El error más común en los estudios de desarrollo regional es considerar el informe final como la conclusión del esfuerzo realizado. Durante los últimos 20 años se han desperdiciado decenas de millones de dólares en estudios de desarrollo en América Latina debido a la tendencia - quizá procedente de la experiencia académica - a considerar un buen informe como un fin en sí mismo más que como un paso en el proceso de implementación. Las bibliotecas y las oficinas gubernamentales de la mayoría de los países latinoamericanos conservan toneladas de estudios de desarrollo, muchos de ellos de alta calidad, que apenas han sido mirados desde que fueron producidos.
De hecho, el estudio de desarrollo regional es un punto intermedio de un proceso que comienza con la definición de los objetivos de desarrollo y termina con acciones concretas para la implementación de políticas de desarrollo. Las necesidades de implementación deben anticiparse en el diseño del estudio y mantenerse claramente enfocadas a través de la ejecución del estudio (cuando se dan los primeros pasos hacia la implementación), y hallarse en marcha antes de que se haya secado la tinta del informe final.
En términos prácticos, el mayor desafío del desarrollo es político: lograr la implementación de planes sólidos bajo las condiciones financieras e institucionales prevalecientes. Es un error considerar los estudios de desarrollo regional como simples secuencias en las que la voluntad política se convierte en un compromiso financiero para llevar a cabo estudios, que a su vez se transforman automáticamente en otro compromiso financiero para encarar proyectos. En cambio, la voluntad política, los estudios técnicos y el financiamiento son variables conjuntas: un cambio en una puede llevar a un cambio en cualquiera de las otras. En el estudio del Pilcomayo, por ejemplo, fue necesaria la voluntad política para reunir y analizar datos acerca de la región; más tarde fue preciso obtener los resultados del estudio para posibilitar otras decisiones políticas sobre una eventual implementación, que a su vez requirió más estudios.
Debido a que el financiamiento para el desarrollo regional proviene de muchas fuentes, incluyendo las instituciones internacionales, y debido a que cada fuente opera con diferentes criterios técnicos y políticos, resulta sumamente importante efectuar consultas anticipadas con las probables fuentes de financiamiento. La ausencia de esas consultas puede dar como resultado sorpresas indeseables, aun cuando exista la voluntad política de implementar los proyectos de desarrollo y los estudios estén bien realizados. En cada uno de los pasos del proceso de planificación regional pueden tomarse en cuenta los siguientes procedimientos prácticos para promover la implementación.
A. Considerar la implementación en el diseño del estudio
1. Definir los intereses de las fuentes de financiamiento al diseñarse el estudio. Debe consultarse a los organismos ejecutores o a las fuentes de financiamiento acerca de sus criterios financieros y requerimientos en materia de datos, y diseñarse el estudio en consecuencia (véase "Criterios para la Formulación de Proyectos" en esta sección).
2. Analizar el sistema nacional de generación de proyectos. Debe determinarse la naturaleza, las interrelaciones y las atribuciones presupuestarias de las entidades involucradas en las actividades de planificación, formulación de proyectos, financiamiento e implementación. Asimismo, debe determinarse si las acciones contempladas son compatibles con ese sistema. Si no lo son, debe procurarse que los organismos de contraparte inicien rápidamente consultas para rectificar el problema.
3. Diseñar una estructura de manejo de proyectos que incluya a los organismos de implementación. Alternativamente, debe incluirse a los organismos de implementación o de financiamiento como participantes en la etapa de formulación de proyectos. En algunos casos, una institución de financiamiento puede incorporarse como entidad asesora dentro de la estructura de manejo del estudio. En el estudio del Pilcomayo, el Banco Interamericano de Desarrollo participó esencialmente como organismo de seguimiento.
4. Asignar el tiempo y el financiamiento adecuados para las actividades de formulación de proyectos. Frecuentemente, en la Fase II él tiempo y el financiamiento escasean como resultado de una fase de diagnóstico prolongada y costosa. Esto ocurrió en los estudios DELNO del Cibao, y en muchos otros estudios del DDR. La formulación de proyectos es costosa, especialmente a nivel de prefactibilidad. La compensación de factores habitual si los fondos son escasos es una reducción en el número de proyectos a formularse o el abandono de estudios de prefactibilidad en favor de otros menos amplios, como los perfiles de proyectos.
5. Diseñar el estudio en forma tal que incluya actividades de seguimiento después de la presentación del informe final. En el caso del estudio de la cuenca del Río Guayas,1 que el DDR llevó a cabo en 1963-64 junto con el Gobierno de Ecuador, se mantuvieron dos especialistas internacionales de alto nivel durante dos años después de la finalización del informe. Su función consistió en ayudar al Gobierno Nacional y a las autoridades regionales a controlar la implementación de los estudios de prefactibilidad y de factibilidad recomendados, que eran llevados a cabo por un consorcio de firmas consultoras privadas contratadas con fondos provenientes de un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo.
1
OEA, Secretaría General, Investigación de las Posibilidades de Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas del Ecuador, OEA, Washington, D.C., 1964.
B. Prepararse para la implementación durante la ejecución del estudio
1. Realizar seminarios con los organismos de contraparte y otras instituciones que estarán comprometidas en la implementación. Estimular su interés y su sentido de participación y responsabilidad por el producto final.
2. Utilizar seminarios y contactos con los medios informativos (si el gobierno lo permite) a fin de generar el apoyo de un amplio espectro político (el estudio de San Lorenzo constituye una muestra de la eficiente utilización de los medios informativos y la publicidad). Además es conveniente celebrar reuniones y conversaciones con los beneficiarios del proyecto, como ocurrió en el estudio del Chapare, por ejemplo.
3. Acercarse a los organismos locales responsables de la generación y operación de proyectos a fin de conocer sus ideas. Posteriormente, deben proponerse formalmente aquellas ideas que satisfagan un mínimo de criterios de formulación de proyectos, ignorando el difundido concepto erróneo de que sólo deberían considerarse propuestas sumamente refinadas.
4. Acomodar las ideas de proyectos dentro de los planes sectoriales existentes. Los planes del sector agrícola, por ejemplo, frecuentemente contemplan el aumento de la producción de ciertos cultivos o esfuerzos para incrementar la productividad, pero no son específicos en cuanto a sitios. Deben aprovecharse estas oportunidades.
5. En proyectos multinacionales, crear un foro informal pero de alto nivel para la discusión técnica, en el cual pueda intercambiarse información sobre implementación del desarrollo sin asumirse ningún tipo de compromiso con respecto a las propuestas en discusión. El estudio del Pilcomayo provee un ejemplo de ello.
6. Evitar el consejo de los teóricos que sostienen que no deberían implementarse partes de un plan antes de que el mismo se conozca totalmente. Deben hacerse todos los esfuerzos posibles para iniciar algunos proyectos antes de que se haya completado todo el estudio. Esto tiene dos finalidades: proporciona un producto práctico a corto plazo que los funcionarios de gobierno que encargaron el estudio pueden mostrar a sus electores, y ayuda a evitar la pérdida del impulso que ocurre generalmente después de presentado el informe final. Cuando una parte ya se está implementando, el resto del plan tiene mayores posibilidades.
7. Reconocer desde el principio que es poco probable que los gobiernos se comprometan totalmente con las recomendaciones del estudio. Deben desarrollarse propuestas alternativas y estrategias flexibles. No debe darse nada por sentado, y es preciso evitar la perfección académica. Vincular las propuestas de desarrollo a todas las prioridades posibles y a los proyectos "preferidos" por los gobiernos. También debe recordarse que los gobiernos cambian, y que las autoridades futuras podrían estar interesadas en alternativas que hoy no se apoyan.
8. Cuando una institución se comprometa a implementar una alternativa, ayudarla a preparar los términos de referencia para los estudios de prefactibilidad, factibilidad y otros estudios necesarios para obtener financiamiento. En el estudio de la cuenca del Río Guayas,1 el DDR ayudó al gobierno a preparar una solicitud de préstamo al BID por 1.3 millones de dólares para ejecutar los estudios de prefactibilidad recomendados. El préstamo fue concedido, y permitió financiar una serie de estudios adicionales que contribuyeron a importantes proyectos de desarrollo de cuencas hidrográficas.
1
OEA, Secretaría General, Investigación de las Posibilidades de Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas del Ecuador, OEA, Washington, D.C., 1964.
9. Incluir al sector privado en el diseño de proyectos, cuando corresponda. A solicitud del gobierno, promover proyectos específicos con el sector privado (véase "Criterios para la Formulación de Proyectos" en esta sección).
C. Actividades de seguimiento después de la terminación del estudio
1. Organizar seminarios con funcionarios de gobierno al final del estudio para discutir las conclusiones técnicas y los proyectos. Estos seminarios ayudan a evitar que la calma y el sentido de autosatisfacción que caracterizan a los momentos que siguen a la presentación del informe final se conviertan en una seria pérdida del impulso hacia la implementación. Por ejemplo, después de completado el estudio de San Lorenzo se realizó un seminario en Monterrey, México, auspiciado por OEA, UNESCO y FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales) para discutir el tema general de implementación de proyectos, en el que se utilizó a San Lorenzo como uno de los estudios de casos. El seminario ayudó a las entidades interesadas a acelerar la aplicación de las recomendaciones del estudio (véase "Adiestramiento y Formación de Instituciones" en esta sección).
2. Alentar a los gobiernos a que mantengan el equipo del estudio durante todo el tiempo que sea necesario después de la finalización del informe, a fin de que ayude a implementar las propuestas. Esto es difícil, ya que los gobiernos tienden a dispersar los equipos o transferirlos a otros estudios en regiones diferentes antes de que puedan utilizar lo que han aprendido. En el estudio de Panamá-Darién, el Ministerio de Planificación mantuvo el equipo durante casi un año después de la finalización del estudio, para ayudar a implementar los proyectos. La continuación de la asistencia técnica mientras se "negocia" el informe ayuda a impedir la prematura disolución del equipo.
3. Dictar cursos de adiestramiento sobre la utilización del informe final y de la información contenida en los mapas. En el Inventario de Recursos Naturales de la República Dominicana se proveyó adiestramiento al personal de contraparte sobre la utilización e interpretación de mapas.
4. Proveer rápido apoyo para la preparación de solicitudes de préstamos a presentarse a instituciones internacionales, si el gobierno requiere dicha ayuda.
D. Evitar que los paquetes de proyectos se desintegren
Una batalla constante en el desarrollo regional integrado es tratar de evitar que se deshagan los paquetes de proyectos integrados. Cuando la autoridad de planificación es débil o está descentralizada, los organismos sectoriales prestan poca atención al diseño integral, y seleccionan proyectos que satisfacen pequeñas necesidades preconcebidas.
A menudo, el mandato del organismo desconoce las necesidades del área del estudio. Por ejemplo, una oficina de carreteras podría construir caminos de penetración en un área de colonización, sin considerar las necesidades de transporte de proyectos agroindustriales propuestos o proyectos de infraestructura. Si el organismo de desarrollo industrial o de servicios sociales no inicia y sincroniza sus actividades de implementación, los colonizadores se volcarán hacia un área mal equipada para acomodarlos. En el área de estudio de Panamá-Darién, este enfoque de dar prioridad a los caminos fue contrario a u no de los objetivos del estudio de desarrollo regional, que era impedir los asentamientos en tierras poco adecuadas para cultivos permanentes. En otros casos se construyen proyectos económicamente atractivos (como los de energía hidroeléctrica) sin tener en cuenta propuestas de proyectos de infraestructura o de servicios sociales, que son menos atractivos desde el punto de vista financiero, aunque podrían justificarse cuando se llevan a cabo en un paquete junto con proyectos altamente rentables. Una vez completado el proyecto más atractivo, el apoyo para los otros es casi imposible de lograr.
Los peligros del enfoque fragmentario constituyen uno de los mayores problemas del desarrollo regional. No existen respuestas fáciles a este respecto, pero pueden emplearse algunos mecanismos:
1. Preparar paquetes de proyectos para áreas rurales pequeñas a las que se les haya acordado alta prioridad de desarrollo dentro de la región. Si se producen cortes presupuestarios, puede reducirse el número de las áreas en las cuales se realizará inicialmente el desarrollo, en vez de permitir que los paquetes de proyectos se desintegren sobre una base sectorial. En el estudio de Panamá-Darién este enfoque dio resultado originalmente frente a fuertes cortes presupuestarios: el número de áreas de desarrollo y de paquetes de proyectos para acción inmediata se redujo de ocho a dos. Posteriormente, sin embargo, sólo la infraestructura de transporte recibió financiamiento, y los paquetes se desintegraron.2. Alentar el fortalecimiento de las entidades regionales de desarrollo y de otras instituciones locales, a fin de asignarles un papel significativo en el financiamiento del desarrollo. Como se ha destacado repetidamente, éste es quizá el asunto más importante para mantener un enfoque integrado durante la implementación del desarrollo. En América Latina, los planes de desarrollo se llevan a cabo en aquellos países en los que existen corporaciones de desarrollo regional y se les proporciona el financiamiento adecuado. La Corporación Guayana en Venezuela, la Autoridad de Desarrollo de Santa Cruz en Bolivia, y la Autoridad del Valle del Cauca en Colombia tienen firmes mandatos y sustanciales recursos, y todas ellas implementan paquetes de proyectos en forma rutinaria. De igual manera, a algunos gobiernos estatales y provinciales se les ha dado autoridad suficiente para implementar proyectos de desarrollo, como en los casos de Brasil, Argentina y México.
No es de sorprender que muchas corporaciones de desarrollo regional y otras instituciones locales de América Latina se quejen de la gran dificultad que significa obtener financiamiento para programas multisectoriales flexibles, por parte de las instituciones bancarias internacionales. Estas instituciones, al igual que la mayoría de los gobiernos, están organizadas en forma sectorial y se resisten naturalmente a los proyectos que no están concebidos según las pautas sectoriales tradicionales. Tanto en el Banco Mundial como en e Banco Interamericano de Desarrollo se observan algunas señales de flexibilidad, especialmente en relación con los préstamos para proyectos de desarrollo rural integrado. Sin embargo, aún no se vislumbra una apertura similar en el campo más amplio del desarrollo regional.
Como se señaló en la introducción de este manual, los mayores desafíos del desarrollo regional son de tipo político e institucional. Hasta que los gobiernos no descentralicen más aún la implementación de proyectos y la planificación del desarrollo, y hasta que no se organicen más instituciones en forma tal que no siempre predominen las consideraciones sectoriales, el progreso hacia el verdadero desarrollo integrado proseguirá marchando lentamente y con vacilaciones.
