilidades geográficas, por su demanda potencial de tráficos internacionales (en algunos casos tanto intraregionales como extraregionales, por la Ovía del transporte multimodal) y tomando en cuenta que dichos tráficos coexistirían con tráficos nacionales.

· En cuanto al transporte aéreo, no obstante que la referida participación es casi insignificante, presenta niveles de demanda razonables y crecientes en la medida que se desarrollan corrientes de comercio intraregionales de productos con perecibilidad y valor elevados. En materia de infraestructura y de oferta de servicios no existen cuellos de botella atribuibles a los tráficos intraregionales de cargas.

· El transporte terrestre por carretera recién adquiere cierta relevancia en el comercio recíproco de algunos pares de países limítrofes, mientras que el ferroviario apenas la tiene en muy pocas conexiones. Claro que, en ambos casos, muy por encima del transporte fluvial y del transporte aéreo en lo que respecta a importancia relativa.

· El tráfico bilateral por carretera de mayor volumen es el de Argentina-Brasil. También debe tenerse en cuenta que este medio de transporte sena utilizado por una parte importante de las exportaciones a la región de Uruguay y de Paraguay, de las importaciones intraregionales de esos mismos países y de las ventas de Colombia con el mismo destino.

· El transporte ferroviario estaría movilizando una proporción significativa de ambos sentidos del flujo de comercio de Bolivia, mientras que la de los restantes tráficos ferroviarios sena irrelevante respecto al total del comercio intraregional de los países que intervienen. Estas apreciaciones sobre los tráficos bilaterales entre los países con conexión ferroviaria, tienen un orden diferente en términos absolutos.

· En cuanto al transporte multimodal, las apreciaciones arriba formuladas eximen de realizar comentarios particulares, en tanto es el complemento inseparable principalmente del transporte marítimo y constituye una realidad que alcanza a la región de una manera acelerada e irreversible.

5. Repercusiones sobre los objetivos planteados

Los acontecimientos institucionales antes señalados tuvieron incidencia sobre los objetivos adoptados para el transporte por estos esquemas de integración. También hicieron impacto sobre los otros casos estudiados que, como la Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte de los países del Cono Sur, constituyen mecanismos operativos de integración dispuestos precisamente para desarrollar actividades en materia de transporte. En efecto, teniendo en cuenta los análisis de la situación regional iniciados en 1989, dicho foro decidió en 1990 reorientar sus actividades en el marco de los importantes cambios políticos, institucionales y económicos que se habían concretado en la región y en el mundo durante los años precedentes. (22)

En coincidencia con la iniciación en 1989 de los referidos análisis, los Ministros de Transporte de las países de la Cuenca del Plata decidieron crear el Comité Intergubernamental de la Hidrovía Paraguay-Paraná, en el que delegaron el manejo de los asuntos referidos a las obras y proyectos correspondientes. (13) (30) En 1991 fue suscripto entre el Banco Interamericano de Desarrollo y el Comité Intergubernamental de la Hidrovía un importante convenio de cooperación técnica, tendiente a la concreción de dicho proyecto. (34)

Por otro lado, la creación de MERCOSUR en 1992 coincide con la firma del Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná y una serie de Protocolos adicionales. (30) (23) y, por último, el proceso de debate y replanteo de los objetivos y políticas de la Reunión de Ministros del Cono Sur, que quizás concluya en su próxima reunión, tuvo como resultado la constitución en 1992 de la Conferencia de Ministros de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas de América del Sur. (21) (22)

Estos importantes acontecimientos institucionales de la integración regional, que se produjeron entre los años 1989 y 1992, requirieron la formulación de los objetivos en materia de transporte de los procesos creados en dicho periodo y la reorientación de los que estaban formulados para los procesos de integración existentes.

Los siguientes resúmenes acerca de tales acciones en cada caso de estudio, son extraídos -como los comentarios precedentes- de los análisis específicos efectuados en la última parte de este documento.

La ALADI, con el "Programa de Acción para la Facilitación del Transporte y el Comercio Internacional" aprobado en 1990, reformuló sus objetivos generales (II):

· Promover la cooperación regional en materia de transporte a través de una mayor coordinación modal e intermodal y un mejor aprovechamiento de los corredores de transporte de la región.

· Apoyar las actividades encaradas por los países miembros en los distintos mecanismos subregionales de transporte y promover acciones que propicien una efectiva coordinación en el plano regional.

· Promover el desarrollo de acciones programadas y permanentes encaminadas a simplificar, racionalizar y armonizar los procedimientos aplicados a las operaciones de transporte y comercio internacional y a la normalización de los documentos utilizados en dichas operaciones.

· Propiciar la creación y fortalecimiento de los organismos nacionales de facilitación del transporte y el comercio, con el objeto de apoyar el desarrollo de las acciones de facilitación que se acuerden a nivel nacional y regional y formular las propuestas y recomendaciones que correspondan a su ámbito específico de acción.

· Evaluar los convenios, códigos y recomendaciones internacionales en materia de transporte y facilitación y los efectos y proyecciones de su aplicación en el ámbito comunitario.

Las reorientaciones estratégicas en el Grupo Andino se adoptaron en 1989 y fueron profundizadas en 1990 (15) (20) (32) (33). Los principales instrumentos tienen como base conceptual a la armonización con las políticas de apertura y competitividad internacionales, es decir al mejoramiento de la competencia entre los oferentes andinos, a la coordinación de políticas y acciones nacionales y a la defensa ante prácticas desleales de terceros países: (28)

· Estímulo de la competencia en el mercado interno de transporte marítimo -concretado en 1991- y formal definición del marco general para el funcionamiento del mismo en 1992.

· Renovación de los regímenes comunes para el transporte internacional por carretera de cargas y de pasajeros, adoptados en 1989 y en 1991 respectivamente.

· Aprobación en 1993 del régimen subregional para el transporte multimodal, basado en los usos y prácticas internacionales en la materia.

· Formalización en 1991 de la política de "cielos abiertos" para el transporte aéreo intrasubregional y extrasubregional, y liberalización del mercado de tráfico aéreo interno en 1992.

· Adopción en 1992 del régimen andino aplicable a las operaciones de tránsito aduanero internacional.

Las formulaciones iniciales en el MERCOSUR, dieron en 1991 las siguientes orientaciones principales:

· Transporte marítimo: eliminación de gravámenes a los fletes, constitución y complementación de empresas de los países miembros para servir al comercio extrasubregional, desregulación progresiva del mercado interno y reducción gradual de las reservas de carga en el mismo, creación de un registro común de embarcaciones para aumentar la eficiencia y reducir costos a través de incrementos en la competitividad del mercado, y celebración de un acuerdo subregional de transporte marítimo (17) (31).

· Transporte por carretera: eliminación de asimetrías en los costos de los servicios para la igualación de condiciones de oferta, desregulación y liberalización progresivas del mercado entre los países miembros para elevar la eficiencia de la oferta, liberación del acceso a las cargas e igualación de las condiciones de participación en el mercado de pasajeros y cargas, y eliminación de cupos en el transporte de cargas para ampliar la base de la oferta. (17) (31)

· Transporte multimodal: logro de un acuerdo en la materia para su aplicación en los países miembros. (31)

· Cuestiones interinstitucionales vinculadas al transporte en general: habilitación de depósitos aduaneros fuera de zonas portuarias, facilitación del tránsito aduanero de mercancías y reducción del tiempo de demora y del costo de cruce de las fronteras. (31)

En 1992, sin haber concluido la etapa de replanteo de sus objetivos, la Reunión de Ministros del Cono Sur definió los siguientes puntos principales: (22)

· Coordinación con la Conferencia de Ministros de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas de América del Sur.

· Centralización de sus actividades en el transporte terrestre, cuyos avances y compromisos están recogidos por el Convenio sobre Transporte Internacional Terrestre (aprobado en 1989 y aplicado a partir de 1990 como Acuerdo de Alcance Parcial en el marco del Tratado de Montevideo de 1980).

La orientación estratégica inicial de la Conferencia de Ministros de América del Sur, formulada en 1991, señala: (21)

· Mejoramiento de la competitividad del transporte para incrementar los niveles de productividad y eficiencia de los países de la región.

· Creación de un marco institucional donde oferentes y usuarios decidan en condiciones de libre competencia.

· Liberación del acceso al mercado para las empresas navieras de la región.

· Compatibilización de normas para el transporte multimodal, a nivel regional y con el resto del mundo.

· Ampliación de la oferta de transporte terrestre de pasajeros y de cargas, flexibilizando las condiciones de acceso, liberalizando el funcionamiento del mercado y facilitando procedimientos y operaciones.

· Aplicación de las libertades del aire al tráfico aéreo de la región, diversificación de las rutas establecidas, mejoras en la calidad de los servicios y reducción de los costos operacionales, tanto para pasajeros como para cargas.

· Modernización tecnológica del gerenciamiento, las operaciones y el equipamiento del transporte.

· Racionalización de los procedimientos y trámites del comercio y el transporte y desarrollo de sistemas de comunicación.

· Homogeneización de las regulaciones en los mercados de transporte terrestre, aéreo y acuático, estableciendo la igualdad de oportunidades y condiciones para todos los oferentes.

· Compatibilización de políticas, reglamentaciones y procedimientos entre los países.

· Mejoramiento de la gestión y del uso de la infraestructura física, activando la participación de los usuarios y del sector privado.

Los propósitos emergentes de las acciones iniciales del Proyecto Hidrovía Paraguay-Paraná, ejecutadas durante 1989 y 1990, son los siguientes:

· Reducción de los costos de transporte y aumento del comercio en el área de influencia mediante inversiones en obras y proyectos de mejora de la vía fluvial, nuevos procedimientos operacionales y tecnologías de transporte más modernas. (13)

· Concreción de acciones y medidas sobre el transporte fluvial y los puertos para mejorar el uso de la vía navegable y sus condiciones de navegabilidad. (13) (34)

· Armonización y compatibilización de la legislación de los países participantes, en materia de navegación y de transporte fluvial. (34) c

· Movilización de los intereses empresariales tras las nuevas oportunidades de negocio generadas y coordinación de las acciones nacionales complementarias. (13)

6. Perfil de la etapa actual

Los procesos de integración analizados tienen la particularidad de diferenciarse por sus características institucionales y sus estructuras para la decisión y el funcionamiento, que se transmite a la obligatoriedad de las resoluciones conjuntas, a los mecanismos de adopción de las mismas y a la capacidad ejecutiva de sus órganos operacionales. También son dispares el tiempo transcurrido desde que fueron creados, sus reorganizaciones y sus principales logros en materia de transporte. Obviamente es distinta la nómina de países miembros en cada caso y los principales parámetros económicos y de comercio, tanto de un proceso en particular como de los referidos países individualmente.

Sin embargo, por encima de estas diferencias y salvando especialmente las existentes entre esquemas de integración y mecanismos operacionales de integración, este conjunto heterogéneo de procesos de integración sudamericanos simultáneamente ha encarado con mayor o menor intensidad una nueva etapa de su existencia o ha comenzado a existir. Este hecho, que puede ubicarse en el entorno de 1990, se debe tanto a los importantes cambios ocurridos en la región y en el mundo durante la década anterior como a los acontecimientos políticos y económicos propios de los países participantes en los casos estudiados.

El significado de ese hecho desde el punto de vista del objeto principal de este documento -es decir, más allá del aumento de la eficiencia propia de estos procesos, de la modernización de sus estructuras, de la mayor efecto integrador de sus acciones generales, etc.- es una renovación de los criterios para manejar los asuntos del transporte internacional en la región. Desde ese punto de vista, el perfil de dicha renovación tiene los siguientes rasgos principales:

· Liberalización del funcionamiento de los mercados.

· Desaparición de los monopolios de administración pública (puertos, empresas navieras, aeropuertos, empresas aéreas y empresas ferroviarias).

· Armonización y coordinación de políticas y acciones entre procesos de integración.

Al revisar el anterior resumen de las orientaciones formuladas en el principio de esta década para el sector transporte o analizando el detalle de las mismas contenido en los capítulos específicos de este documento, puede advertirse que las postulaciones y pautas básicas distintas a las identificadas precedentemente son la repetición de viejos postulados, que aún están vigentes tanto porque tienen valor propio y no deben ser resignados como porque todavía no fueron plenamente obtenidos los resultados buscados (unificación de regímenes y normas particulares, aumento de eficiencia, disminución de costos, facilitación de trámites y procedimientos, coordinación de acciones, etc.).

El primero de los rasgos del perfil actual requiere adoptar una posición activa, por cuanto el mercado de transporte internacional precisa de acciones y medidas para ser liberalizado. Los países que lo están haciendo con sus mercados nacionales, producen acciones reflejas en el ámbito de los procesos de integración. Por otro lado, esas acciones de los países corresponden a la fracción del mercado nacional de los tráficos intraregionales o extraregionales, incidiendo sobre campos de acción que los procesos de integración estarían considerando para la organización de acciones por lo menos coordinadas y en algunos casos necesariamente conjuntas o comunitarias.

El detalle presentado en los capítulos correspondientes a los procesos de integración estudiados muestra diversos ejemplos de estos casos -como la eliminación de reservas de carga en el transporte marítimo y las normas relacionadas con el transporte multimodal-, cuya característica distintiva es que las acciones nacionales sobre los tráficos internacionales precedieron a las determinaciones regionales.

El segundo rasgo identificado en la presente etapa de cambio de los casos en estudio, implica que estos procesos de integración tomen una actitud pasiva, entendiendo por tal aquélla que significa reaccionar ante una acción. La desaparición de los monopolios de administración pública mencionados, que constituye una acción casi generalizada entre los países de la región, necesita en lo que al transporte internacional se refiere de una reacción de los procesos de integración para enfrentar los que luego de ser "privatizados" podrían conformar monopolios privados en materia de puertos, empresas navieras, aeropuertos, empresas aéreas y empresas ferroviarias.

Está claro que los posibles monopolios en cada una de esas materias repercuten de manera distinta en el mercado de transporte internacional de la región, tanto por el peso relativo respecto a la cantidad de oferentes y al tamaño del mercado como por la gestión antimonopolio que realice el país del caso. También debe estarlo el hecho que, en algunas de las materias señaladas, dichos monopolios -empresas o grupos económicos de tamaño y otras características inadecuadas- se suman a los que existen en el mercado internacional y que están prestando servicios en el mercado regional. Tal vez pudiese tener utilidad académica aclarar, además, las razones por las que esos mismos posibles monopolios no fueron objeto de acción cuando estaban bajo control y propiedad públicas.

El referido detalle de actividades en materia de transporte de los casos estudiados presenta un sólo ejemplo sobre este tema, lo que no impediría que una investigación más profunda revelase otros menos manifiestos que éste. Dicho ejemplo corresponde a empresas de transporte aéreo cuya privatización habría significado el pasaje de la propiedad y control de las mismas a grupos extraregionales, originando medidas orientadas a regular la propiedad y el control de las empresas aéreas involucradas y, tal vez, dando lugar a iniciar eventuales acciones antimonopolio. Esta familia de medidas debería complementarse con el estudio de casos en que dicho pasaje se habría producido -o se podría producir- desde varias empresas de países de la región hacia una misma empresa extraregional, aun cuando no llegase a tener la mayoría de la propiedad o el control de las empresas nacionales privatizadas. Si bien el campo podría ser bastante más amplio, los casos típicos podrían encontrarse también entre las empresas aéreas de la región, dado que explotan tráficos de interés extraregional y están siendo sometidas a privatizaciones.

Estos dos rasgos del perfil de la etapa actual tienen como origen común "el retroceso de la intervención de la administración de gobierno", "la disminución de la ingerencia de los organismos públicos" o "la reestructuración de las funciones del Estado" -según las denominaciones más usuales-, que en particular para el sector transporte de los países de la región se tradujeron en acciones nacionales llamadas de "desregulación" y de "privatización", cuyas bases conceptuales principales son en ese mismo orden la liberalización del mercado respectivo y la desaparición de los monopolios públicos existentes. Por otra parte, los conceptos encerrados en las acciones de "desregulación" apuntan en realidad -o deberían apuntar- a la eliminación de los excesos regulatorios remanentes, a la supresión de disposiciones cartelizantes del mercado, al control de las prácticas monopolísticas y, en definitiva, al establecimiento de las normas regulatorias generales de funcionamiento del mercado "liberalizado".

Entre esas normas seguirán estando las que regulan las relaciones entre las partes del contrato de transporte -en las que estarán consideradas las particularidades del transporte de pasajeros-, así como las que lo hacen con las vinculaciones extracontractuales del transportador con terceros y con las administraciones de gobierno de los países donde se desarrolle el transporte.

Las principales normas complementarias se referirán a las condiciones de acceso al mercado (orientadas a determinar la capacidad de contratar de los transportadores y a garantizar las referidas vinculaciones extracontractuales, así como a preservar la igualdad de oportunidades y el libre juego de la oferta y la demanda), a las condiciones de permanencia en el mismo (reglas de comportamiento y comprobación del mantenimiento de las condiciones de acceso) y las referidas a la igualdad de tratamiento (que básicamente procuran asegurar, por parte de los países donde se desarrolle el transporte, la igualdad de oportunidades hacia todos los oferentes).

El análisis de detalle de los casos estudiados presenta, en los capítulos específicos de este informe, regímenes comunes para el transporte que pueden constituir modelos de normas desregulatorias o liberalizadoras. Asimismo, por citar un ejemplo particular que constituye una propuesta liberalizadora y que además ataca ciertas prácticas monopolísticas, pueden encontrarse iniciativas de aplicación generalizada del concepto de la quinta libertad del aire.

Las condiciones referidas a la igualdad de oportunidades y al libre juego de la oferta y la demanda, comprendidas en las normas regulatorias de un mercado "liberalizado", guardan relación con las acciones antimonopolio anteriormente mencionadas. Las recomendaciones posibles en tal sentido toman como base que lo indeseable del monopolio o del oligopolio no es el beneficio que obtienen de los precios que imponen al mercado, sino el hecho de fijarlos por encima del costo marginal social. Esta es la razón por la que, para controlar las prácticas monopólicas y oligopólicas, sea aconsejable tomar medidas tendientes a limitar la capacidad de fijación de precios o a desalentar la intención de hacerlo. En ningún caso es recomendable adoptar aquéllas que procuren absorber o neutralizar alguna parte del beneficio del empresario monopólico u oligopólico.

Una de las reglas - que debería aplicarse en forma complementaria con las otras dos discutidas seguidamente - indica que el organismo de control específico debe aplicar rigurosamente el instrumental jurídico antimonopolio básico, toda vez que se manifiesten síntomas de arreglos para mantener precios elevados, por más leves que sean dichos síntomas. Con esto se trata de imponer adecuadas penalidades y correcciones a los oferentes monopólicos u oligopólicos, cuando actúen para maximizar sus ingresos a niveles de precios demasiado alejados del costo marginal social, y de advertir sobre las dificultades aparejadas a aquéllos que tengan intención de hacerlo.

Otra recomendación indica que, al establecer las condiciones de funcionamiento del mercado, debe considerarse la posibilidad de dividir y de controlar el tamaño de los oferentes tanto como se pueda. Esta restricción para adquirir capacidad monopólica u oligopólica, debe aplicarse sin llegar a lesionar en exceso la posibilidad de que alcancen economías de escala. Al respecto, citando algunas de las materias antes referidas donde podrían existir potencialmente los monopolios, es conveniente recordar que muchos aspectos de las actividades portuarias o aeroportuarias presentan rendimientos crecientes a escala.

Tomando como argumento que la presencia de nuevos competidores es un factor determinante para que los precios fijados desde una posición monopólica u oligopólica tiendan a mantenerse bajos, la última regla recomienda disminuir en todo lo posible las barreras a la entrada de nuevos oferentes. De tal forma, siempre habrá interesados manteniendo atención sobre la actividad del caso, influenciados por precios relativamente altos, dispuestos a intentar extraer beneficios mayores que los obtenibles en otros mercados. Algunos de esos interesados, quizás los más emprendedores, concretarán su presencia con precios inferiores a los precios cartelizados o monopólicos, impulsando el precio del mercado hacia una nueva situación de equilibrio.

El análisis de los casos estudiados presenta detalles que hacen referencia a medidas tendientes a evitar las prácticas monopolísticas o cartelizantes, dirigidas particularmente a corregir disposiciones comprendidas en los regímenes subregionales vigentes. Entre los muchos ejemplos existentes, cuya mención debería considerarse sólo ilustrativa, están aquellas medidas referidas al levantamiento de reservas de carga, a la eliminación de los clásicos cupos en el transporte por carretera, a la "múltiple designación" de empresas nacionales en tráficos aéreos y a los "segundos registros" nacionales de embarcaciones u otras reglas para el abanderamiento de las mismas (que en el fondo son medidas de esta naturaleza, aun cuando sean más conocidas como "medidas liberalizadoras del mercado").

El tercero y último rasgo que caracteriza a la situación actual tiene, en la parte final de este informe, numerosas manifestaciones en el detalle de antecedentes de los casos estudiados. La armonización y coordinación de políticas y acciones en materia de transporte fue por años una constante en los propósitos de los esquemas de integración (y también en los organismos regionales e internacionales de cooperación técnica), sin embargo recién en la actualidad pueden señalarse resultados concretos. En efecto, hace más de un lustro se insistió con la recomendación de "lograr una efectiva y creciente cooperación horizontal de las oficinas de transporte de los esquemas de integración", 19) para evitar duplicaciones de esfuerzos y desaprovechamientos de recursos (tiempo, dinero y experiencias).

En los años que han transcurrido de esta denominada "etapa actual", las intervenciones precisas y oportunas de la ALADI -uno de los casos estudiados y que tiene el tema explícitamente establecido en sus bases programáticas-, con la valorable cooperación especializada de la CEPAL, están originando una situación que hace predecible la adopción de regímenes para el transporte multimodal, para el transporte marítimo, para el tránsito aduanero internacional y para el contrato de transporte, que serían comunes para la región o compatibles para los procesos de integración comprendidos en ella.

Si bien estas actividades de la CEPAL y de la ALADI tienen manifestaciones claras en los documentos revisados, no en todos los casos está expresamente planteado -por ejemplo- que los proyectos de norma analizados en un cierto proceso de integración también están siendo estudiados por otro o que son compatibles con tal o cual norma regional o subregional. Los documentos de MERCOSUR dan ejemplo, además, de una completa ausencia de citas al respecto.

Estas actividades, tan importantes por su objetivo como por los resultados que se están consiguiendo, habrían comenzado a tener la complementación de un marco institucional especializado y de un mecanismo permanente de aplicación a través de los avances que pudiese lograr la Conferencia de Ministros de América del Sur -otro de los casos estudiados- en cumplimiento de objetivos propios. El apoyo de la CEPAL, de la ALADI y de la JUNAC para la creación de este proceso de integración, así como el hecho que la Secretaría Permanente de la Conferencia esté a cargo de la Secretaría General de la ALADI, ofrecen promisorias perspectivas de desarrollo de las actividades mencionadas.

7. Algunas consideraciones particulares

Es observable que las anteriores no son las únicas actividades en materia de transporte que logran adecuada convergencia, entre los muchos objetivos propuestos y resultados alcanzados por los procesos de integración. El detalle correspondiente a cada caso de estudio, tratado en la última parte de este informe, permite detectar diversos ejemplos en tal sentido. Las consideraciones expresadas en este punto tienen el propósito de reunir dichos ejemplos y particularizar los temas y las orientaciones que parecen tener mayores coincidencias con los rasgos de la situación actual y con otros tópicos precedentes.

Teniendo en cuenta los aspectos específicos del transporte regional, aquéllos referidos al transporte marítimo y al transporte multimodal encabezarían la lista de prioridades. Parece aconsejable que las actividades de los procesos de integración sudamericanos tengan como objetivo un régimen común compatible con las normas y usos internacionales, dado que es muy poco practicable extender la aplicación de normas regionales y no compartir el mercado de tráfico extraregionales con oferentes de terceros países.

En esos marcos normativos para el transporte marítimo y para el transporte multimodal -regímenes o conjuntos de normas de aplicación que regulan el funcionamiento de los mercados-, sería conveniente que los tráficos intraregionales mantengan iguales condiciones y reglas que las del régimen que sena aplicado en el mercado extraregional. La finalidad principal es evitar la "especialización" de los oferentes regionales (equipamiento, modalidades de la gestión general, perfil empresarial, etc.), logrando potencialmente en ambos mercados una mayor cantidad de oferentes y, a la vez, facilitándoles alcanzar ciertas economías de escala (aspectos operacionales de los tráficos, administración y comercialización de los mismos, etc.).

Además, teniendo en cuenta las concesiones recíprocas posibles de ser negociadas y las utilidades emergentes del efecto de control de precios y calidad del mercado intraregional, es aconsejable admitir la participación de oferentes de terceros países. La posibilidad de aplicar conceptos semejantes a la quinta libertad del aire, debería aquilatarse en función de ciertas experiencias nacionales en materia de transporte marítimo de cabotaje existentes en la región.

Los tráficos aéreos son tratados en segundo término por las similitudes que tienen las consideraciones específicas con las efectuadas para el transporte marítimo y el multimodal (no por su ubicación relativa en importancia). Las bases de razonamiento aplicables difieren sólo en las particularidades correspondientes al transporte de pasajeros y a la existencia de servicios regulares originados en las prestaciones que dicha demanda requiere. Siendo válidas las consideraciones precedentes, en cuanto al tratamiento de los tráficos y de los oferentes, restaría agregar que en los aspectos referidos a pasajeros y a servicios regulares es posible aprovechar las experiencias que se están desarrollando en el Grupo Andino, único ejemplo de tratamiento sistemático observado en estos casos de procesos de integración sudamericanos.

En cuanto al transporte terrestre y al transporte fluvial, parece conveniente homogeneizar en lo posible las condiciones de funcionamiento del mercado intraregional con los del transporte multimodal, en especial aquéllas referidas al contrato de transporte y a las vinculaciones que de él derivan para el transportador. Esta postulación está justificada por la utilidad de conformar una oferta de servicios regionales capaz de acoplarse adecuadamente al transporte multimodal internacional, en aquellos segmentos regionales de las operaciones del mismo.

En particular para el transporte fluvial, sería apropiado analizar la adopción de la política aplicada por la Reunión de Ministros del Cono Sur, proceso de integración que ha expresado la conveniencia de dejar el desarrollo del tema en manos de los organismos especializados de la región (en el marco de la Cuenca del Plata y del Pacto Amazónico, por ejemplo). Cabria adicionar una atenta observación de las experiencias que se están gestando dentro del Proyecto Hidrovía Paraguay-Paraná -otro de los casos de estudio-, tanto para prepararse a complementarlas como para extrapolarlas a otros posibles casos sudamericanos.

El transporte terrestre por carretera merece pocos comentarios en materia de convergencia de acciones, pero si algunos referidos al enfoque de las mismas. Tanto en el Grupo Andino como en la Reunión de Ministros del Cono Sur existen regímenes establecidos y, no obstante que estos mercados subregionales podrían tener un mejor funcionamiento, son observables los permanentes esfuerzos que se realizan para lograrlo. Al respecto, podría señalarse la conveniencia de acentuar la liberalización del Acuerdo de Alcance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre, de desarrollar las posibilidades de aplicar para pasajeros y cargas la quinta libertad del aire y de aprovechar para pasajeros las modalidades de operación y comercialización de los servicios que son usuales entre las empresas aéreas.

Este último comentario tiene relación con la red de servicios regulares de pasajeros por carretera en estudio en el MERCOSUR, pues en un contexto generalizado de liberalización del mercado debería considerarse que dicha red justificaría su origen y su funcionamiento exclusivamente en la utilización de las referidas modalidades por parte de los transportadores de pasajeros por carretera, los cuales tendrían que poder diseñar libremente sus recorridos, frecuencias y horarios.

La convergencia de actividades en el transporte por carretera sólo debería tener oportunidad en el caso que cayese la aplicabilidad de alguno de los regímenes vigentes mencionados, o en el caso que los tráficos bilaterales sin marco normativo común tuviesen peso relativo suficiente. Dichos tráficos bilaterales son los de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay con Ecuador, Colombia y Venezuela. Dado que en la actualidad estos quince intercambios por carretera no estarían en la condición apuntada, en caso de ser necesario debería considerarse que las incompatibilidades entre los regímenes subregionales aludidos pueden ser salvadas por acuerdos bilaterales de factura y negociación relativamente simples. Por otra parte, deberían considerarse los arreglos en vías de concreción entre el Acuerdo de Cartagena y la Reunión de Ministros del Cono Sur acerca de la mutua extensión de validez del formulario Manifiesto Internacional de Carga/Declaración de Tránsito Aduanero (MIC/DTA), como un ejemplo posible de aplicar a otros rubros.

El transporte ferroviario, aun cuando su peso relativo es bastante bajo dentro del conjunto regional, presenta atractivas características desde el punto de vista del transporte multimodal y de algunos tráficos bilaterales que se materializan en el modo ferroviario. Las principales acciones necesarias, que bien podrían resolverse subregionalmente, corresponden a la efectiva liberalización de las condiciones del contrato de transporte y al control de eventuales prácticas monopolísticas y cartelizantes del mercado, tanto en los casos donde las empresas ferroviarias hayan sido sometidas a mecanismos de privatización como en los que las mismas continúen bajo la administración pública. En los primeros casos, en especial cuando la privatización haya alcanzado a los aspectos operacionales y comerciales de los servicios, sería conveniente mantener una atenta observación con el objeto de apoyar las iniciativas que surjan de los operadores privados en esos tradicionalmente difíciles campos de quehacer ferroviario.

La parte de este documento que analiza en forma detallada las actividades de transporte en los casos estudiados, separa el tratamiento de los aspectos generales y de las cuestiones interinstitucionales. Entre esos temas se destacan por su importancia los regímenes regionales para el tránsito aduanero internacional y para el contrato de transporte y las vinculaciones extracontractuales del transportador. Tras su aprobación, debería buscarse rápidamente una convergencia de esfuerzos de los procesos de integración sobre los proyectos desarrollados por la CEPAL y por la ALADI.

En particular, respecto a las acciones dedicadas a establecer un régimen de tránsito aduanero internacional, correspondería orientarlas en forma compatible con el régimen subregional vigente en el Grupo Andino y con el aprobado para la Hidrovía Paraguay-Paraná, cuya ratificación como Acuerdo de Alcance Parcial en el marco del Tratado de Montevideo de 1980 aun está pendiente. Respecto al segundo régimen subregional mencionado, sería aconsejable establecer como una meta de mediano plazo la extensión a todos los modos de transporte de un régimen regional sobre el contrato de transporte de las características apuntadas, proposición que en el ámbito de la Reunión de Ministros de Transporte y Obras Públicas de los países del Cono Sur a comenzado por un proyecto aprobado para el transporte por carretera y que para el transporte ferroviario se encuentra en etapa de estudio.

También como una meta a mediano plazo, debería plantearse regionalmente el desarrollo de propuestas de un régimen único para las terminales interiores de cargas y para sus operadores. Estas actividades tienen íntima relación con las que fueron consideradas convenientes de realizar en el campo del transporte multimodal, y poseen los mismos argumentos a favor que los expresados en el tratamiento del punto particular.

Otro tema capital es el de los problemas operacionales y funcionales en las fronteras terrestres, que en la región parecen ser endémicos y tener una resistencia a ser solucionados tan alta como las expectativas que se levantan con cada propuesta de solución presentada. En caso de concretarse parte de las actividades tratadas precedentemente, es posible suponer que se habrían establecido condiciones necesarias para solucionar dichos problemas en las fronteras. También cooperaría aprovechar las experiencias en el Grupo Andino y en el MERCOSUR, cuyos probables orígenes habrían sido sendos trabajos específicos de asistencia técnica del INTAL, más antiguo el del Grupo Andino y más explícitamente basado en la máxima transparencia de la gestión local del comercio y el transporte el segundo, pero ambos en el marco de regímenes claros y normas procedimentales completas y eficientemente aplicadas.

Por último, habría que considerar la iniciación del análisis de las implicaciones de la presencia en el mercado regional de oferentes extraregionales de servicios de transporte aéreo, marítimo y multimodal. Este hecho se daría a raíz de las actividades de los procesos de integración, tratadas en consideraciones anteriores. Además de los puntos levantados en cada caso particular, deberían ser tratadas sin adoptar posiciones restrictivas previas las cuestiones referidas al tamaño de dichos oferentes -probablemente mayor que el de los oferentes regionales-, a las condiciones de acceso al mercado y al control de prácticas monopolísticas y cartelizantes oportunamente referidas.

También convendría explorar una nueva caracterización del transportador nacional y del transportador de bandera, para proceder en caso de hallarse adecuado a la consecuente instrumentación jurídica. Entre otras aplicaciones estaría la definición de las condiciones de acceso y de permanencia en un cierto mercado de transporte, entendidas éstas en términos compatibles con las normas regulatorias complementarias anteriormente mencionadas y en el contexto que comprende a dicha referencia.

Las derivaciones inmediatas de esa aplicación señalan los siguientes ejemplos: las privatizaciones que -de hecho o de derecho- transfieren los privilegios del transportador de bandera, la relación de tales privilegios con la igualdad de oportunidades respecto a otros transportadores nacionales y con la igualdad de tratamiento reclamable por transportadores de otros países, la vinculación entre las características de transportador nacional y la nacionalidad del propietario de los medios de transporte o de quién detenta el control real de los mismos, etc.

Por otra parte, la referida actualización serviría a los negociadores de un país dado para construir y sostener la razonabilidad de las concesiones, en los nuevos marcos legales de referencia donde deberían interactuar sus transportadores (nacionales o de bandera, según el caso).