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Resumen ejecutivo

Las Naciones Unidas declararon la década del 90 como el "Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales". Para muchos países en vías de desarrollo, esta década también representa un período en el cual enfrentar desastres naturales es sinónimo de desarrollo: el costo de rehabilitación y reconstrucción después de los desastres al consumir el capital disponible, reduce significativamente las fuentes para nuevas inversiones.

Las pérdidas son pavorosas. Desde 1960 eventos naturales como terremotos, huracanes, inundaciones, sequías, desertificación y derrumbes en la región de América Latina y el Caribe han terminado con la vida de 180.000 personas, afectado a 100 millones más y causado pérdidas por más de US$ 54 mil millones en daños a la propiedad. Los índices de destrucción han aumentado década tras década. Los efectos adversos en el empleo, en la balanza comercial y en el endeudamiento externo se han seguido sintiendo anos después de ocurrido un desastre. Aquellas actividades cuyo propósito es promover el desarrollo, frecuentemente exacerban el impacto de los eventos naturales. Lo peor del caso es que los países más pobres y específicamente, los segmentos más pobres de su población, son los que sufren los impactos más severos. Los programas internacionales de ayuda y rehabilitación sólo compensan una pequeña parte de las pérdidas sufridas por los países afectados.

Las buena noticia es que, de la totalidad de los problemas del medio ambiente, los riesgos naturales presentan la situación más manejable: pueden ser identificados rápidamente, se dispone de medidas de mitigación y los beneficios al reducir la vulnerabilidad pueden, en gran parte, ser mayores que los costos. Más aún, la experiencia demuestra que el impacto de los eventos naturales puede ser reducido. El mejoramiento de los sistemas de prevención y evacuación ha reducido extraordinariamente el número de muertes causadas por huracanes. La combinación de medidas estructurales y no estructurales de mitigación ha demostrado que reduce los efectos de los terremotos, derrumbes, inundaciones y sequías.

Los países de la región son lentos para tomar acciones de reducción de vulnerabilidad o solicitar financiamiento para ellas, los organismos de fínanciamiento para el desarrollo están poco dispuestos a financiarlas y la mayoría de los organismos de cooperación para el desarrollo prestan muy pocos servicios en estos aspectos. A pesar de la eficacia de las medidas de mitigación en función al costo, más del 90 por ciento de los fondos internacionales destinados al manejo de amenazas naturales de esta región, están destinados a actividades de preparación, auxilio, rehabilitación y reconstrucción de desastres, quedando solamente un 10 por ciento destinado a actividades de prevención.

Si bien existen motivos que han causado esta situación anómala, lo más importante es que existe la posibilidad de cambiarla. Esta publicación sintetiza la experiencia con amenazas naturales del Departamento de Desarrollo Regional y Medio Ambiente de la Organización de los Estados Americanos (OEA/DDRMA). La misma sostiene que a largo plazo, el enfoque más efectivo para reducir el impacto de los eventos naturales es incorporar la evaluación y mitigación de amenazas naturales dentro del proceso de planificación del desarrollo integrado y de la formulación y ejecución de proyectos de inversión.

Esta publicación está dirigida a los responsables de la toma de decisiones en los Estados miembros y de los organismos de asistencia para el desarrollo, con la esperanza de alentarlos a:

- Incorporar consideraciones sobre amenazas naturales en las primeras etapas del proceso de planificación del desarrollo integrado y de la formulación de proyectos de inversión;

- Conceder una mayor importancia a la reducción del riesgo al evaluar los proyectos de inversión; y a

- Aumentar la proporción de los fondos destinados a las actividades de prevención en relación con aquellos destinados a trabajos de rehabilitación y reconstrucción después de la ocurrencia de un desastre.

Las pautas para incorporar consideraciones sobre amenazas naturales dentro de la planificación del desarrollo y de la formulación de proyectos pueden ser resumidas de la siguiente manera:

ESTRATEGIAS DE MITIGACION DE AMENAZAS DENTRO DE LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO

El manejo de las amenazas naturales generalmente es conducido independiente a la planificación del desarrollo integrado. Es importante combinar ambos procesos. De los muchos componentes de manejo de amenazas naturales, las siguientes técnicas son las más compatibles con el proceso de planificación:

- Evaluación de amenazas naturales: es una evaluación sobre la ubicación, severidad y posibilidad de que ocurra un evento natural dentro de un período de tiempo determinado.

- Evaluación de vulnerabilidad: es una estimación de las pérdidas o daños que puedan ser causados por un evento natural de cierta severidad, incluyendo daños a la construcción, daños personales e interrupción de las actividades económicas y del funcionamiento normal de las comunidades.

- Evaluación del riesgo: es una estimación de la probabilidad de las pérdidas esperadas, dado un evento natural determinado.

La planificación del desarrollo integrado es un proceso multidisciplinario y multisectorial que incluye el establecimiento de normas y estrategias de desarrollo, la identificación de ideas de proyectos de inversión, la preparación de proyectos, aprobación final, fínanciamiento y ejecución. La OEA/DDRMA entiende que el ciclo del proyecto, se compone de cuatro etapas: Misión Preliminar, Fase I (diagnóstico del desarrollo), Fase II (formulación del proyecto y preparación de un plan de acción), y Ejecución del Proyecto. Las actividades de planificación del desarrollo y manejo de amenazas correspondientes a cada una de estas etapas están resumidas en el diagrama de la página siguiente.

Las ventajas de incorporar el manejo de amenazas dentro de la planificación del desarrollo, son las siguientes:

- Las medidas para reducir la vulnerabilidad tienen más posibilidades de ser aplicadas como parte de los proyectos de desarrollo que como propuestas de mitigación en sí;

- El costo de reducir la vulnerabilidad es menor cuando se incorporan medidas de reducción de vulnerabilidad dentro de la formulación original del proyecto, y no cuando se las incorpora después;

- Los planificadores pueden ayudar a fijar prioridades para que las investigaciones científicas y de ingeniería se concentren más en generar datos útiles para su uso inmediato en la mitigación de los desastres;

- La incorporación de medidas de reducción de vulnerabilidad dentro de los proyectos de desarrollo beneficia a los segmentos más pobres de la población del país donde se ejecuta el proyecto.

Proceso de planificación de desarrollo integrado, manejo de amenazas naturales y el ciclo del proyecto

Fuente: OEA, Manual sobre el Manejo de Amenazas Naturales en la Planificación del Desarrollo Regional Integrado (Washington, D.C.: en proceso de publicación).

ESTRATEGIAS DE MITIGACION DE DESASTRES DENTRO DE LA FORMULACION DE PROYECTOS

Algunas medidas estructurales para la mitigación de los efectos de los desastres naturales son: códigos de construcción y especificaciones de materiales, reacondicionamiento de las estructuras existentes para que sean más resistentes a desastres y la construcción de diques u otros mecanismos protectores. Las medidas no estructurales se concentran en identificar las zonas propensas a desastres y en limitar su uso. Algunos ejemplos de estas medidas son: zonificación del uso de la tierra, incentivos tributarios, programas de seguros y reubicación de residentes fuera del área de riesgo. Es válido decir que en los países en desarrollo se debe enfatizar el uso de medidas de mitigación no estructurales, ya que las medidas estructurales tienen un costo directo que debe ser sumado a los costos de un proyecto. Las medidas no estructurales pueden ciertamente involucrar algunos costos de capital y/o operacionales, pero éstos son generalmente menores a los de las medidas estructurales.

Varias interrogantes derivan de la relación entre las amenazas naturales y los proyectos de inversión:

¿Debe considerarse el grado de riesgo en la evaluación de proyectos de inversión? Algunos gobiernos sostienen que ellos deben actuar de forma indiferente frente a los proyectos del sector público de alto o bajo riesgo que tengan el mismo valor presente neto esperado, ya que los riesgos son compartidos ampliamente por toda la sociedad y por lo tanto son insignificantes para cada individuo. Esto deja de lado la obligación que tienen los gobiernos de considerar el costo de oportunidad del capital en cada inversión. Los organismos financieros internacionales pueden ser indiferentes al riesgo, ya que los países están obligados a repagar el préstamo, hayan sido destruidas las estructuras a causa de un terremoto, o no. Esto se contrapone a los esfuerzos realizados por dichos organismos para inculcar la responsabilidad fiscal. No obstante los argumentos económicos, tiene sentido común considerar las amenazas naturales dentro de la evaluación de un proyecto, de la misma manera que se considera el riesgo comercial del mismo.

¿Cómo deben evaluarse los objetivos conflictivos o contrarios de un proyecto? Esta pregunta debe formularse antes de iniciar la búsqueda de ideas para un proyecto. El análisis multicriterio sirve para incorporar los objetivos y prioridades de la sociedad en la selección de proyectos. Para este análisis se convoca una reunión de una muestra representativa de los grupos de interés con el propósito de arribar a objetivos sociales y económicos importantes y acordar el peso discriminatorio para cada uno de ellos. Los proyectos luego son evaluados en términos de su capacidad para satisfacer los objetivos fijados. La reducción de la vulnerabilidad a las amenazas naturales puede establecerse como uno de estos objetivos.

¿Cómo pueden resolverse las demandas conflictivas de los distintos grupos de interés para el uso del mismo bien o servicio natural? Este es el problema clásico al que se denomina, equívocamente, "impacto ambiental". La buena planificación se caracteriza por la identificación de la competencia potencial sobre el uso de los bienes o servicios naturales y la búsqueda de soluciones a estos conflictos que sean razonablemente satisfactorias para todas las partes.

¿Qué medidas objetivas existen para evaluar a los riesgos como elementos de la evaluación global de un proyecto de inversión? Existen dos tipos de métodos: aquellos basados en información limitada y aquellos basados en la disponibilidad de información probabilística. En esta publicación se describen algunas técnicas en cada categoría y las condiciones en las que cada una es aplicable.

ESTRATEGIAS PARA AMENAZAS ESPECIFICAS

¿Cómo incorporan los planificadores las amenazas naturales dentro de un estudio para el desarrollo integrado de un área? Primero deben determinar cuáles son los fenómenos, si los hay, que imponen una mayor amenaza y luego deben preparar una evaluación de los mismos. Tradicionalmente, los planificadores se basaron en información existente, ya que evaluar los riesgos era económicamente muy costoso y consumía mucho tiempo como para poder formar parte de un estudio de planificación del desarrollo. Hoy en día es posible, usando técnicas desarrolladas por la OEA, llevar a cabo estas evaluaciones e introducir medidas de mitigación de riesgos en el contexto de un estudio de desarrollo.

Huracanes

Los huracanes ocurren en fajas bien definidas del Caribe y de la costa oeste de América Central. Si un área de estudio está ubicada dentro de estos cinturones, el planificador puede proceder a determinar cuáles son las amenazas y buscar medidas de mitigación adecuadas. Puesto que la ola ciclónica (crecimiento del nivel del mar debido a la acción de los vientos y a la baja presión barométrica de una tormenta) es la amenaza de huracán más perjudicial, las áreas de tierras bajas cerca del mar son las más comprometidas. El monitoreo de tormentas y el uso de sistemas mejorados de alarma y evacuación son los mecanismos más efectivos para salvar vidas. Algunas medidas de mitigación de bajo costo pueden reducir el daño (por ejemplo, asegurarse que los techos estén atados, cubrir los grandes paneles de vidrio y quitar las salientes que puedan volar fácilmente). Los pueblos y aldeas dependen en gran medida de sus propios medios para defenderse de los huracanes. Por este motivo es necesario preparar a los líderes de las comunidades y establecer un programa nacional para capacitar y mantener la comunicación con el personal local.

Desertificación

Esta amenaza, inducida por el ser humano, se define como la creación o ampliación de condiciones de tipo desérticas más allá de los márgenes del desierto. La desertificación ocurre en zonas áridas o semiáridas estrechamente circunscritas. Esta publicación clasifica las categorías de desertificación por subdivisiones políticas en Sudamérica y México. Las acciones de desarrollo que puedan causar o exacerbar la desertificación en esas zonas deberían ser evitadas. Si un área de estudio está ubicada dentro de una zona con potencial de desertificación, se puede preparar rápidamente una evaluación de la amenaza usando cuatro parámetros disponibles en muchas partes: precipitación, textura de los suelos, pendiente y la relación precipitación-evapotranspiración. Esta técnica define 16 unidades aptas para el trazado de mapas, de las cuales cada una reúne un conjunto de características que indican las mejores prácticas de manejo. Una vez determinados los problemas potenciales, pueden aplicarse medidas de mitigación y rehabilitación para la cría de ganado, agricultura de secano, erosión de suelos y salinización.

Amenazas geológicas

Existe suficiente información científica como para determinar si los terremotos, las erupciones volcánicas o los tsunamis constituyen una amenaza significativa en prácticamente cualquier área de América Latina o del Caribe. Anteriormente no era fácil acceder a esta información, pero este documento la reúne y la presenta de una manera apropiada para ser utilizada en el proceso de planificación. Aquellas áreas que cuentan con grandes posibilidades de sufrir un terremoto de gran escala en los próximos 20 años, están enumeradas y organizadas por división política. Todos los volcanes que han erupcionado en América Latina y el Caribe en los últimos 10.000 años están categorizados por intervalos de erupción de largo o corto plazo. Cualquier área de estudio que esté ubicada dentro de un radio de 30 km. de un volcán de frecuencia de corto plazo, debe ser considerada como una zona de riesgo de erupción. Los tsunamis afectan la costa oeste de América Latina y son eventos tan inusuales que se justifica económicamente la aplicación de medidas de mitigación solamente en áreas donde existen grandes concentraciones de población. Este documento presenta una lista de las ciudades amenazadas por este evento e indica para cada una de ellas la máxima altura probable del tsunami.

Inundaciones

La información que existe hoy en día es raras veces suficiente para evaluar el potencial de una inundación en un área de estudio. Mediante la interpretación de imágenes provenientes de sensores remotos puede prepararse una evaluación de esta amenaza que encaje dentro de los límites de tiempo y presupuesto de un estudio de planificación del desarrollo. Dicha evaluación es útil tanto para el diseño de nuevos proyectos como para adoptar medidas de mitigación en proyectos de desarrollo existentes que se encuentran amenazados por este evento.

Deslizamientos

Como en el caso anterior, la información existente es raramente suficiente para evaluar el potencial de deslizamientos en un área de estudio, pero la disponibilidad de nuevas técnicas hace posible un análisis rápido de dicho potencial. Pueden ubicarse deslizamientos pasados con fotografías aéreas o imágenes de satélites y puede trazarse un mapa de zonificación de deslizamientos que muestre la relación entre ellos y los factores que los causan (material parental, pendiente y humedad).

ESTRATEGIAS PARA ALGUNOS SECTORES ECONOMICOS

Varios sectores económicos tales como energía, turismo, agricultura y transporte, pueden beneficiarse con un análisis para determinar su vulnerabilidad a amenazas naturales. De los estudios sectoriales de vulnerabilidad ya realizados pueden sacarse las siguientes conclusiones:

- Las medidas de reducción de vulnerabilidad pueden ser eficaces en función de los costos como proyectos independientes o, con mayor frecuencia, como componentes de programas globales de desarrollo sectorial;

- Estudios sectoriales revelan la existencia de vínculos no establecidos anteriormente entre desastres y desarrollo;

- Un sector puede tener que seleccionar entre objetivos conflictivos para llegar a una estrategia de reducción de vulnerabilidad que sea aceptable.

TECNICAS Y HERRAMIENTAS PARA LA EVALUACION DE AMENAZAS NATURALES

Sistemas de Información Geográfica (SIG)

Un SIG es un método sistemático de ordenar geográficamente información sobre una unidad de espacio que puede facilitar el almacenamiento, la recuperación y el análisis de datos tanto en forma de mapas como en cuadros. Dicho sistema puede ser manual, pero en la mayoría de los casos es computarizado dada la gran cantidad de información necesaria para el manejo de amenazas naturales, particularmente en el contexto de planificación del desarrollo. Un SIG no es necesariamente costoso y puede aumentar en gran escala la productividad de un técnico. Su utilización puede dar resultados de mayor calidad a los que puedan ser obtenidos manualmente.

Uso de Sensores Remotos en Evaluaciones de Amenazas Naturales

El sensoramiento remoto se refiere al proceso de grabación de información por medio de sensores montados en aeronaves o satélites. Puede utilizarse para revelar la ubicación de eventos naturales ocurridos en el pasado y/o identificar las condiciones bajo las que éstos son más posibles de ocurrir. De esta manera se podrán distinguir las zonas potencialmente expuestas a las amenazas y se podrán introducir medidas de mitigación dentro del proceso de planificación.

En este documento se presentan los tipos de técnicas de sensoramiento remoto disponibles, aéreas o por satélite, para la preparación de evaluaciones de amenazas naturales y la conveniencia del uso de cada una en las varias etapas de un estudio de desarrollo.

Técnicas Especiales para el Trazado de Mapas

Los mapas de múltiples amenazas combinan evaluaciones de dos o más eventos naturales en un solo mapa. Dichos mapas son excelentes para analizar la vulnerabilidad y el riesgo, ya que se pueden determinar los efectos combinados de los fenómenos naturales en un área e identificar las técnicas de mitigación más apropiadas. También es necesario trazar mapas de instalaciones críticas - medios de comunicación y transporte, servicios públicos, auditorios, hospitales, estaciones de policía y bomberos, etc. - como parte del proceso de planificación para emergencias. La combinación de los mapas de instalaciones críticas con los de múltiples amenazas proporciona información para orientar la identificación de proyectos y las medidas de mitigación necesarias.

ESTRATEGIAS PARA LOS ORGANISMOS DE ASISTENCIA PARA EL DESARROLLO

Las actividades que pueden llevar a cabo los organismos de cooperación técnica para promover la evaluación y mitigación de las amenazas naturales incluyen:

- Fortalecer la capacidad de las instituciones de planificación para incorporar la consideración de amenazas naturales en el proceso de planificación;

- Apoyar proyectos piloto de evaluación de amenazas naturales;

- Estimular el interés del gobierno y de los organismos de asistencia para el desarrollo en la evaluación y mitigación de amenazas naturales, durante las actividades de auxilio y reconstrucción después de un desastre;

- Incorporar la evaluación de amenazas naturales en la planificación sectorial;

- Incluir en la preparación y evaluación de proyectos de inversión los costos y beneficios de aplicar o no medidas para evitar los impactos de los eventos naturales;

- Preparar estudios de casos sobre cómo pueden las actividades de inversión ser más sensibles a los riesgos.

La estrategia para promover el interés de los organismos financieros en la evaluación y mitigación de riesgos, se compone de tres elementos:

- Cambiar el contexto dentro del cual los organismos financieros perciben que los gobiernos y las entidades de cooperación técnica enfocan los asuntos de riesgos. Los países receptores pueden demostrar su capacidad de enfrentarse con las amenazas naturales concentrándose en riesgos y sectores prioritarios, eligiendo sistemas de recopilación de información y de análisis simples y prácticos y, demostrando que están decididos a aplicar los resultados obtenidos en los estudios. Por su parte, los organismos de cooperación técnica pueden lograr que estos organismos se interesen en la aplicación de los resultados obtenidos en los estudios, buscando soluciones a problemas recurrentes que sean prácticas y efectivas en función de los costos e identificando mecanismos de cooperación con las entidades financieras como, por ejemplo, la fusión de recursos técnicos, el intercambio de experiencias y la capacitación conjunta del personal en aspectos de amenazas naturales.

- Establecer incentivos para el análisis. Los organismos financieros tendrán más interés en incorporar la consideración de amenazas naturales dentro de la preparación y evaluación de un proyecto de desarrollo, si esto significa solamente un pequeño cambio en los procedimientos actuales. El análisis se podrá promover brindando información reutilizable, integrando aspectos de amenazas en los mecanismos de revisión de proyectos ya existentes, promoviendo medidas de mitigación que ya hayan sido probadas en proyectos específicos, incorporando los costos y beneficios de mitigación de riesgos dentro de la evaluación económica de los proyectos y sensibilizando al personal de dichos organismos.

- Asignar responsabilidad por pérdidas. Se debería concientizar más al personal directivo y demás personal bancario sobre las pérdidas que pueden sufrir los proyectos que ellos ayudan a financiar, a causa de los desastres naturales. Estas pérdidas deberían ser evaluadas de la misma manera que se evalúan el diseño del proyecto y la capacidad de pagar el préstamo. Las técnicas para el tratado de riesgos deberían promoverse dentro de los estándares profesionales del personal bancario.

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