Estudio de casos 6 - Estudio del Cañón de San Lorenzo México

I. Introducción
II. Diseño del estudio
III. Ejecución del estudio
IV. Implementación de las recomendaciones
V. Lecciones aprendidas
VI. Bibliografía

RESUMEN DE LOS PROBLEMAS

Formulación de un Plan de Manejo Integrado para una Reserva Natural: El Estudio del Cañón de San Lorenzo (México)

El estudio del Cañón de San Lorenzo (1979-1981) se inició con el fin de evaluar el potencial de recursos de varios ecosistemas dentro de un solo valle. Otros objetivos fueron determinar los límites geográficos de una reserva de investigación propuesta, y contribuir a diseñar una institución que pudiera coordinar los intereses locales en el manejo del valle. Una vez iniciados los trabajos, el equipo de planificación se vio obligado a reevaluar los objetivos originales del estudio, que abarcaba un solo sector, y convertirlo en un proyecto de desarrollo integrado.

Trabajando con miembros del Departamento de Recursos Naturales de la Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro" (UAAAN), un especialista de recursos naturales del DDR ayudó a reenfocar lo que había comenzado como un proyecto de investigación en un plan de desarrollo de uso múltiple, basado en gran parte en el manejo de cuencas. Durante esta reevaluación, los beneficiarios del proyecto aumentaron de dos grupos (investigadores universitarios y los turistas a quienes se les permitiría la entrada en el área sobre una base limitada) a varios otros, o sea los dos originales y los agricultores, políticos, hombres de negocios y urbanizadores locales.

El equipo de planificación efectuó la zonificación del área, de 91.5 km², y propuso distintos usos para cada zona sobre la base del potencial local y los objetivos del proyecto. De ahí surgieron diversas propuestas de manejo integrado de recursos que serían ejecutadas en tres fases.

MEXICO

ESTUDIO DE LA RESERVA DEL SAN LORENZO

Hoja de Datos

Area del Proyecto: 91.5 km²

Población: 1 000 (aproximadamente)

Características físicas:

- Zonas de vida de Warner y Riskind:

Bosque de juníperos y pinos Chaparral
Bosque de robles
Arbustos densos sin espinas
Desiertos y cactos espinosos con pastos subyacentes

- Elevación: 1 700 a 3 100 m

- Clasificación de capacidad productiva de la tierra:

Clases I-III: 20%
Clases IV-VIII: 80%

Duración del Estudio:

Misión preliminar: 5/1979
Trabajo de campo: 9/1979-12/1981
Publicación del informe final: 1981

Contribuciones técnicas:

Contribuciones financieras:

DDR: US$133 000
Gobierno de México: US$233 000

Total de inversiones en los proyectos propuestos: N/D

MAPA 1 - ESTUDIO SAN LORENZO - REPUBLICA DE MEXICO - Ubicación del Area

I. Introducción

En los países en desarrollo está creciendo la necesidad de contar con parques nacionales y reservas ecológicas, especialmente en las áreas que están urbanizándose rápidamente, donde la demanda de usos recreativos, educativos y científicos entra en conflicto con las demandas agrícolas y de urbanización. A medida que aumenta el valor de la tierra y se incrementa la competencia entre los diferentes usos, se hace más apremiante la necesidad de contar con un enfoque de planificación que considere a todos los usuarios y tenga en cuenta las demandas actuales y futuras. Pero formular un plan es mucho más simple que encontrar una forma políticamente aceptable de implementarlo.

Esta descripción del estudio del Cañón de San Lorenzo se refiere a esos aspectos. Si bien la planificación de una reserva parece ser al principio un asunto de alcance limitado, en realidad pone en juego todos los principios de la planificación regional. El estudio abarcó los siguientes puntos:

· Integrar un plan específico sectorial con los planes de desarrollo regionales y nacionales.

· Buscar la cooperación interagencial en la preparación e implementación de un plan de desarrollo.

· Habituar a los académicos nacionales y los especialistas sociales a participar en los esfuerzos de planificación regional.

· Diseñar una autoridad administrativa que represente a todos los usuarios y mantenga el programa en marcha.

· Reevaluar los objetivos iniciales del estudio, y

· Expandir un estudio de un solo sector y convertirlo en un proyecto de desarrollo integrado.

Para el año 2000 se espera que la población de la ciudad de México alcance a 31 millones de habitantes, lo que la convertirá en la metrópolis más grande del mundo. Como parte de una estrategia nacional para controlar y manejar el crecimiento de la población, están expandiéndose los centros industriales en otras ciudades mexicanas, especialmente en la región escasamente poblada del norte del país. Saltillo, ciudad de 300 mil habitantes situada en la cuenca desértica de la Sierra Madre Oriental, es un centro urbano que ha sido seleccionado para desarrollo (véase el mapa 1). Merced en parte a incentivos gubernamentales, recientemente se han construido en la ciudad fábricas de automóviles y acerías. Como resultado de ese estímulo y de otros factores, se espera que la población de Saltillo se duplique antes de que finalice esta década, y ya se ha incrementado notablemente la demanda de todos los recursos básicos. Obviamente, con un desarrollo a esa escala y ritmo, sólo un enfoque regional e integrado de planificación podría encauzar el crecimiento y evitar impactos negativos y problemas irreversibles.

A pesar de estos grandes problemas, el estudio de San Lorenzo tuvo inicialmente un propósito limitado. En 1978, cuando la Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro (UAAAN) propuso al Gobierno mexicano, el establecimiento de una reserva en el área del Cañón de San Lorenzo, el motivo fue simplemente conducir una investigación para mejorar el manejo de los recursos naturales, aun cuando iba a permitirse un limitado acceso público a actividades recreativas y educativas. Cuando posteriormente el Gobierno mexicano solicitó asistencia técnica al Departamento de Desarrollo Regional de la OEA para la preparación de un plan para el Cañón de San Lorenzo, se esperaba que dicho plan sirviera también como modelo para áreas con ecosistemas similares, si bien no se previo nada semejante a un plan integrado. Sólo después de haberse comenzado el trabajo de campo se hizo evidente que el manejo del Cañón beneficiaría a los dos ejidos¹ locales y a la ciudad de Saltillo.

¹ Característicos de México, los ejidos son antiguas haciendas privadas adquiridas por el Estado y redistribuidas a grupos de campesinos. Funcionan como aldeas rurales subsidiadas por el Gobierno y están orientadas a la producción agrícola, en las que los pastos, los bosques y las tierras de cultivo son usufructuados por la comunidad. Los administradores elegidos asignan también pequeñas parcelas de tierras cultivables a las familias para explotar huertos familiares sobre una base semipermanente. Cuauhtémoc y Sierra Hermosa son los dos ejidos incluidos en el área de estudio.

El agua se convirtió en el punto central del proceso de planificación y en la medida de todas las alternativas de desarrollo. Como el 40 por ciento del suministro de agua de Saltillo (unos 5 millones de galones diarios) proviene de tres pozos ubicados en el Cañón de San Lorenzo, a 7 km al sur de la ciudad, la importancia de aprovechar cuidadosamente este recurso era evidente para los políticos, los agricultores, los hombres de negocios y los urbanizadores.

Este estudio de caso resume la participación del Departamento de Desarrollo Regional con la UAAAN - el organismo de contraparte - principalmente entre septiembre de 1979 y diciembre de 1981. Se concentra en el ajuste de los objetivos y el alcance del proyecto, en los arreglos institucionales, en la preparación de un plan de manejo de fases múltiples, en la participación de las partes interesadas, y en las técnicas de implementación.

II. Diseño del estudio

A. Trabajo de campo preliminar
B. Análisis del trabajo de campo preliminar
C. Objetivos revisados del estudio
D. Cooperación local y estatal

La UAAAN era propietaria de una parte del área de San Lorenzo, y por algún tiempo había realizado investigaciones ecológicas tanto en ella como en los ejidos adyacentes. Sobre la base de estas investigaciones, varios profesores del Departamento de Recursos Naturales Renovables consideraron que el Departamento sólo podría llevar a cabo estudios confiables mediante la creación de una reserva controlada por la UAAAN.

La Reserva de San Lorenzo al fondo, con tierras de los ejidos en primer plano.

Los planes para el establecimiento de dicha reserva comenzaron a concretarse en mayo de 1979, cuando el Gobierno mexicano firmó un contrato con la OEA.

En una misión preliminar llevada a cabo en esa ocasión, un asesor del DDR se reunió con representantes de la universidad en Saltillo, y convinieron que debería crearse un Comité Ejecutivo del Proyecto, integrado por el Rector de la UAAAN y el Director del DDR. También fijaron los cuatro objetivos siguientes, que eran más amplios que los propuestos originalmente por la universidad, pero más limitados que los que finalmente se adoptaron:

1. Crear una metodología de planificación aplicable a áreas geográficamente similares en el norte de México.

2. Implementar la metodología y establecer la reserva.

3. Crear cursos de planificación en los Departamentos de Silvicultura y Manejo de Recursos Naturales Renovables de la Universidad, y

4. Diseñar y desarrollar una estructura de educación ambiental para los visitantes a la reserva.

Con la llegada del Director Internacional a fines de 1979, la UAAAN nombró un equipo multidisciplinario de planificación, con lo que se completó la estructura organizativa del estudio (véase la figura 1). Dicho equipo analizó las investigaciones previas y las que estaban realizándose en el área de San Lorenzo en relación con los objetivos preliminares del estudio, lo que permitió identificar las deficiencias de información en cuanto a los recursos naturales del área, el uso de la tierra, los patrones de tenencia de la tierra y la economía de los ejidos.

A. Trabajo de campo preliminar

Entre octubre de 1979 y agosto de 1980, el equipo de planificación realizó numerosas visitas y estudios aerofotográficos en el Cañón. Luego comparó sus conclusiones con los datos de estudios previos realizados por la UAAAN y el gobierno, que sirvieron como referencia para documentar las tendencias del uso de la tierra y su impacto sobre la base de recursos naturales.

FIGURA 1 - ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION

Con respecto al uso de la tierra, una importante conclusión fue que las prácticas que en un momento se consideraron aceptables, a través de los años alteraron notablemente la base de recursos del Cañón. Prácticamente toda la cubierta boscosa se había cortado o quemado desde 1920 sin que se hubieran realizado esfuerzos de reforestación, y el crecimiento primario del pino, el enebro y el abeto se había confinado a las cumbres y cañones más inaccesibles. Los bosques de pinos se habían regenerado en forma natural en algunas áreas, que abarcaban un 20 por ciento de las 9150 hectáreas propuestas para la reserva, pero el 80 por ciento restante fue convertido en chaparros y arbustos boscosos.

La remoción de madera continúa actualmente en el Cañón de San Lorenzo, aun cuando la ley de Reforma Agraria de México prohibe el corte de cualquier tipo de árboles a menos que estén secos o caídos. Los explotadores furtivos eluden la ley descortezando los árboles para que se sequen y de esa manera poder cortarlos "legalmente" y utilizarlos como leña, madera para la construcción o postes.

El abastecimiento de agua también ha disminuido como consecuencia del sobrepastoreo, la erosión, y por una reducción de recarga de agua subterránea. La mayoría de las estimaciones indican que sólo el 5 por ciento de la precipitación que recibe el área llega a los acuíferos. Más aún, según el hidrogeólogo del estudio, la mayor parte del agua que Saltillo obtiene del Cañón de San Lorenzo es de naturaleza fósil y durante muchos años se ha formado un déficit irreversible de recarga, a medida que se ha incrementado la demanda. En síntesis, en Saltillo se ha estado "minando" el agua en vez de hacerse un manejo adecuado de ella. En realidad, los niveles de agua subterránea de la región han bajado más de 300 metros durante los últimos diez años, y en la actualidad debe perforarse a profundidades de más de 1 200 metros para obtener cantidades mayores de agua de alta calidad para satisfacer las necesidades domésticas, agrícolas e industriales.

El equipo de estudio también descubrió que la intervención humana ha dañado seriamente la fauna silvestre en el Cañón de San Lorenzo. La destrucción del hábitat a través de la deforestación y de otras actividades es tan avanzada en algunos lugares, que ciertas poblaciones no pueden recuperarse naturalmente. Uno de los pocos grandes mamíferos que aún subsisten en la reserva es el ciervo o venado de cola blanca (Odocoileus virginianus), e incluso su número está disminuyendo. La cacería no reglamentada (especialmente el uso de trampas) también ha afectado a la población de aves. Por ejemplo, el guacamayo enano (Rhynchopsitta terrisi), el único papagayo que habita en esta zona altamente desértica es actualmente una especie en peligro de extinción.

Cabras pertenecientes a los agricultores de los ejidos pastan en las partes más bajas del Cañón de San Lorenzo.

Un burro cargado con bolsas de tierra fértil extraída del Cañón de San Lorenzo. Los habitantes de la ciudad pagan altos precios por tierra orgánica para plantas.

Si bien no se disponía de estadísticas sobre el uso recreativo corriente antes de iniciarse este estudio, los registros históricos verifican que a principios de este siglo la fauna silvestre y el agua corriente atrajeron a San Lorenzo a numerosos excursionistas, acampadores, fotógrafos y cazadores. En 1980 visitaron el Cañón más de 5 000 personas, la mayoría de ellos en grupos para visitar el lugar por un solo día. Sin duda alguna, la demanda de actividades recreativas y educativas al aire libre continuará aumentando, a pesar de que la apariencia de muchos sitios populares para acampar se ha deteriorado en los últimos años como consecuencia de los desperdicios, los fuegos provocados por el hombre, las inscripciones de mal gusto y el marcado de árboles. El equipo de estudio también descubrió que del Cañón se extrajeron grandes cantidades de suelos orgánicos y grava de los ríos para el embellecimiento de jardines y trabajos de construcción. En su mayor parte, los suelos arcillosos de San Lorenzo, altamente compactos, tienen limitado potencial agrícola. Hasta hace poco, los individuos que extraían los suelos empleaban métodos primitivos en pequeña escala, pero con la introducción de equipo pesado, el impacto sobre las áreas de recarga de aguas subterráneas y los cursos de los ríos se ha multiplicado. Si bien la remoción de suelos es ilegal, ninguno de los organismos gubernamentales que trabajan en el área ha tenido la autoridad o el personal necesario para controlarla.

Uno de los problemas más urgentes que enfrentó el equipo de estudio fue determinar a quiénes pertenecían las tierras propuestas para la reserva y cuál era la mejor forma de adquirirlas (véase el mapa 2). Aunque el Cañón de San Lorenzo se encuentra deshabitado, los registros catastrales indicaban que el 64 por ciento (o sea 5 832 hectáreas) del área de estudio era propiedad y estaba utilizada por dos ejidos, mientras que el 23 por ciento (3 318 hectáreas) pertenecía a propietarios privados y estaba dividida en dos grandes parcelas. Como la UAAAN supuso que un eficaz manejo a largo plazo requeriría controlar todas las tierras incluidas en la reserva, y la universidad era propietaria de sólo el 13 por ciento de las mismas, el equipo de estudio debió considerar la aplicación de restricciones de uso sobre los ejidos y las tierras de propiedad privada que no podían ser adquiridas.

Aunque en el momento en que se realizó la investigación ninguna de las dos parcelas privadas generaba ingresos a sus dueños, en los ejidos propuestos para la reserva se criaba algún ganado y se producía madera, nueces, corteza de árboles y turba. Si bien ambos ejidos obtenían la mayor parte de sus ingresos de la producción de cultivos anuales en los valles bajos y fértiles de las inmediaciones, suplementaban sus ingresos explotando los bosques de los alrededores. Si se estableciera la reserva propuesta, Sierra Hermosa perdería el control directo del 45 por ciento de sus tierras.

MAPA 2 - ESTUDIO SAN LORENZO - REPUBLICA DE MEXICO - Propiedad de la Tierra

El análisis de los planes regionales y nacionales efectuado por el equipo reveló que tanto el Plan Estatal de Desarrollo Ecológico (ECOPLAN) como el Plan de Desarrollo de Coahuila consideraban que la creación de una reserva ecológica constituía una prioridad de desarrollo regional. Además, el Presidente de México, Lic. José López Portillo, declaró en 1980 que el manejo de tierras para usos múltiples (incluyendo la conservación) resultaba esencial para la estabilidad económica y social de México, especialmente en las regiones áridas. Por esa techa, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales, y la OEA, acababan de declarar la importancia de establecer reservas en esta provincia biogeogrática.

B. Análisis del trabajo de campo preliminar

Una vez que el trabajo de campo preliminar quedó completado y se habían catalogado las condiciones y problemas del área, el equipo de planificación analizó los resultados e intercambió ideas sobre el futuro del estudio. En este ejercicio, que tuvo lugar en Saltillo en agosto de 1980, participó un especialista en recursos naturales del DDR con sede en Washington. Este análisis resultó de fundamental importancia para los profesores de la universidad que integraban el equipo de planificación, ya que muy pocos de ellos habían participado antes en un equipo interdisciplinario con objetivos prácticos en vez de puramente académicos. Acostumbrados a trabajar en problemas altamente específicos, temían que su labor resultara diluida por la intervención de otro investigador en el plan definitivo. Muchos ocultaron los datos recogidos en sus trabajos de campo, aparentemente para evitar el análisis de otros colegas y de organismos gubernamentales y proteger la información publicable, y algunos se mostraron renuentes a recopilar datos de campo ya que ésta era una tarea que habitualmente se asignaba a los estudiantes.

Estos conflictos se minimizaron haciendo que los mismos participantes fueran responsables de resolver sus diferencias. Este método de mediación promovió las comunicaciones, la comprensión del equipo de los conceptos sobre los que se basa el manejo de recursos para usos múltiples, y obligó a apreciar el empleo de un enfoque interdisciplinario para la solución de problemas. No obstante, algunos ajustes fueron laboriosos y ciertos problemas nunca se resolvieron. Por ejemplo, algunos académicos de más rango no permitieron que la contraparte nacional, un funcionario de menor jerarquía, evaluara sus informes. Además, varios miembros del equipo de la UAAAN no quisieron participar en las visitas de campo, y prefirieron enviar estudiantes en su lugar. Por último, debido a que los miembros del equipo fueron en su mayoría "nombrados" por el rector de la universidad sin que se les concediera compensación alguna ni tiempo libre para el estudio, el mismo no revestía una alta prioridad para ellos.

El alcance del estudio se amplió después de la reunión de Saltillo, que pasó a ser de manejo de la reserva para fines de investigación al de manejo de recursos para uso múltiple, que sería de beneficio para toda la comunidad. Como el plan de uso múltiple era compatible con los programas integrados tanto de nivel nacional como regional, los organismos mexicanos se hicieron más receptivos y cooperativos, asegurándose contra la tendencia a diluir o duplicar esfuerzos, un peligro muy común en los proyectos concebidos aisladamente e implementados sectorialmente. Más aún, es probable que el estudio haya recibido más apoyo político que el que habría logrado si no se hubiera reestructurado.

C. Objetivos revisados del estudio

En parte como resultado del examen, los objetivos del estudio se reorganizaron en tres categorías principales: recursos naturales, desarrollo rural y uso público (véase el cuadro 1). Con base en los objetivos revisados se preparó un plan de trabajo que asignó tareas implícitas en los objetivos a los miembros del equipo de planificación, indicó las interrelaciones de esas tareas, y programó cada una de ellas.

Si bien las actividades de investigación de recursos naturales siguieron siendo de primordial interés para la UAAAN, el equipo de planificación se interesó más en el desarrollo rural y en los objetivos de uso público. En septiembre de 1980 el equipo organizó un seminario público para explorar la evolución del concepto de la reserva, que variaba de un área de investigación universitaria a un recurso comunitario. En el seminario participaron unos 300 estudiantes y otros ciudadanos; la prensa local publicó varios artículos favorables, y su realización originó tres clases universitarias en las que se examinó el proceso de planificación del Cañón. Sin embargo, a pesar de esta cálida recepción, la UAAAN mantuvo su política de excluir al público de las decisiones acerca del proyecto. También excluyó a los propietarios de las tierras temiendo que pudieran utilizar la información en beneficio propio, lo que impediría el logro de los objetivos del estudio.

Los objetivos originales del estudio, demasiado generales para actuar sobre ellos o medirlos, ignoraban también la considerable dificultad que entraña lograr que miembros provenientes de diferentes disciplinas adopten objetivos comunes de manejo. Este problema se intensificó poco después de la participación del DDR, cuando el principal propulsor de la reserva dejó la UAAAN por razones ajenas al estudio. Si bien una sesión de orientación ayudó a mitigar tales problemas, un enfoque aún mejor habría sido involucrar a todos los miembros del equipo en la fijación de objetivos y en otras fases iniciales del estudio.

Cuadro 1 - OBJETIVOS DE MANEJO PARA LA RESERVA ECOLOGICA DE SAN LORENZO

Al comienzo del estudio, la UAAAN decidió no invitar a los representantes de los ejidos a participar en la planificación del proyecto. Sin embargo, los datos catastrales y de la estructura económica de los ejidos demostraron la importancia de su participación. Tendrían que firmarse contratos formales con la Secretaría de Reforma Agraria para compensar a los ejidatarios y a otros propietarios por sus tierras y por los costos de oportunidad de la explotación de los recursos.

Cuando los proyectos incluyen poblaciones rurales que tienen limitadas oportunidades para expresar sus necesidades, el organismo nacional que los auspicia debería llenar este papel de comunicación en forma activa y regular en el campo. En el estudio de San Lorenzo, este ideal nunca se alcanzó totalmente. Aun cuando los codirectores nacionales e internacionales visitaron las comunidades varias veces, los ejidatarios nunca participaron activamente. Permanecieron escépticos en cuanto a los objetivos del estudio por el incumplimiento de promesas anteriores de asistencia. Además, para ellos la designación del Cañón de San Lorenzo como reserva significaba coartar su libertad para explotar los bosques y pastos. Los ejidatarios tenían pocas esperanzas de convencer a los organismos gubernamentales de la necesidad de contar con proyectos prácticos de desarrollo rural, como pozos, sistemas de riego y crédito agrícola para cultivos y unidades de almacenamiento, que ellos consideraban más fundamentales para su progreso a largo plazo que una reserva.

Como resultado de las reuniones de estudio, el equipo decidió también invitar a las delegaciones estatales de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) y la Secretaría para la Reforma Agraria (SRA) para que hicieran llegar sus comentarios sobre los informes del equipo de estudio y sobre las recomendaciones sobre el manejo en las últimas fases del proyecto. Como los ejidatarios, los representantes de dichos organismos participaron informal y esporádicamente, si bien su ayuda resultó muy valiosa más tarde.

La importancia política que revestía el impacto del manejo del Cañón de San Lorenzo sobre el suministro de agua de Saltillo hizo que el equipo reordenara las prioridades del estudio. Si bien se consideró que la investigación y el desarrollo de actividades recreativas constituyen objetivos sociales muy loables, los responsables de adoptar decisiones en el ámbito local estaban mucho más interesados en el suministro municipal de agua. Ello motivó a su vez al gobernador, quien ayudó proponiendo soluciones al problema de la tenencia de la tierra y formulando un programa para financiar proyectos de desarrollo rural. A fines de 1981 asumió el cargo el nuevo gobernador de Coahuila, y se establecieron contactos con los organismos estatales apropiados poco antes de que terminara la participación del DDR.

En una mirada retrospectiva, parecería que un organismo gubernamental habría sido una institución de contraparte más apropiada que una universidad. La UAAAN, que es primordialmente una institución de investigación y enseñanza, carece de autoridad para manejar un proyecto de desarrollo regional o incluso un área de reserva. Por ejemplo, si se hubiese designado a la SARH como entidad de contraparte se habría reducido la posibilidad de conflictos sobre jurisdicción y responsabilidades asociadas con el manejo a largo plazo del área. A diferencia de la UAAAN, la SARH dispone de la experiencia, los fondos y el personal apropiado para el manejo de parques nacionales.

III. Ejecución del estudio

A. Alternativas de desarrollo
B. Recomendaciones de manejo

Después que se completó el plan de trabajo revisado, el equipo de planificación estaba en condiciones de fijar los límites de la reserva, determinar los usos potenciales, establecer zonas de uso de la tierra, identificar usos potenciales dentro de las zonas, clasificar y sincronizar los usos potenciales de acuerdo con los objetivos de desarrollo, y preparar un plan de manejo (la figura 2 muestra la secuencia de las actividades del estudio y las actividades de seguimiento).

El equipo de planificación se reunió mensualmente para discutir el progreso del proyecto y resolver los problemas. Las tareas se completaron en abril de 1981 y posteriormente se publicó el informe del equipo, titulado "Plan de Manejo para el Uso Múltiple del Cañón de San Lorenzo".

A. Alternativas de desarrollo

Los límites de la reserva se fijaron utilizando principalmente características geográficas naturales. Se excluyeron las tierras cultivables dentro de los ejidos, y se incluyeron todas las tierras marginales e improductivas. Después de haberse determinado el área total, se agruparon todos los usos potenciales y las actividades a desarrollarse. El esquema de zonificación elaborado para las 9 150 hectáreas era compatible con la gama de objetivos identificados antes (véanse el mapa 3 y el cuadro 2).

Generalmente, las áreas incluidas en las categorías A y B protegen importantes zonas de recarga y de captación aguas arriba, la flora amenazada y los hábitats de importantes especies de fauna silvestre. También contemplan la investigación científica en áreas naturales y en otras zonas alteradas en proceso de recuperación natural. Asimismo, se permitirá cruzar estas áreas con un número limitado de senderos de acceso para visitantes. Por el contrario, las zonas de uso extensivo (categoría C) se dedican a actividades primitivas de recreación al aire libre. En algunos casos, también se utilizan para mantener el ecosistema en "disclímax" para fines recreativos o estéticos (véase el Glosario). Las tierras incluidas en la categoría D son desarrolladas en forma intensiva y se hallan situadas cerca de los principales puntos de acceso. Si bien debería mantenerse la apariencia natural de las tierras de esta categoría, se permitirán playas de estacionamiento, baños, áreas para acampar, senderos interpretativos, instalaciones para visitantes y servicios para turistas. Además, se han zonificado tres áreas para recuperación natural (categoría E) hasta que los recursos puedan zonificarse en categorías permanentes. En dos de estas áreas de recuperación natural, los ejidos manejarán la producción sostenida de madera y la explotación de pastos.

FIGURA 2 - RUTA CRITICA PARA LA PLANIFICACION DE LA RESERVA DE SAN LORENZO

MAPA 3 - ESTUDIO SAN LORENZO - REPUBLICA DE MEXICO - Plan General de Desarrollo

CUADRO 2 - ESQUEMA DE ZONIFICACION PROPUESTA

Para cumplir con los objetivos del proyecto y demorar el deterioro de los recursos, el equipo recomendó ocho acciones. (1) Designar un organismo de manejo para resolver la cuestión de la tenencia de la tierra. (2) A través de esta entidad, poner en vigencia medidas transitorias de manejo, incluyendo una reducción gradual de la explotación de bosques y el pastoreo, y un cese inmediato de las actividades de cacería en general y la remoción de suelos. Una vez que se estabilice la economía de los ejidos, prohibir las actividades relacionadas con la explotación forestal y de pastos excepto en las zonas especialmente designadas. (3) Considerar la adquisición de derechos de desarrollo de recursos en tierras privadas a través de la compra a precio de mercado, el trueque de propiedades, arriendos vitalicios u otros tipos de arreglos. (4) Ayudar a la SARH y la SRA a preparar contratos que definan el uso futuro de las tierras de los ejidos, (5) Solicitar fondos nacionales e internacionales para ayudar a los campesinos locales a mejorar la producción de cultivos, y comenzar nuevas actividades de cultivo de frutales y de árboles navideños, siguiendo la exitosa producción de manzanos y pinos en el área. Este esfuerzo debe incluir la construcción de pozos, depósitos de agua y sistemas de riego para ambos ejidos. (6) Reforestar unas 5 000 hectáreas con pinos nativos y juníperos en los ejidos (3 400 ha) y en las parcelas privadas (1 000 ha) para determinar la rapidez de la reproducción natural de estos bosques. (7) Tomar medidas dé conservación de suelos y de control de incendios, eliminar la vegetación indeseable, mejorar hábitats específicos, y reintroducir posteriormente ciertas especies de fauna silvestre. (8) Implementar un programa de desarrollo recreativo/educativo al aire libre.

Como es obvio, todas estas acciones no pueden llevarse a cabo de inmediato. Por lo tanto, el equipo recomendó que el desarrollo se planifique en tres etapas, de un año de duración cada una, de acuerdo con la disponibilidad de recursos financieros (véase el cuadro 3).

IV. Implementación de las recomendaciones

A. Un seminario sobre estrategias
B. El nuevo decreto

El documento final del proyecto se presentó al Gobierno de México en abril de 1981. Una vez aprobado por la institución de contraparte, se distribuyó en todo el país. Hasta diciembre de 1981 el equipo de estudio se concentró en incrementar el apoyo público e institucional para el plan, especialmente con las instituciones estatales y federales de Coahuila. El Gobernador de Coahuila se mostró renuente a apoyar el plan de manejo de San Lorenzo, ya que le faltaban menos de seis meses para terminar su período, pero la UAAAN invitó al nuevo candidato a gobernador a una presentación del plan y obtuvo el apoyo de sus colaboradores. Al mismo tiempo, se invitó al público en general a una presentación de películas y diapositivas sobre el proceso de planificación y las recomendaciones. Este programa se presentó en 19 oficinas públicas, escuelas y centros cívicos privados, entre junio y noviembre de 1981.

Cuadro 3 - SECUENCIA DEL DESARROLLO Y MANEJO PROPUESTO

Al principio del proyecto, los miembros del equipo pertenecientes al DDR supusieron que la UAAAN asumiría la responsabilidad a largo plazo del manejo de la reserva, que la propiedad de la tierra se transferiría a la universidad, y que la administración se orientaría a la investigación y a los trabajos de campo y de laboratorio. Sin embargo, cuando la complejidad del manejo del estudio reestructurado se hizo evidente, el equipo recomendó transferir la autoridad de la reserva ya sea a la SAHOP o a la SARH, ya que estas entidades habían ayudado a planificar el estudio y ambas tendrían que ayudar a implementar las recomendaciones, independientemente de cuál de ellas asumiera la responsabilidad final. Dentro del nuevo marco, la universidad sólo tendría la responsabilidad administrativa del programa de investigación.

Para promover el proyecto revisado, el DDR, la UAAAN, la Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL), la UNESCO y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) ofrecieron un seminario para administradores de organismos públicos en octubre de 1981. El objetivo fue diseñar una estrategia realista para implementar las recomendaciones del plan del Cañón de San Lorenzo. Debido a que el Estado tenía interés en aplicar el modelo de San Lorenzo al área de Cumbres de Monterrey, el curso se dictó en la Escuela para Estudios Avanzados de Arquitectura de la UANL de Monterrey, Nuevo León. El seminario también ayudó a las instituciones locales a lograr apoyo internacional para el proyecto a través de entrevistas televisadas, artículos en los periódicos, y mediante la publicación de las actas del seminario, una clara ventaja derivada de trabajar con instituciones importantes como la SAHOP y la SARH. Los veinte participantes representaron una diversidad de disciplinas y entidades.

Los participantes en el seminario utilizaron la metodología de FLACSO, que permitió:

1. Examinar las condiciones económicas, perspectivas y tendencias de recursos de la región, evaluando los principales problemas encontrados y analizando las propuestas para implementar el plan.

2. Examinar recomendaciones seleccionadas y alternativas de desarrollo en función de las realidades políticas e institucionales.

3. Identificar los actores intervinientes y sus interrelaciones, y

4. Rediseñar el programa para implementar el plan de desarrollo.

Este examen produjo dos importantes conclusiones. En primer lugar, la degradación de los recursos era principalmente un asunto político y económico: los ejidos situados en áreas remotas y áridas tendían a recibir menos beneficios de los organismos de extensión o de los programas de crédito del Banco Rural, que los ubicados más cerca de la capital. En segundo lugar, el marco institucional mexicano dificulta las posibilidades de enfrentar la reacción en cadena de los problemas causados por el uso excesivo de un recurso natural. La mayoría de los programas de desarrollo integrado incluyen a varios organismos, y los esfuerzos de cooperación se ven obstaculizados con demasiada frecuencia por problemas de jurisdicción legislativa. En consecuencia, los esfuerzos se duplican muchas veces, se producen vacíos en los programas de desarrollo, los ciclos presupuestarios quedan sin coordinar en proyectos que involucran a varios organismos, y se producen rivalidades interinstitucionales.

Estos farallones del Cañón de San Lorenzo ofrecen hermosos escenarios para caminantes y aficionados al campamento. También ofrecen refugio para el guacamayo enano, especie en peligro de extinción.

Conscientes de estas fallas institucionales, los miembros del seminario solicitaron en primer lugar una nueva autoridad regional autónoma de desarrollo y administración. Esta opción se descartó en vista de que otros cuerpos similares no han funcionado bien en México. Posteriormente, el grupo propuso que la SAHOP o la SARH redactaran una legislación que hiciera ver la necesidad de contar con poderes de coordinación interinstitucional para asegurar que los proyectos mexicanos de desarrollo fueran realmente regionales e integrados. También recomendó que dicha legislación autorizara arreglos de crédito para garantizar fondos de desarrollo para los ejidos.

Los participantes del seminario también identificaron a todos los "actores" de la región, muchos de los cuales habían pasado inadvertidos durante el proceso de planificación. Este ejercicio permitió señalar el importante papel desempeñado por la Federación Nacional de Pequeños Agricultores y el Banco de Desarrollo Rural de México en la implementación de proyectos de desarrollo rural en los ejidos.

Después de distribuidas las actas del seminario en diciembre de 1981, finalizó la intervención directa del DDR. Sin embargo, la UAAAN promovió varias recomendaciones efectuadas por el equipo de estudio y los participantes en el seminario, de manera que el plan tiene buenas posibilidades de ser implementado.

B. El nuevo decreto

A principios de 1982, a sugerencia de la universidad, la delegación de la SAHOP preparó un proyecto de decreto estableciendo a San Lorenzo como Reserva Ecológica. Una ley reciente concedió poderes explícitos para tales designaciones sobre la recomendación del Presidente. Con el respaldo de la ciudad de Saltillo y el estado de Coahuila se presentó entonces un documento revisado a la Oficina Nacional de la SAHOP. La ley propuesta establece lineamientos para adquirir tierras privadas y aquellas tierras de ejidos que no serán manejadas para la producción de madera y pastos en el futuro. La aprobación de la ley permitirá a varios organismos federales implementar un plan de desarrollo rural integrado, tanto para Sierra Hermosa como para Cuauhtémoc, evitando así la necesidad de crear una autoridad especializada.

Naturalmente, se requerirán algunos cambios, pero es muy probable que el plan recomendado por el DDR y la UAAAN sea en gran parte adoptado tal como está. Cuando ello ocurra, la estructura práctica de desarrollo integrado para una pequeña región de la sierra de Zapalinamé, en el desierto de Chihuahua, habrá alcanzado el éxito.

V. Lecciones aprendidas

La ETAPA DE DISEñO del estudio del Cañón de San Lorenzo demostró la importancia de los siguientes puntos:

1. Definir los objetivos del estudio para reflejar los problemas y posibilidades del área. El énfasis inicial que el estudio del Cañón de San Lorenzo asignaba a la investigación académica era limitativo y no guardaba relación con las necesidades inmediatas de los ejidatarios ni de los residentes de Saltillo. Los fines de investigación no se sacrificaron con la expansión del estudio, pero la reorientación del mismo para que sirviera a los objetivos regionales y nacionales de desarrollo lo hizo políticamente deseable. Si bien un proyecto de investigación podría haberse perdido con la elección de un nuevo gobernador, no ocurriría lo mismo con un proyecto de abastecimiento de agua y manejo de tierras. La revisión periódica en función de las necesidades locales también dio a los miembros del equipo un sentido de urgencia que muchas veces no tienen los estudios de enfoque académico.

2. Evaluar en forma realista los inconvenientes y las ventajas de trabajar con el organismo de contraparte asignado. Basar un proyecto de planificación regional en una universidad significa que se carecerá del presupuesto y de los recursos humanos disponibles en un organismo gubernamental. Las universidades provinciales ejercen poca influencia sobre los organismos gubernamentales que en última instancia implementarán las recomendaciones del equipo de estudio, y el personal de la universidad tiene metas profesionales y hábitos de trabajo muy diferentes de los que requiere una planificación interdisciplinaria y pragmática.

3. Siempre que sea posible, incluir en el proceso de planificación a los pobladores locales. La decisión inicial de excluir a los ejidatarios de las reuniones de planificación fue un error, ya que su cooperación era fundamental para la solución de la importante cuestión de la propiedad de la tierra. Más aún, la comprensión de las raíces de su descontento permitió a los miembros del equipo entender la dinámica del desarrollo de la región e inclinarse a orientar la investigación hacia los problemas del desarrollo local. Por la misma razón, el trabajo del equipo sobre el abastecimiento de agua de Saltillo logró interesar en el proyecto a los encargados locales de tomar decisiones, y éstos a su vez despertaron el interés del Gobernador.

4. Analizar en forma neutral los conflictos sobre recursos naturales. En lugar de considerar al estudio como parte de una acción de retaguardia para impedir el desarrollo en el Cañón de San Lorenzo, el director del estudio colocó el conflicto potencial en función del desarrollo de un sector económico (turismo) tropezando con el de otro (agricultura), o sea que había dos "bienes" que estaban en competencia. Al ponerse la elección en estos términos, se facilitó la negociación de un arreglo, mucho más que si la disyuntiva hubiese sido entre el "medio ambiente" y el "desarrollo".

La ETAPA DE EJECUCION mostró la importancia de:

1. Considerar que la tarea principal del director del estudio era la de maximizar el empleo de personal local y apoyo político. Si bien ningún proyecto integrado de planificación es tarea de "un solo hombre", este estudio destruyó el mito de que se necesita un equipo grande trabajando a tiempo completo para llevar a cabo eficazmente las metas del desarrollo. El director del estudio fue el único miembro del equipo que trabajó todo el tiempo y el único que no era mexicano. Su esfuerzo sistemático por integrar a los funcionarios locales encargados de tomar las decisiones y a los pobladores afectados por el estudio dentro del proceso de planificación atrajo la atención de los medios informativos, y obtuvo el apoyo de organismos nacionales e internacionales, lo que maximizó la productividad de la investigación efectuada por la universidad y facilitó la implementación del proyecto.

2. Contemplar la utilización de trabajadores a tiempo parcial y sin recibir compensación. Sólo a uno de los profesionales mexicanos se le dio autorización para trabajar a tiempo completo en el proyecto. Los otros investigadores debieron cumplir sus tareas docentes en la universidad y además trabajar en el proyecto en forma parcial sin recibir pago alguno. Ello determinó una menor lealtad hacia el proyecto e hizo que no se cumplieran ciertos plazos intermedios del estudio. El precio de las economías fue un cierto resentimiento hacia la política de "participación forzada". Si bien el compromiso de los miembros del equipo hacia el proyecto en realidad se incrementó durante el estudio, y la investigación se completó a tiempo, no pueden ignorarse los "costos" de las economías en materia de personal.

La ETAPA DE IMPLEMENTACIóN ilustró la importancia de:

1. Generar publicidad y apoyo para el proyecto. En el estudio del Cañón de San Lorenzo, éste fue un esfuerzo realizado "en todos los frentes". El director del equipo averiguó cuáles eran los organismos que estaban equipados y que deseaban apoyar el proyecto, y cultivó sistemáticamente ese apoyo. Se persuadió al personal de los organismos a destinar fondos para el estudio, y se logró el apoyo del Gobierno provincial para la ley que declaraba al Cañón una reserva ecológica. Al mismo tiempo, se generó apoyo público para el proyecto a través de seminarios locales, presentaciones de películas y diapositivas a los grupos cívicos, y viajes de campo para los funcionarios. Los periódicos locales publicaron cuatro artículos sobre el estudio, y una emisora radial transmitió una entrevista. En conjunto, estos esfuerzos cimentaron el futuro político de las recomendaciones del equipo.

2. Prestar atención a la política sin adoptar posiciones políticas. La natural renuencia del Gobernador de Coahuila a endosar el plan de San Lorenzo en momentos en que estaba próximo a expirar su mandato, podría haber desvanecido el apoyo político necesario para implementar las recomendaciones. Sin embargo no fue así. Al invitar al probable sucesor del Gobernador a una presentación del plan, el personal de la UAAAN captó su interés sin, tomar ningún riesgo político. Esta estrategia dio sus frutos después de las elecciones, en el apoyo obtenido para el estudio.

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