AYUDA
MEMORIA
COMENTARIOS
SOBRE EL ARTÍCULO QUINTO DE LA CARTA DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS
Por
el Departamento de Servicios Legales,
Secretaria
General de la Organización de Estados Americanos
INTRODUCCIÓN
Se
nos pide hacer una breve interpretación de la disposición contenida en
el artículo quinto de la Carta vigente de la Organización de los Estados
Americanos (OEA),[1] con el fin de esclarecer el significado que debe darse
a la expresión "toda nueva entidad política" incluida en el
texto del citado artículo. En
la elaboración de este memorándum hemos acudido a los escritos de
algunos tratadistas que se han referido escuetamente al contenido de la
norma. Sin embargo, hemos encontrado de especial utilidad las actas y
documentos de la Novena Conferencia Internacional Americana, celebrada en
Bogotá, Colombia, del 30 de marzo al 2 de mayo de 1948. Es
en aquella Conferencia donde los principios básicos del ya existente
Sistema Regional Americano fueron concretados en una especie de Carta
Constitucional que se firmó
con el nombre de "Carta de la Organización de los Estados Americanos".
Las
varias intervenciones y discusiones que se llevaron a cabo en aquel
entonces en la Comisión de Iniciativas y en la Comisión de Coordinación
de la Conferencia, las cuales
estuvieron encargadas del tema del Pacto Constitutivo del Sistema
Interamericano y, concretamente, de lo atinente al texto del artículo que
aquí nos ocupa, arrojan gran
claridad sobre la intención que tuvieron quienes propusieron su texto y
quienes apoyaron y debatieron su inclusión en el articulado final de la
Carta. El texto
correspondiente al actual artículo quinto es el artículo tercero en la
Carta de 1948. Su redacción ha permanecido invariable a lo largo de las
distintas reformas que ha sufrido la Carta de la Organización.[2]
I.
El
Artículo Tercero de la Carta de 1948.
El
asunto de cómo debía estipularse lo relativo a
nuevos miembros de la Organización fue discutido especialmente en
la undécima y decimoquinta sesiones de la Comisión de Iniciativas y en
las sesiones segunda y cuarta de la Comisión de Coordinación de la
Conferencia. En el acta de la sesión undécima de la Comisión de
Iniciativas encontramos la propuesta presentada por la delegación de El
Salvador cuyos apartes nos permitimos transcribir a continuación:
…Señor
Presidente, en una de nuestras primeras reuniones - si lo recuerdo, en la
Primera fecha de la Comisión de Iniciativas- se aprobó el Artículo 1 de
la Carta de la Organización de los Estados Americanos. Hay una materia,
señor Presidente, que es completamente relacionada con este punto, y
quisiera decir unas palabras sobre ella. La delegación de El Salvador ha
presentado a la Secretaría una proposición de adición de un artículo
al principio del Pacto Constitutivo, probablemente como artículo 3 de ese
pacto. Esa proposición, señor Presidente, tiene los siguientes
antecedentes históricos: las Repúblicas Centroamericanas formaron una
federación durante dos décadas de su historia y, en las Constituciones
de esas Repúblicas, está el artículo que autoriza a sus gobiernos para
tratar de restablecer la antigua Unión Centroamericana. Esa es la razón
histórica de la proposición que voy a presentar.
Artículo…
En la Organización de los Estados Americanos tendrá lugar, por derecho
propio, toda nueva entidad política que nazca de la unión de varios de
sus Estados Miembros
El
objeto de la proposición, señor Presidente, es que se reconozca -ya sea
en Centro América o en otra cualquiera región de América en donde
varios Estados decidan unir sus destinos políticos, ya sea en forma
unitaria, ya sea en forma confederada o federal - digo, que se
reconozca el derecho propio de esa nueva entidad política para formar
parte de la Organización de los Estados Americanos".[3]
Sometida a consideración de los participantes, la propuesta recibió
la adhesión inmediata de Guatemala, y Ecuador, para finalmente ser
aprobada sin objeción alguna por parte de los delegados presentes.
Posteriormente, en la sesión decimoquinta de la Comisión, al discutirse
el lugar que este texto debía ocupar dentro del articulado de la nueva
Carta, el delegado de El Salvador propone
que el artículo "… que se refiere a las nuevas entidades políticas
que nazcan de unión de Estados…" pase a ser el que le sigue inmediatamente al artículo
segundo [4]
"… porque es el único lugar lógico que le corresponde".[5]
En esta oportunidad el delegado del Perú manifiesta su acuerdo y
presenta la siguiente
propuesta adicional:
la
incorporación o la inclusión en el artículo 2 o como artículo
diferente, después del Artículo 2, quedaría incompleta, si no se
agregan estas palabras que precisan el problema, o mejor dicho, que
resuelven la situación de la personería de los nuevos Estados. La
proposición que yo hago, y que he tenido ocasión de acordar
personalmente con el señor Delegado de El Salvador, dice a la letra:
La
incorporación de esa entidad nueva a la Organización determinará la pérdida
de la calidad de Miembro de los Estados que la constituyen.
No
necesito fundar esta adición, porque es evidente que si la unión que se
produce no es una unión laxa, ni de acuerdo puramente local, sino una
entidad efectiva, hasta el punto de que va a determinar la aparición de
una nueva personalidad política o "entidad" (empleando la
palabra de la proposición de El Salvador), esa nueva entidad política,
al incorporarse a la organización, asume la personalidad que ejercían
individualmente los Estados que se han fundido en esa nueva unión".[6]
Al cerrar la discusión sobre este punto se decidió incorporar
como artículo tercero en la Carta el propuesto inicialmente por El
Salvador, con la adición planteada por el Perú. Posteriormente el texto
original sufre dos
modificaciones, con lo cual se reabre el debate acerca de la norma. Ello
nos da mayores detalles que resultan útiles en su interpretación. La
proposición aprobada en la Comisión de Iniciativas contenía el texto
completo presentado por El Salvador con la adición propuesta por
el Perú. Sin embargo, al pasar los trabajos a la Comisión de
Coordinación aparece suprimida la expresión "por derecho propio".
En su intento por mantener los términos originales de la propuesta
(incluyendo "por derecho propio"), el representante de El
Salvador manifiesta:
Esta
proposición, repito, fue aprobada en forma unánime. Desde luego deseo
exponer las ideas en que se inspiró. Esta norma tiene por objeto que, en
el caso de que se efectúe una unión de varios Estados Americanos, sea
por medio de una confederación de Estados o bajo la forma de una federación,
la entidad política resultante asuma, por derecho propio, su puesto en
nuestra organización".[7]
El
cambio efectuado, según aclaraciones dadas en la Comisión de Coordinación,
se basó en la consideración de que si se mantuviera tal expresión, se
daría pie para considerar
que un Estado puede entrar a formar parte del organismo sin que medie la
ratificación de la Carta. Ello sería contrario a lo establecido en el ya
aprobado artículo segundo, el cual determina, en palabras del
representante del Brasil durante la reunión, "… los únicos
requisitos para hacer parte de ella (la organización): ser un Estado
Americano y ratificar la Carta".[8]
Durante
el transcurso de estos debates, tanto los Estados miembros en sus
intervenciones, como la misma Presidencia de la Comisión aparecen refiriéndose
indistintamente a la "nueva entidad política" o al "nuevo
Estado". Ello
aparentemente resultó obvio para la Comisión de Estilo; tan obvio que
decidió reemplazar el término "nueva entidad política"
originalmente propuesto, por
"nuevo Estado", sin
considerar que ello implicara modificación alguna en la estructura del
artículo. Al rechazar esta modificación y explicar la razón por la
cual su delegación no está conforme con
tal corrección, el representante de El Salvador nos aclara aún más
el contenido que quiere darle a su propuesta,
señalando que
En
la Comisión de Estilo se estaba tratando de cambiar "entidad política"
por "Estado", lo que sería agregarnos un nuevo problema, porque
naturalmente una unión de Estados puede ser una confederación o federación
de ellos y no un simple Estado. [9]
Las
explicaciones ofrecidas clarifican los puntos en discusión y el debate se
cierra con la aprobación del artículo tercero final, que corresponde al
actual artículo quinto de la Carta de la Organización, en el cual se
elimina la expresión "por
derecho propio" de la propuesta inicial, y se mantiene la expresión
"nueva entidad política". Esta última se conserva, pues, con
el propósito de abarcar no sólo "un simple Estado", según
palabras citadas de la representación salvadoreña, sino también una
"federación o confederación de Estados".
II.
Aspectos Complementarios.
Los debates llevados a cabo en el seno de la Conferencia y en sus
respectivas Comisiones por si solos son suficientes para esclarecer el
significado que los Estados miembros quisieron dar a la disposición
contenida en el artículo tercero de la Carta de 1948.
No obstante hemos considerado oportuno hacer algunas
consideraciones adicionales a este respecto.
A. No
fue sino hasta el momento mismo de la Conferencia que los miembros de la
Organización decidieron que el documento mediante el cual se establece la
base para su sistema se llamase "La Carta de la Organización de los
Estados Americanos". A esta decisión se llegó luego de grandes
dificultades y de encontrados debates. Algunos apoyaron la conservación
del nombre existente, el de la Unión de las Repúblicas Americanas, que
había sido adoptado en la cuarta Conferencia de Argentina, en 1910.
La delegación de Argentina se opuso a tal sugerencia y a
cualquiera otra que pudiera significar
la existencia de un "super estado". Ciertos países,
notablemente México, favorecieron la aplicación del nombre de "Unión
Panamericana" a la organización en su conjunto, pero encontraron
oposición por diversos motivos. El título de "Sistema
Interamericano" utilizado en las resoluciones contenidas en la Ley de
Chapultepec, prácticamente careció de apoyo.
Se
prefirió finalmente el término "Organización" a cualquier
otro nombre que describiera el sistema, y se adoptó la palabra "Estados",
a preferencia de "Repúblicas" o "Naciones", para
designar a sus miembros. Varios comentaristas atribuyen esta última
decisión a la intención de prever la posibilidad de que Canadá pudiera
afiliarse en un futuro a la Organización.[10]
Evidentemente la elección de vocablos es indicio de la intención de no
excluir de la Organización a cualquier Estado americano que tuviese una
estructura política que no fuese la de una república.
Por otra parte, si bien los términos adoptados no pueden
interpretarse de una manera tan amplia que de cabida a cualquier clase de
entidad política, lo que sí es evidente es que la puerta queda abierta
para el ingreso de Estados y de federaciones o confederaciones que
pudieran resultar de la fusión de algunos de ellos.
B.
La
carta de la OEA emplea el vocablo "Estado" o "Estados"
siempre que se refiere a los miembros de la Organización. Desde el punto
de vista jurídico, la definición del derecho internacional es la
apropiada para definir el término "Estado" cuando se emplea sin
aclaración en un tratado internacional. Tal caracterización había sido
previamente adoptada por los Estados americanos en un acuerdo anterior, la
Convención de 1933, sobre los Derechos y los Deberes de los Estados, de
la Séptima Conferencia Internacional.
En su artículo I dicha Convención declara:
El
estado como persona de Derecho Internacional debe reunir los siguientes
requisitos: a) una población permanente; b) un territorio determinado; c)
gobierno, y d) capacidad de sostener relaciones con los demás estados.[11]
Debemos
concluir que el texto
acogido permite la admisión de una confederación o federación, siempre
y cuando dicha "entidad política" satisfaga todos los
requisitos de ser calificados como un estado conforme con la Convención
de 1933. De no ser así el texto elegido no tendría mucho sentido.
Valga
aquí señalar como el artículo 108 de la Carta de 1948 también se ocupó
del asunto de la membresía al declarar que "La presente Carta queda
abierta a la firma de los Estados Americanos, y será ratificada de
conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales".[12]
Por tanto, las calificaciones que se requerían eran: ser Estado Americano
y haber ratificado la Carta.
C.
La
disposición contenida en el artículo tercero de la Carta de 1948 refleja
el sentimiento de algunos Estados miembros de acuerdo con las
circunstancias políticas de la época. Eran tiempos de cambios
permanentes e incertidumbre. El proceso de descolonozación que se vivía
después de la guerra mundial y, más concretamente, las perspectivas de
descolonización de áreas con respecto a las cuales las repúblicas
americanas tenían reclamaciones territoriales, hacen comprensible que
algunos miembros vieran la necesidad de dejar su membresía en la
Organización atada a la posibilidad de cambios territoriales que se preveían
en la región.
III.
Conclusión.
El análisis
anterior muestra cómo al
redactar el texto del artículo tercero de la Carta de la Organización de
los Estados Americanos en 1948, los delegados manifestaron su intención
de referirse al ingreso de una nueva entidad política resultante de la
fusión de varios Estados. Al describir esa "nueva entidad política"
los miembros previeron la admisión de nuevos entes políticas que
obviamente deberían cumplir con los requisitos para ser calificados como un Estado
conforme con el Artículo I de la citada Convención de 1933. Recordemos
una vez más que el artículo tercero se originó en una propuesta
salvadoreña y que tenía como fundamento una posible federación futura
de las repúblicas centroamericanas.
A través del artículo tercero
los signatarios trataron de adelantarse al posible surgimiento de
nuevos "Estados" o "federaciones o confederaciones que
surgieran de la unión de varios ellos".
Así
se desprende de los debates exhaustivos que se dieron a este tema en las
respectivas Comisiones de la Novena Conferencia Internacional Americana,
en la cual los delegados dejaron clara constancia de la intención que los
dirigió a adoptar esta redacción. Así
se deduce también de la interpretación del plano lenguaje de la norma,
de la terminología adoptada a todo lo largo del texto de Carta y del ámbito
político existente en la época en la cual se llevó a cabo la Novena
Conferencia. De acuerdo con la enmienda introducida por el Perú, la nueva
entidad política que nazca de la unión de varios de sus Estados tendría
su lugar en la Organización, en tanto que los antiguos Estados que la
constituyen sufrirán la pérdida de su calidad de miembros por la obvia
razón, ya delineada por la delegación del Perú, que esa nueva entidad
política asume la personalidad que ejercían individualmente quienes
ahora la conforman.
