II. Diseño del estudio

A. La misión preliminar

Todos los estudios de desarrollo regional llevados a cabo con el apoyo del DDR comienzan con una solicitud formal de asistencia técnica de un país miembro de la Organización de los Estados Americanos. Cuando esta solicitud ha sido aprobada, el primer paso en la mayoría de los principales estudios es enviar al país una misión preliminar. En consulta con los funcionarios del país o países interesados, la misión preliminar define con más detalle los problemas y perspectivas de desarrollo, diseña la estructura de manejo del estudio y prepara el borrador de un plan de trabajo preliminar y otros materiales que sirven de base para la celebración de un acuerdo formal entre el país y la OEA. Los supuestos utilizados en el momento de la preparación de las solicitudes de asistencia de los gobiernos se modifican con frecuencia, y en algunos casos incluso se ajusta la definición de la región durante estas consultas. LA EXPERIENCIA HA DEMOSTRADO QUE EL TRABAJO DE LA MISION PRELIMINAR ES CON FRECUENCIA EL PUNTO MAS CRITICO EN TODO EL ESTUDIO.

Una función clave de la misión preliminares definir el contenido técnico del estudio. Al determinar con el personal nacional los principales problemas y el potencial del área del estudio, estimando cuáles son los que merecen una mayor atención, la misión preliminar puede determinar cuáles áreas necesitan enfatizarse y cuáles deben tratarse en forma ligera o simplemente eliminarse. Asimismo, la misión preliminar identifica las acciones de desarrollo que son más o menos inevitables o que y a están llevándose a cabo en el área, y se asegura que les preste la debida consideración desde el principio del estudio. Todos estos elementos se incorporan luego en el plan de trabajo preliminar; las conclusiones tentativas de la misión preliminar son examinadas por un comité de programación del DDR y por el gobierno, y luego se prepara el plan de trabajo (véase "Plan de Trabajo Detallado" que se describe más adelante en esta misma sección).

FIGURA 2 - SINTESIS DEL PROCESO DE LA ASISTENCIA DEL DDR PARA LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO REGIONAL

Reconocimiento aéreo de la zona andina de la Cuenca del Río Esmeraldas, en Ecuador; en la foto se aprecia la agricultura con riego en el valle interandino. Los vuelos a baja altura proveen una vista general ambiental muy valiosa.

2. Actividades de campo y recopilación de datos

a. Realizar viajes al campo y sobrevolar el área del estudio. En el proyecto Santiago-Mira, la evaluación inicial de la región que se realizó durante la misión preliminar fue particularmente amplia.

b. Relacionarse con funcionarios locales y líderes comunitarios en el área de estudio. En el estudio del Chapare, por ejemplo, la misión preliminar aprendió mucho de los funcionarios oficiales, y esta información influyó en el diseño del estudio.

c. Mantener contactos con los funcionarios apropiados de los organismos nacionales de planificación, para cerciorarse de las metas que el gobierno haya fijado para la región en el contexto del plan nacional de desarrollo. En los estudios del Chapare y de Santiago-Mira hubo diferentes apreciaciones sobre el enfoque del desarrollo entre los residentes locales y el gobierno nacional.

d. Mantener diálogos con la contraparte nacional. Las reuniones para el intercambio de ideas resultan útiles para definir problemas y alcanzar acuerdos sobre el contenido y la orientación del estudio. Debido a que el estudio será un esfuerzo de equipo entre la contraparte nacional y el personal del DDR, es importante comenzar el diálogo entre los probables participantes tan pronto como sea posible. Ello ocurrió en el estudio de Santiago-Mira, cuando el plan de trabajo se discutió a fondo durante una prolongada sesión con el personal de los posibles organismos nacionales de contraparte que participarían en el estudio.

e. Utilizar los servicios experimentados de un miembro del personal o de un consultor para obtener una visión global del ambiente natural del área de estudio y sus alrededores. Este especialista debe comprender cómo funcionan los sistemas naturales y tener suficientes conocimientos de planificación regional y economía para poder comunicar sus ideas al planificador regional y al economista (véase "La Función del Asesor sobre Manejo Ambiental" en esta misma sección).

f. Determinar la disponibilidad de los datos existentes sobre el área de estudio. La disponibilidad de datos determinará el alcance, el contenido y el producto final del estudio de desarrollo regional. Los mapas existentes que contengan información sobre recursos naturales (por ejemplo, geología, vegetación, suelos, capacidad productiva de la tierra, hidrología, hidrogeología, climatología, etc.) pueden ser muy importantes. Si no se dispone de esa información, será necesario examinar cuidadosamente la cobertura aerofotográfica disponible, las imágenes por satélite y los mapas base. También debe verificarse la disponibilidad de datos socioeconómicos sobre el área, incluyendo estadísticas sobre población y migración, datos económicos, etc. En consecuencia, es preciso estimar las necesidades y disponibilidad de información e iniciar el diseño del estudio. Aunque casi con seguridad será preciso recopilar algunos datos, debe hacerse una distinción entre planificación y estudios científicos. Por ejemplo, en el estudio de Santiago-Mira un especialista del DDR pasó varios meses haciendo el inventario y recopilando los datos básicos existentes antes de que comenzara el estudio.

B. Definición del problema

1. Definición del marco de la planificación regional

La planificación del desarrollo regional es un concepto aceptado en muchos países latinoamericanos. La etapa de su aplicación práctica, sin embargo, varía notablemente. En la actualidad muchos países, especialmente en América del Sur, han definido formalmente las regiones de desarrollo dentro de sus estrategias globales de desarrollo nacional. En unos pocos casos, estas definiciones regionales existen únicamente en el papel. Algunos países llevan a cabo la planificación regional principalmente dentro de los organismos nacionales de planificación. Otros tienen instituciones de desarrollo regional comprometidas en actividades de planificación, y otros, en fin, han desarrollado instituciones dinámicas tanto para la planificación como para la ejecución del desarrollo regional. Unos pocos países han utilizado los estados, las provincias u otras subdivisiones políticas existentes para llevar a cabo actividades de planificación y ejecución subnacional.

Obviamente, cualquier estudio de desarrollo regional está fuertemente influenciado por el contexto económico, institucional y espacial de la planificación, que está determinado en parte por el grado en que cada país ha aplicado un enfoque regional de planificación del desarrollo. El estudio de caso de la República Dominicana muestra la evolución de 15 años del enfoque de desarrollo regional en un país.

El diseño del estudio se ve afectado notablemente no sólo por la etapa de evolución del proceso de desarrollo regional, sino además por las cambiantes circunstancias políticas. Por ejemplo, el apoyo al proyecto Panamá-Darién disminuyó cuando el gobierno nacional comenzó a preocuparse por las propuestas de desarrollo de la Zona del Canal.

A continuación se indican algunas directrices con ejemplos ilustrativos:

a. Cuando un país no ha definido aún formalmente las regiones para planificar el desarrollo, o cuando el área de estudio no constituye una unidad de planificación física estándar (como por ejemplo una cuenca hidrográfica), es preciso mantener conversaciones con las instituciones nacionales de planificación e interesar formalmente en el estudio a la oficina nacional de planificación. De otra de la cuenca del río Esmeraldas¹, en el Ecuador, que precedió inmediatamente al proyecto Santiago-Mira, aún no se había completado el proceso de regionalización del país. La confusión sobre lo que constituiría la región oficial de planificación en la que estarían ubicadas las cuencas de los ríos Esmeraldas y Santiago dificultó grandemente la fijación de los objetivos de desarrollo para el área en el marco del plan nacional.

¹ OEA, Secretaría General y República del Ecuador, Estudio de las Cuencas Noroccidentales, Cuenca del Río Esmeraldas: Estudio para la Planificación del Desarrollo de los Recursos de Aguas y Tierras. OEA, Washington, D.C., 1976.

b. Cuando el país está regionalizado y tiene objetivos regionales claramente definidos que armonizan con su plan nacional, pero carece de una institución formal de desarrollo regional, es preciso diseñar el estudio en forma tal que facilite la eventual creación de una institución de este tipo. Aquí también es preciso contar con la activa participación de la oficina nacional de planificación.

c. Cuando la región en estudio es una unidad reconocida de planificación y la contraparte es una institución de desarrollo regional adecuada, es preciso incorporar una fase de implementación mucho más amplia e incluir un componente de asistencia para el desarrollo institucional mayor que en los dos casos anteriores. Los seminarios, grupos de trabajo, cursos de capacitación y adiestramiento en servicio son actividades especialmente eficaces, desde el punto de vista del costo, para la formación de instituciones. Por ejemplo, en el estudio de la Región Zuliana,¹ en Venezuela, la contraparte fueron CONZUPLAN, el organismo estatal de planificación de Zulia, y CORPOZULIA, la poderosa corporación regional de desarrollo. Los cursos breves sobre metodología para la formulación de proyectos y los seminarios sobre planificación regional fueron sumamente eficientes. En estas circunstancias, el papel de la región en la economía nacional puede definirse claramente y la estrategia final de desarrollo regional puede ser mucho más precisa.

¹ OEA, Secretaría General, Región Zuliana, República de Venezuela: Estudio para el Aprovechamiento Racional de los Recursos Naturales, OEA, Washington, D.C., 1975.

d. Cualquiera que sea el enfoque de la planificación del desarrollo regional que haya establecido un país, habrá que asegurarse de que los nuevos estudios de planificación regional se realicen dentro del marco del plan nacional. Si el plan nacional de desarrollo económico y social está desactualizado o es demasiado general para ayudar a orientar la planificación regional, deberán proporcionarse las bases para mantener un diálogo sostenido con el organismo nacional de planificación a través de todo el estudio.

2. Definición del contexto espacial y ambiental adecuado

Ningún área subnacional es un sistema cerrado; por lo tanto, muy raras veces las soluciones a los problemas socioeconómicos de una región existen únicamente dentro de la región misma. De igual modo, los problemas de una región, incluyendo las limitaciones y oportunidades ambientales, pueden formar parte de un contexto mucho mayor. Por ende, la definición del contexto geográfico y ambiental adecuado es bastante difícil. Las soluciones a largo plazo de los problemas del desarrollo pueden incluir la movilización de personas hacia y fuera de una región, por lo que resulta esencial una perspectiva geográfica amplia. De igual manera, los problemas ambientales de una región pueden comprenderse mejor considerándolos en el contexto del ecosistema más amplio en el cual están ocurriendo. Por ejemplo, la planificación del desarrollo de la cuenca del Alto Paraguay² (la región del Pantanal, en el Brasil) exigió un conocimiento detallado del régimen de precipitación en los Andes, que junto con el Pantanal, regulan las fluctuaciones estacionales del río Paraguay inferior. En el estudio de Panamá-Darién, la cooperación con Colombia fue fundamental para los esquemas de integración fronteriza y las barreras contra las enfermedades.

² OEA, Secretaria Geral e República Federativa do Brasil, Plano de Desenvolvimiento Integrado da Bacia do Alto Paraguai-EDIBAP Plano Básico, República Federativa do Brasil, Brasilia, D.F., agosto, 1981.

Algunos procedimientos para definir el contexto espacial y ambiental incluyen:

a. Realización de estudios rápidos del potencial de desarrollo de recursos de las áreas aledañas, a fin de evaluar el contexto geográfico y ambiental más amplio del área seleccionada para el estudio. En el estudio de la región del Jatobá en el nordeste del Brasil,¹ se efectuó un análisis de las condiciones físicas y de las realidades del desarrollo de todo el Sertão, un ecosistema vasto y árido. La comprensión de este amplio contexto geográfico ayudó a enfocar el objetivo del estudio en algunas soluciones modestas pero prácticas para el desarrollo agrícola, que podrían repetirse posteriormente en un área mayor.

¹ OEA, Secretaria Geral e Ministerio do Interior, Projeto Bacia do Jatobá, República Federativa do Brasil, Recife, marco, 1980.

b. Identificación de los principales ecosistemas de la región, a fin de poder apreciar el más amplio contexto ecológico. En el estudio Santiago-Mira, la misión preliminar invirtió mucho tiempo en un estudio de los principales ecosistemas, lo que ayudó a orientar el diseño del estudio.

c. Determinación de los límites de los sistemas económicos y de mercados. En la región de Santiago-Mira, por ejemplo, la fuerte influencia de los sistemas de mercado y las comunicaciones en la porción andina de la región condicionó muchos aspectos del diseño del estudio.

d. Definición de los centros urbanos primarios, secundarios y terciarios de la región. Los mismos deben analizarse dentro del contexto de la jerarquía de centros urbanos de todo el país. En el estudio de Panamá-Darién, a pesar de que la región está casi deshabitada, la definición de la probable jerarquía de asentamientos humanos ayudó a enfocar los esfuerzos de planificación (especialmente el desarrollo agroindustrial) en una forma práctica.

e. Evaluación de los patrones demográficos y las tendencias migratorias para comprender la dinámica de la población que influirá en el desarrollo de la región. En el Chapare y en Panamá-Darién - ambas son regiones relativamente vacías - la proyección de las tendencias migratorias fue un factor clave en la planificación del desarrollo de la región.

3. Determinación del enfoque optimo multisectorial

Con mucha frecuencia, los países definen los problemas de desarrollo en un contexto sectorial estrecho que oculta las relaciones causales. Debido a que muchas veces los problemas sectoriales requieren soluciones multisectoriales, el objetivo es diseñar estudios con un enfoque técnico suficientemente amplio. Una fuerte erosión de suelos podría verse como un problema de manejo agrícola local, cuando en realidad es el resultado de políticas económicas nacionales o de relaciones de tenencia de la tierra. Jamaica solicitó ayuda al DDR para desarrollar su sector forestal, a fin de aprovechar el financiamiento que tenía disponible del Banco Mundial. Sin embargo, la solución del problema del desarrollo forestal requirió finalmente la realización de un estudio integrado de los recursos naturales de esa pequeña isla, y la preparación de un plan de desarrollo multisectorial. Sin un plan integrado de estas características, el desarrollo forestal probablemente habría tenido efectos negativos sobre otros sectores económicos y viceversa. El estudio de San Lorenzo comenzó con un objetivo limitado (investigación a cargo de una universidad) y terminó con muchos objetivos de desarrollo (incluyendo desarrollo agrícola, desarrollo recreativo, y la investigación universitaria antes mencionada). A menudo, los problemas de desarrollo de recursos hídricos se tratan más eficazmente dentro del marco más amplio del desarrollo integrado de cuencas hidrográficas. Muchos estudios de cuencas hidrográficas llevados a cabo por el DDR (como el de Santiago-Mira) comenzaron con un interés sectorial del país con respecto a la planificación de los recursos hídricos. Invariablemente, el desarrollo de tierras y de recursos hídricos están interconectados.

Para enfocar estos problemas, se requieren varios tipos de análisis:

a. Determinar cuáles son los sectores involucrados en el problema y en su solución, de manera que el estudio pueda diseñarse incluyendo todos los aspectos pertinentes. Por ejemplo, el estudio de San Lorenzo fue rediseñado cuando se vio que el problema era mucho más complejo que el simple establecimiento de una reserva ecológica para uso de una universidad. Las necesidades recreativas de México debieron ser ponderadas junto con las necesidades locales de investigación de la universidad y las prioridades económicas de los agricultores de la zona.

b. Analizar las relaciones sectoriales y de causa y efecto en forma muy cuidadosa, a fin de que las recomendaciones del proyecto puedan orientarse posteriormente a las causas que originan los problemas y no a los síntomas. En el estudio del noroeste del estado de Paraná, en el Brasil,¹ frente a un grave problema de erosión de suelos se pensó inicialmente que la erosión era causada por el desarrollo agrícola y urbano, y que requería principalmente soluciones de ingeniería. Sin embargo, un análisis más cuidadoso reveló que la erosión era un síntoma de planificación multisectorial inadecuada, y que requería la aplicación de soluciones que alcanzaban a muchos sectores.

¹ OEA, Secretaria Geral, Bacia do Rio da Prata: Estudo para sua Planificação e Desenvolvimento, República Federativa do Brasil, Noroeste do Estado do Paraná. OEA, Washington, D.C., 1973.

c. Alentar a las instituciones sectoriales para que suministren información, retroalimentación y apoyo político. La inclusión de intereses sectoriales en las primeras etapas del proceso de planificación puede evitar posibles conflictos y descubrir falsas suposiciones que pueden orientar equivocadamente al estudio. En el estudio del Chapare, la temprana participación de la cooperativa de camioneros llevó a aclarar el problema de los fletes con los agricultores, y a una posterior solución dentro del marco del estudio.

4. Limitación de los objetivos del estudio mientras se mantiene un enfoque integral

Un problema común en el diseño de estudios de desarrollo regional es extender los limitados recursos financieros para abarcar los objetivos del estudio definidos por el país. Debido a que los objetivos iniciales del estudio tienden a superar ampliamente a los medios financieros, el desafío usual es reducir el problema a fin de que el dinero disponible alcance para el estudio. En el proyecto Panamá-Darién fue preciso ajustar tanto los niveles como los calendarios de financiamiento. El ardid es lograr esto sin perder el enfoque integral del estudio, o producir planes y propuestas demasiado generales para ser ejecutados. Algunos mecanismos comprenden:

a. Limitar el tamaño general del área geográfica. A menudo éste es el medio menos práctico de reducir el tamaño del estudio. Las regiones pueden ser unidades políticas, unidades oficiales de planificación o cuencas hidrográficas, y ninguna de ellas puede modificarse. Algunas veces las jurisdicciones institucionales o políticas deciden no participar en el estudio, como ocurrió en la región del Bayano en el proyecto Panamá-Darién. Sin embargo, las presiones ocurren por lo general en la dirección opuesta: las jurisdicciones dejadas fuera del estudio procuran que se las incluya.

b. Estudiar la región a diferentes niveles de detalle, realizando la investigación en etapas, de un nivel general a otro más específico. Este tipo de estudio integrado de regiones en etapas forma parte de la historia y la tradición del DDR (véase la introducción del compendio preparado por el departamento, Investigación de los Recursos Físicos para el Desarrollo Económico, OEA, 1969).¹ En los estudios realizados con la asistencia del DDR ha sido una práctica estándar largamente establecida la realización de estudios de regiones a nivel de reconocimiento, que son rápidos y poco costosos, a fin de identificar áreas prioritarias o zonas de desarrollo para estudios más detallados. La investigación por etapas fue la piedra angular de los proyectos de Panamá-Darién, Pilcomayo y Chapare.

¹ OEA, Secretaría General, Investigación de los Recursos Físicos para el Desarrollo Económico: Un Compendio Práctico de Experiencia de Campo en la América Latina. OEA, Washington, D.C., 1969.

c. Limitar el tiempo de duración de los planes y proyectos de desarrollo propuestos. Un medio eficaz de adaptar un esfuerzo de planificación del desarrollo a los limitados recursos financieros es reducir el marco de tiempo de las propuestas. Ya no se consideran tan atractivos como en el pasado los costosos esfuerzos de planificación a largo plazo (10 años o más) con proyecciones económicas muy elaboradas, que fueron tan populares durante la época de la Alianza para el Progreso. La tendencia actual es concentrarse en períodos de cuatro o cinco años para planes y proyectos detallados. Limitando la duración se ahorra tiempo y dinero durante la recopilación y análisis de datos, y ello permite al equipo concentrarse en la definición de la estrategia del desarrollo regional y en la formulación de un número limitado de proyectos, compatible con las metas a largo plazo, con lo que se incrementan las posibilidades de ejecución. Este fue el caso en los estudios del Chapare y de Panamá-Darién.

d. Elaborar una planificación del desarrollo conservadoramente en relación con el financiamiento disponible en el corto plazo. Debe trabajarse con instituciones gubernamentales y privadas para determinar el financiamiento que podría estar disponible para la implementación de nuevos proyectos y programas. En el estudio Panamá-Darién, los planes se ajustaron continuamente a medida que disminuía el financiamiento del Gobierno.

e. Limitar el enfoque sectorial del desarrollo propuesto después de un rápido análisis integrado de las diversas opciones. Un levantamiento integrado del potencial de desarrollo de los recursos naturales, unido a estudios socioeconómicos, puede identificar con precisión ciertos sectores que presentan un mayor potencial de desarrollo. Las investigaciones subsiguientes podrán concentrarse luego en unos pocos tipos de proyectos de desarrollo. En la región de Jatobá en el nordeste del Brasil,¹ las investigaciones iniciales confirmaron que el único potencial significativo de desarrollo estaba en el sector agrícola, y que había una urgente necesidad de servicios sociales. El estudio se concentró entonces en esos aspectos.

¹ OEA, Secretarla Geral e Ministerio do Interior, Projeto Bacia do Jatobá, República Federativa do Brasil, Recife, março, 1980.

f. Enfocar el estudio en una determinada población objetivo particular dentro de un área geográfica designada. Muchos estudios de desarrollo rural integrado están orientados a mejorar las condiciones de vida de los campesinos objeto del estudio en lugar de comprender a todos los habitantes de la región. De este modo se conserva el enfoque integral, pero se limita el alcance del estudio. Por ejemplo, en el estudio Santiago-Mira un objetivo principal fueron los pequeños agricultores andinos - para quienes se diseñaron cooperativas agrícolas con riego y agroindustrias relacionadas en el área intermontana - y los que emigraban a las áreas costeras, para quienes se formularon proyectos de colonización.

C. Diseño de la estructura de manejo

La planificación del desarrollo regional - una de las más complejas de todas las actividades multidisciplinarias - puede realizarse sólo mediante el trabajo en equipo. Las estructuras de manejo para llevar a cabo la planificación del desarrollo regional con el apoyo de una institución internacional de asistencia técnica, son complejas y delicadas.

Dado que una eficaz asistencia técnica debería ser mancomunada, las estructuras de manejo aquí descritas podrían confundir a quienes están familiarizados con los principios de administración pública, que rechazan casi todas las formas de autoridad doble. Debido a que los objetivos de un proyecto de cooperación técnica son temporales, la organización que los lleva a cabo debe cambiar en la medida en que cambian las necesidades de desarrollo. Dado que en muchos casos un proyecto se encara precisamente porque las organizaciones corrientes no pueden llevar a cabo las actividades necesarias, la administración del proyecto no debe asemejarse a un gobierno o una corporación típicos. En particular, deberá organizarse por tareas más que por funciones.

Si bien los puntos siguientes se derivan de la experiencia de una entidad de asistencia técnica, las ideas también deberían ser de utilidad para las instituciones nacionales o regionales de planificación del desarrollo, los grupos de trabajo interministeriales y las firmas consultoras que trabajan con el gobierno.

1. El sistema básico de manejo utilizado por el DDR

El núcleo de la estructura de manejo resultante de la experiencia del DDR es una unidad técnica integrada por profesionales en desarrollo nacionales e internacionales y personal de apoyo que ejecutan conjuntamente el estudio de desarrollo regional (véase la figura 3). El personal de uno o más organismos nacionales y del DDR trabajan conjuntamente en la unidad técnica en igualdad de condiciones. El manejo diario de la unidad es realizado por codirectores nacionales e internacionales (OEA). En la práctica, el director nacional dirige al personal del país y el director internacional hace lo propio con el personal internacional, pero el grado de interacción y de trabajo en equipo debe ser muy alto.

La dirección de política de la unidad técnica está a cargo de una comisión ejecutiva integrada por representantes de alto nivel de los ministerios nacionales (u otros organismos ejecutivos) y por un representante del DDR (generalmente el director del DDR o un jefe de división). Con frecuencia, el representante del país en la comisión ejecutiva es de rango ministerial (como ocurrió en el caso del estudio Panamá-Darién). El presidente de la comisión ejecutiva es por lo general un funcionario nacional de jerarquía. Las decisiones de la comisión, sin embargo, deben adoptarse por consenso. La comisión se reúne trimestral o semestralmente para examinar el progreso de las tareas, aprobar el plan de trabajo y revisar los informes interinos y finales. Con la finalidad de coordinar los organismos nacionales intervinientes en el estudio, en algunos casos se nombra un comité nacional de coordinación que depende de la comisión ejecutiva.

Sorprendentemente, la autoridad y manejo dual por consenso funciona en la mayoría de los casos. La clave de ello son los objetivos comunes claramente definidos, las tareas muy bien definidas, la prudencia, la existencia de firmes canales de comunicación, y el constante refuerzo del trabajo en equipo. Asimismo, es muy importante el diálogo entre el gobierno y el personal del DDR, iniciado durante la misión preliminar.

Este sistema básico de manejo es común para los seis estudios de casos que se resumen en este libro. Las variaciones están determinadas por la composición de los organismos nacionales participantes y por los mecanismos nacionales de coordinación. En el caso del estudio del Pilcomayo, su carácter multinacional requirió diversos mecanismos institucionales para coordinar la acción internacional.

Debe señalarse que la "igualdad" de los participantes nacionales e internacionales es un término relativo que varía ampliamente de acuerdo con la situación. Cuando el organismo nacional es débil y sin experiencia, el personal internacional asume una responsabilidad mayor, y el adiestramiento y la formación de instituciones aparecen como elementos dominantes del estudio. Cuando la entidad nacional es fuerte, la organización internacional asume más una función de asesoramiento y ayuda a mejorar los vínculos entre las entidades nacionales. En países donde el DDR ha conducido muchos estudios (por ejemplo, el Brasil, la República Dominicana y el Ecuador), los organismos nacionales han asumido una mayor responsabilidad en cada uno de los sucesivos estudios. Aun considerando estas variaciones en las relaciones de la entidad de asistencia técnica con los organismos nacionales, las acciones institucionales descritas son las opciones básicas.

FIGURA 3 - SISTEMA BASICO DE MANEJO DEL DDR

2. Arreglos institucionales para estudios nacionales: Opciones representativas

La elección de un organismo nacional de contraparte para un estudio de desarrollo regional depende del enfoque del estudio y de una variedad de otros factores. Las entidades particularmente eficaces en la recopilación de datos y en diagnósticos (por ejemplo, las de planificación y de recursos naturales) pueden ser débiles en materia de formulación y ejecución de proyectos; a su vez, la mayor parte de las entidades responsables de ejecutar proyectos tienen una capacidad analítica limitada. En algunos casos este dilema puede resolverse trabajando varias entidades. A continuación se describe una variedad de arreglos que han funcionado en muy diversas circunstancias.

a. Constituir un grupo de trabajo de organismos nacionales para ejecutar el estudio, de acuerdo con la estructura anterior. Dicho grupo de trabajo se disuelve después de realizado el estudio. La debilidad de este enfoque se manifiesta, obviamente, durante la ejecución: un seguimiento sistemático es prácticamente imposible. Ello ocurrió en los estudios del Cibao en la República Dominicana, y en el de Panamá-Darién.

b. Trabajar con una entidad sectorial ejecutora bajo la dirección de un organismo nacional de planificación. Este sistema asegura un mayor seguimiento mientras las recomendaciones se llevan a la práctica, pero su eficacia se ve frecuentemente restringida por las limitaciones del mandato de la entidad ejecutora. En el estudio Santiago-Mira, la principal contraparte fue INERHI, la institución responsable de los recursos hídricos. A pesar de que JUNAPLA estuvo involucrada en el estudio, INERHI se vio limitado por su mandato a ocuparse solamente de las acciones relacionadas con los recursos hídricos, lo que dificultó la ejecución de las recomendaciones del informe final, con el agravante de que JUNAPLA no estaba en condiciones de interesar a otros organismos en la ejecución de los proyectos recomendados, como por ejemplo el Ministerio de Agricultura. Además, la imposibilidad de establecer una autoridad viable de desarrollo regional limitó aún más la ejecución del plan, excepto en el sector de recursos hídricos.

c. Trabajar con una entidad de recursos naturales renovables o de medio ambiente. Casi todos estos organismos tienen un amplio mandato y una orientación espacial compatible con una orientación de planificación regional. Sin embargo, muy pocos tienen poder financiero o político, y algunos tienen mandatos legales que los colocan en una posición conflictiva con otros organismos ejecutores. Por ejemplo, el Ministerio de Agricultura del Perú tiene a su cargo el manejo de los parques nacionales del país, así como de los bosques y de las reservas de fauna silvestre. De acuerdo con el Decreto Ley N° 21147, las reservas forestales están clasificadas como "intocables". Empero, el Ministerio de Minas y Energía tiene autoridad para explorar y explotar los recursos minerales y petrolíferos en todo el territorio peruano.

d. Trabajar con una corporación de desarrollo regional o un organismo ejecutor similar. Cuando tales instituciones disponen de los fondos para implementar el desarrollo, éste puede ser el mejor de todos los arreglos institucionales. Sin embargo, hay muy pocas entidades de este tipo. En el estudio de la Región Zuliana,^1a en Venezuela, la poderosa CORPOZULIA - Corporación de Desarrollo Nacional del Estado de Zulia - fue uno de los organismos de contraparte, y las recomendaciones del estudio se implementaron en su mayoría. Incluso en el caso en que una institución de desarrollo regional sea relativamente débil, puede resultar una buena elección como contraparte. Cuando comenzó el estudio de Colombia-Darién,^1b la entidad de contraparte, CORPOURABA, tenía un presupuesto reducido y muy poca experiencia en materia de operaciones. Sin embargo, la institución se vio fortalecida con el adiestramiento en servicio que adquirió su personal al trabajar con expertos internacionales, y con la infusión de fondos públicos y privados resultantes de la aprobación de las propuestas de proyectos, lo que le permitió poner en ejecución gran parte del plan recomendado.

^1a OEA, Secretaría General, Región Zuliana, República de Venezuela: Estudio para el Aprovechamiento Racional de los Recursos Naturales. OEA, Washington, D.C., 1975.

^1b OEA. Secretaría General y República de Colombia, Proyecto Darién - Estudio para la Orientación del Desarrollo Integral de la Región del Dañen Colombiano, Medellín, Colombia, julio de 1978.

e. Ayudar a establecer un equipo de estudio nacional, financiado en forma independiente, que pueda convertirse en una institución de desarrollo regional una vez completado el estudio. Esta opción generalmente supone una iniciativa de la oficina nacional de planificación, un sustancial compromiso presupuestario del gobierno, y la decisión tentativa de establecer una nueva institución. Este arreglo es casi tan satisfactorio como el anterior. Sin embargo, es difícil encarar un gran esfuerzo de formación de instituciones durante un estudio de planificación. Por ejemplo, en el estudio de la región de Nariño Putumayo² en Colombia, poco después de haberse completado los estudios apoyados por el DDR se creó una corporación regional de desarrollo. Algunos miembros del personal del equipo se incorporaron a la corporación regional de desarrollo y el adiestramiento provisto por el DDR fue bien aprovechado.

² OEA, Secretaría General y República de Colombia, Departamento Nacional de Planeación, Región Fronteriza Nariño-Putumayo, OEA, Washington, D.C., diciembre, 1980.

3. Mecanismos de manejo para estudios multinacionales

Los arreglos institucionales para estudios multinacionales deben realizarse con el mayor cuidado. Algunos arreglos que han funcionado bien incluyen:

a. El establecimiento de una estructura de proyectos en dos niveles, uno para el manejo técnico y otro para la coordinación política entre los países involucrados. En el estudio del Pilcomayo, las negociaciones políticas acompañaron el esfuerzo de planificación del desarrollo, y algunas veces cambiaron su rumbo. Se creó un comité coordinador integrado por representantes de los tres gobiernos, que se convirtió en un foro para el diálogo político e informal facilitado por el DDR. El trabajo técnico fue llevado a cabo por los equipos de especialistas nacionales apoyados por el DDR en cada país. Un factor importante fue resistir la tentación de crear una comisión tripartita de desarrollo para supervisar el estudio; en primer lugar era necesario mantener un diálogo técnico y político de carácter informal entre los tres países. Sólo cuando los tres países comprendieron mejor el potencial de la cuenca y sus propias opciones, pudieron visualizar el potencial de desarrollo común.

b. La realización de estudios paralelos de la región multinacional, más bien que estudios conjuntos. En la región del Darién en Panamá y Colombia,¹ este enfoque evitó la necesidad de hacer complicados arreglos políticos que podrían haber demorado la ejecución del estudio. Los países desarrollaron una base de datos comparables y formularon proyectos a un nivel similar de detalle. Eventualmente podrían formular una estrategia conjunta para la región y proyectos complementarios de desarrollo. La debilidad de este enfoque consiste en que no puede garantizarse que las negociaciones post hoc tendrán éxito: las posiciones nacionales podrían haberse endurecido al tiempo de iniciarse las negociaciones.

¹ OEA, Secretaría General y República de Colombia, Proyecto Darién: Estudio para la Orientación del Desarrollo Integral de la Región del Darién Colombiano, Medellín, Colombia, julio de 1978.

c. La utilización de organismos internacionales en estudios multinacionales, para proveer un marco neutral en el cual los países puedan intercambiar informaciones y llevar a cabo negociaciones informales. En el estudio del Pilcomayo, la presencia del DDR en la estructura de manejo del estudio, junto con el requisito de que las decisiones de la comisión coordinadora fueran adoptadas por unanimidad estimuló notablemente el diálogo y el intercambio de informaciones.

Reunión de la Comisión Coordinadora del Estudio de la Cuenca del Río Pilcomayo, en Asunción, con representantes de Argentina, Bolivia, Paraguay y el DDR.

D. Organización del estudio

1. El acuerdo

Una vez definido el problema del desarrollo regional, determinado el enfoque general del estudio y formulado y aprobado el sistema de manejo, los principales elementos del estudio deberán documentarse mediante un acuerdo formal. En esencia, este acuerdo es simplemente un contrato celebrado entre el país y la institución de asistencia técnica para la provisión de los servicios. El acuerdo define el producto en términos generales, así como los ingredientes financieros e institucionales requeridos para poder entregarlo. Pero también cumple otras funciones menos obvias. Muchas veces fija las reglas del juego entre los organismos nacionales participantes en el estudio, especificando o por lo menos implicando quién informa a quién, cómo se toman las decisiones, y qué procedimientos se prefieren. Con frecuencia, el acuerdo se utiliza para obtener y sustentar el apoyo presupuestario nacional para el estudio. Bosqueja los mecanismos destinados a reorientar el estudio durante su ejecución, controlar los resultados y resolver cualquier tipo de disputas que puedan surgir. Su formalidad podrá parecer innecesaria o inapropiada, y cuando el estudio se desarrolla en forma satisfactoria, muy raras veces se utiliza el acuerdo como referencia. Pero si surgen inconvenientes, el acuerdo puede representar la diferencia entre tener la capacidad de negociar las dificultades o limitarse a contemplar el derrumbe del proyecto.

Un acuerdo típico incluye:

· Los antecedentes de la solicitud de asistencia técnica del gobierno;

· una declaración de los objetivos del estudio;

· una descripción de las fases del estudio y del producto de cada fase;

· la estructura de manejo y los procedimientos para ejecutar el trabajo;

· una declaración precisa del compromiso financiero del país y del DDR con respecto al estudio (por lo general expresado en términos de meses-hombre de profesionales, y personal de apoyo, además del apoyo logístico del país);

· un bosquejo del plan de trabajo (variando en los detalles de las operaciones a realizarse, según el alcance que haya tenido la misión preliminar).

Todos los estudios de casos descritos en este libro se basaron en acuerdos formales por escrito.

2. Plan de trabajo detallado

Una vez preparado el acuerdo y antes de ejecutarse el estudio, por lo general hay un período de varios meses durante los cuales los esfuerzos se concentran en la preparación de un plan de trabajo detallado. Dicho plan va mucho más allá del bosquejo esquemático del estudio contenido en el acuerdo. Debido a la complejidad de la planificación del desarrollo regional, la preparación del plan es siempre rigurosa. El tiempo que lleva su preparación depende de la forma en que se hayan definido los ingredientes básicos en la solicitud original de asistencia técnica y en el acuerdo, y de la amplitud del trabajo de la misión preliminar.

OBJETIVOS DEL PLAN DE TRABAJO

a. Definir claramente las tareas a realizarse para lograr los objetivos del estudio.

b. Identificar los productos técnicos específicos que deben entregarse (informes, mapas, proyectos de desarrollo, adiestramiento, etc.).

c. Definir los recursos de información disponibles.

d. Asignar a las distintas tareas los recursos humanos y financieros disponibles, tanto a nivel nacional como internacional.

e. Establecer un plazo para la entrega de los diferentes productos.

f. Diseñar un sistema para una continua integración de la información, y forzar la interacción entre los especialistas durante todo el estudio.

El plan de trabajo podrá proponer ajustes en el presupuesto, los plazos, e incluso en los objetivos detallados del estudio si el proceso de preparación revela incompatibilidades. Debe también transformar los objetivos detallados finales del estudio en tareas fáciles y manejables, que puedan llevarse a cabo en el tiempo y con el personal capacitado y fondos disponibles. Como base para la ejecución del estudio de desarrollo regional, el plan de trabajo detallado debe constituir un buen vehículo de comunicación para todos los participantes en el proyecto.

EL EMPLEO DE ANALISIS DE SISTEMAS Y MATRICES

La preparación del plan de trabajo es un ejercicio complejo, en el que en primer lugar los componentes se aíslan y definen claramente, y luego se ubican dentro de un marco que facilita la identificación de los vínculos críticos entre ellos. Una de las muchas técnicas que han demostrado su utilidad en este ejercicio es una matriz sistemática para establecer la secuencia de las tareas de los proyectos.

Según la experiencia del DDR, un enfoque estrictamente lineal para programar las llegadas, las actividades, y las partidas de los miembros del equipo, raras veces funciona bien ante las limitaciones que representan la falta de información, de tecnología y de tiempo, y contribuye poco a fomentar una interacción intelectual. El enfoque alternativo del DDR es: (1) definir todos los análisis necesarios para cumplir con los objetivos del estudio, (2) determinar cuáles son los que no encajan dentro del presupuesto del proyecto o los plazos dada la disponibilidad de información, y (3) especificar los puntos en que la colaboración entre los varios especialistas optimizará el análisis. En lugar de "representar" simplemente las actividades en el tiempo, se establecen etapas para las actividades independientes y en colaboración, para lograr tres objetivos: optimizar el uso de consultores a corto y a largo plazo, promover el trabajo interdisciplinario en los puntos críticos, y orientar todas las actividades del proyecto hacia la obtención de productos bien definidos (informes, mapas, etc.). La figura 2 del estudio de caso de Santiago-Mira ilustra esta metodología.

PASOS EN LA PREPARACION DEL PLAN DE TRABAJO

Se distorsionaría la realidad si se implicara que la preparación del plan de trabajo sólo tiene lugar desde el momento en que se fijan en el acuerdo los objetivos iniciales del estudio, y el momento en que el mismo se inicia. Algunos de los pasos más importantes de la preparación del plan de trabajo realmente ocurren durante la misión preliminar (para más detalles véase "Definición del Problema" y "Diseño de la Estructura de Manejo" en esta sección). Además, los planes de trabajo nunca son estáticos puesto que se revisan continuamente durante la ejecución.

La preparación del plan de trabajo de un estudio de desarrollo regional puede organizarse en dos etapas: análisis del contexto general del estudio y análisis de la región específica a ser estudiada.

Para analizar el contexto general del estudio se siguen los siguientes pasos:

a. Definir la naturaleza de la institución o instituciones de contraparte y sus objetivos al participar en el estudio, consultando directamente a sus funcionarios. Dichas instituciones son los principales clientes del estudio, y cualquier concepto erróneo acerca de sus intereses probablemente tenga serias consecuencias más tarde. Durante la misión preliminar del estudio Santiago-Mira hubo un diálogo entre los funcionarios de INERHI y de JUNAPLA que aclaró algunas malas interpretaciones iniciales con respecto a sus intereses básicos.

b. Interpretar la relación entre los objetivos de política nacional y los objetivos específicos fijados para el área de estudio. La ausencia o la presencia de políticas nacionales claramente definidas para el desarrollo de una determinada área es una consideración muy importante en el diseño del plan de trabajo (véase "Definición del Marco del Desarrollo Regional" en esta sección).

c. Determinar el tiempo, la información, el personal, y el equipo disponibles para el estudio. Evaluar en forma realista la disponibilidad de datos y el apoyo de la contraparte al estudio. Cuando los recursos resultan inferiores a los que originalmente se esperaba, habrá que ajustar los objetivos detallados del estudio; al hacerlo, sin embargo, es preciso evitar perder el enfoque integral (véase "Limitación de los Objetivos del Estudio Mientras se Mantiene un Enfoque Integral" en esta sección).

Para analizar la región específica del estudio, los principales pasos son los siguientes:

a. Determinar las relaciones existentes entre la región designada del estudio y el sistema más amplio del cual forma parte (véase "Definición del Contexto Espacial y Ambiental Adecuado" en esta misma sección).

b. Identificar sectores prioritarios y/o las áreas geográficas dentro de la región a ser estudiada (véase "Determinación del Enfoque Multisectorial Optimo" también en esta sección).

c. Considerar los efectos de los proyectos o programas en marcha en la región del estudio. Debe efectuarse un inventario de los planes y proyectos existentes como parte del estudio de desarrollo regional (para más detalles, véase "Ejecución del Estudio" en esta misma sección).

A continuación se indican otras directrices prácticas que se señalan en los estudios de casos para la preparación de un plan de trabajo:

a. Utilizar técnicas de dinámica de grupos y reuniones de trabajo en las que se intercambien ideas, en lo posible, con la participación de profesionales de la contraparte. En este proceso resultan muy útiles los diagramas de flujo y los gráficos. En el estudio Santiago-Mira se utilizaron todas estas técnicas con mucho éxito.

b. Definir claramente la naturaleza y la oportunidad de las tareas específicas, ya que en cada etapa del estudio deben reunirse y sintetizarse muchos datos. El uso de un análisis simplificado de ruta crítica es útil, pero los mecanismos de planificación ultraperfeccionados no han dado buenos resultados en el campo. Las demoras son frecuentes y deben acomodarse constantemente. Para una metodología típica de trabajo y secuencia de tiempo, véase la figura 2 en el estudio del Chapare.

c. Programar muchas actividades del estudio en forma simultánea, de manera de promover la interacción entre los especialistas (véanse los cronogramas para los estudios Panamá-Darién y Santiago-Mira). Sin oportunidades para la interacción y el diálogo, las ventajas de los estudios multidisciplinarios se habrán perdido.

d. Relacionar las tareas con la estrategia global del estudio más que con las actividades o estrategias sectoriales individuales. La tendencia de los especialistas a actuar en términos puramente sectoriales en una forma lineal es casi irresistible. E plan de trabajo deberá obligar a los expertos a salir de su confortable ámbito sectorial y fomentar un amplio intercambio de ideas. En el estudio de San Lorenzo, el director internacional realizó un gran esfuerzo con algún éxito, tratando de sacar a los académicos de su mundo teórico.

e. Dejar tiempo en el plan de trabajo para actividades de integración. Un plan de trabajo bien delineado puede ayudar a suprimir el aparentemente irresistible deseo de los consultores de regresar a sus hogares tan pronto como se completan los informes sectoriales. El plan debería forzarlos a consultar con otros especialistas acerca de su trabajo antes de abandonar el país. El jefe del equipo debe enfatizar constantemente este aspecto mediante un firme liderazgo y dando un buen ejemplo.

f. Otorgar flexibilidad al plan de trabajo, especialmente en lo que concierne a programación y límites de tiempo. En particular, debe dársele más tiempo a los consultares a fin de que puedan trabajar más horas con el personal de contraparte.

g. Controlar el nivel de detalle. Muchos especialistas tienen la tendencia de invertir demasiado tiempo en la recopilación de datos y en redacciones muy descriptivas, y dedicar menos tiempo al análisis y las recomendaciones. Diseñar el plan de trabajo de manera de limitar los detalles descriptivos y reservar mucho tiempo al análisis. En el estudio DELNO de la República Dominicana, la falta de control en el nivel de detalle de la fase de diagnóstico hizo que el proyecto perdiera su impulso y se redujera el alcance de la Fase II.

h. Reconocer la dificultad que significa la compensación de factores (ceder algo para obtener algo) entre el deseo de mejorar los resultados y exceder el límite de los recursos del estudio. En los proyectos DELNO y Cibao de la República Dominicana, los esfuerzos por mejorar los diagnósticos de desarrollo de la Fase I hicieron que se excedieran los recursos presupuestarios y que se realizaran fuertes reducciones en las actividades de formulación de proyectos de la Fase II. En el caso del Cibao, lo que precipitó dicha compensación de factores fue la decisión del Gobierno de ampliar notablemente el área de estudio.

i. Programar actividades formales de adiestramiento para incrementar los conocimientos de los técnicos nacionales y exigir que los consultores internacionales dicten seminarios antes de salir del país. En el estudio Panamá-Darién se programaron tres series de actividades de adiestramiento. En el estudio de San Lorenzo, el adiestramiento de funcionarios públicos generó el apoyo político para la reserva de San Lorenzo.