RESUMEN EJECUTIVO

Antecedentes y Objetivos

En el marco del Tratado de Cooperación Amazónica suscrito en 1979, los Gobiernos de Colombia y Perú decidieron “Otorgar la máxima prioridad y dinamismo a una política de cooperación amazónica orientada hacia el establecimiento de las formas y mecanismos que mejor se adecuen a las singulares necesidades que plantea el desarrollo integral de sus respectivos territorios amazónicos, asegurando así la plena incorporación de ellos a sus economías nacionales”. Posteriormente, en abril de 1988, los Presidentes de Colombia y del Perú, reunidos en la localidad de San Antonio, a orillas del río Amazonas, suscribieron una Declaración Conjunta acordando un Plan de Acción Bilateral, en el que se decidió llevar a cabo el “Plan para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo”, a ser ejecutado en el marco de la Comisión Mixta del Tratado de Cooperación Amazónica Colombo-Peruano. Para este propósito encomendaron a sus respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores “...gestionar conjuntamente el apoyo financiero de los organismos internacionales, especialmente de la Organización de Estados Americanos”.

La primera Reunión de Comisión Mixta del Tratado de Cooperación Amazónica Colombo - Peruano se realizó en agosto de 1988 en la ciudad de Leticia, capital del Departamento del Amazonas (Colombia). En esta reunión se aprobaron los términos de referencia para la elaboración del Plan para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo (PPCP), cuyos objetivos globales fueron sintetizados de la siguiente manera:

a) Lograr el desarrollo integral y sostenible de la región.

b) Mejorar el nivel de vida de la población.

c) Crear un modelo de desarrollo sostenible.

d) Fortalecer la capacidad científica y tecnológica actual, de tal manera que permita generar nuevas alternativas de uso y manejo de los recursos naturales.

e) Prestar atención integral a las comunidades indígenas/nativas, en el mejoramiento de su hábitat, aspectos territoriales, servicios sociales básicos, saneamiento ambiental y protección de sus derechos fundamentales, en especial su integridad social y cultural.

f) Incorporar plenamente el área a la actividad económica y productiva de Colombia y Perú.

g) Hacer del PPCP un instrumento de promoción, conducción y gestión para el desarrollo regional, dentro de las políticas de ambos países, con la participación de los agentes económicos y la población de base del área del plan.

La región del Plan para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo corresponde aun área de aproximadamente 160,500 km² en la zona fronteriza de Perú y Colombia, en la Cuenca Amazónica. La zona Colombiana comprende los Departamentos del Putumayo y Amazonas, y se extiende desde Leticia hasta el Río Putumayo, y por el Norte limita con el Río Caquetá. La zona Peruana comprende la parte Norte de la Provincia de Loreto, alcanzando parte de las provincias de Maynas y Ramón Castilla e involucrando a las poblaciones que están principalmente en las orillas de los ríos Putumayo, Napo, Amazonas y Yavarí.

La población estimada para 1995 era de 143,493 habitantes, con una densidad media de 0.87 hab/km². La población indígena constituye aproximadamente un 21% de la población total. La mayoría de los habitantes está asentada en las márgenes de los ríos Amazonas, Putumayo, Napo y Caquetá. Las principales ciudades son Leticia en el río Amazonas y Puerto Leguízamo en el río Putumayo, ambas en Colombia. En Perú las poblaciones con mayor número de habitantes son Pevas y Caballo Cocha.

La región del PPCP constituye un área periférica y marginal de las actividades económicas y productivas de Colombia y Perú. Sin embargo, presenta significativos recursos naturales de bosques y especies nativas que se podrían utilizar racionalmente. Posee una extensa red hidrográfica con buen potencial de recursos pesqueros. La mayor parte de las tierras de la región no son apropiadas para la agricultura; sin embargo existen algunas áreas en las cuales es posible el desarrollo agrícola. La región se encuentra aislada del resto de los países, debido básicamente a la falta de vías y medios de transporte y de comunicaciones. Tiene una población mayormente dispersa. Los servicios sociales son escasos debido al aislamiento, la limitada población, el tamaño de los centros poblados y la falta de estructura administrativa regional y local. Dichos factores han desfavorecido hasta ahora la asignación de recursos económicos para la instalación de la infraestructura social. Las condiciones de vida de la población están afectadas fundamentalmente por la carencia y deficiencia de vivienda, nutrición, salud y educación, que muestran índices muy bajos.

Una parte importante de la población es indígena, perteneciente a varias familias lingüísticas con patrones culturales propios. Las comunidades aseguran la subsistencia a partir de una utilización sostenida y diversificada de los recursos naturales del área, fundada en un conocimiento de la distribución espacial y oferta temporal de los mismos. En la medida que todavía conservan los rasgos fundamentales de su cultura tradicional, garantizan su supervivencia y la conservación del frágil medio ecológico que habitan.

Estructura Operativa y Metodología

Para cumplir con los términos de referencia del Plan, cada Gobierno designó a los organismos nacionales encargados de la formulación y coordinación del mismo. En Colombia se designó inicialmente al Instituto de Hidrología, Meteorología, y Adecuación de Tierras (HIMAT). A partir de 1995, esta responsabilidad recayó en el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas-SINCHI, del Ministerio del Medio Ambiente. En el Perú, los trabajos fueron encargados al Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) y al Gobierno Regional de Loreto.

Para llevar a cabo los estudios propuestos, los países adoptaron la siguiente estructura operativa: una Comisión Mixta, compuesta por representantes de los respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores, como el nivel máximo de decisión para la implementación y coordinación de los programas de interés común; una Comisión Ejecutiva, encargada de aprobar y supervisar los estudios y el programa de actividades y vigilar el cumplimiento de las metas del plan: un Comité Técnico, responsable por la dirección y administración de las actividades técnicas a ser desarrolladas y la compatibilización de los trabajos realizados por las unidades técnicas de cada país; y las Unidades Técnicas, integradas por un Jefe de Unidad, especialistas nacionales, consultores y personal de apoyo, encargadas por la coordinación, ejecución y evaluación de los estudios, y la identificación y formulación de los proyectos dentro de las áreas prioritarias seleccionadas.

La ejecución del Plan se inició con la recopilación, organización y análisis de información relacionada con la cartografía de la zona, el uso y manejo de los recursos naturales, y la infraestructura física, social y económica. Esta información fue complementada con trabajos de campo, los que se llevaron a cabo con el concurso de especialistas de instituciones e instancias técnicas nacionales. Como producto de estos esfuerzos, se elaboró para cada país un diagnóstico sobre la respectiva área amazónica incluida en el Plan, los cuales fueron posteriormente integrados en un diagnóstico para el área binacional, describiendo la problemática regional, y las principales potencialidades y limitantes de desarrollo.

Sobre la base de este diagnóstico y, en función a los lineamientos estratégicos definidos por ambos Gobiernos, se elaboró la estrategia de desarrollo para el área binacional del Plan, identificando una serie de proyectos nacionales y binacionales, que luego de ser debidamente priorizados y seleccionados por las instancias gubernamentales correspondientes, fueron formulados a nivel de prefactibilidad, y agrupados en programas de acuerdo al área o tema de actuación. El presente documento resume los resultados de dicho proceso, presentando una síntesis del diagnóstico regional, la estrategia de desarrollo, y los principales programas y proyectos desarrollados.

Es oportuno destacar que el Plan fue desarrollado con una óptica participativa, procurando involucrar en la toma de decisiones y en la ejecución de actividades a la mayoría de los grupos poblacionales asentados en el área, con la finalidad de lograr que la propia población participe y se beneficie del desarrollo. Asimismo, durante la etapa de formulación de los estudios y en la propia estrategia de desarrollo que se ha definido para el área de frontera, se propende a la participación activa y permanente del sector privado empresarial (pequeñas, medianas y grandes empresas), como elemento básico dinamizador del desarrollo.

Estrategia

A través de la integración regional, el Plan busca el fortalecimiento de las comunidades, la elevación de su nivel y calidad de vida y el ordenamiento del proceso de desarrollo, teniendo especial consideración a las limitaciones y necesidades de conservación que requiere el frágil sistema ecológico de la Amazonía.

De acuerdo a las políticas y objetivos de desarrollo, se han propuesto las siguientes estrategias:

· Impulsar la zonificación ambiental como elemento básico para diseñar investigaciones y desarrollar modelos productivos con carácter sostenible, y potenciar el uso de los recursos naturales.

· Desarrollar paquetes tecnológicos adecuados al medio aprovechando las ventajas comparativas silvoagropecuarias y de biodiversidad.

· Apoyar el desarrollo de las comunidades de la región, reforzando los programas sociales de superación de la pobreza, emergencia y apoyando a los Programas Binacionales de control de enfermedades transmisibles. Ampliar e integrar la oferta de los servicios de educación y salud; educación nutricional; desarrollo de programas de participación comunitaria para la construcción de viviendas y obras de saneamiento básico, con tecnologías apropiadas al medio.

· Crear una red de comercialización que favorezca el suministro de artículos de primera necesidad y la compra de los productos regionales a precios justos para los productores.

· Diseñar programas y proyectos de atención a las comunidades indígenas/nativas de carácter integral, con la finalidad de mejorar su hábitat, aprovechando las capacidades técnicas y de infraestructura existentes en ambos países.

· Desarrollar las áreas ocupadas actualmente mediante la concentración de actividades e inversiones en centros poblados estratégicos, asentados a lo largo de los ríos Caquetá, Putumayo, Napo y Amazonas, de tal modo que permitan fortalecer las áreas fronterizas e integrar en forma gradual toda el área del Plan a la economía de los países.

· Apoyar a las instituciones regionales descentralizadas, públicas o privadas responsables para la aplicación de las normas sobre el uso de los recursos naturales, de la infraestructura básica y de la utilización de recursos económicos-financieros, fortaleciendo su capacidad de gestión, administración y control.

El Plan de Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo-PPCP comprende cinco Programas, cada uno de los cuales contiene sus respectivos proyectos, sub-proyectos, y actividades. Estos son:

· Programa de Medio Ambiente.
· Programa de Actividades Productivas.
· Programa de Infraestructura y Desarrollo Social.
· Programa de Comercialización.
· Programa de Gestión y Organización Institucional.

Los costos del Plan para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo ascienden a US$ 87,8 millones, de los cuales US$ 66,5 millones corresponden a gastos de inversión, y US$ 21,3 millones a gastos de operación. El aporte nacional en términos de recursos de la nación y de la comunidad alcanzan US$ 34,3 millones, equivalente al 39% del total. El financiamiento externo requerido totaliza aproximadamente US$ 53,6 millones, con una participación porcentual del 61%.

Programas y Proyectos

La siguiente sección presenta una breve descripción de los cinco programas que componen el PPCP, incluyendo información sobre los proyectos, costos y horizonte de ejecución.

Programa de Medio Ambiente

Este Programa combina armónicamente la protección del medio ambiente con el desarrollo productivo y social de la región. El objetivo general es el de promover la utilización sostenible de los recursos naturales mediante el mejoramiento, manejo y conservación de las áreas naturales de protección así como de los bosques, apoyados mediante la generación y difusión de los métodos más adecuados para su protección y aprovechamiento. De esta forma el Programa busca solucionar los problemas ambientales propios de la zona (deterioro del ecosistema regional, deterioro del sistema productivo tradicional, deforestación indiscriminada, entre otros) mediante una propuesta integral de conservación y desarrollo con particular atención a las áreas naturales de protección, la consolidación de áreas de amortiguamiento, la propuesta de alternativas de manejo y protección de los bosques a través de proyectos de educación e investigación del medio ambiente. Para el cumplimiento de los objetivos del Programa una de las principales estrategias es la de promover y fomentar la activa participación de la población beneficiaria.

Las actividades de protección se concentrarán en las áreas seleccionadas y en las zonas de amortiguamiento, la educación ambiental se dirigirá a toda la población con una cobertura de 100,000 habitantes, las acciones de investigación se realizarán en las zonas en las que se ejecutan las actividades productivas actuales así como en las áreas seleccionadas mediante estudios de zonificación ambiental. El período de ejecución del Programa se estima en 5 años.

Los Proyectos del Programa del Medio Ambiente son:

· Manejo Integral y Sostenible de Bosques de Tarapacá y Flor de Agosto;
· Educación Ambiental; y
· Parques Naturales Amacayaca - Yaguas/La Paya - Güeppi.

Programa de Actividades Productivas para el Desarrollo Sostenible

En el ámbito del PPCP existe la necesidad de revertir una serie de procesos desfavorables relativos a la actividad productiva tales como el deterioro ambiental a consecuencia de la deforestación irracional, de la existencia de suelos sobre explotados con problemas de erosión, compactación y lixiviación, la baja productividad de las actividades agropecuarias que se realizan en la región, y el inadecuado aprovechamiento de los recursos pesqueros, entre otras razones, por problemas de infraestructura pesquera, capacitación, carencia de insumos y de apoyo crediticio.

En respuesta a esta problemática se ha concebido un Programa que, por un lado concentra actividades agro-productivas en las áreas actualmente ocupadas, limitando la deforestación en base a sistemas productivos adaptados al ecosistema tropical más eficientes y más rentables, de tal forma que se mejoren el ingreso familiar y la alimentación regional y que por otro lado promueva el ordenamiento de la actividad de la pesca abordando las áreas de investigación, capacitación, manejo y desarrollo de la pesca ornamental, y piscicultura entre otros.

La primera etapa de este Programa incluye la ejecución de dos proyectos:

· Manejo de Fauna Silvestre, y
· Manejo Integral de Pesca, el cual a su vez, incluye los siguientes sub-proyectos:

- Pesca de Consumo y Ornamental.
- Piscicultura.
- Manejo y Desarrollo de la Pesca, y
- Capacitación.

Programa de Desarrollo Social e Infraestructura

Las acciones del Plan relacionadas con el ordenamiento y manejo de los recursos, especialmente aquellas incluidas en los Programas de Medio Ambiente y Actividades Productivas, sólo podrán ser efectivamente implementadas si son acompañadas de las acciones básicas complementarias que atiendan las necesidades sociales y de infraestructura económica.

En el diagnóstico regional se ha encontrado que los problemas de salud y de saneamiento se encuentran entre los más críticos en la Región. Estos problemas de salud requieren de un tratamiento prioritario y de carácter especial dado que constituyen problemas relacionados con las comunidades indígenas/nativas.

Por otro lado la precariedad del nivel educativo en la Región, debido a la falta de infraestructura física, hace necesario que éste déficit sea cubierto. Esta situación requiere un tratamiento especial con relación a la población indígena/nativa, debiéndose adecuar los programas educativos, mediante programas de entrenamiento y de actualización de docentes.

La precariedad de la infraestructura de transporte hace que éste sea costoso para los servicios de salud y educación y además para el mercadeo de los productos esenciales, requiriéndose por ello de un apoyo importante en infraestructura a fin de que pueda servir de base a los otros Programas del Plan de Desarrollo.

En este contexto el Programa se propone modificar los factores causales de la pérdida de salud, mediante la articulación de la administración de la salud con los demás programas; conservar la cultura de los grupos sociales y de los grupos nativos e indígenas que se localizan en la región; proporcionar una solución integral de saneamiento y de educación adecuada a las condiciones regionales, incluyendo un importante componente de participación comunitaria capacitada para la gestión y el aprovechamiento del agua y la elevación de la calidad de la educación en el ámbito del PPCP.

Los Proyectos Binacionales del Programa de Infraestructura y Desarrollo Social son las siguientes:

· Atención Integral a las Comunidades Nativas/Indígenas;
· Integral de Salud.
· Saneamiento Ambiental, y
· Educación.

Programa de Comercialización

Este Programa busca incorporar plenamente el área del PPCP en la actividad económica y productiva de Colombia y Perú a través del desarrollo y fortalecimiento de las actividades comerciales a lo largo del Río Putumayo. Para este fin, el Programa buscará facilitar y mejorar la capacidad de acceso a las fuentes actuales de información, asegurando la reducción de riesgos y facilitando el desarrollo de las operaciones comerciales.

Comprenden dos proyectos:

· Creación de la Oficina de Promoción de Comercio e Inversiones, incluyendo sus componentes Sistema de Información Comercial, Capacitación, y Difusión.

· Desarrollo y promoción del Ecoturismo.

Programa de Gestión y Organización institucional

Bajo este Programa se crearán instancias organizativas de gestión para la correcta ejecución de los Programas y Proyectos del PPCP. Entre las principales funciones a ser desarrolladas se incluye: (i) la obtención y administración de recursos financieros a ser aplicados para cada Proyecto, (ii) las coordinaciones permanentes con las entidades y agencias de financiamiento nacionales e internacionales, (iii) las coordinaciones con las instituciones co-ejecutoras definidas en cada Proyecto y (iv) las coordinaciones con el conjunto de instituciones públicas y privadas vinculadas al desarrollo socio-económico del ámbito del PPCP.

El Programa está compuesto por un solo proyecto: el de Gestión y Organización Institucional, el cual incluye los siguientes componentes: coordinación y financiamiento; funcionamiento; seguimiento y monitoreo; y, publicaciones y otras actividades.

El costo total del Programa asciende a US$ 900 mil, de los cuales US$ 450 mil corresponden a costos de inversión y US$ 450 mil a costos operativos, para un horizonte de 5 años.

Ejecución

La fase de implementación de los 14 proyectos binacionales ha sido ordenada en función al impacto social inmediato sobre la población (mejoramiento de la calidad de vida), el período de maduración de cada proyecto, y la articulación secuencial y de complementariedad entre los mismos. La estrategia de implementación asume que, en los primeros años, mientras los proyectos binacionales se centran en mejorar las condiciones sociales de la población, se llevarían a cabo en forma paralela los proyectos nacionales - de ambos países - principalmente aquellos relacionados con infraestructura (carreteras, embarcaderos, aeropuertos, etc.). Esto permitiría sentar las bases para el posterior desarrollo de los proyectos productivos, lo que conduciría a la formación de una nueva estructura productiva, sólida y articulada en la región con posibilidades de mayor intercambio extraregional.

En este sentido, en términos de cronograma de ejecución, los proyectos binacionales que tendrían la mayor prioridad son aquellos que componen el Programa de Infraestructura y Desarrollo Social: Integral de Salud, Saneamiento Ambiental, Educación, y Atención Integral a las Comunidades Nativas. Luego se ubican los proyectos de educación ambiental, los productivos (pesca y fauna) y los del Programa de Medio Ambiente: Parques Naturales/Nacionales y Manejo Integral y Sostenible de los Bosques. El proyecto de Educación Ambiental requeriría para su implementación de la ejecución de la fase de coordinación inter-institucional y de sistematización de información que corresponde al Programa Regional de Educación Ambiental de áreas fronterizas de la amazonía Perú-Colombia-Brasil.

Los Proyectos Binacionales del Programa de Infraestructura y Desarrollo Social podrían ser sub-divididos en dos grupos de proyectos binacionales.

- Grupo 1: Integral de Salud, Saneamiento Ambiental; y
- Grupo 2: Atención Integral a Comunidades Indígenas/Nativas y Educación Ambiental.

La ejecución paralela de estos cuatro proyectos iniciales permitirá al Plan obtener rápidos y eficientes resultados que tendrán un efecto demostrativo sobre las oportunidades y mecanismos más apropiados para colaborar en el mejoramiento del nivel de vida de la población amazónica.

Mecanismos de Seguimiento y Evaluación

Para el seguimiento y evaluación de las acciones, actividades y el proceso de ejecución de los proyectos, se requerirá de una Unidad de Gestión y Evaluación Técnica que dé apoyo técnico y logístico a los organismos ejecutores de ambos países. Esta Unidad deberá estar conformada por profesionales y/o técnicos representantes de los organismos ejecutores de los proyectos del plan, así como por personal de las actuales Unidades Técnicas de Colombia y de Perú. Sus principales funciones serán la gestión, monitoreo, seguimiento, evaluación, reorientación y ajuste de actividades de los proyectos tanto binacionales, como nacionales.

La coordinación binacional del Plan de Desarrollo del PPCP se realizará en el nivel político a través de la Comisión Mixta de Cooperación Amazónica Colombo-Peruano, coordinando las acciones en cada país a través de las respectivas subcomisiones nacionales. Las cinco áreas de actuación (programas) del Plan, deberán ser coordinadas en ambos países a través de los niveles técnicos regionales y sectoriales y con el apoyo de la Unidad de gestión y Evaluación Técnica de Colombia y de Perú.

Viabilidad y Riesgos

El orden de ejecución propuesto para la implementación de los proyectos binacionales viabilizan el inicio del Plan, en la medida que se requerirán reducidos costos de inversión, principalmente en los primeros años (año 1 y 2). Esto es particularmente evidente para los proyectos de Infraestructura y Desarrollo Social, los cuales tienen un alto componente de aprovechamiento y optimización de los recursos existentes, tanto humanos como institucionales, y apoyo económico de los respectivos sectores de Salud de Colombia y Perú.

Los riesgos iniciales se presentan en la ejecución de los proyectos nacionales de ambos países, particularmente aquellos relacionados con la infraestructura económica (carreteras, embarcaderos, aeródromos, electrificación de centros poblados menores, telecomunicaciones, etc.), los cuales constituyen elementos básicos para la ejecución de los proyectos binacionales productivos y del medio ambiente. Otro riesgo importante está relacionado con la obtención de los recursos financieros para la ejecución e implementación de los proyectos, para lo cual las acciones de promoción y gestión financiera resultan imprescindibles.

En este sentido, y con la finalidad de reducir los riesgos a niveles aceptables, es que el Plan propone la creación de las Unidades de Gestión y Evaluación. Estas Unidades, a ser establecidas tanto en Colombia como en Perú, facilitarán la gestión de los recursos financieros ante los organismos internacionales y agencias de donación, apoyarán las labores de coordinación inter-institucionales entre ambos países, además de cumplir funciones de monitoreo, seguimiento y evaluación del avance de los proyectos. Estas Unidades deben contar con el adecuado respaldo político, económico y técnico de las entidades nacionales y las ejecutoras directas de los proyectos, de manera de detectar a tiempo los problemas, investigar y proponer las soluciones, y llevarlas a la práctica.