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Una Mirada Amplia y 20 Experiencias en América Latina Por Rosa María Torres I. A MODO DE INTRODUCCION Y RESUMEN La importancia y la necesidad de la “participación ciudadana (de la sociedad, de la sociedad civil, de la ciudadanía) en educación” ha devenido en tema recurrente y aceptado, de modo general, en la mayoría de países en el mundo. El creciente valor atribuido a la sociedad civil y a la participación ciudadana en el pensar y el quehacer local, nacional e internacional tiene como trasfondo una redefinición del papel de – y de la relación entre - Estado y sociedad civil, así como entre ambos y las agencias internacionales de cooperación para el desarrollo , en el marco de una redefinición de la relación entre lo público y lo privado, y entre lo local, lo nacional y lo global. En términos del BID, estaríamos avanzando en la construcción de “un nuevo paradigma societario caracterizado simultáneamente por la eficiencia económica y la eficiencia social” (BID-Argentina 1998: 9). La tradicional atribución de lo público y la política pública – entendida como aquella que se ocupa del “bien común”, del “interés de todos” – como dominio exclusivo del Estado, está hoy cuestionada. Por un lado, hay una creciente apertura del Estado y de la “cosa pública” hacia la intervención activa de actores no-estatales. Por otro lado, hay una creciente apertura de los Estados y las sociedades nacionales, y de la política pública, a la influencia de las agencias internacionales, las cuales han incorporado a la sociedad civil como un nuevo interlocutor, con y sin la mediación del Estado. Como se señalaba en una reunión del BID, estaríamos hoy bailando un "tango entre tres": Estado, sociedad civil, y Banco (organismo donante). En verdad, no obstante, se trata de un “tango entre cuatro”, pues en esa tríada está ausente el nuevo gran actor: el mercado. La sociedad civil (su propia caracterización como tal, su nuevo papel, sus límites y posibilidades) se ubica y define hoy en esta compleja trama de relaciones entre Estado, mercado, y agencias internacionales. La creciente visibilidad de la sociedad civil tiene relación con el crecimiento y el cada vez mayor peso de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), y particularmente de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), en el ámbito nacional e internacional. En esto, las agencias internacionales han jugado un rol importante, viendo el fortalecimiento y la participación de las OSC como elementos fundamentales de democratización, modernización y gobernabilidad, así como de mayor eficacia y sustentabilidad en la ejecución de las políticas y los proyectos de desarrollo que vienen haciéndose con apoyo de la cooperación internacional. La necesidad de fortalecer la organización y la participación social viene siendo históricamente destacada en el campo de la educación, particularmente desde el pensamiento y las fuerzas progresistas. Hoy, la participación permea todos los discursos, a nivel nacional e internacional, y ha pasado a ser asumida como una bandera también desde los Estados y las agencias internacionales. No obstante, dicho consenso es más nominal que real, continúa más apegado a la retórica que a los hechos, y se basa en concepciones restringidas tanto de la participación (centrada en aspectos instrumentales) como de la sociedad civil (reducida por lo general a las organizaciones no-gubernamentales-ONGs) y de la educación (reducida a educación escolar o formal). Una visión amplia de la “participación ciudadana en educación” implica aceptar que:
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Recuadro 1 (en lo que tiene relación con el tema de la participación en educación) Lograr la autonomía de las instituciones escolares requiere medidas financieras y administrativas. En lo financiero se propuso: (a) hacer uso de los impuestos del gobierno central y los gobiernos locales; (b) compartir los costos con las comunidades locales; (c) asignar donaciones a las comunidades y las escuelas sin establecer requisitos para el uso de dichas donaciones; (d) cobrar aranceles en la educación superior; (e) estimular la diversificación de los ingresos; (f) certificados y préstamos educativos; y (g) financiamiento basado en resultados y calidad. En el plano administrativo se aconsejó mayor autonomía tanto para los directores como para los profesores: - los directores deben definir asuntos tales como asignar recursos, contratar o despedir personal, y determinar cuestiones tales como el calendario, el horario escolar y la lengua de instrucción, a fin de lograr un mayor ajuste a las condiciones locales; - los profesores deben definir las prácticas de aula, dentro de los límites dados por un currículo nacional, sujeto a normas y estándares, exámenes, evaluaciones de aprendizaje e inspectores escolares. Fuentes: Lockheed y Verspoor 1990; Banco Mundial 1996. |
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A pesar de la oficialización del discurso participativo, y del impulso efectivo de la participación de determinados sectores a través de medidas y programas, nunca antes hubo tanto reclamo (comunidad escolar, ONGs, movimientos sociales, etc.) por participación y consulta, o por las debilidades e insuficiencias en el manejo de éstas. Las reformas convulsionaron el panorama educativo y afectaron de distinto modo a los distintos actores, estimularon la innovación en unos casos y la paralizaron en otros, contribuyeron al desarrollo de formas híbridas, novedosas e importadas en unos casos, novedosas y propias en otros, no contempladas ni en la recomendación ni en el manual. En cualquier caso, los resultados en términos de la prevista mejoría en la calidad de los aprendizajes están aun por verse y, en general, han sido hasta la fecha desalentadores.
De este período reciente, y de las varias décadas de reforma intermitente, quedan aún por depurarse y asimilarse lecciones importantes. Pero lo que ya no puede dejarse de lado como lección aprendida es la reafirmación acerca de la complejidad del cambio educativo y la necesidad de profundizar la participación social, de todos, a todos los niveles, en los distintos ámbitos y etapas del desarrollo educativo de nuestros países. La situación es hoy contradictoria e inestable. En algunos lados se empieza a reformar la reforma, dando marcha atrás o planteando nuevas alternativas para remediar los nuevos males traídos por las nuevas soluciones; en otros, se rectifica pero afianza lo avanzado. Cada país y toda la región es un semillero de exploraciones, desde arriba, desde abajo y desde los costados. Muchas de éstas cuentan con - o hacen de - la participación un ingrediente fundamental, y tienen por ello mismo más valor y más probabilidades de ser apropiadas, dejar huella, multiplicarse en otros y extenderse en el tiempo, más allá de la retórica o de la innovación efímera. Este estudio parte de y se apoya en algunas de esas experiencias, no para el diagnóstico sino para la propuesta, mostrando parte de lo que existe y de lo que es posible, en una realidad profundamente contradictoria, dinámica y fértil como la que caracteriza a esta región. En este conjunto de experiencias aparecen encarnadas diversas dimensiones, ámbitos, niveles y actores de esta “visión amplia” de participación ciudadana en educación que aquí se propugna. Aunque deberían intercalarse a lo largo del texto, por razones de diagramación y de facilidad de lectura las ubicamos al final, a manera de anexo. Las experiencias seleccionadas (Recuadro 2) constituyen una pequeña muestra de lo que conocemos y de lo que seguramente existe, y de ningún modo pretende ser exhaustiva. El propio espacio disponible para este documento pone límites al número de experiencias que podrían incluirse. Por lo demás, hemos optado por pocas experiencias, expuestas con un poco más de detalle, que por muchas apenas mencionadas o tratadas superficialmente. Expresamente hemos buscado incluir algunas experiencias nuevas, o bien poco conocidas o divulgadas. La mayoría corresponde al pasado reciente, y unas pocas se remontan a la década de los 80s o los 70s. Todas las referidas a instituciones educativas pertenecen a instituciones públicas o privadas sin fines de lucro. Hemos Evitamos llamarlas “casos exitosos” o “mejores prácticas” pues son experiencias en proceso, inacabadas, contradictorias, con problemas y dilemas no resueltos, como suelen ser las empresas humanas que se aventuran en terrenos nuevos, y sobre todo en un mundo tan complejo como es el de la educación y el aprendizaje. Pocas de ellas cuentan, por lo demás, con evaluaciones o sistematizaciones de lo hecho, lo que es frecuentemente el caso en el terreno de la reforma y la innovación educativa. La bandera del “fortalecimiento de la sociedad civil” y la participación ciudadana ha coincidido – y no de casualidad - con la bandera de la “modernización” del Estado, un Estado hoy achicado y debilitado. No obstante, como se reconoce hoy ampliamente, esta ecuación no cierra: avanzar en la construcción de naciones más justas y democráticas implica construir tanto un Estado como una sociedad civil fuertes, pues la fortaleza o la debilidad de uno de ellos hace a la fortaleza o debilidad del otro. Es pues indispensable trabajar desde y para la construcción de la interlocución, el acercamiento y la cooperación entre ambos, aceptando que el apoyo crítico, la responsabilidad, la transparencia y la rendición de cuentas deben aplicarse simétricamente, de ambos lados. Un Estado y una sociedad civil fuertes requieren una inversión fuerte en educación y aprendizaje, información y comunicación, conocimiento, ciencia y tecnología, investigación y creación cultural. La participación ciudadana no es pues una concesión, o un mal que no queda más remedio que aceptar, sino condición de dicha construcción y por tanto una responsabilidad que el propio Estado y la sociedad civil tienen para consigo mismos y para la ciudadanía en general. |
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Recuadro 2 Participación de los alumnos más allá del aula de clase Encuentro Nacional de Alfabetizadores Estudiantiles - Ecuador Clubes de Periódicos Estudiantiles y Periódicos Docentes - Brasil Participación comunitaria en un modelo de colaboración con docentes y alumnos Centros Educativos de Producción Total - Argentina Los medios de comunicación y la empresa privada en favor de la educación Proyecto "Educación, Tarea de Todos" - Colombia Proyecto "El Comercio va a las Aulas" - Ecuador La universidad como impulsora del desarrollo humano y del desarrollo local Universidad Nacional de General Sarmiento - Argentina El Estado como impulsor del fortalecimiento de la sociedad civil Chile: Programa para Fortalecer Alianzas entre la Sociedad Civil y el Estado Consultas nacionales desde el Estado Diálogo y Consenso Nacional para la Reforma Educativa - Guatemala Consulta Nacional "Puertas Abiertas" - Perú Avanzando en el diálogo gobierno-sindicatos docentes Pacto por la Calidad Educativa - Córdoba,Argentina Acuerdo entre el Gobierno y el Colegio de Profesores - Chile Observatorios ciudadanos para la educación nacional Foro Educativo - Perú Observatorio Ciudadano de la Educación - México Observatorio de la Reforma Educativa Nicaragüense - Nicaragua Gran Campaña por la Educación - Guatemala Red de Veedores - Venezuela Alianzas regionales, continentales y mundiales con participación ciudadana en educación Alianza Social Continental (ASC) y Foro Continental de Educación Proyecto Participación Ciudadana en torno a las Cumbres de las Américas Pronunciamiento Latinoamericano por una Educación para Todos Mesa de Concertación de las ONGs en América Latina Campaña Mundial por la Educación/Campañas Nacionales en Brasil y Perú |
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II. LOS TERMINOS DE LA CUESTIÓN: EDUCACIÓN, SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACIÓN Educación, sociedad civil, ciudadanía, participación son términos de uso corriente. No obstante, detrás del uso aparentemente consensuado hay comprensiones y manejos muy diversos. Todos ellos son, en verdad, conceptos controversiales y materia de disputa social, ideológica y política. EDUCACIÓN Y APRENDIZAJE La noción de educación ha permanecido fuertemente atada a la de sistema escolar. "Política educativa" y "reforma educativa" se refieren, por lo general, a política para el sistema escolar y para la reforma del sistema escolar (público). No obstante, la educación no se limita al sistema escolar. La clasificación internacional de la educación reconoce desde 1976 tres tipos de educación: formal, no-formal e informal. La formal corresponde a la ofrecida dentro del sistema escolar, la que conduce del pre-escolar a la universidad, tiene reconocimiento y certificación oficiales; la no-formal incluye todas aquellas actividades educativas organizadas fuera del sistema formal, con o sin acreditación de estudios, y la cual es ofrecida por una gran variedad de instituciones/organizaciones, para atender necesidades y grupos específicos; finalmente, bajo la categoría de informal se agrupan todos aquellos aprendizajes que se realizan a través de la experiencia diaria y en contacto con el medio (familia, amigos, vecinos, comunidad o barrio, entorno natural, trabajo, recreación, medios de comunicación, lectura y estudio autodirigido, etc). En el marco del aprendizaje a lo largo de toda la vida, asumido hoy como paradigma y principio organizador de los sistemas educativos en la sociedad del siglo XXI, y en el marco asimismo del impulso de las TICs, las distinciones entre estas tres modalidades educativas se vuelven difusas, planteándose su complementación y la necesidad de establecer puentes entre ellas. La educación no-formal e informal adquieren creciente visibilidad e importancia, y se advierte que el aprendizaje informal es el de mayor volumen e incidencia pues es el que acompaña a las personas a lo largo y ancho de su vida. (Delors 1996; Comisión de las Comunidades Europeas 2000). Transitamos asimismo de un énfasis sobre la cantidad a un énfasis sobre la calidad, entendiendo que la una no puede ir sin la otra, y de un énfasis sobre la educación a un énfasis sobre el aprendizaje, entendiendo que lo que importa no es que se enseñe, sino que esa enseñanza se traduzca en aprendizajes efectivos. De la educación permanente (Informe Faure 1973) estamos transitando así hacia el aprendizaje permanente (Informe Delors 1996; Memorandum sobre el Aprendizaje Permanente 2000), y de la sociedad educadora a la sociedad del aprendizaje. Avanzar hacia una sociedad del aprendizaje y del conocimiento implica entonces no sólo expandir y transformar el sistema escolar, sino también expandir y fortalecer las oportunidades de aprendizaje fuera de éste, asegurando la complementariedad y la sinergia de los diversos sistemas educativos y de aprendizaje. La política educativa, por tanto, se amplía más allá de la política escolar y la participación ciudadana en educación deja de ser entendida exclusivamente como participación en torno a la institución, el sistema y la reforma escolar. Varias de las experiencias incluidas aquí se ubican fuera del sistema escolar o se articulan con éste desde espacios tradicionalmente considerados "extra-escolares" por referencia a la escuela, pero que hoy adquieren estatuto y valor propio como espacios de educación y aprendizaje. Algunas de ellas tienen que ver no sólo con la comunidad escolar sino con la comunidad educativa en sentido amplio a nivel local, nacional e internacional. UN MODELO CUATRIPARTITA: ESTADO, MERCADO, SOCIEDAD CIVIL, Y COOPERACION INTERNACIONAL Como se afirma, "pocos conceptos han generado tanta discusión y bibliografía como el de sociedad civil" (Tussie 2000: 41). No obstante, la compleja y sofisticada discusión teórica en torno al concepto ha permanecido distanciada de su uso práctico por parte de los actores principales de las políticas públicas, incluidos organismos internacionales, gobiernos y ONGs. En general, estos han venido limitando la noción de sociedad civil a Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs). La incorporación del término Organizaciones de la Sociedad Civil (OCS) al discurso público nacional e internacional es mas bien reciente, y responde al reconocimiento de la necesidad de ampliar y complejizar los agentes que participan o cuya participación se propone en la definición y ejecución de políticas públicas. En este contexto, las ONGs son apenas un tipo de OSC. La noción de OSC presenta dos ventajas frente a la de ONG: por un lado, pluraliza y acepta la heterogeneidad y el conflicto que atraviesan a las sociedades civiles reales; por otro, abandona la definición por la negativa "no-gubernamental" y la denotación confrontativa, que siempre fueron objeto de discusión en, y en torno a, el mundo de las ONGs. Como rasgos principales de las ONGs se han destacado tradicionalmente: (a) su carácter privado, sin fines de lucro, o autonomía del mercado (b) su independencia del gobierno/Estado, y (c) su misión social, orientada al bien colectivo. Hoy, al advertirse la complejidad y complejización de lo público, ha vuelto a ampliarse la noción de sociedad civil, y surgen también diversos intentos de reconceptualización y de clasificación de los diversos tipos de OSC a incluirse dentro de ésta. Al volver a ampliar la noción de sociedad civil, algunos reiteran su carácter de no-estatal, con y sin fines de lucro: "El término sociedad civil, de uso común en los últimos años, se refiere a todos los grupos de ciudadanos que están fuera del Estado. Entre estos se encuentran los grupos de acción, las organizaciones voluntarias, el sector académico, los organismos no gubernamentales, las organizaciones sin fines de lucro, los sindicatos y la comunidad empresarial". (La sociedad civil y la Cumbre de las Américas, III Cumbre de las Américas, Canadá)En general, no obstante, una característica predominante de las nociones más generalizadas de OSC continúa siendo su carácter privado sin fines de lucro y con fines públicos. El Banco Mundial ubica a la sociedad civil como "el espacio entre la familia, el mercado y el Estado". En algunas versiones, el empresariado entra en la sociedad civil a través de las fundaciones empresarias, con fines filantrópicos. Por un lado, se ve a las OSC como organismos colectivos con fines particulares ("trabajan para mejorar la vida de sus miembros"). "El Banco Mundial define la sociedad civil como el espacio entre la familia, el mercado y el Estado; consiste de organizaciones sin fines de lucro y grupos de intereses especiales, ya sea formales o informales, que trabajan para mejorar la vida de sus miembros. En este sentido, el Banco considera organizaciones de investigación y diseño de políticas, sindicatos de trabajadores, medios de comunicación, ONGs, asociaciones de base, organizaciones comunitarias, grupos religiosos y muchos otros ejemplos típicos de actores que forman la red dinámica conocida como sociedad civil" (World Bank, 2000. Nuestra traducción del inglés).Por otro lado, se ve a las OSC con potencial para contribuir a la consecución de intereses más generales, más cercanas a lo público: "La sociedad civil, que cierra el tríptico social junto con el Estado y el mercado, es el escenario en el cual la gente forja alianzas entre sí en la procura de los intereses que tienen en común. Este sector a menudo comprende organizaciones comunitarias, movimientos sociales, organizaciones no-gubernamentales (las ONG), organizaciones de caridad, grupos religiosos, fundaciones empresariales e instituciones académicas, entre otras". (Banco Mundial/Argentina)El BID destaca la inclusión de asociaciones de las personas en unidades productivas, de bienes y servicios que satisfagan necesidades colectivas pero sin fines de lucro: "Las organizaciones de la sociedad civil incluyen, pero no se limitan, a las organizaciones de la comunidad y a otras organizaciones base, las fundaciones, las iglesias, las ONG, las universidades y los sindicatos. Se puede describir la sociedad civil como la gente organizada en unidades productivas por su propia iniciativa con el fin de buscar la satisfacción de necesidades colectivas. En esta definición está implícita la idea de que la sociedad civil va más allá del contexto de la producción de bienes y servicios determinado por mandatos políticos o empresariales" (BID,Libro de Consulta sobre Participación )Varios destacan la autonomía que debe tener la sociedad civil para considerarse tal. Hay quienes aluden a una triple autonomía: del Estado, del mercado (lo que excluye al sector empresarial) y del sistema político (lo que excluye a los partidos y movimientos políticos). Esta acepción se acerca a la que identifica a la sociedad civil con el llamado Tercer Sector (concibiéndose al Estado como el Primer Sector y al Mercado como el Segundo Sector). No obstante, otras versiones de sociedad civil incluyen, como hemos visto, al empresariado y a los partidos políticos. "En un sentido amplio, incluye a todos los/as ciudadanos/as y asociaciones e instituciones susceptibles de ser considerados como agentes autónomos frente al Estado y al mercado, y corresponde a una variedad muy heterogénea de grupos y organizaciones sociales que se guían por valores, intereses y aspiraciones diversos". (Gobierno de Chile, 2000:9)Otros manejan una acepción amplia de sociedad civil en la que caben prácticamente todo tipo de OSC, incluidas las empresariales, los sindicatos, las organizaciones informales, etc., en tanto cumplan con las condiciones de interés común y sin fines de lucro. "Las organizaciones de la sociedad civil son asociaciones de personas creadas para realizar diversos objetivos de interés común y sin ánimo de lucro privado, encontrándose en su interior organizaciones sindicales, gremiales y de empresarios, instituciones de beneficencia o de promoción, organismos culturales, educacionales, organizaciones deportivas y de vida social, organizaciones estudiantiles y universitarias, múltiples organizaciones comunitarias (territoriales y funcionales, comunidades cristianas católicas y evangélicas, de jóvenes, mujeres, adultos mayores, etc.), comunidades mapuche, organizaciones identitarias (étnicas, homosexuales, etc.), feministas, ecologistas, organizaciones no gubernamentales que abordan una gran variedad de temáticas y una amplia gama de entidades revestidas de una determinada individualidad legal o personalidad jurídica que les permite ejercer derechos y contraer obligaciones. Algunas de ellas están reunidas en federaciones y confederaciones, otras en coordinaciones y redes, a nivel local, regional o nacional. Sus márgenes se han ensanchado incorporándose fundaciones con fines sociales creadas por el mundo empresarial y sus asociaciones gremiales, redes que reúnen a instituciones, organizaciones o movimientos que abordan temáticas específicas y el mundo académico se ha articulado más allá de las universidades en centros de estudio independientes. En ellas priman la autonomía y la comunidad de intereses, las creencias y aspiraciones de sus integrantes, pero representan intereses sociales muy diversos y a veces contrapuestos. Integran además la sociedad civil innumerables grupos informales, que animan la vida comunitaria, siendo los más numerosos los de mujeres, de jóvenes y de tercera edad. (Castillo y Osorio, 2001:9)Por supuesto, la controversia no gira meramente en torno a definiciones más o menos abarcativas, sino que es fundamentalmente política. No sólo hay percepciones distintas entre los diversos sectores acerca de qué es y quiénes conforman la sociedad civil, sino acerca de la representatividad, la legitimidad y el rol de las OSC como interlocutores y actores en el terreno político, económico, social y específicamente educativo. La autonomía respecto del Estado/gobierno- la "N" original de las ONGs - se vuelve tema crítico dado el creciente acercamiento de las OSC, y de las ONGs en particular, al Estado, como ejecutoras de políticas y programas sociales, particularmente de las políticas focalizadas y los programas compensatorios. Es más: se han multiplicado las ONGs creadas por el propio gobierno/Estado o por funcionarios estatales - las famosas "GOINGOS" - para realizar dichas tareas. La autonomía respecto de las agencias internacionales no aparece en estas definiciones, y permanece en general como no-tema en el discurso público de las OSC y de las agencias, aunque está presente desde hace rato en el análisis y en el debate en torno al papel de las ONGs y de la sociedad civil en general, y en relación al campo educativo en particular. De hecho, como se destaca "la autonomía respecto de las estructuras políticas e ideológicas nacionales se ganó dependiendo de fuentes internacionales de financiamiento (...) Generar proyectos ‘vendibles’ y diversificar fuentes se convirtió en un mecanismo que en muchos casos ató a las ONG a modas o intereses no necesariamente surgidos de las bases sociales a las que servían” (Coraggio 1995:130). Esta situación describe, a mediados de 1990, lo que sería apenas el inicio de una etapa de fuerte impulso de las ONGs por parte de las agencias internacionales, sobre todo la banca multilateral. Otro aspecto no problematizado es la característica vocación y misión social atribuida a las ONGs. La alianza del Banco Mundial con las OSC "está basada en el reconocimiento de que las OSC tienen a menudo un contacto más cercano con los pobres", "pueden ser más capaces que el gobierno o los actores oficiales para ayudar a los pobres a través de servicios directos y ayudándoles a identificar sus preocupaciones y necesidades más apremiantes", "ayudando a amplificar las voces de los pobres en las decisiones que afectan sus vidas" y contribuyendo de manera sustantiva al gran objetivo de “aliviar la pobreza” (World Bank, 2000). No obstante, este perfil no corresponde al conjunto de OSC. Las propias OSC hacen análisis y distinciones más finas al respecto y han elaborado sus propias taxonomías para distinguir las “ONGDs históricas” de las “nuevas” y de las ad-hoc, las creadas por los gobiernos, las que están “cerca de los pobres” (o entre los pobres) y pueden hablar por ellos, y las que no (Coraggio 1995; Fernández 1988). De hecho, la propia definición y el sentido de esa misión social se ha modificado sustantivamente, transmutando a aquellas “ONGDs históricas” cuyo objetivo era – y continúa siendo, a menudo - la transformación social y política, en OSC con un rol de meras paliadoras de la pobreza. Más allá de las nociones, las sociedades reales hoy han desarrollado una enorme cantidad y variedad de organizaciones sociales, comunitarias y populares, con identidades propias en cada país pues están enraizadas en historias, culturas y dinámicas institucionales diversas, y porque se han creado y continúan re-creándose para dar respuesta precisamente a problemáticas específicas, histórica y culturalmente determinadas. Dada la fragmentación resultante, muchos enfatizan la necesidad de recomponer el "tejido social" sobre esa base organizativa. Así, pasan a adquirir asimismo estatus de “nuevo” actor social las redes, reales o virtuales, de personas, instituciones/organizaciones o redes, multiplicadas y estimuladas por el espectacular avance de las modernas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs). Aparecen asimismo viejas y nuevas formas de asociación, organización y participación popular y ciudadana alentadas por el también espectacular avance de la pobreza en el mundo, la otra cara del proceso de globalización. Ninguna clasificación puede ser definitiva. Los propios bordes entre Estado, sociedad civil, sociedad política, mercado, y organismos internacionales, están desdibujados, se han vuelto porosos al tránsito entre unos y otros, y continúan evolucionando y complejizándose ante la retirada del Estado proveedor y las tendencias excluyentes del mercado. Las vinculaciones entre el mundo académico y el de las ONGs, así como entre la sociedad política y la sociedad civil, han sido fuertes e históricas en esta región. Profesionales vinculados a ONGs y al ámbito académico pasaron, sobre todo en la última década, a ocupar posiciones importantes en el Estado y en los equipos de dirección de las reformas educativas en distintos países, así como en las agencias internacionales. Se ha dado asimismo un acercamiento a la educación formal por parte de sectores e instituciones tradicionalmente vinculados al ámbito de la educación no-formal, la educación de adultos y la educación popular. La empresa privada comparte la mesa con las OSC a través de las fundaciones empresarias. En el contexto actual, la autonomía de las OSC- tanto del Estado como del sistema político, en el ámbito nacional, y de las agencias internacionales, en el ámbito internacional - se ha vuelto cada vez más difícil de conseguir y preservar. Gobiernos y agencias ven a las OSC fundamentalmente como "socias" en la instrumentación de sus respectivas agendas. Muchas veces, son las elegidas, o las expresamente creadas, las que ocupan los espacios del diálogo y de la instrumentación operativa de proyectos, y las que adquieren mayor alcance y visibilidad nacional e internacional. (Coraggio 1995; Shamsie 2000). Las OSC están hoy enfrentadas a una misión sumamente compleja, que les pide operar a caballo de lo público y lo privado, de la autonomía y la dependencia, de la colaboración y la crítica, de la protesta y la propuesta, de la vigilancia y de la acción, de la especialización y la visión holística y multisectorial, de lo local y lo nacional/internacional, de los sectores populares y de los poderes establecidos a nivel local, nacional e internacional, estableciendo alianzas cuatripartitas que comprometen, de hecho, su propia identidad como sociedad civil. Comunidad: comunidad escolar y comunidad educativa También el uso del término "comunidad" está muy extendido y es usado de manera muy laxa. También "la comunidad" tiende a presentarse como una realidad dada, homogénea, plana, sin conflicto. Los usos del término "comunitario" - "educación comunitaria", "participación comunitaria", "gestión comunitaria", etc. - cargan con la misma marca de polisemia y ambigüedad. (Cunha 1991; Pieck 1996; Torres y Tenti 2000). La clásica aspiración a "vincular escuela y comunidad" se ha ocupado poco de trabajar la naturaleza de ese vínculo y de las dos entidades a vincular, ambas diversas, complejas y cruzadas por diversos actores, con intereses diversos y hasta antagónicos. De hecho, la "comunidad escolar" básica, formada por alumnos, docentes y padres de familia, es una "comunidad" a construir, a partir de condiciones objetivas y subjetivas que tensan más hacia el conflicto que hacia la cooperación, pues hay muchos intereses no coincidentes entre alumnos, docentes y padres/comunidad, los derechos de unos afectan a los de otros (por ejemplo: el paro, como recurso para la defensa de los derechos laborales de los docentes, va en contra del derecho y los intereses inmediatos de los alumnos y las familias), la dinámica de la institución escolar es distinta a la comunitaria, etc. Al no asumir todo esto, la mentada articulación termina planteándose entre dos entidades ficticias, y resulta siendo ella misma un intento ficticio y fallido. La propia expresión -“vincular escuela y comunidad”- es problemática, pues ubica escuela y comunidad como entes separados y separables. De hecho, la escuela es parte de la comunidad: la comunidad escolar es parte, con otras comunidades, de la sociedad local; alumnos, docentes y directivos escolares son al mismo tiempo agentes escolares y comunitarios. La "comunidad educativa", tan mencionada, es asimismo zona gris y de conflicto. Para algunos, ésta se compone de alumnos, padres de familia, y equipo docente/directivo; para otros, la comunidad local, las organizaciones comunitarias y los llamados "líderes comunitarios" son también parte de ella. El debate (Agosto 2001) en torno a una nueva ley orgánica de educación en Venezuela es ilustrativo a este respecto. La noción de "comunidad educativa", y las relaciones y funciones atribuidas a cada uno de sus actores, fue uno de los ejes centrales de discrepancia y debate entre los propulsores del proyecto propuesto desde el Estado y los del proyecto propuesto desde la sociedad civil (Recuadro 3). Similares discusiones se han dado en otros países y en otros debates en torno a leyes y reglamentos educativos en la experiencia reciente de América Latina. Aquí está en juego la vieja disputa por la demarcación del "territorio escuela", sus atribuciones y sus bordes (el "adentro" y el "afuera") así como de los roles y ámbitos de responsabilidad de los agentes ubicados en uno y otro lado. Si, tradicionalmente, la "apertura de la institución escolar" al medio, a los padres de familia y la comunidad, era reivindicación democrática de la sociedad civil frente al Estado y frente al aparato escolar, en la década de los 90 dicha "apertura" pasó a ser política oficial, propuesta y defendida por los Estados y las reformas estatales. Como muestra la discusión venezolana, la distinción no pasa hoy por Estado = menos apertura, sociedad civil = más apertura, sino por el ángulo y la naturaleza de esa apertura y por los roles y mecanismos que entran en juego en la “salida” y “entrada” de los diversos actores. En todo caso, cabe volver a insistir en que la "comunidad educativa" a la que se alude aquí es, en verdad, "comunidad escolar", es decir, pensada desde y organizada en torno a la educación escolar o formal. La "comunidad educativa" abarca a la "otra" educación, la extra-escolar, e incluye por tanto a una gama más amplia de sectores, instituciones y actores, incluyendo los medios de comunicación, los lugares de trabajo, investigación, recreación, producción científica y cultural y, en general, todas aquellas instancias gubernamentales y no-gubernamentales involucradas en la oferta y la demanda educativa extra-escolar. |
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Recuadro 3
Dos visiones de la "comunidad educativa" y del papel de los diversos actores Para el Proyecto presentado por el Parlamento venezolano (Proyecto de Ley Orgánica elaborado por la Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación de la Asamblea Nacional - PLOECEAN), la comunidad educativa está "formada por educadores, padres y representantes, alumnos, personal administrativo y obrero de cada plantel. Podrán formar parte de ella, además, personas vinculadas al desarrollo de la comunidad en general”. (...) "la comunidad educativa podrá convenir la contribución con aportes económicos o mediante prestación de servicios para la conservación y mantenimiento del plantel, y el desarrollo de las programaciones de los proyectos pedagógicos”. La sociedad de padres y representantes estará integrada por una asamblea general y una junta directiva elegida democráticamente por la asamblea general. (...) "el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes reglamentará el funcionamiento y cooperación de los distintos sectores que integran la comunidad educativa". Para el Proyecto presentado por la sociedad civil (Proyecto de Ley Orgánica de Educación de la Asociación Civil Asamblea de Educación - PLOEANE) la comunidad educativa es "el conjunto de actores que participan en los procesos educativos que se generan en cada centro educativo y las relaciones que se establecen entre ellos", entre los cuales se menciona a padres y representantes, educadores, estudiantes, personal directivo, personal de apoyo administrativo y obrero y, además, personas y organizaciones de la comunidad directamente involucradas en la labor educativa, pero insiste en dos puntos que marcan diferencias importantes a este respecto con el proyecto oficial: (a) no debe permitirse que la comunidad local tenga injerencia en los asuntos de la escuela (como sí lo establece en forma expresa el Proyecto de Redes Sociales del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes”; (b) la labor de supervisión debe estar en primer lugar a cargo de la propia comunidad educativa (antes que de supervisores externos); (c) los padres de familia deben compartir, junto con los docentes, la elaboración y ejecución de proyectos pedagógicos de plantel y de aula, la selección y evaluación de los educadores, los programas de capacitación laboral, las experiencias de servicio comunitario, la construcción y el mantenimiento de la planta física de los centros, la administración de los recursos económicos suministrados por el Estado para el pago del personal y los gastos de funcionamiento, la supervisión del rendimiento estudiantil y de los procesos pedagógicos, y la ejecución y supervisión de programas de apoyo socioeconómico y médico-asistencial a los estudiantes. Fuente: Red de Veedores / Veeduría de la Educación en Venezuela |
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PARTICIPACIÓN
La participación (social, ciudadana, comunitaria, popular) ha sido fundamentalmente una reivindicación de los sectores y actores subordinados y de los sectores progresistas. En el terreno educativo, ha sido asimismo bandera del pensamiento y de las corrientes político-pedagógicas de avanzada. Hoy, el discurso de la participación ha copado el discurso público, a nivel nacional e internacional, y es levantado por todos: el Estado, la sociedad civil, el mercado y la cooperación internacional. No obstante, igual que con “sociedad civil” y “comunidad”, la “participación” que invocan, impulsan o reclaman los diversos actores, no es la misma. Esto explica en parte por qué la falta de participación y de consulta permanece como tema crítico levantado desde muchas OSC, y en particular desde los docentes y sus gremios, mientras que del lado del Estado y las agencias se percibe un despliegue inédito de la participación a todos los niveles, tanto en la institución escolar como en la política educativa. Bibliotecas enteras se han escrito sobre el tema de la participación, y desde muy diversas corrientes y posturas. El discurso de la participación ha alimentado históricamente opciones comprometidas con el cambio político y social, la liberación y la equidad, y también con el mantenimiento del status quo, la concentración del capital y del poder en pocas manos, el llano eficientismo y la reducción de costos. No obstante la abundante investigación y producción intelectual sobre el tema, persiste en general una visión ingenua y voluntarista de dicha participación, sus condiciones, mecanismos y eficacia. Desde el nivel micro hasta el macro, se han acumulado muchas frustraciones y fracasos, mostrando la enorme complejidad que reviste la instauración de una cultura participativa en el seno de las instituciones, tanto del Estado, la sociedad civil, las empresas y las agencias internacionales de cooperación. Tratándose de un concepto camaleónico, éste requiere ser sometido en cada caso concreto a la pregunta: Participación, ¿para qué?. De aquí derivarán las preguntas y respuestas referidas a actores, roles, niveles y ámbitos de la participación, y a las condiciones necesarias para hacerla efectiva. Puesto que la educación es un derecho, un bien público y "asunto de todos", la "participación en educación" remite a un amplio conjunto de actores (individuales y colectivos), espacios, niveles, dimensiones, ámbitos y alcances (Recuadro 4). Recuadro 4 |
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PARTICIPACION CIUDADANA EN EDUCACION |
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Actores |
Espacios |
Niveles |
Dimensiones |
Ámbitos |
Alcances |
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Alumnos Org. comunitarias Sindicatos Voluntariado |
Aula
Red escolar Sistema escolar Sistema educativo Política educativa |
Acceso/ Información Comunicación Consulta Decisión |
Administrativo Curricular Pedagógico |
Diagnóstico y prospectiva Planificación Diseño Ejecución Seguimiento Sistematización Evaluación Interpretación, control y uso de resultados |
Sub-nacional Nacional Supra-nacional continental, mundial) |
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No obstante, tradicionalmente la noción y la práctica de la participación en educación han sido muy limitadas, persistiendo una fuerte delimitación de ámbitos, relaciones y roles. Hermetismo y autoritarismo han caracterizado tanto a la institución escolar como al sistema escolar, la política educativa y la cooperación internacional en el terreno educativo. De hecho, la relación “bancaria”, asimétrica y vertical destacada para el aula de clase, se reproduce a todos los niveles: agencias-gobiernos, gobiernos-sociedad civil, reformadores-docentes, directivos docentes-docentes-padres-alumnos. La reforma educativa tradicional (Recuadro 5) en ésta y en otras regiones se ha caracterizado por la falta de una estrategia de información, comunicación y consulta con la sociedad en general, y con los docentes en particular. El diseño y la toma de decisiones en materia de “política educativa”, se han visto tradicionalmente como una actividad sofisticada, altamente técnica y especializada, que reclama saber experto y que no está al alcance del ciudadano común, e incluso de los especialistas en educación. Paradójicamente, a la par que ha avanzado la retórica participativa y el reconocimiento efectivo de la consulta y la participación ciudadana como condición de relevancia, eficacia y sustentabilidad de una educación de calidad para todos, se ha acentuado la veta tecnocrática y elitista de la política educativa, que reserva al experto y a un know-how experto (nacional e internacional) decisiones críticas que pertenecen y afectan a todos. |
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Recuadro 5
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Como ya se ha dicho, dada la tradicional reducción de la educación a la educación escolar, el tema de la “participación en educación” ha remitido tradicionalmente a la educación escolar y a la comunidad escolar local. No obstante, una vertiente y una tradición muy importante de participación proviene precisamente de la “otra” educación, la llamada “educación no-formal” o extraescolar, por lo general vinculada a la educación de jóvenes y personas adultas. El diagnóstico comunitario, el partir de la realidad así como de las necesidades y saberes de las personas, el diálogo como herramienta fundamental de enseñanza-aprendizaje, la valoración y el desarrollo de métodos activos y participativos, etc. han sido acuñados como distintivos de la educación no-formal, de la educación de adultos, y muy específicamente del movimiento de educación popular en América Latina. Esta tradición político-pedagógica, por la cual esta región es conocida a nivel internacional, ha permanecido al margen del sistema, la política y la reforma escolares.
A su vez, el tema de la participación se ha centrado tradicionalmente en torno a la institución escolar (más que en el sistema escolar y su reforma, o en el ámbito más amplio de la política educativa) y a dos espacios: uno interno -el aula- y otro “externo” - la comunidad. Curiosamente, la institución escolar como tal se mantuvo durante mucho tiempo como una caja negra, poco analizada en sus pautas, sus relaciones y su dinámica internas, y en esa medida ajena al tema mismo de la participación. Hoy, empieza apenas a reconocerse la complejidad de la micropolítica institucional de la escuela, cruzada por una lucha de poder y una lucha cultural entre alumnos, docentes, administradores y padres de familia, tanto por el significado de la educación y de la escuela como por los recursos y los espacios. En ausencia de esta comprensión, la institución y la comunidad escolar aparecen como meros repositorios de directrices, y su falta de aplicación como problema de comprensión y de ejecución de lo normado. (Ball 1989; Ezpeleta 1996; Ezpeleta y Furlán 1992; Frigerio, Poggi y Giannoni 1997; Anderson 1999). Hay diversas aproximaciones a los niveles de participación. Orrego (en Gobierno de Chile 2001c) distingue siete niveles: 1) Manipulación: el objetivo es gestionar el apoyo ciudadano a partir de una participación que es mas bien nominal (por ejemplo, comités consultivos meramente formales); 2) Información: se provee información sobre derechos, responsabilidades y opciones; 3) Consulta: los ciudadanos son invitados a opinar; 4) Representación: implica algún grado de influencia, principalmente a través de representantes ciudadanos en órganos directivos o consultivos; 5) Asociación: el poder se redistribuye mediante la negociación entre ciudadanos y autoridades. 6) Poder delegado: los ciudadanos participan en el proceso de toma de decisiones o de ejecución; 7) Control Ciudadano: los ciudadanos administran el programa o el curso de acción. En el campo educativo, la participación ciudadana entendida como toma de decisiones o control es mas bien excepcional, tanto a nivel micro como macro. La noción más extendida de participación es la que la asocia a acceso, asistencia o uso del servicio educativo (de hecho, así está categorizado este indicador en muchos glosarios internacionales). Priman las comprensiones instrumentales (participar como ejecutar o gestionar un plan o una acción definidos por terceros) y contributivas (participar como dar: dinero, trabajo, tiempo, respuestas correctas, etc) del término. A nivel de la institución escolar, predomina la participación nominal (docentes, alumnos, padres y comunidad). En el plano de la política y la reforma educativa operan todos estos niveles, con variaciones importantes entre actores y entre países, y se observa una tendencia cada vez mayor a la información y la consulta ciudadana amplia. (Tenti 2001; Torres y Tenti 2000). La participación (en la escuela, en el programa no-formal, en la gran reforma) se abre con mayor facilidad hacia los aspectos administrativos. Currículo y pedagogía (el qué y el cómo se enseña, el qué y cómo se aprende) son palabras mayores, y se mantienen reservadas como ámbitos de especialistas, expertos en el nivel macro y docentes en el nivel de la escuela y el aula de clase. Tampoco los docentes tienen acceso a las grandes definiciones curriculares y pedagógicas que emanan de la administración central. El propio lenguaje en el que están presentados estos documentos y propuestas inhibe por lo general, antes que alienta, la participación ciudadana. En cuanto a las fases del proceso, en el nivel micro (escolar) el diagnóstico aparece como una esfera pasible y necesitada de participación, particularmente para la detección de necesidades y para la apropiación inicial del plan o el proyecto. El diagnóstico comunitario ha sido incorporado desde hace mucho a diversos sectores y actividades, incluido el sector educativo, en muchos países y programas. Los Proyectos Educativos Institucionales planteados para la institución escolar en los últimos años cuentan asimismo con un componente de diagnóstico, abierto por lo general a la participación de los padres de familia y la comunidad. Las restantes fases del proceso -planificación, diseño, ejecución, seguimiento, sistematización, evaluación, interpretación, control y uso de los resultados, escapan por lo general a la participación e incluso a la información de quienes participan en el diagnóstico. A nivel macro, el de la política educativa, todo el proceso se mantiene fuertemente concentrado en la administración central, con creciente peso de las agencias internacionales, las cuales elaboran además sus propios diagnósticos de país. Dichos diagnósticos eran hasta hace poco de circulación restringida, pero cada vez más están siendo accesibles a través de las páginas web. Sólo en muy pocos casos llegan a hacerse evaluaciones integrales de los procesos de reforma, y/o de los proyectos financiados por la banca internacional, entre otros dado el continuo recambio de autoridades y de planes. Dichas evaluaciones, en todo caso, no llegan a hacerse públicas. La participación, para que se dé, requiere ciertas condiciones. Suelen destacarse como requisitos de una participación auténtica y efectiva: |
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Recuadro 6
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SAL |
C.RIC |
GUA |
HON |
PAN |
R.DO |
NIC |
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Propuesta nacional de reforma |
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Proceso de consulta |
3 |
2 |
3 |
2 |
2 |
3 |
2 |
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Plan Decenal |
3 |
2 |
1 |
1 |
2 |
3 |
1 |
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Reforma integra todos los niveles educativos |
2 |
2 |
1 |
1 |
2 |
3 |
1 |
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Gestión y gerencia administrativa |
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Reforma del marco legal |
2 |
2 |
2 |
1 |
2 |
2 |
1 |
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Sistemas de información |
1 |
2 |
2 |
1 |
1 |
2 |
2 |
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Reajustes en los sistemas de supervisión |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
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Descentralización y participación de la comunidad |
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Desconcentración a nivel regional o departamental |
3 |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
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Escuelas administradas por los padres |
3 |
0 |
3 |
2 |
0 |
0 |
3 |
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Transferencia de los recursos a las escuelas |
3 |
2 |
3 |
0 |
2 |
1 |
3 |
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Reforma curricular |
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Diseño y distribución de textos |
3 |
3 |
3 |
3 |
3 |
3 |
3 |
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Actualización de planes y programas |
3 |
2 |
3 |
1 |
3 |
3 |
3 |
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Reformas al sistema de formación docente |
2 |
1 |
1 |
1 |
2 |
2 |
1 |
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Modelos innovadores de capacitación |
1 |
1 |
1 |
2 |
2 |
2 |
1 |
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Establecimiento de estándares curriculares |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
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Pruebas estandarizadas de evaluación |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
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Informática educativa |
1 |
3 |
2 |
1 |
2 |
3 |
1 |
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0= sin definir 1=planificado 2=ejecución nacional 3=ejecución avanzada Fuente: Comisión Centroamericana para la Reforma Educativa/PREAL 2000. III. PARTICIPACION CIUDADANA EN EDUCACION: VIEJOS ACTORES, NUEVAS TENSIONES, FORMAS EMERGENTES Para bien y para mal, el edificio educativo convencional se está resquebrajando, con aperturas y rupturas que implican redistribuciones de poder y emplazamientos a la cultura escolar convencional. En qué direcciones vayan finalmente orientándose estos cambios, a favor de qué proyecto político y social, y con qué resultados, dependerá en buena medida de la propia capacidad de la sociedad civil y de sus organizaciones, y principalmente de los sectores y actores que forman parte directa de la comunidad educativa, para participar en dicho reordenamiento. Las experiencias seleccionadas, que se incluyen más adelante y que muestran diversas rutas de lo posible, sólo pueden comprenderse y valorarse adecuadamente al contrastarlas con lo que vienen siendo las tradiciones y las inercias dominantes en el campo de la participación ciudadana en educación. Por eso nos ocupamos aquí de esbozar lo que constituye, precisamente, materia de desafío. Alumnos Los alumnos han sido tradicionalmente los grandes relegados de la participación, al menos en los tramos inferiores del sistema escolar. A nivel de la educación superior, la organización y la participación estudiantiles adquieren por lo general otras dimensiones. En esto inciden varios factores: la edad, la propia condición de alumnos (reforzada por la condición social, étnica y de género de los y las alumnos concretos), y la incomprensión en torno a lo que implican la educación y el aprendizaje. En una cultura que asocia niñez y juventud con déficit y con incapacidad, no se concibe que niños y jóvenes sean también – y con prioridad - sujetos de información y de consulta, y fuente de aporte significativo, en torno a sus necesidades de aprendizaje y a lo que ellos perciben como bueno en educación, en el hogar, en la escuela, en los medios de comunicación, etc. La edad adulta se ha concebido como edad tardía, y no propicia, para el aprendizaje; el alumno adulto es considerado un alumno a destiempo, y la educación de adultos una educación remedial y compensatoria destinada a lidiar con el analfabetismo y la subescolarización. La propia condición de alumnos, más allá de la edad, ubica a quien aprende como alguien que no sabe, como ignorante. Todo esto se asienta en una incomprensión fundamental acerca de qué son y cómo operan la enseñanza y el aprendizaje: se considera innovador un método o una técnica “participativa” cuando, en verdad, el aprendizaje solo puede ser participativo, porque de otro modo no hay aprendizaje. Hablar de “aprendizaje participativo” debería ser redundante, pues no existe tal opción. La problemática de la participación – y las propias nociones como las de “el alumno en el centro”, enfoques y métodos “centrados en el alumno”, “escuelas amigables”, etc.- se restringe fundamentalmente al espacio del aula, como una reivindicación de los alumnos en el ámbito pedagógico (relaciones y métodos expresamente participativos de enseñanza-aprendizaje). La idea de que los alumnos (niños, jóvenes, adultos) pueden y deben participar en otros ámbitos y dimensiones de lo educativo, más allá del aula de clase, continúa siendo ajena, e incluso inaceptable, para muchos padres, docentes y decisores a nivel local, nacional e internacional. También los jóvenes han empezado a reclamar información y consulta en torno a las reformas educativas, ya no sólo a nivel universitario sino también secundario. Viene dándose, en general, mayor atención a la juventud y a su participación en distintos ámbitos. También atención a los niños a través de consultas en varios países, en torno a qué clase de educación y de escuela quieren. Las experiencias que incluimos al respecto – en Ecuador y Brasil – muestran aristas diferentes de este rol más significativo que ha empezado a asignarse a niños y jóvenes más allá del aula, en la institución escolar y en la política educativa nacional. Docentes El tema de la participación docente ha sido ubicado tradicionalmente en dos extremos: el aula de clase y la gran reforma educativa. La docencia ha sido concebida como una profesión o un oficio eminentemente de aula, correspondiendo al director o directora la comprensión y el manejo de la institución escolar como totalidad. Por otro lado, se ha dicho siempre que cada maestro y maestra goza de “autonomía” en el aula. Con ello, el tema mismo de la participación docente en el ámbito escolar ha quedado negado como tema. En el plano macro, el de la política y la reforma educativa, la interlocución Estado-dirigentes gremiales –cuando se da- se ha considerado por ambas partes como el mecanismo corriente, e incluso único. No obstante, tanto en el nivel micro como en el macro, directivos, docentes de aula y gremios docentes han reclamado sistemáticamente, históricamente, por déficit de información, consulta, y participación. La investigación en el campo de la participación docente muestra que existen cuatro temas en los que los docentes vienen pidiendo recurrentemente mayor participación, en la forma de consulta y toma de decisiones: el presupuesto, temas relativos al personal – selección, formación, promoción, etc.-, el currículum y la pedagogía. (Anderson 1999). Lo cierto es que la reforma tradicional, como ya se ha dicho, ha contado con los docentes fundamentalmente como ejecutores de un plan que se diseña “arriba” y se espera “baje” a la escuela y se concrete en las aulas vía regulaciones y capacitación docente. Esta última se piensa como instrumental a las necesidades de la reforma más que al desarrollo profesional de los docentes. En general, se ha prestado escasa atención a los saberes, necesidades y voluntades de quienes son convocados como sujetos y aliados del cambio. La participación y la consulta se han incorporado por ello como nuevas reivindicaciones docentes, ya no sólo a nivel de los gremios y las dirigencias gremiales sino de los docentes en general. En la medida que las reformas afectan cada vez más directamente a la escuela, la cultura escolar y las condiciones del trabajo docente, la reacción docente se vuelve también cada vez más generalizada. Este ha sido el caso, en los últimos años, de medidas tales como la descentralización, la evaluación del desempeño docente, la gestión comunitaria de la escuela, la extensión de la jornada escolar, y la introducción de nuevas tecnologías, todo esto en el contexto de un deterioro real y simbólico de la profesión docente y de la educación pública. A lo largo de los 90s, el enfrentamiento Estado/reforma y docentes/gremios docentes se polarizó en muchos países, y las huelgas magisteriales fueron numerosas y prolongadas. No se trata entonces sólo de los contenidos de la reforma sino también, y quizás sobre todo, de los métodos de la reforma. La histórica “resistencia” docente es una resistencia a la reforma educativa – es decir, a este modo de pensar e intentar hacer reforma – y no necesariamente al cambio educativo. De hecho, la innovación espontánea, surgida de la escuela y de la iniciativa de los docentes, es abundante y fértil en esta región, aunque está subvaluada y poco sistematizada por el Estado, las instituciones académicas, las agencias internacionales y los propios docentes y sus organizaciones. Los escasos resultados logrados por las reformas educativas en la década pasada han reafirmado la necesidad de re-pensar la reforma tradicional, y los roles tradicionales asumidos en ésta por el Estado, la sociedad civil – incluidas las organizaciones docentes - y las agencias internacionales. Este camino, afortunadamente, ha empezado ya a andarse. En algunos países y Ministerios de Educación hay mayor conciencia acerca de la necesidad de un acercamiento mayor, y diferente, con los docentes y sus organizaciones. Por su parte, las organizaciones docentes están en un interesante proceso de cambio, advirtiendo la necesidad de una mayor capacidad y actitud propositiva frente a la educación y el cambio educativo; de nuevas estrategias y métodos de lucha sindical; de reconciliarse con la ciudadanía y evitar el aislamiento del movimiento docente; de mayor articulación e intercambio entre organizaciones sindicales; y de fortalecer movimientos político-pedagógicos en defensa de la escuela pública y de su calidad. En este contexto, germinan algunos procesos promisorios de negociación y acuerdo Estado-gremios docentes en torno al tema educativo y sindical. Destacamos aquí dos de ellos, ambos recientes y aún imprevisibles en su desarrollo futuro: el uno, a nivel nacional (Chile) y el otro a nivel provincial (Argentina). Padres de familia y comunidad La “participación comunitaria” - en la que se incluye por lo general indiferenciadamente al subconjunto “padres de familia (y apoderados o representantes)” y al conjunto más amplio “comunidad” – es un viejo tema y un viejo problema de la educación, escolar y no-escolar. No obstante sus años de vida, su importancia y su reiterada vigencia, la “participación comunitaria”: a) ha permanecido mas bien en el nivel de la normativa, poco analizada (en general y en cada caso concreto) y raramente traducida en estrategia y en plan, lo que implicaría intervenciones coherentes y sostenidas en diversos planos: legislación, información, comunicación, consulta, educación, capacitación de los diversos actores, etc; b) encarada usualmente en relación a la institución escolar (cada familia en relación con su hijo o hija, cada comunidad escolar en relación con su escuela) y no también al conjunto del sistema escolar o de la política educativa. c) restringida a los aspectos administrativos, con escasa o nula apertura a la comprensión y el aporte en los aspectos vinculados a la enseñanza y el aprendizaje, los que verdaderamente importan y son el objetivo mismo de la educación; y d) centrada en aspectos materiales y monetarios (cuotas, construcción, mano de obra) o bien entendida como asistencia a reuniones convocadas por la escuela; y e) pensada de manera unilateral: qué pueden hacer los padres de familia y la comunidad por la escuela y por los alumnos en tanto escolares, y no también a la inversa: qué puede hacer la escuela por los padres y la comunidad, que puede aprender de ellos, etc.; por otra parte, el aporte que hacen padres y comunidad tiende a invisibilizarse o a no valorarse por el sistema escolar y la política educativa, empezando por el sacrificio y las expectativas que significan para los pobres enviar a sus hijos a la escuela, e incluyendo la vigilancia sobre las tareas escolares, la motivación hacia el estudio de los hijos y hacia el propio estudio, la asistencia a reuniones y actos, el trabajo voluntario, la participación en instancias organizadas por la escuela, y las contribuciones en especie y en dinero, que permanecen como los “costos ocultos” y los “sostenes ocultos” de la educación escolar. Los defensores de la “participación auténtica” proponen que las familias y comunidades deberían participar en diversas dimensiones del quehacer escolar incluyendo (a) la gestión y la toma de decisiones, (b) la organización para la equidad y la calidad, (c) el currículum y su manejo en el aula, y (d) el apoyo educativo en el hogar (Anderson 1999). Esto implica una política y un plan – no sólo de cada institución escolar individualmente sino de la política educativa en su conjunto- destinados al trabajo continuado con los padres y los agentes comunitarios para acercarlos a la comprensión de la cultura escolar, y, al revés, la instalación de dispositivos, también a nivel macro y micro, para acercar la política educativa y escolar a la comprensión de las visiones, necesidades y expectativas de las familias y las comunidades. En las reformas escolares iniciadas a fines de 1980 e inicios de los 1990s, en América Latina y en el todo el mundo “en desarrollo”, cobró empuje la "participación de los padres de familia”, la “participación comunitaria", la "gestión comunitaria", la "autogestión escolar". Este fue, como se ha dicho, un componente transversal de las reformas y una recomendación fuerte en los proyectos de mejoramiento de la calidad de la educación financiados y asesorados por la banca multilateral. De hecho, muchas de las “mejores prácticas” destacadas por gobiernos y agencias en los 90s y en la actualidad giran en torno a este componente. La participación comunitaria estuvo inspirada en dos objetivos fundamentales: (a) el apoyo monetario y en trabajo de la comunidad local a fin de solventar los costos de la educación (políticas de "financiamiento compartido" o "recuperación de costos") y (b) un mayor control sobre la escuela y sobre los docentes en particular, a través de diversas instancias de participación y gestión cuyas atribuciones incluyen (con importantes variaciones entre países) comprar insumos, elegir directores, vigilar la asistencia docente, pagar salarios y decidir incentivos docentes, y participar en la elaboración del llamado Proyecto Educativo Institucional (también con denominaciones distintas en los distintos países). La participación de los padres y de la comunidad está fundamentalmente centrada en los aspectos administrativos, y sigue siendo muy débil la apertura hacia la participación en los ámbitos curricular y pedagógico. De este impulso “comunitario” sobre la institución escolar han surgido procesos y resultados contradictorios y desiguales en y entre los distintos países y programas. Esto, unido a la falta de evaluación y a las dificultades de comparabilidad entre experiencias, hace difícil hoy sacar conclusiones respecto de resultados e impactos. Algunas de las experiencias más radicales en este aspecto comunitario son a la vez las más destacadas y las más controversiales, entre otros porque afectan diferencialmente a los diferentes actores de la comunidad escolar: lo que unos pueden percibir como conquista, puede ser percibido como pérdida por otros. Antes que favorecer el acercamiento y la alianza, muchas de estas medidas – sobre todo por el modo como han sido planteadas y llevadas a la práctica- han contribuido a favorecer una disociación aún mayor e incluso un enfrentamiento entre docentes/escuela y padres de familia/comunidad. Estudios muestran que estas experiencias de participación comunitaria son aun incipientes, a menudo más formales que reales. Los ámbitos curricular y pedagógico, fundamentales en la enseñanza y el aprendizaje, permanecen por lo general vedados a dicha participación e incluso a la información y comprensión por parte de las familias, la comunidad local y la sociedad nacional. (Torres 2000a;Torres y Tenti 2000). Algunas de las experiencias seleccionadas son ejemplos de estas formas emergentes, híbridas y difíciles de clasificar dentro de las categorías convencionales (educación formal/no-formal, público/privado, etc), en las que padres y comunidad pasan a asumir otra clase de roles en relación a la institución escolar. Otras Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) Como ya se ha dicho, la irrupción de las OSC y la creciente visibilidad y peso de éstas tanto en el diálogo y gestión de proyectos como en el diálogo y gestión de políticas públicas obedece a varios factores. En esto están comprometidos visiones e intereses de los diversos actores: los Estados, las agencias internacionales, y las propias OSC. A un nivel general, el “Nuevo Contrato Social” y las nuevas normas de gobernabilidad que se han instalado a nivel mundial como “políticamente correctas” en los últimos años, incluyen la reafirmación de la democracia representativa, la participación de la ciudadanía, el impulso de la consulta, los consensos, las redes, las alianzas. Esto, unido a la expansión acelerada de las TICs (y en particular del correo electrónico y el Internet), ha hecho que empiece a hablarse incluso de una “sociedad civil global” y, en todo caso, ha puesto a todos los actores e instituciones en la situación de abrirse a un mayor contacto con el mundo exterior, acercarse al ciudadano común, volver más accesible la información y ser, de modo general, consecuentes con el discurso de la participación ciudadana, la rendición de cuentas, y la transparencia de la información y de las acciones. Las agencias internacionales y la sociedad civil En los últimos años, la mayoría, si no todas, las agencias internacionales vienen promoviendo activamente la organización y el fortalecimiento de las ONGs, y adoptando la noción más amplia de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), en todo el mundo. De hecho, han sido por lo general las agencias, más que los gobiernos, las que han presionado por esta mayor apertura hacia la sociedad civil, la consulta y la participación ciudadana. La banca multilateral ha asumido un claro liderazgo y viene asignando creciente importancia y financiamiento para el desarrollo de las OSC (Recuadro 7). Desde el punto de vista de las agencias y de los Estados/gobiernos, las OSC son importantes porque pueden (Shamsie 2000): ayudarles a mejorar su imagen, legitimando su carácter democrático, abierto, plural, etc., y contribuyendo a atenuar la vigilancia social y la crítica a la que están sometidos tanto gobiernos como agencias; inyectar nuevas ideas y dinamismo; reducir costos y sustituir servicios tradicionalmente prestados por el Estado, asegurando maneras más costo-eficientes de prestar dichos servicios a la población. A su vez, para las OSC, la relación con gobiernos/Estados y agencias internacionales reviste a su vez importancia en un mundo crecientemente globalizado y en el cual las políticas nacionales están crecientemente influenciadas desde el exterior. Al mismo tiempo, acceder a estos niveles y relaciones incrementa su propio estatus y su legitimidad doméstica e internacional, y su capacidad para negociar, obtener y manejar recursos. La participación ciudadana en relación al Estado y a la cuestión pública puede tener distintos modos y niveles de concreción (Chile 2001b,c): (a) Participación instrumental: Las personas u organizaciones cuentan fundamentalmente como usuarios-clientes; una vez obtenido el resultado deseado, la acción se disuelve; (b) Participación ejecutora y administradora: Los sujetos son vistos y se ven como gestionadores del programa o el proyecto. Este tipo de participación se fomenta en la convicción de mejorar la gestión y los resultados esperados; (c) Participación consultiva: Los ciudadanos o los grupos son llamados a opinar en torno a un plan o propuesta, pasándose así de la información (una sola vía) a la comunicación (ida y vuelta); y (d) Participación decisoria: La participación incluye la toma de decisiones y el control tanto del proceso como de los resultados. Quienes participan se tornan, en esa medida, co-productores y co-responsables de uno y otros. De hecho, hay posiciones y decisiones diferentes respecto al rol de gobiernos y agencias internacionales en torno a la sociedad civil, su fortalecimiento y participación. En unos casos (agencias como el PNUD, el BID y gobiernos como el de Chile en la actualidad) se propone que sea la propia sociedad política la encargada de proponer un Nuevo Contrato Social que incluya una política de participación ciudadana y el fortalecimiento de la sociedad civil. Esta postura implica aceptar la necesidad de un fortalecimiento paralelo y mutuo, entre Estado y sociedad civil, y en la interlocución entre ambos. En otros casos, agencias y OSC asumen dicho fortalecimiento como necesariamente autónomo, surgido de la propia sociedad civil, e incluso en abierta confrontación con el Estado y con las (o con algunas) agencias internacionales. Asimismo, quienes realizan análisis comparativos al respecto concluyen que existen diferencias importantes en la estrategia y los enfoques que adoptan, respectivamente, el Banco Mundial y el banco regional, en este caso, el BID (Banco Interamericano de Desarrollo), en relación a la sociedad civil. Para el BM, el ingreso de la sociedad civil sería una apuesta de presión a los Estados/gobiernos para lograr cambios que vayan en el sentido de una mejor gobernabilidad; el BID buscaría mas bien propiciar la alianza Estado/sociedad civil para impulsar, juntos, el desarrollo económico y social, y una mayor democracia en el interior de los países. La visión del BM en relación al papel de la sociedad civil se asocia a una visión desde el mercado; la visión del BID se asocia a una visión más ligada al Estado y a la agenda de modernización del Estado, más próxima al pensamiento y la tradición latinoamericanas (Rabotnikof, Riggirozzi y Tussie 1999; Tussie et.al. 2000). Estas diferencias de concepción y estrategia se ven reflejadas en las respectivas instancias y mecanismos de financiamiento y de participación de las OSC tanto en relación a los bancos como a los proyectos negociados con los Estados. De hecho, por ejemplo, iniciativas de fortalecimiento de la sociedad civil desde el Estado, como el que viene dándose en el caso chileno, cuentan con el apoyo técnico y financiero del BID (Gobierno de Chile, 1990a,b,c; Castillo y Osorio, 2001). |
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Recuadro 7
El Banco Mundial y la sociedad civil “El desarrollo internacional se está desplazando cada vez más hacia las alianzas entre gobiernos, donantes, sector privado y sociedad civil, como el modo más efectivo de lograr beneficios económicos y sociales sostenibles. En estas alianzas multisectoriales, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) juegan un rol especialmente crítico, ayudando a amplificar las voces de los pobres en las decisiones que afectan sus vidas” (World Bank, 2000:3). “El Banco ha encontrado que involucrar a los grupos de la sociedad civil en el diálogo de proyectos y de política construye apropiación local del proceso de desarrollo y mejora el diseño, la ejecución y la sostenibilidad del proyecto” (World Bank 2000:3). Desde el punto de vista del Banco Mundial (BM), que enmarca su misión en el objetivo de “reducir la pobreza”, el capital social - definido como “las normas y redes que facilitan la acción colectiva” y expresado en las redes solidarias de las organizaciones sociales - es indispensable para combatir la pobreza. La participación de la sociedad civil se valora, así, en dos perspectivas: en tanto capital social y en tanto elemento que asegura la gobernabilidad y sustentabilidad de los proyectos. El BM no ofrece financiamiento directo a las ONGs sino a los gobiernos nacionales y provinciales, pero abre en estos proyectos oportunidades para las OSC. La llamada Estrategia de Apoyo al País (Country Assistance Strategy –CAS) del BM establece, para cada país, reglas claras y específicas para la cooperación, en las que se especifica el grado de “apertura” a otros actores. El BM inició el trabajo con ONGs en 1981. Al año siguiente, en 1982, se creaba el Grupo de Trabajo para el Seguimiento del Banco Mundial por parte de las ONGs (GTONG), un forum en el que las OSC en los países prestatarios del BM pueden tener voz en relación a las políticas globales. Es un organismo descentralizado con seis grupos regionales que interactúan con el BM (Banco Mundial 1998). A lo largo de las dos últimas décadas, el BM ha dado un enorme impulso al trabajo con la sociedad civil, ampliando el espectro de las ONGs e incluyendo a sindicatos, instituciones académicas, fundaciones empresarias, organizaciones de base, religiosas, cívicas, gobiernos provinciales y locales. Decidió asimismo entrar en contacto directo con los pobres, sin la mediación ni de gobiernos ni de OSC. El proyecto “Voices of the poor” (Voces de los pobres) “recolectó las voces de más de 60 mil mujeres y hombres pobres en 60 países, en un esfuerzo sin precedentes por comprender la pobreza desde la perspectiva de los mismos pobres”. Este desarrollo del flanco sociedad civil en las operaciones del BM ha traído consigo importantes reajustes a nivel institucional. Lo antiguos “Oficiales de Enlace con ONGs” pasaron a ser “Especialistas en Sociedad Civil y Desarrollo Social”, y han sido ubicados en cada una de las representaciones locales del BM. En junio de 1998 el Equipo Regional de Sociedad Civil del BM publicó una Estrategia Regional para el Trabajo con la Sociedad Civil en América Latina y el Caribe para los años fiscales 2000 y 2001, “Facilitando las Alianzas, el Diálogo y las Sinergias", la cual orienta la ejecución de Programas Nacionales de Acción en toda la región. Según analiza el propio BM (Banco Mundial 1998), en las dos últimas décadas las relaciones entre el BM y las OSC pasaron por tres etapas: 1) una primera etapa de bajo nivel de interacción, 2) hacia fines de los 80 se da una interacción creciente, principalmente con ONGs intermediarias, pero signada por una relación antagónica; 3) una tercera etapa, iniciada a mediados de 1990, en la que se reduce el antagonismo dado que el BM comienza a incorporar un discurso más participativo en su enfoque de desarrollo. En los últimos años, el BM percibe que su relación con las OSC ha entrado en una cuarta etapa, más compleja, la cual incluye: esfuerzos del BM por relacionarse con una gama más amplia de OSC y comprender los diversos intereses en juego; creciente aprendizaje; respeto mutuo y una comprensión profunda del rol de cada una de las partes; y necesidad de contar con un enfoque de alianzas en pro del desarrollo. En esta última etapa, el BM afirma que América Latina y el Caribe ha encabezado los empeños del BM por implementar una estrategia de trabajo con la sociedad civil. Afirma también que hay un aumento en las relaciones entre los gobiernos, la sociedad civil y el BM en la región, y lo atribuye a varios factores: los crecientes desafíos que enfrentan los gobiernos, la capacidad mejorada de las OSC para participar en diálogos de política y en la prestación de servicios sociales, el liderazgo de la gerencia regional del Banco, y el creciente número de especialistas en sociedad civil que trabajan en el campo identificando posibles aliados entre las OSC. Forman parte de la nueva estrategia de trabajo del BM con la sociedad civil:
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No obstante, gobiernos, agencias internacionales y OSC mantienen relaciones tensas y ambivalentes. Es una relación en la cual ninguno se siente cabalmente cómodo, y en la cual se dan variaciones y altibajos importantes, en un eje que va de la colaboración a la confrontación, y de la dependencia a la autonomía. La participación de las ONGs, y de las OSC en general en el sector educativo se planteó inicialmente con un carácter eminentemente instrumental. Tanto las agencias internacionales como los Estados nacionales pasaron a ver a las ONGs en una función complementaria y en una relación de contratación (externalización o terciarización). Como señalaba en 1993 el Vice-Presidente del Banco Mundial para América Latina: "... la participación de las ONGs en el suministro de la educación deberá ser considerada otro elemento de la descentralización, un complemento al papel del Estado... Es necesario propiciar un ambiente que facilite la participación del sector privado en la operación de instituciones educativas, sean éstas con fines de lucro o como servicio social" (Husain 1993:14).En los últimos años, las OSC han venido experimentado un doble salto: del proyecto a la política y de lo local a lo nacional/internacional. No obstante, si bien ha sido notable el impulso de la participación de las OSC en el terreno del diálogo de política, tanto a nivel nacional como internacional, los niveles decisorios (acuerdos de ajuste y reformas, negociación de préstamos, etc.) permanecen aún en buena medida cerrados a la relación gobiernos/agencias. (Tussie 2000) Este “upgrade” del proyecto a la política ha significado, sobre todo para las ONGs grandes o intermedias, un trastocamiento de sus roles y relaciones, tradicionalmente vinculados al ámbito local y a la acción. Ha significado, entre otros, una sobrecarga de trabajo y un descuido del frente local y de la acción en terreno a fin de atender la diversa y tupida agenda que implica el diálogo de política a nivel nacional e internacional. Se han exacerbado asimismo, particularmente entre las ONGs, la competencia por espacios y recursos. El empresariado (sector privado con fines de lucro) emergió en los últimos años como un "nuevo actor" protagónico en el campo educativo. Esto incluyó el involucramiento del empresariado y sus organizaciones en la mesa de negociación y de consulta, así como un fuerte impulso por parte de varias agencias internacionales a la filantropía (la "empresa responsable", la "empresa ciudadana") vinculada a la educación. (Puryear 1996). La mentalidad y el discurso empresarial penetraron fuertemente en el terreno educativo (calidad total, la escuela equiparada con la empresa, el alumno con el cliente, el director de escuela con el gerente, gestión escolar como gerencia escolar, etc.), así como en el imaginario en torno a la "educación del futuro". De hecho, el listado de valores y actitudes deseables en el educando coincide con el listado de valores y actitudes destacados como esenciales en el mundo corporativo moderno: flexibilidad, autonomía, resolución de conflictos, cooperación, creatividad, trabajo en equipo, etc. Desde el lado del Estado, y comparativamente con décadas anteriores, en la década de 1990 se dio mayor importancia a la información y a la consulta en torno a la política y a la reforma educativa. En la mayoría de países se realizaron consultas en torno a los planes de reforma o a proyectos de ley. Dichas consultas variaron mucho en sus grados y modos de apertura y de participación, así como de aceptación y éxito. Hubo participación muy desigual por parte de los distintos actores, y el magisterio no fue o no se sintió debidamente tenido en cuenta. Hubo improvisación en muchos casos y falta de retroalimentación a los involucrados y a la población en general. En general, se usó mal el mecanismo consulta, perdiendo ésta credibilidad y legitimidad. Los procesos más recientes de consulta, algunos de ellos en marcha, estarían aprovechando algunas de las lecciones aprendidas así como recurriendo a las nuevas posibilidades abiertas, para fines de información y de consulta, por el correo electrónico y la web. Iniciativas desde la sociedad civil Del lado de la sociedad civil han venido surgiendo múltiples y muy variadas iniciativas de organización, participación, articulación y vigilancia ciudadana. Al tiempo que se han afirmado los valores individualistas, como una característica de los tiempos que corren, se ha desarrollado y ampliado también la asociatividad, bajo viejas y nuevas formas, entre personas, grupos e instituciones, tanto a nivel local como nacional e internacional. A ello ha contribuido la necesidad de re-establecer el tejido social fragmentado por los procesos globales de reestructuración económica y del Estado, buscar alternativas y propender hacia una acción colectiva capaz de hacer frente a la profunda crisis económica, social y política que atraviesan nuestros países. La conectividad ha sido asimismo favorecida por las oportunidades que brindan hoy los medios de comunicación y en particular la computadora, el correo electrónico y la web. En varios países, así como a nivel regional e internacional, se han venido montando observatorios en torno a diversos ámbitos de la política pública, algunos de ellos en torno a la educación específicamente. Aquí se concretiza la participación ciudadana como vigilancia ciudadana, principalmente en torno a la política y a la reforma educativa en cada país, así como a los reiterados compromisos internacionales que vienen adquiriendo gobiernos nacionales y agencias internacionales, en torno a metas reiteradamente incumplidas y postergadas. (Recuadro 8). Hay asimismo iniciativas institucionales e inter-institucionales de monitoreo en torno a la labor de las agencias internacionales, especialmente el Banco Mundial (por ejemplo en Brasil y Uruguay). Esta tarea de vigilancia presiona sobre, y a la vez se beneficia de, una mayor apertura por parte de gobiernos y agencias a poner a disponibilidad pública información que hasta hace poco tiempo era de circulación restringida (e incluso solamente disponible en inglés, cuando se trataba de documentos originados en las agencias y en el Norte) y solo manejada por los equipos centrales encargados de la planificación y de la negociación con las agencias. Parte de esta apertura y mayor accesibilidad por parte de estas últimas pasa, asimismo, por un uso mayor del español, y del portugués, tanto en publicaciones como en sitios web y en foros de discusión abiertos por las agencias. |
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Recuadro 8
1. Proyecto Principal de Educación (PPE) Alcance: Regional (América Latina y el Caribe). Período: 1979-2000. Adoptado en México, en 1979, e iniciado en Quito, en 1981. Metas: Tres metas para el año 2000: 1) Asegurar la escolarización a todos los niños en edad escolar y ofrecerles una educación general mínima de 8 a 10 años; 2) Eliminar el analfabetismo y desarrollar y ampliar los servicios educativos para los adultos; y 3) Mejorar la calidad y la eficiencia de los sistemas educativos a través de la realización de las reformas necesarias. Iniciativa/coordinación: Oficina Regional de la UNESCO (OREALC). Resultados: La evaluación final del PPE fue sometida a consideración de los Ministros de Educación en la VII reunión de PROMEDLAC (Cochabamba, Bolivia, marzo 2001). Aquí se acordó elaborar un nuevo proyecto regional, para los próximos 15 años (2001-2015), cuya elaboración estará a cargo de OREALC junto con los Ministros de Educación. Fuente: UNESCO-OREALC 2. Educación para Todos (EPT) Alcance: Mundial. Período: 1990-2000 y 2000-20015. Fue lanzada en Jomtien, Tailandia, en 1990, en la Conferencia Mundial sobre “Educación para Todos”. Metas: Adoptó una “visión ampliada de la educación básica” – educación de niños, jóvenes y adultos, dentro y fuera de la escuela, a lo largo de toda la vida- y se fijó seis metas para el 2000: 1) acceso universal a la educación primaria, 2) reducción de la tasa de analfabetismo adulto a la mitad de la tasa vigente en 1990, 3) expandir los programas de desarrollo infantil, 4) mejorar los resultados de aprendizaje asegurando al menos el 80% de los aprendizajes esenciales, 5) ampliar los servicios de educación básica y capacitación para jóvenes y adultos, y 6) diseminar información relevante entre la población a través de diversos medios a fin de contribuir a mejorar la calidad de su vida. Iniciativa/coordinación: UNESCO, UNICEF, PNUD, Banco Mundial y FNUAP. Resultados: La evaluación de fin de década concluyó en el Foro Mundial de Educación (Dakar, abril 2000), donde se decidió extender hasta el 2015 el plazo para cumplir con las metas y se encargó a UNESCO coordinar esta segunda etapa de EPT. Fuente: UNESCO 3. Cumbres Iberoamericanas Alcance: Iberoamericano (21 países hablantes de español y portugués, 19 en la región y 2 en Europa: España y Portugal). Período: Vienen realizándose anualmente desde 1991. Iniciativa/coordinación: Auspicio de la Agencia Española para la Cooperación Internacional (AECI) y coordinación de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI). Metas: La educación tiene un lugar importante en estas Cumbres, y de ellas han derivado diversos acuerdos y acciones, pero no han adoptado la forma de un plan de acción con metas y plazos específicos. Fuente: Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) 4. Plan de Acción Hemisférico sobre Educación (PAHE) Alcance: Continental (el continente americano, excluida Cuba). Forma parte del Plan de Acción Hemisférico acordado en 1994 en la Cumbre de Miami o I Cumbre de las Américas, cuyo objetivo es la integración hemisférica y la constitución de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Metas: La educación, con metas al año 2010, fue una de las 23 líneas de trabajo acordadas en la Cumbre de Miami. El PAHE fue ratificado y enriquecido en la II Cumbre (Santiago, abril 1998) y en la III Cumbre (Quebec, abril 2001). En la reunión de Miami se acordaron 10 puntos: 1) Acceso universal a una educación primaria de calidad, con una tasa de terminación del 100%, 2) Acceso para por lo menos el 75% de los jóvenes a la educación secundaria, 3) Eliminación del analfabetismo, 4) Capacitación técnica y profesional de los trabajadores y del magisterio en particular, 5) Aumentar el acceso y fortalecer la calidad de la educación superior, 6) Estrategias para superar las deficiencias nutricionales de los escolares, 7) Descentralización escolar con financiamiento adecuado y participación de padres de familia, docentes, líderes comunitarios y funcionarios gubernamentales, 8) Revisar y actualizar los programas de capacitación existentes, 9) Crear una asociación hemisférica a fin de contar con un foro de consulta de gobiernos, ONGs, empresarios, donantes y organismos internacionales, para reformar las políticas y orientar más eficientemente los recursos, y 10) Instar a la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (Copenhague, 1995) y a la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995) a que aborden la cuestión del acceso universal a la educación. Iniciativa/coordinación: Iniciativa lanzada por Estados Unidos. Coordinan México, Chile y Estados Unidos. Participan: OEA, Banco Mundial, BID y CEPAL. Fuente: OEA/ Sistema de Información de las Cumbres de las Américas |
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Las redes, reales y virtuales, de alcance local, nacional o internacional, han pasado a constituir un modo corriente de institucionalidad que involucra a individuos, grupos e instituciones, en pos de diversos objetivos, articulando horizontal y verticalmente a diversos sectores, actores, ámbitos y temáticas. Las redes son tan numerosas y diversas como lo son los propios actores y grupos de interés. Hay redes que operan sectorialmente, o dentro de grupos y sectores específicos (redes de ONGs, de universidades, de escuelas, de docentes, de mujeres, en torno a diversos temas, etc.); otras se proponen precisamente la inter-sectorialidad, el encuentro entre diversos, la constitución de un sujeto plural. Las OSC han mostrado gran creatividad y dinamismo en la constitución de alianzas nacionales e internacionales, coyunturales o extendidas en el tiempo, comprendiendo la importancia no sólo de articularse e intercambiar sino también de constituirse y ganar fuerza como interlocutor colectivo frente al Estado y a las agencias, así como frente a otras alianzas y redes no-gubernamentales. La mayoría de países de la región cuenta hoy con redes nacionales de ONGs, y con redes de redes, a nivel tanto regional como continental. En el ámbito regional, dichas alianzas están marcadas por las grandes disparidades entre países y entre grupos de países. El Caribe, y sobre todo el Caribe anglófono y francófono, continúa siendo visto, por los propios caribeños, como una subregión, con características peculiares. Cuba, por su parte, tiene tratamiento diferenciado en las diversas alianzas e iniciativas, a algunas de las cuales le está vedado el acceso (como por ejemplo dentro de las Cumbres de las Américas). En el ámbito continental, precisamente, las alianzas están signadas por el peso, y la histórica relación de poder y de conflicto, entre Estados Unidos y el resto de países del continente. El ingreso de Canadá a la OEA, en 1990, habría contribuido a distensionar esta polarización (Shamsie 2000), pero Canadá mismo ingresa a estas alianzas continentales con peso propio. La propia multiplicación de iniciativas, proyectos y planes internacionales para la educación a lo largo de las tres últimas décadas, surgidas y desarrolladas de manera paralela, sin o con débil coordinación entre sí, ha sido un factor importante de distorsión de la política y de la acción educativa en la región. Los problemas de la cooperación internacional han pasado, por ello, a ser objeto de análisis y crítica no solo en el ámbito regional sino mundial. El tema fue planteado con claridad y firmeza por los Ministros de Educación de la región en la Declaración y la Recomendación de Cochabamba. Todo esto ha tenido repercusiones sobre las OSC, su organización y participación en educación. De hecho, cada una de estas iniciativas internacionales – con sus respectivas declaraciones y planes de acción, mecanismos de seguimiento y cronogramas – ha venido creando sus propias “sociedades civiles”. Tanto la Educación para Todos (EPT) como las Cumbres de las Américas (o Cumbres Hemisféricas) han generado en torno a ellas coaliciones de apoyo, de crítica y vigilancia, e incluso movimientos alternativos, a nivel mundial, regional y nacional. En el caso de la EPT, con el impulso y bajo la coordinación de UNESCO viene funcionando la Consulta Colectiva de la UNESCO con ONGs sobre "Educación para Todos" (CCNGO, su sigla en inglés), la cual aglutina actualmente a cerca de 100 ONGs de alcance nacional, regional y mundial; paralelamente, varias de estas mismas ONGs organizaron, en Octubre de 1999 una coalición y lanzaron la Campaña Mundial por la Educación, como un movimiento alternativo que se propone ejercer presión sobre gobiernos y agencias a fin de asegurar que esta vez sí se cumplan las metas fijadas para el 2000 y ahora postergadas hasta el 2015. Varias OSC de América Latina son hoy parte tanto de la CCNGO como de la Campaña Mundial. A su vez, en torno a las Cumbres de las Américas, y a partir de la II Cumbre (Santiago), se han venido afianzando dos coaliciones diferenciadas de OSC, una “oficial” y una contestataria. La primera, promovida desde el proceso de las Cumbres y los organismos involucrados en éstas, es una coalición de tres ONGs nacionales - Corporación Participa (Chile), Fundación Grupo Esquel (Estados Unidos) y Fundación Canadiense para América Latina (FOCAL)- encargada de difundir el proceso de las Cumbres y avanzar el diálogo gobiernos-sociedad civil en preparación de la III Cumbre (Quebec). La segunda, representada por la Alianza Social Continental (ASC) y la Cumbre de los Pueblos, se plantean como alternativas a las Cumbres de las Américas, se oponen al ALCA, proponen una versión alternativa de integración hemisférica y han venido realizando un proceso paralelo al oficial (la I Cumbre de los Pueblos se realizó durante la II Cumbre Hemisférica, en Santiago, y II Segunda Cumbre de los Pueblos durante la III Cumbre Hemisférica, en Quebec). Ambas alianzas congregan a un conjunto diferenciado de OCS: en la primera participan mayoritariamente ONGs, y el proceso de consultas y reuniones ha involucrado también a representantes de gobiernos, agencias internacionales y empresariado; la ASC, creada en 1999, es una coalición amplia en la que predominan movimientos sociales y sindicatos, pero participan también ONGs, redes de ONGs y otro tipo de organizaciones en los 35 países del continente, incluida Cuba. Esta bifurcación y este paralelismo entre “dos sociedades civiles” en torno al proceso de Cumbres Humisféricas se dieron en, y a partir de, la Cumbre de Santiago, y volvió a repetirse, a escala ampliada, en la III Cumbre, en Quebec (abril 2001). La tabla que sigue describe, sintéticamente, este paralelismo. (Recuadro 9) Recuadro 9 |
| Cumbre de Santiago (1998) | Cumbre de Quebec (2001) | |||
| Línea de Cumbres | Línea contestataria | Línea de Cumbres | Línea Contestataria | |
| Mecanismo | Consultas preparatorias de la Cumbre (dos reuniones OSCs) | Cumbre de los Pueblos, paralela a la Cumbre Oficial | Proyecto
Participa: 18 consultas nacionales, consultas a 6 redes temáticas, movimiento de una página web |
III Cumbre de los Pueblos y foro Continental de Educación. Consultas previas vía e-mail y la web |
| Organiza | Participa (ONG chilena) en alianza con el Ministerio chileno de Planificación (MIDEPLAN) | Alianza Social Continental (ASC) y otras OSCs | Participa (Chile) Fundación Esquel (E.U.) y FOCAL (Canadá), junto con OEA, Grupo de Revisión e Implementación de la Cumbre (GRIC) y coordinadores del tema fortalecimiento de la sociedad civil (Jamaica y Uruguay) | Alianza Social Continental (ASC) y otras OSCs |
| Período | Primera Reunión: Agosto 1997. Segunda Reunión: Noviembre 1997 | 5-18 Abril 1998 | Seis Meses. Proceso culmina con Reunión Hemisférica en Miami (18-20 enero 2001) | Foro Continental: 17-18 abril 2000. Intercambios y consultas previas |
| Participan | OSCs con buenas relaciones con sus respectivos gobiernos y representantes de gobiernos | Abierta,
diversos sectores representados. Oposición al ALCA como elemento aglutinador |
Representantes de OSC que lideraron las consultas nacionales y con redes temáticas, gobiernos y agencias internacionales, y observador empresario (Philip Morris) | Docentes, representantes de organizaciones comunitarias y ONGs, sindicalistas y estudiantes |
| Número de OSC participantes | Primera
reunión: 55 Segunda Reunión: 70 |
2000 | Cerca de 900 organizaciones que elaboraron 243 propuestas en torno a los temas de la III Cumbre | |
| Financia | Gobiernos:
Chile y Canadá OEA, BID |
OSCs | AID/PREAL | OSCs |
| Resultado | Influencia en los documentos finales de la Cumbre | Declaración entregada a los gobiernos en la Cumbre Oficial. Consolidación de la ASC como alianza hemisférica de OSC | Recomendaciones finales de las OSC difundidas por la web y al GRIC, integradas a la Declaración de Principios y Plan de Acción de la Cumbre | Declaración Final y Plan de Acción del Foro Continental sobre Educación, entregados en la Cumbre y difundidos a través de la web. |
Elaboración propia y adaptado de Shamsie, 2000. Según se analiza, esta situación ha sido favorecida por la propia manera como ha venido siendo manejada esta iniciativa y este proceso de Cumbres de las Américas: “(...) una secuencia de procesos poco conectados, cada uno con una naturaleza particular. Las dos Cumbres –Miami (1994) y Santiago (1998)– fueron acogidas y organizadas por diferentes países, cada uno con su manera propia de vincularse a la participación de la sociedad civil. La Cumbre de Bolivia sobre Desarrollo Sostenible fue un encuentro especializado y un proceso distinto. Si bien las negociaciones sobre ALCA se relacionan íntimamente a los Procesos de las Cumbres, éstas han sido tratadas por separado. Paralelamente algunas instituciones están desarrollando mecanismos por separado para la participación de organismos de la sociedad civil. El mecanismo considerado en este documento – OEA/ISP, ALCA, y los mecanismos usados en las dos Cumbres – por el momento, a veces están conectados y otras veces no”. (Shamsie 2000:9) Incluimos, entre las experiencias seleccionadas, ejemplos de todas estas dimensiones de participación ciudadana en educación: procesos nacionales de consulta (Perú y Guatemala) y de fortalecimiento de la sociedad civil (Chile) desde el Estado; experiencias de vigilancia ciudadana en torno a la educación (Guatemala, México, Nicaragua, Perú y Venezuela); trabajo educativo y en pro de la educación desde los medios de comunicación, con involucramiento de la empresa privada (Ecuador y Colombia); desarrollo humano y desarrollo local a partir de la universidad (Argentina); y alianzas sociales regionales, continentales y mundiales de diversa naturaleza y signo (Alianza Social Continental/Foro Continental de la Educación, Mesa de Concertación de ONGs en América Latina, Pronunciamiento Latinoamericano por una Educación para Todos, y Campaña Mundial por la Educación/Campañas Nacionales en Brasil y Perú). 20 EXPERIENCIAS Parte II PARTICIPACION ESTUDIANTIL MAS ALLA DEL AULA DE CLASE ECUADOR: Un Encuentro Nacional de Alfabetizadores Estudiantiles Los jóvenes estudiantes son convocados a analizar la educación nacional y proponer cambios para ésta La Campaña Nacional de Alfabetización “Monseñor Leonidas Proaño” se realizó en el Ecuador con la participación de cerca de 70.000 estudiantes de los dos últimos años del colegio secundario y de los Institutos Normales. Toda la campaña giró en torno a la temática de los derechos humanos, adoptándose la Declaración Universal de los Derechos Humanos como eje para elaboración de las 23 lecciones. Organizados en brigadas, y bajo la coordinación de sus profesores, los jóvenes dedicaron sus tres meses de vacaciones, más un mes adicional que coincidió con el período escolar, para colaborar en una tarea de gran contenido humano y relevancia nacional como es la alfabetización. Cerca de 200.000 personas concluyeron la campaña y más del 80% de ellas lograron un nivel aceptable de alfabetización (capacidad para leer comprensivamente un texto corto referido a los derechos humanos y para escribir creativamente acerca de sus experiencias en la campaña), según revelaron las evaluaciones interna y externa (equipo de UNESCO) de la campaña, condensadas en un solo Informe Final. La campaña se concibió no como un esfuerzo aislado de alfabetización/educación de adultos, sino además como una estrategia destinada a dinamizar y revitalizar la educación nacional y, en particular, el sistema educativo formal. La campaña se vinculó a este último de muchas maneras: fue conducida por el Ministerio de Educación, aprovechando sus estructuras, instancias y personal; involucró a Universidades y organismos no-gubernamentales relacionados con la educación en todo el país; los alfabetizadores fueron estudiantes secundarios, para quienes la alfabetización se planteó como un requisito para la graduación; los asesores técnicos de los alfabetizadores fueron sus propios profesores en los respectivos colegios; todos los materiales preparados para la campaña -incluidos los 32 folletos utilizados para la formación a distancia de los alfabetizadores, y que constituyeron una pequeña “biblioteca del alfabetizador”- fueron distribuidos ampliamente a todas las escuelas y profesores de la red de enseñanza pública del país; planes específicos de capacitación se diseñaron para los diferentes grupos y sectores involucrados en la campaña: estudiantes, profesores, y personal del Ministerio de Educación a nivel central, intermedio y local; un programa radial con orientaciones pedagógicas se mantuvo en el aire a lo largo de toda la campaña y fue transmitido en cadena nacional los sábados y los domingos. En esta línea de hacer de la alfabetización un motor de la renovación educativa en el país, al término de la campaña se organizó un Encuentro Nacional de Alfabetizadores Estudiantiles (Quito, 21-23 Septiembre 1989), de tres días de duración, en el que participaron cerca de 800 jóvenes de todas las provincias del país. Quienes llegaron a este Encuentro Nacional fueron elegidos por sus compañeros de brigada y luego en sucesivos encuentros a nivel cantonal y provincial. Los alfabetizadores que llegaron a este Encuentro eran jóvenes elegidos por sus compañeros en virtud de sus cualidades y compromiso en la tarea de la alfabetización. Estudiantes por muchos años, y educadores por cuatro meses, en una experiencia corta pero sumamente compleja y de la que salían victoriosos (en la encuesta final aplicada a los alfabetizadores, el 84% dijo que volvería a repetir la experiencia de alfabetizar), estos jóvenes se habían ganado el derecho a ser escuchados como voz calificada para opinar sobre la educación nacional. El Encuentro Nacional convocó por eso a los jóvenes a analizar el sistema educativo nacional y a proponer cambios para éste. Se definió una metodología de trabajo y se propusieron tres preguntas como eje del Encuentro:
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