Capítulo I. Papel de la infraestructura de transporte en la integración

1. Red fundamental de transporte del cono sur
2. Sistema andino de carreteras
3. Red de transporte para la integración de América del Sur

1. Red fundamental de transporte del cono sur

Desde su inicio, a comienzo de la década de los años setenta, la Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte de los Países del Cono Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay), consideró a la integración de las políticas de obras públicas y transportes como la contribución, en su campo, al desarrollo global de la región.

El intercambio comercial de personas y de culturas, se posibilitaría en la medida que se contara con la infraestructura de transporte indispensable. En este sentido la acción conjunta de los países para alcanzar la uniformización de las normas técnicas de diseño de infraestructura, la armonización de las normas operativas, la planificación de las interconexiones como una unidad orgánica, el intercambio de información general sobre estado de sus redes entre otras metas, permitiría que la realización de proyectos y obras respondieran simultáneamente a las necesidades propias de cada país y también a las del desarrollo de la región. El sistema permanente de consulta y coordinación para tales efectos sena la propia Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte de los Países del Cono Sur.

En ese marco los países fueron avanzando hacia la definición de una red de transporte de interés multinacional que comprendiera las tres subredes correspondientes a la carretera, al ferrocarril y a las vías navegables e incluyera además las infraestructuras de las terminales portuarias y aéreas.

En la IV Reunión de Ministros, desarrollada en Brasilia en 1973, se acuerda la confección de una carta única estableciendo que la denominación a otorgar a tal identificación sena la de a Red Fundamental de Transporte del Cono Sur ".

Posteriormente, en la V reunión desarrollada en Asunción del Paraguay, se solicita al INTAL la preparación de un documento sobre la Red en base a los antecedentes recogidos oportunamente de los países.

En 1980 se entrega el documento final que es aprobado por el foro mediante Acuerdo 1.17 (XI) en 1981 en Santiago de Chile.

En el citado documento se conceptualiza la definición de la Red Fundamental de Transporte del Cono Sur de la siguiente manera: "La Red Fundamental de Transporte del Cono Sur definirá el ámbito físico de aplicación y será el instrumento ordenador de las acciones en el sector transporte que tiendan a la materialización de las políticas regionales de integración".

La red está considerada aquí como un conjunto de relaciones destinado a constituirse en un agente de integración. Por esta razón está conformada por tramos o centros de intercambio, existentes o proyectados, con adecuado o mal nivel de servicio haciéndose abstracción de su estado de materialización. Por otra parte la Red, al definir un ámbito físico, se transforma en un marco de referencia para la interrelación de los Países; es decir, es el "donde" se materializarían las políticas de transporte de los Países Miembros y las infraestructuras de las conexiones internacionales.

En 1992, luego de once años de su aprobación, la Red Fundamental de Transporte fue actualizada, manteniendo su marco conceptual e incorporándole ligeras modificaciones al trazado anterior.

1.1 Criterios para definir la Red

La Reunión de Ministros, acordó en su IV encuentro, que cada uno de los países miembros definiría la infraestructura de todos los modos de transporte que posibilitaran la Red Fundamental de Transporte del Cono Sur. También estableció pautas para que los Países elaboraran la información necesaria.

Por esta razón el INTAL tomó como criterio principal para la formulación de la Red, la opinión emitida por los países una vez analizado el objetivo de la misma.

El segundo criterio utilizado para definir la Red es de tipo técnico y complementa al anterior. Tiene por objetivo conformar el trazado como red. Esto es: asegurar la compatibilidad de las conexiones internacionales, la compatibilidad intermodal así como la homogeneización de la red para que el desarrollo de la misma resultase coherente con las características socioeconómicas de las diferentes regiones.

El trazado de la red surgió de un proceso iterativo que tuvo en cuenta la opinión de los países luego de entregada la formulación preliminar por parte del INTAL, los acuerdos bilaterales, entre países, especialmente en lo que tiene que ver con las interconexiones físicas, y la aplicación nuevamente del criterio técnico, todo lo cual permitió obtener un producto final coherente y consensual.

1.2 Formulación de la Red

Conocidas las propuestas de los países, la formulación de la Red se obtuvo a partir de la aplicación de las siguientes pautas:

· Vincular en forma directa los países miembros entre sí a través de sus capitales y principales centros de intercambio mediante una red continua;

· comprender los principales puntos de conexión de los países entre sí y de la región con el exterior, en especial con los países limítrofes;

· abarcar la totalidad de la región y conservar la relación de la densidad de la red con el desarrollo relativo del área correspondiente;

· aprovechar al máximo las condiciones físicas favorables existentes, naturales o de infraestructura, y las posibilidades de coordinación intermodal;

· conectar las subregiones importantes con los océanos Atlántico y Pacífico, a través de terceros países, con especial consideración por los casos de mediterraneidad;

· contener el mínimo de vinculaciones que garantice un grado de conectividad e invulnerabilidad adecuados.

Cuadro 1.1. RED FUNDAMENTAL DE TRANSPORTE DE LOS PAISES DEL COMO SUR (Resumen)

El establecimiento de un espacio económico ampliado, objetivo del proceso de integración económica de la Subregión Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), determinó la necesidad de emprender acciones conjuntas en materia de infraestructura de transporte como forma de posibilitar el desarrollo del creciente intercambio comercial y de personas que se generaría.

En ese sentido, la formulación de una red de transporte como compromiso de acciones conjuntas y con carácter de proyecto multinacional, tuvo como primer antecedente en nuestro subcontinente a la Decisión 94 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

Sin desmedro de la importancia que se le asignara a otros modos de transporte, a partir del trabajo del Consejo de Integración Física, constituido en 1973 como órgano asesor de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, se entendió necesario priorizar el transporte por carretera a través del establecimiento de un Sistema Troncal Andino de Carreteras. Asimismo se constituyó un grupo técnico de trabajo que se encargaría de analizar las normas de diseño geométrico de las vías así como las características del vehículo tipo para su incorporación en una norma armonizada de aplicación comunitaria.

Las modificaciones ocurridas en las condiciones de los tramos originales, la existencia de otros que deberían incorporarse así como la necesidad de armonizar los límites de peso por eje de los vehículos, llevaron al Consejo de Integración Física, en noviembre de 1988, a considerar necesario actualizar la Decisión 94. Dicha revisión fue aprobada en la IV Reunión de Ministros de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas celebrada en Quito en el año 1988.

En octubre de 1990 la Comisión del Acuerdo de Cartagena aprobó la Decisión 271, Sistema Andino de Carreteras, actual marco de referencia para el establecimiento de una posición coordinada de los Países Andinos alrededor de un sistema vial consensuado.

2.1 Criterios para definir el Sistema Andino de Carreteras

Los tramos componentes del Sistema Andino de Carreteras fueron definidos mediante el aporte de cada uno de los Países atendiendo los objetivos principales establecidos para el Sistema¹:

(¹ Artículo 1°, Decisión 271, Sistema Andino de Carreteras.)

· Vincular a los Países miembros lo mas directamente posible, por medio de una red de carreteras continuas que permita un acceso expedito, seguro y económico entre los principales centros y regiones del área andina.

· Atender el intercambio comercial andino de forma tal que los costos de transporte permitan incentivar la producción subregional y posibiliten la consolidación de los estímulos logrados por efecto de la desgravación arancelaria.

· Permitir el transporte turístico y regular de pasajeros entre y a través de los Países Miembros, por carreteras, como una contribución definitiva para el mayor conocimiento de su geografía y bellezas naturales, además de contribuir a la diversificación de las fuentes de divisas de cada uno de ellos.

· Vincular la Subregión Andina con los demás países de América Latina con miras a expandir el mercado subregional y a lograr una total integración física continental.

2.2 Formulación del Sistema Andino de Carreteras

Los países miembros definieron un Sistema Vial Andino constituido por tres tipos de ejes:

Ejes troncales: Los que permiten la interconexión continua, directa, económica y segura entre los Países Miembros, en condiciones de transitabilidad durante todo el año, para facilitar el transporte de personas y el intercambio comercial andino.

Ejes interregionales: Los que sirven de enlace de los Ejes Troncales con las redes viales de los demás países de América Latina.

Ejes complementarios: Los que permiten la conexión de otras áreas internas de desarrollo con los Ejes Troncales.

Estas vías aparecen mencionadas explícitamente en la Decisión 271 conjuntamente con siete cruces de frontera para los Ejes troncales.

Asimismo la decisión identifica una serie de acciones conjuntas a desarrollar en los Ejes Troncales en relación a la construcción, mejoramiento y mantenimiento de las carreteras que los conforman.

Se adopta además como norma de referencia para el diseño de carreteras nuevas y para el mejoramiento de las existentes en el Sistema Andino, el" Manual Interamericano de Normas de Diseño Geométrico de Carreteras a aprobado por el XIII Congreso Panamericano de Carreteras.

En el mapa 1.1 se presenta el Sistema Andino de Carreteras, resultado del proceso de formulación antes descrito. La longitud total de carreteras es de 29.239 km.

3. Red de transporte para la integración de América del Sur

En noviembre de 1991 se realizó en Lima, Perú, la reunión inaugural de la Conferencia de Ministros de Transportes, Comunicaciones y Obras Públicas de América del Sur agrupando por primera vez a los países integrantes del Cono Sur y del Acuerdo de Cartagena.

El foro, al igual que su similar del Cono Sur, tiene un carácter eminentemente sectorial y la razón fundamental de su actuación está dada por la importancia y el desarrollo del comercio intra y extrarregional. Esto requiere un trabajo conjunto para armonizar y concertar las actividades a desarrollar en el ámbito de América del Sur.

Diversos factores coadyuvaron a la aprobación por parte de los Ministros de Transportes, Comunicaciones y Obras Públicas de América del Sur de la Red de Transporte para la Integración de América del Sur.

A nivel del foro del Cono Sur, en la XVII Reunión celebrada en Asunción en 1990 fueron aprobados dos Acuerdos sobre corredores de transporte: 1.81 (XVII) sobre el "Proyecto Libertadores" y 1.82 (XVII) sobre Corredores Interregionales de Transporte.

En Lima, Perú en la XVIII Reunión de Ministros se aprueba la actualización de la Red Fundamental de Transporte del Cono Sur teniendo en cuenta el Acuerdo sobre Corredores Interregionales. Se reconocía así la vinculación estrecha entre corredores y Red Fundamental.

En el año 1992 y como respuesta a la solicitud presentada a ALADI por la Reunión de Ministros del Cono Sur, comienza el estudio sistemático de cada uno de los corredores de transporte del Cono Sur a efectos de proponer medidas que mejoren los flujos de transporte en los mismos.

El foro de Ministros de América del Sur impulsó desde su creación la confección de un Inventario de Proyectos de Infraestructura de Transportes para la Integración de América del Sur de prioridad para los países.

En el momento en que se produce la Reunión extraordinaria de Ministros de Transportes, Comunicaciones y Obras Públicas de América del Sur, en Santiago de Chile (mayo de 1992), la ALADI estaba elaborando el estudio sobre corredores, de manera que para la categorización de los proyectos se destacó el hecho de que éstos estuviesen contenidos en corredores prioritarios.

En octubre de 1992, en Santa Fe de Bogotá, los especialistas en infraestructura con el apoyo de ALADI, presentaron una propuesta de priorización. En ese contexto las delegaciones asistentes acompañan una propuesta de Perú en el sentido de presentar a la 1^a Reunión Ordinaria de la Conferencia un proyecto de Red de Transporte para la Integración de América del Sur que aparecía implícita en todos los trabajos que se estaban elaborando a nivel del subcontinente. La Red fue finalmente aprobada en Punta del Este en noviembre 1992 por Resolución de la Conferencia.

3.1 Objetivos de la Red

La Red de Transporte de América del Sur se basó en la Red Fundamental del Cono Sur y en el Sistema Andino de Carreteras, así como en la información adicional sobre puertos, aeropuertos y vías fluviales de navegación pertenecientes a los países del Grupo Andino. Los objetivos por tanto recogen los conceptos vertidos en diversos documentos emanados de ambos foros.

Si la Conferencia es un foro de concertación de las políticas de transporte, comunicaciones y obras públicas, la configuración de la Red de Transporte es un requisito indispensable para lograr la integración física subcontinental.

La Red de Transporte para la Integración de América del Sur define, según el documento aprobado por los Señores Ministros, un ámbito físico en el que se materializarán las políticas regionales de integración en materia de transporte permitiendo entre otros²:

(² Documento: "Red de Transporte para la Integración de América del Sur", Conferencia de Ministros de Transportes, Comunicaciones y Obras Públicas; noviembre de 1992.)

· Aportar elementos de juicio técnicos que posibiliten la formulación de una política regional de infraestructura.

· Establecer un marco de referencia para la realización de estudios que permitan superar las trabas institucionales, normativas u operativas que dificultan el desarrollo del transporte en la región.

· Contribuir a uniformar las características técnicas de la infraestructura, a efectos de adaptarlas a las condiciones operativas de los distintos medios de transporte, así como a dotarlas de una calidad de servicio suficiente y homogénea.

· Facilitar la incorporación en los Planes de Desarrollo Nacionales de un orden de prioridad de los proyectos de infraestructura de transporte de mayor impacto para la integración regional.

· Propiciar el desarrollo de un sistema integrado de transporte a nivel regional, que permita coordinar el uso de todos los modos y medios de transporte facilitando economías en el intercambio entre países.

· Posibilitar la preparación de programas conjuntos de financiamiento de proyectos de infraestructura, con el respaldo de los países de América del Sur que podrían ser objeto de un tratamiento especial por parte de los Organismos Internacionales de Crédito que difícilmente sería aplicado a cada uno de los proyectos, si estos son presentados fuera de ese contexto.

· Emplear nuevas técnicas de transporte que contribuyan a ampliar el desarrollo tecnológico de los países miembros.

· Coordinar y llevar a la práctica programas comunitarios de control del cumplimiento de las resoluciones o acuerdos de armonización técnica que se establezcan en el Foro.

3.2 Criterios para definir la Red

Los criterios básicos fueron similares a los empleados para la elaboración de los dos instrumentos subregionales. Se tomó como base el trazado preliminar obtenido a partir de las opiniones de los países, procediéndose luego a verificar la continuidad de la configuración, la compatibilización intermodal del conjunto y la homogeneidad del trazado.

3.3 Formulación de la Red

La metodología empleada para definir el trazado de la Red de Transporte para la Integración de América del Sur ha sido, en términos generales, la expuesta en el Documento Final Red Fundamental de Transporte del Cono Sur, realizado por el Instituto para la Integración de América Latina (INTAL). En consecuencia, las pautas generales coinciden con las ya detalladas al describirse la formulación de la red de transporte en dicho ámbito.

En el mapa 1.1 se presenta la Red de Transporte para la Integración de América del Sur. En el cuadro 1.2, se indica el número de puertos y aeropuertos que la integran así como la extensión de las redes de carreteras y vías férreas.

Cuadro 1.2 RED DE TRANSPORTE PARA LA INTEGRACION DE AMERICA DEL SUR (Resumen)