Ley Modelo Protección de personas que denuncian actos de corrupción

Thomas Devine
Robert Vaughn
Keith Henderson

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1. PRESENTACIÓN

Las leyes que otorgan protección a las personas que denuncian actos de corrupción, las que garantizan acceso a información que está en poder del Gobierno y las que imponen a los funcionarios públicos de alta jerarquía la obligación de declarar determinados activos e ingresos se basan en los conceptos de responsabilidad democrática y Estado de Derecho. Esta responsabilidad es un disuasivo a la conducta ilícita de las autoridades y refuerza las medidas de prevención de la corrupción. Como la responsabilidad política y jurídica se basa en el derecho a la libre expresión del pensamiento y el derecho a la libertad de asociación, esos tres tipos de leyes pueden considerarse también como importantes mecanismos de protección de esos derechos humanos.

La expresión "leyes de apertura del Gobierno" describe apropiadamente los tipos de leyes arriba expresados y refleja los valores que contienen. Por ejemplo, la protección de las personas que denuncian actos de corrupción y el acceso a la información pública reivindica los derechos de los ciudadanos de organizarse, promover causas e impugnar las decisiones del Gobierno que los representa. La falta de información sobre determinadas políticas gubernamentales reduce la credibilidad del orador y el valor del derecho de expresión del pensamiento, y asimismo es un obstáculo a la libertad de asociación. La protección de las personas que denuncian actos de corrupción es un importante complemento del acceso de los ciudadanos a la información en poder del Gobierno. El momento en que la información está disponible tiene tanta importancia como el hecho mismo de que lo esté. La protección de las personas que denuncian actos de corrupción aumenta la disponibilidad de información y su presentación puntual. Las personas que denuncian actos de corrupción pueden garantizar el acceso a la información mucho antes de que puedan realizarse los procedimientos de acceso de los ciudadanos. De hecho, los datos proporcionados por personas que denuncian actos de corrupción pueden indicar la necesidad de utilizar los procedimientos de acceso público a documentos y registros gubernamentales para llevar adelante la investigación de la supuesta conducta ilícita que revela esa información.

El sistema de apertura gubernamental respalda el Estado de Derecho. El acceso público a documentos y registros gubernamentales garantiza el conocimiento de las normas aplicadas por las autoridades públicas. A menos que esas normas y los criterios de evaluación de su aplicación sean conocidos, difícilmente podrá limitarse en forma significativa el poder de las autoridades públicas. Los datos proporcionados por personas que denuncian actos de corrupción pueden hacer salir a luz información oculta y hacer trizas los dispositivos tendientes a encubrir conductas ilícitas. Además para hacer efectiva a través de los tribunales la responsabilidad de las autoridades se requiere información sobre las políticas gubernamentales y las prácticas de los funcionarios públicos. Por otra parte, la revelación pública de los activos e ingresos de funcionarios públicos de alta jerarquía garantiza al público que las decisiones de esos funcionarios se inspiren en la aplicación del derecho y de la política pública, y no en afán de lucro personal.

Las normas sobre personas que denuncian actos de corrupción suelen incluir mecanismos de protección para los empleados que se rehusen a obedecer órdenes ilegales. A través de esa protección se procura impedir que las autoridades públicas utilicen sus potestades para violar las normas jurídicas que limitan ese poder.

El régimen de apertura gubernamental es un disuasivo para la corrupción. El Presidente de la Corte Suprema de los Estados Unidos, Louis Brandeis, lo describió acertadamente en su famosa cita: "como se sabe, la luz del sol es el mejor desinfectante[.]" El acceso a la información en poder del Gobierno, la protección de los empleados que denuncian conductas ilícitas y la revelación pública de activos financieros aumentan la probabilidad de castigo de actos de conducta ilícita muy graves y recuerdan a los funcionarios públicos que están sujetos a responsabilidad política y jurídica. Esta legislación refuerza poderosamente la responsabilidad de los funcionarios públicos ante la ley y ante la población a la que deben servir.

Los tres tipos de leyes –normas de acceso a la información, protección de personas que denuncian actos de corrupción y revelación pública de activos financieros de funcionarios gubernamentales—suelen tratarse como sistemas separados y disímiles. En realidad, se trata de regímenes estrictamente relacionados entre sí, ligados mutuamente por su identificación de los valores de la responsabilidad democrática y el Estado de Derecho. Forman parte de una importante estrategia de creación y preservación de esos valores a través de la transparencia. En consecuencia, revisten importancia como medios de prevenir la corrupción y proteger la libertad de expresión.

2. NOTAS EXPLICATIVAS SECCIÓN POR SECCIÓN

1. Estas notas tienen dos finalidades. La primera consiste en explicar y aclarar el interés que ofrecen disposiciones específicas de la Ley Modelo de Protección de las Personas que Denuncian Actos de Corrupción. Cuando es necesario, a través de ejemplos detallados se ilustra el impacto de las disposiciones legales. La segunda finalidad consiste en explicar por qué es necesario incluir disposiciones específicas para alcanzar la meta de la Convención de prevenir la corrupción.

Parte Primera

Protección contra Represalias

Capítulo Primero. Disposiciones Generales

Artículo 1. Finalidad

2. La finalidad de la Ley Modelo consiste en proteger la libertad de expresión para las personas que prestan declaración testimonial en casos de traición a la confianza pública, contribuyendo así a combatir la corrupción. Para realizar su potencial, debe implementarse como parte de un conjunto global de reformas de la sociedad civil necesarias para implementar la Convención Interamericana contra la Corrupción. La Ley Modelo protege a las personas que en diversas sociedades han sido denominadas "personas que denuncian actos de corrupción", "soplones" o "guardafaros". Todas estas expresiones convergen en una identidad común: aluden a una persona que advierte al público de peligros que lo acechan, actuando así como "testigo del pueblo". A los efectos de esta Ley Modelo, la expresión "testigo protegido" se utilizará para designar a quienes cumplen su obligación de denunciar. Esta forma de libertad de expresión es un derecho humano básico. Los testigos del pueblo son el elemento cardinal de los programas de prevención e investigación de la corrupción y procesamiento penal de los corruptos. Personifican una premisa básica de la jurisprudencia, según la cual "se sabe que la luz del sol es el mejor desinfectante". A falta de una libre circulación de la información emanada de testigos fidedignos, las campañas de lucha contra la corrupción son vacías y carecen de vitalidad. Sin embargo, la experiencia demuestra que en un entorno represivo, serán observadores silenciosos en lugar de expresar su voz en nombre del pueblo. La libertad de expresión brinda a nuestros ciudadanos la libertad de participar en genuinas operaciones de lucha contra la corrupción.

Artículo 2. Definiciones

3. Corrupción. Este término comprende la legislación preexistente elaborada por expertos nacionales. En el marco de esta Ley Modelo, el ejercicio de la libertad de expresión también recibe protección a los efectos de combatir toda conducta ilícita prohibida por la Legislación Modelo sobre Enriquecimiento Ilícito y Soborno Transnacional preparada por el Comité Jurídico Interamericano.

4. Persona. Este término incluye a todos aquellos individuos comprendidos en el mandato general de la Convención de obtener en la máxima medida posible el flujo de información proveniente de testigos cuyas declaraciones puedan ser decisivas en la lucha contra la corrupción, sin limitaciones basadas en el hecho de que hayan detectado esas pruebas en su calidad de empleados públicos, empleados privados, periodistas o ciudadanos privados. Este derecho protege a los que prestan un servicio público ejerciendo la libertad de expresión, independientemente del contexto. Protege a las organizaciones no gubernamentales con y sin fines de lucro. En relación con determinados segmentos de esta Ley Modelo, incluidos los empleados del parlamento, el Poder Judicial y el personal de confianza y encargado de la formulación de políticas de la Presidencia, los correctivos se limitan a los procedimientos preexistentes disponibles, debido a lo delicado de las funciones que prestan.

5. Actividad protegida. Esta expresión refleja los límites de la Ley de Protección de Personas que denuncian actos de corrupción de 1989 en el Derecho de los Estados Unidos. Está definida por sus términos internos. Se incluyen las categorías específicas porque representan una conducta ilícita que contribuye a la corrupción, está vinculada a esta o es subproducto de esta. A título ilustrativo, la "ilegalidad" va de las violaciones del derecho internacional, incluidas las convenciones sobre derechos humanos, a violaciones de las normas y procedimientos internos de los organismos gubernamentales.

Falta administrativa grave comprende actos arbitrarios de favoritismo o discriminación. En esta categoría también están comprendidas las faltas graves contra los derechos humanos, que con frecuencia refiere a corrupción reiterada en beneficio de personas favorecidas políticamente.

Despilfarro hace referencia a modalidades indebidas de gastos menores o gasto individual indebido por US$12.000 o más o según precedentes de Estados Unidos.

La configuración de peligro sustancial y específico para la salud o seguridad pública, exige amenazas tangibles específicas de una determinada actividad y no objeciones genéricas. Los actos de lucha contra la discriminación ilícita en violación de esta Ley Modelo reciben protección del mismo modo que las denuncias iniciales de corrupción basadas en el ejercicio de la libertad de expresión.

6. Prohibida por la ley. Se refiere a las prohibiciones legales sancionadas por el Parlamento y refrendadas por el Presidente. La expresión no comprende normas, reglamentos ni políticas de organismos, que de por sí sean insuficientes para superar una protección de la libertad de expresión de valor público tan significativo. Si un testigo protegido espera hasta que la responsabilidad haya prescrito, la denuncia deja de suscitar beneficios públicos significativos como para que se cumplan los requisitos de la protección. La prohibición se extiende también a la información adecuadamente clasificada y declarada secreta por el Presidente por razones de seguridad nacional o política exterior.

7. Se rehusa a violar la ley. Esta expresión se refiere al otorgamiento de protección a quienes cumplen su obligación tanto en actos como en palabras, rehusándose a colaborar con la corrupción o a convertirse en socios para delinquir participando en actos de corrupción. Se trata de una disposición importante de la Ley de Protección de Personas que Denuncian Actos de Corrupción y está siendo adoptada cada vez en mayor medida como piedra angular de la moderna legislación de protección de la libertad de expresión. Esta disposición sólo requiere que el testigo protegido tenga fundamentos de buena fe para rehusarse a contribuir a la corrupción. La protección contra la discriminación basada en esta disposición no tiene como requisito previo una sentencia que clausure los respectivos procedimientos judiciales.

8. Medida tomada para ayudar a lograr las finalidades de esta ley. Esta disposición se refiere a medios de protección para quienes brindan aportes no consistentes en denuncias protegidas. La gama de ejemplos va desde la elaboración de listas de testigos hasta el suministro de un refugio seguro a un testigo protegido amenazado de actos de acoso físico.

9. Cualquier tiene aquí el sentido de "sin excepción". Se incluye específicamente el término para que no existan dudas: no puede haber resquicio válido alguno a la protección, excepto los específicamente numerados en la presente ley. Aunque el alcance de las denuncias protegidas puede ser limitado por la ley, no puede negarse protección por factores que carezcan de interés público. Son ejemplos de factores interesantes, pero no pertinentes para la protección prevista en la Ley Modelo, el hecho de que la revelación sea oral o escrita; inspirada en motivos nobles o innobles; realizada para cumplir obligaciones personales o como iniciativa personal; para una audiencia externa o interna a una institución; o ejercida en horas de trabajo, en una reunión o después del horario de trabajo, en un contexto público formal o informal. En la medida en que la denuncia transmita información que pueda ser usada como prueba contra las faltas enumeradas como contribuciones a la corrupción, goza de protección. El fundamento de la protección es el valor de la denuncia como recurso contra la corrupción.

10. Pruebas. Esta expresión se refiere a que la información sea suficientemente creíble, pertinente y sustancial como para ser admitida en la documentación de investigaciones, actividades de aplicación coercitiva de la ley o juicios contra la corrupción.

11. Discriminación. Esta expresión también debe ser interpretada en forma amplia, de modo que incluya todo acto que inhiba el ejercicio de la libertad de expresión promovido en la Ley Modelo. Abarca modalidades comúnmente conocidas de represalias percibidas como tales, como la destitución de un empleado, el cambio de funciones, la supresión de cometidos o la omisión de aprobar su ascenso o de proporcionarle capacitación. Comprende discriminación política, como la consistente en someterlo a investigaciones y vigilancia como represalia, privarlo de libertad, someterlo a un tratamiento inhumano, como la tortura, o a procesamientos civiles o penales a través de juicios públicos o litigios privados. Comprende acoso físico, que puede abarcar secuestros o asesinatos. El límite no está dado por el tipo de discriminación, sino por el hecho de que su consecuencia sea paralizar el flujo de denuncias lícitas provenientes de testigos protegidos.

12. Factor contributivo. Se trata del estándar probatorio para sustanciar un caso que constituya prima facie discriminación ilícita. Esta tomado de la Ley de Protección de Personas que denuncian actos de corrupción y de las Normas y Procedimientos del Banco Mundial para Indagatorias e Investigaciones, cuyo contenido es análogo. Refleja una política de rechazo absoluto de todo acoso ilegal que comprometa el flujo de información que requieren las leyes de lucha contra la corrupción, proscribiendo las acciones cuando la actividad protegida "de alguna manera" afecta la decisión de participar un una presunta discriminación..

Artículo 3. Interpretación

13. Las Notas Explicativas constituyen pautas autorizadas de interpretación de disposiciones de la Ley Modelo.

Artículo 4. Modificación en virtud de acuerdo

14. Si bien la Ley Modelo elimina barreras preexistentes a la libertad de expresión pertinente y crea nuevos mecanismos afirmativos de defensa, ha sido diseñada de modo que sea compatible con la estructura jurídica preexistente.

Capítulo Segundo

Alcance de la protección

Artículo 5. Discriminación ilícita

15. Esta disposición refleja la definición de testigos protegidos. Aplica los mecanismos de protección de la Ley Modelo a otros contextos toda vez que las represalias puedan suscitar un grave efecto inhibitorio. La protección contra percepciones erróneas de la actividad protegida y contra la culpabilidad por asociación es necesaria para poner fin al aislamiento de quienes efectúan denuncias protegidas. Aislar al testigo es una táctica común utilizada para intimidar a otros posibles testigos y obligarlos a limitarse a ser observadores silenciosos de la corrupción, en lugar de cumplir su obligación de denunciar y prestar declaración como testigos para reforzar al testigo pionero. Es necesario proteger a quienes son considerados como "a punto de" efectuar denuncias, para prevenir ataques. Cuando éstos son suficientemente violentos hacen innecesarias las represalias, al crear un entorno de silencio, en lugar de un contexto de denuncia.

Artículo 6. Restricción previa ilícita

16. La prohibición contra la restricción previa es una piedra angular de la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos. Esta disposición es la aplicación del principio de la Ley Modelo basado en una ley de autorizaciones presupuestarias de los Estados Unidos sancionada anualmente en los doce últimos años. Se conoce como "ley antimordaza", porque declara ilícito el gasto en el cumplimiento de órdenes oficiales de supresión de la libertad de expresión. Esta disposición refuerza también la supremacía de los derechos legales a la libertad de expresión que se contraponen a restricciones impuestas por entidades administrativas, que son la fuente principal de las referidas órdenes. Aunque esta disposición ha sido concebida principalmente como una salvaguardia contra el secreto burocrático gubernamental o empresarial, sus principios básicos se aplican igualmente a abusos del secreto judicial.

Artículo 7. Carga de la Prueba – Regla General

17. Conforme a la Ley de Protección de Personas que Denuncian Actos de Corrupción y a leyes paralelas, una vez que los antecedentes prueban prima facie sus aseveraciones cumpliendo el requisito del factor contributivo, la carga de la prueba pasa a recaer sobre el empleador, quien debe demostrar que si no se hubiera realizado la actividad protegida habría adoptado la misma medida por razones lícitas e independientes. El empleador debe presentar pruebas claras y convincentes para cumplir el requisito de la carga de la prueba. La carga de la prueba reducida para el empleador tiene como objetivo constituirse en un régimen mucho más severo que el anterior, en que sólo se requería la "preponderancia de la prueba" a los efectos de justificar la existencia de razones independientes. El impacto de esa revisión de la carga de la prueba ha sido sumamente importante, ya que los coeficientes de decisiones favorables sobre el fondo del asunto en el marco de leyes de protección de personas que denuncian actos de corrupción, que estaban comprendidos entre el 5% y el 10%, han subido a niveles que oscilan entre el 25% y el 33% después de la modernización del régimen de la carga de la prueba conforme a lo previsto en este artículo.

Artículo 8. Presunción para organismos autorizados

18. Toda persona que aduzca discriminación ilícita puede procurar protección en el marco de la Ley Modelo acudiendo a determinadas entidades facultadas para investigar y confirmar violaciones de derechos pero carentes de la potestad de hacer cumplir las recomendaciones de adopción de medidas correctivas conexas. Entre esas entidades figuran la Oficina del Ombudsman y las Comisiones de Derechos Humanos. Si un testigo protegido desea hacer cumplir coercitivamente esas conclusiones acudiendo ante un tribunal u otro órgano dotado de autoridad al respecto, las conclusiones básicas deberán cumplir el requisito de verificación prima facie de la discriminación, transfiriéndose la carga de la prueba para exigir que el acusado proporcione una justificación de inocencia frente a la presunta discriminación contra el testigo protegido, a través de pruebas claras y convincentes.

Capítulo Tercero

Aplicación a través de la Oficina del Ombudsman

Artículo 9. Establecimiento y facultades de la Oficina del Ombudsman

19. La Ley Modelo se basa en una Oficina del Ombudsman reforzada con un presupuesto garantizado, como fuente de protección informal contra las represalias, con autoridad para investigar y ordenar una reparación temporaria para proteger a las víctimas de presunta discriminación. La estructura del organismo incluyó salvaguardias que impidan los abusos de esa autoridad como los ocurridos en estructuras análogas adoptadas por los Estados Unidos. Se eligió este contexto debido a la relativa autonomía del Ombudsman y a que éste está libre de conflictos de intereses, así como a la existencia de normas internacionales de acción sólidamente establecidas aplicables a sus cometidos. Si no existe una estructura preexistente para la actuación de un Ombudsman, u otro organismo es más compatible con los requisitos de la Ley Modelo, las disposiciones en cuestión pueden adoptarse a través de esa institución como alternativa a la creación de un nuevo organismo.

Se dejó "Ombudsman" entre corchetes en el texto de la Ley Modelo para subrayar que esta institución tiene carácter ilustrativo de los organismos aceptables para la implementación de la Ley Modelo. La materialización de la mayor autoridad y responsabilidades de la Ley Modelo exigiría una modificación estructural de toda Oficina del Ombudsman preexistente. Los testigos protegidos pueden acudir al Ombudsman para obtener asistencia –no están obligados a ello—a fin de reivindicar derechos previstos en la Ley Modelo.

Artículo10. Responsabilidades

20. Este Artículo contiene salvaguardias estructurales contra actos de abuso de autoridad. En él se establecen las responsabilidades de la Oficina frente a una persona que procure obtener asistencia. El principio básico es que el testigo protegido no debe correr el riesgo de que su situación empeore por haber acudido a la asistencia del Ombudsman. La estrategia principal para lograr ese objetivo consiste en dar a las supuestas víctimas de discriminación el control de la información utilizada por el Ombudsman a través de un privilegio análogo al que es propio de la relación abogado-cliente. Entre los cometidos de la Oficina se encuentra el de mantener comunicaciones regulares con una persona que solicite asistencia durante la investigación del caso y tras la culminación de la misma. Para disponer de los máximos recursos posibles, y con el consentimiento de la persona, el Ombudsman puede llevar a cabo procedimientos de solución de controversias a través de terceros conforme a mecanismos establecidos. La omisión de pronunciarse por parte del Ombudsman constituye denegatoria ficta al cabo de 240 días. Conforme al sistema de la Ley Modelo, la determinación del Ombudsman de que se ha producido una discriminación ilegal es el catalizador de una solución negociada. Tal como se dispone en el Artículo 8, si el demandado no tiene en cuenta las conclusiones del Ombudsman, un testigo protegido puede promover su ejecución ante un tribunal u otro órgano competente en los casos en que el respaldo de la Oficina cumple los requisitos de fundamentación prima facie del caso.

21. El testigo protegido puede también obtener la asistencia del Ombudsman sobre la base de pruebas de corrupción. Si la Oficina llega a la conclusión de que existe una considerable probabilidad de que los cargos formulados por el testigo protegido sean fundados, el Ombudsman puede ordenar al demandado que investigue y emita un informe firmado por su autoridad institucional, que incluya conclusiones y el compromiso de adoptar apropiadas medidas correctivas. La Ley Modelo contiene detallados requisitos tendientes a lograr que el informe refleje una plena divulgación de datos, en lugar de ocultar aún más los resultados emanados de la investigación que en él se resumen. Los testigos que declaran voluntariamente, sin necesidad de ser emplazados ni sometidos a otros mecanismos de presión, pueden declarar confidencialmente según lo previsto en esta Ley Modelo, y no es necesario dejar constancia de su identidad en la lista de testigos destinada al subsiguiente informe público. Con el consentimiento del testigo protegido, el Ombudsman también puede iniciar Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en procura de una resolución constructiva de problemas, o acudir a un tribunal u otro órgano que actúe ágilmente frente a supuestas conductas ilícitas que promuevan la corrupción.

Capítulo Cuarto

Aplicación a través del ejercicio del derecho al debido proceso

Artículo 11. Elección de foro

22. El impacto de la Ley Modelo dependerá de la existencia de un tribunal u otro órgano cuyas actuaciones sean dignas de crédito para quienes necesitan protección, y de la independencia y objetividad con que el mismo actúe para dictar una sentencia justa. Esa legitimidad será un requisito previo para que la Ley Modelo suscite importantes repercusiones en la lucha contra la corrupción. Este Artículo resuelve el problema admitiendo la actuación de toda una gama de tribunales u otros órganos de decisión. Este enfoque da lugar a máxima flexibilidad para testigos protegidos poseedores de muy distintos niveles de recursos y antecedentes, y a la máxima posibilidad de acudir a un tribunal u otro órgano que actúe objetivamente. Refleja un principio similar al del reconocimiento del derecho de elección de tribunal u otro órgano de actuación contenido en la Ley de Protección de Personas que denuncian actos de corrupción. La resolución de los casos se realizará conforme a las reglas de procedimiento ordinarias del órgano elegido, salvo que la Ley Modelo disponga expresamente otra cosa. Aunque se puede optar por un juicio por jurado en las jurisdicciones en que existe ese mecanismo, la Ley Modelo no requiere la modificación de las estructuras o procedimientos judiciales preexistentes.

Artículo 12. Transparencia

23. La Ley Modelo prevé que el proceso de resolución de casos esté abierto al público, lo que es congruente con su propósito de combatir la corrupción entre otras cosas reforzando el derecho del público a estar informado. Este principio no requiere introducir excepciones al principio de la legitimidad del mantenimiento de ciertos secretos. Un litigio puede clausurarse en relación con partes específicas de asuntos con respecto a los cuales un testigo protegido no esté habilitado a revelar públicamente información conforme a la Ley Modelo.

Artículo 13. Derecho a asistencia letrada

24. La Ley Modelo crea el derecho a disponer de asistencia de abogado a los efectos en ella previstos, en reconocimiento de que los esfuerzos en la lucha contra la corrupción y la necesidad de defenderse frente a represalias requiere una diestra asistencia letrada. La categoría de "Otro abogado autorizado" comprende abogados de la defensoría pública y de organizaciones de asistencia letrada, así como de organizaciones de derechos humanos y otras entidades reconocidas por la Organización de los Estados Americanos y habilitadas para patrocinar a testigos protegidos en ulteriores recursos ante tribunales u otros órganos internacionales.

Artículo 14. Defensa afirmativa

25. Esta disposición de la Ley Modelo reconoce la libertad de expresión en todo contexto litigioso en que sea pertinente, y no meramente en relación con acciones dentro del contexto del empleo convencional o de las interpuestas por un testigo protegido. Los escenarios más comunes en que es necesario ejercer este derecho son los de las acciones iniciadas por el Gobierno o por una entidad que utilice el litigio para proteger la corrupción u hostigar a quienes luchen contra la misma. Son ejemplos ilustrativos los procesamientos por razones políticas y las acciones por difamación presentadas contra personas, organizaciones no gubernamentales "de vigilancia" y los medios de difusión. Esta disposición no modifica en modo alguno la responsabilidad penal o civil preexistente, salvo en la medida en que específicamente la contradiga el texto de la Ley Modelo. Si el tribunal u otro órgano de decisión llega a la conclusión de que el litigio cuestionado se inició debido al ejercicio de una actividad protegida, la acción será desestimada. Por definición, y en forma congruente con el régimen de la carga de la prueba estipulado por la Ley Modelo, no se puede hacer lugar a la defensa afirmativa si el mismo litigio hubiera comenzado por razones independientes y lícitas que nada tengan que ver con la actividad protegida.

Artículo 15. Apelación

26. En la Ley Modelo se prevé un recurso expeditivo para que la Corte Suprema emita interpretaciones autorizadas aplicables en toda la amplia gama de tribunal u otros órganos competentes para dictar sentencia. Las interpretaciones a cargo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos también serán invalorables para promover la coherencia entre los sistemas de los países firmantes de la Convención. Esta disposición debe interpretarse en forma congruente con el Artículo 46 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en virtud de la cual el hecho de que los tribunal u otros órganos internos no dicten una decisión oportuna confiere al testigo protegido el derecho de apelar ante tribunales u otros órganos internacionales competentes.

Capítulo Quinto

Amparo

Artículo 16. Indemnización de perjuicios

27. La piedra angular de la Ley Modelo, en cuanto a la creación de un clima de respeto de la libertad de expresión, es que quienes ejercen ese derecho no se encuentren por ello en una situación peor que antes de ejercerlo. No existen limitaciones en cuanto a otras consecuencias indirectas que puedan requerir indemnización. Por ejemplo, un testigo protegido que se vea privado de una corriente sostenida de ingresos al ser despedido del empleo puede encontrarse con que su clasificación crediticia ha sido rebajada y se le cobran mayores intereses. Quizás un traslado con fines de represalia haga que el testigo tenga que gastar más en vivienda. Es posible que el costo de la asistencia médica aumente pronunciadamente debido a las consecuencias físicas de actos de violencia o al tratamiento de dolencias médicas provocadas por el estrés. Se trata de ejemplos ilustrativos, pero no exhaustivos, de los medios de reparación que un testigo protegido puede intentar una vez que ha sido reconocido como tal.

28. Las solicitudes de asistencia temporal en la instancia escogida para el litigio deben considerarse como situaciones de emergencia, a fin de neutralizar hechos consumados que castiguen a los testigos protegidos haciéndolos esperar meses o años antes de que tengan la posibilidad de ejercer sus derechos. Sin carácter limitativo, son ejemplos la falta de ingresos provocada por un despido dispuesto como represalia; los traslados a lugares distantes que obliguen a la separación de los miembros de la familia o provoquen graves contratiempos conexos; un largo período de detención previa al juicio, y las investigaciones o vigilancia continuas con ánimo de represalia Mientras el caso esté pendiente, el Ombudsman tiene autoridad para dictar sentencias obligatorias que brinden una asistencia temporal. La instancia escogida, de ser necesario, hará cumplir la orden del Ombudsman.

29. La disposición referente al pago de honorarios de abogado debe interpretarse liberal y generosamente, de modo de atraer a calificados juristas para la aplicación de programas de defensa de quienes atacan a la corrupción. Más que la mera remuneración de los servicios de un abogado, los honorarios de abogado previstos en la Ley Modelo son una inversión para obtener un retorno financiero mucho más significativo a través de la devolución a la sociedad de los recursos de que había sido despojada a través de la corrupción.

Artículo 17. Asilo

30. En muchos casos no existe un mecanismo realista para proteger a un testigo frente a un hostigamiento que dura toda la vida o amenazas físicas de quienes nunca olvidan o, para los testigos protegidos más eficaces, frente a las amenazas de quienes ya no tienen nada que perder. Esta disposición reconoce el hecho de que el asilo político en otro país puede ser el único mecanismo viable para que un testigo protegido y las personas con él vinculadas, como sus familiares, puedan sobrevivir desde el punto de vista profesional, financiero, y en muchos caso, físico. Esta disposición institucionaliza el precedente del caso Grava v. Immigration and Naturalization Service, 205 F.3d 1177, 1181 (9th Cir. 2000), explicado por la Corte en los términos siguientes:

La formulación de denuncias contra funcionarios públicos corruptos puede constituir una actividad política dotada de los requisitos suficientes como para suscitar persecución provocada por las opiniones políticas de la víctima. Véase Reyes-Guerrero v. INS, 192 F.3d 1241, 1245 (9th Cir. 1999); cf. Marquez v. INS, 105 F.3d 374, 381 (7th Cir. 1997) (en que se establece que la agitación política contra la corrupción estatal bien podría ser el fundamento de la concesión del asilo).

Reconociendo el fundamento de la protección de quienes se niegan a participar en actos de corrupción, el tribunal u otro órgano prosiguió manifestando que "negarse a consentir la corrupción gubernamental puede constituir una opinión política a los efectos de la concesión de la calidad de refugiado".

Artículo 18. Responsabilidad

31. Esta disposición ha sido concebida esencialmente como un disuasivo de la represión, que es un componente esencial de la corrupción. A menos que estén expuestos a sufrir las consecuencias, quienes ejecutan represalias contra testigos protegidos no tienen nada que perder; lo más que puede sucederles es no lograr su objetivo. Aun así, suelen ser recompensados con ascensos profesionales por estar dispuestos a "hacer el trabajo sucio". Ese entorno promueve reiterados actos de hostigamiento contra quienes luchan contra la corrupción, pues hace persistir el efecto paralizante que inhibe la libertad de expresión, institucionalizando un alto riesgo de probables represalias. Los testigos no se sentirán ni serán libres de impugnar la corrupción simplemente porque estén en condiciones de defenderse en juicio. Debe existir un entorno seguro para ejercer la libertad de expresión. Esta disposición adopta y combina tres recursos legales firmemente establecidos que promueven la consecución de esa meta creando una contra-amenaza para intereses clave de quienes ejercen represalias: (1) profesional: el testigo protegido expuesto a la destitución debe poder contrademandar exigiendo la destitución de los responsables de discriminación ilícita; (2) financiero, consistente en la responsabilidad personal por daños y perjuicios punitivos, y (3) de defensa de la libertad, a través de la creación de un régimen de responsabilidad penal por intentar obstruir la justicia a través de la represión.

Artículo 19. Preservación de medios de amparo

32. Esta Ley Modelo está destinada a reforzar, en lugar de sustituir, los canales jurídicos establecidos como defensa frente a la discriminación. En el caso concreto, los mecanismos preexistentes pueden ser más eficaces para alcanzar la meta de la Convención de crear un entorno seguro para luchar contra la corrupción. No obstante, estando disponible el tribunal u otro órgano previsto en la Ley Modelo, el testigo protegido debe optar entre los medios de amparo preexistentes y los disponibles en la Ley Modelo, que no está destinada a crear sistemas contenciosos repetitivos.

Capítulo Sexto

Protección de la Identidad

Artículo 20. Deber de Protección

33. En muchos casos la amenaza principal de la discriminación puede consistir en la violencia física y no en medidas relacionadas con el empleo. Las amenazas pueden extenderse a los miembros de la familia u otras personas vinculadas con un testigo protegido. En consecuencia una protección eficaz de la identidad puede ser el escudo más importante de los que ofrece la Ley Modelo para prevenir pérdidas irreparables. La Ley Modelo brinda a los testigos protegidos el derecho de controlar el flujo de información que contienen sus revelaciones y que a su juicio permitan identificarlos, lo que es necesario no sólo para prevenir una discriminación evitable, sino también para impedir un efecto paralizante que inhiba el flujo de información proveniente de testigos que no se sientan seguros. La obligación ciudadana de denunciar actos de corrupción no implica la obligación del denunciante de poner en peligro a su familia o correr el riesgo de convertirse en un mártir político. El deber de protección no es discrecional, y se aplica a todo aquel que realiza una actividad que se describa como legalmente protegida que pueda dar lugar a la revelación, tan pronto como el representante gubernamental afectado tiene conocimiento de la actividad protegida. Aplicando el sistema de definiciones genéricas, la Ley Modelo subraya una vez más que el deber de protección se extiende a los titulares de cargos públicos después que han cesado en los mismos. Las comunicaciones provenientes de los testigos protegidos son privilegiadas, siéndoles aplicables derechos equivalentes a los que suscita la relación privilegiada abogado-cliente. El derecho debe documentarse con la firma del testigo protegido y del representante gubernamental autorizado a asumir obligaciones a favor de todos los afectados por el deber de protección. Sólo se puede poner fin al régimen de protección de la identidad en caso de falsa información o cuando la revelación de la identidad verdadera es esencial para impedir riesgos inminentes que pueda acarrear la corrupción para el público. Aun así, los testigos protegidos deben ser debidamente notificados, para reducir al mínimo la posibilidad de que sufran perjuicios evitables.

Artículo 21. Confidencialidad de la información revelada

34. Esta disposición abarca en general las mismas restricciones aplicables a la Oficina del Ombudsman con respecto a la comunicación de datos aportados por el testigo protegido a cualquier otra persona que los reciba en nombre del Gobierno.

Artículo 22. Confidencialidad de la identidad

35. La asistencia a la que se refiere esta disposición se presenta como un mínimo basado en normas internacionales comunes de protección de testigos por parte de organismos de seguridad pública. Los que están sometidos al deber de protección deben trabajar en relación estrecha con cada uno de los testigos para establecer si se requieren otras medidas específicas. En el acuerdo escrito sobre las condiciones de protección debe especificarse que el testigo está convencido de que la esfera de protección que se le ofrece es completa.

Artículo 23. Criterios de admisión

36. Estos criterios son compatibles con los criterios aplicados por los organismos de seguridad pública. Se basan en un equilibrio logrado comparando el valor del posible aporte de los testigos protegidos en la lucha contra la corrupción con el riesgo de violencia física u otro perjuicio. La decisión sobre admisión y su duración debe adoptarse antes de que el Gobierno utilice cualquier información revelada. Análogamente, la decisión debe ser comunicada, documentada y firmada antes de que se utilice la información revelada. El incumplimiento de estos requisitos no discrecionales constituye violación del deber para con el testigo protegido.

Artículo 24. Protección provisional

37. Esta disposición confiere al Gobierno autoridad para solicitar una protección inmediata, temporal, encaminada a una protección provisional de la identidad, basada en las consecuencias de la revelación de la identidad de un testigo protegido y las consecuencias inminentes que ello entrañe para el testigo o para el público.

Artículo 25. Deber de buena fe

38. El testigo que recibe protección tiene la correspondiente obligación de seguir colaborando en los esfuerzos emprendidos para combatir la corrupción en virtud de los datos que ha revelado. El incumplimiento de este deber de participación, así como el hecho de basarse en declaraciones falsas para ser admitido en el programa, son causales de supresión del régimen de protección, previo cumplimiento del requisito de una notificación previa escrita con antelación razonable.

Artículo 26. Renuncia

39. Los testigos protegidos pueden renunciar en cualquier momento al régimen de Protección de la Identidad, a menos que el funcionario público que recibe la información obtenga una orden judicial según la cual la revelación de la identidad del testigo pone en peligro inminente la salubridad o seguridad públicas en virtud de la corrupción vinculada con la situación de que se trata.

Parte Segunda

Medidas basadas en la información proporcionada que pruebe conducta indebida

Artículo 27 Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias

40. Los programas eficaces de lucha contra la corrupción son el mejor mecanismo de defensa para impedir o suprimir las represalias. Este capítulo tiene como meta procurar que los testigos protegidos cumplan su obligación de revelar información dotando a los ciudadanos y a las organizaciones no gubernamentales que tienen la posibilidad de luchar contra la corrupción con medios que en general no estén disponibles en la legislación preexistente. Pueden aplicarse Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias a través de procedimientos idénticos a los que están a disposición del Ombudsman.

Artículo 28. Ley de Aplicación Coercitiva de Normas sobre Obligaciones Cívicas

41. Esta oportunidad de luchar contra la corrupción se deriva de la Ley de Falsa Descripción de Productos, la más eficaz que se haya sancionado en los EE.UU. para luchar contra el fraude en los contratos gubernamentales. Esta ley representa una categoría de leyes conocida como leyes sobre acciones penales privadas, que potencian a los ciudadanos, rompiendo así el monopolio gubernamental de la aplicación coercitiva de la ley. En la práctica, crean la posibilidad de aplicar y ampliar precedentes importantes logrados a través de procesamientos penales públicos e impugnar con éxito conductas ilícitas que, en forma realista, puedan considerarse fuera del alcance de los recursos con que cuenta el Gobierno para litigar. Recompensando a los ciudadanos cuyos litigios refuercen los mecanismos de seguridad pública con que cuenta el Estado, la ley transforma en aliados, en lugar de adversarios, los conceptos de "prosperar" y "actuar correctamente". La Ley de Falsa Descripción de Productos es conocida como Ley Lincoln, porque el Presidente Lincoln la propuso durante la Guerra Civil de los Estados Unidos ante el hecho de que soldados de la Unión habían fallecido al utilizar armas defectuosas fabricadas por contratistas defraudadores. En el siglo siguiente sus disposiciones fueron cayendo en desuso, hasta que la ley quedó en estado de latencia como mecanismo de protección de los ciudadanos. En 1986 el Congreso sancionó enmiendas que la revitalizaron. La Ley Modelo también devuelve el 25% del producto de la Ley de Aplicación Coercitiva de Normas sobre Obligaciones Cívicas a la Oficina del Ombudsman, destinándose a servicios directos para investigar toda presunta discriminación y dar reparación a las víctimas.

42. La Ley de Falsa Descripción de Productos ha suscitado un gran avance en la lucha contra la corrupción al admitir la iniciativa de ciudadanos privados y del Gobierno. En 1985 el monto agregado de las indemnizaciones recibidas por la Tesorería de los EE.UU. provenientes de contribuyentes y obtenidas en litigios civiles promovidos por el Departamento de Justicia de los EE.UU. contra el fraude en los contratos gubernamentales fue de US$26 millones. En la década siguiente el monto agregado de los juicios basados en esa ley superó, en cifras acumulativas, los US$3.000 millones. Un hecho quizá más significativo es que en un estudio económico encargado por Taxpayers Against Fraud, organización no gubernamental sin fines de lucro de los EE.UU., se llegó a la conclusión de que la versión modernizada de la ley obró como disuasivo que permitió evitar fraudes por US$295.800 millones.

Parte Tercera

Aplicación.

Artículo 29. Presupuesto

43. Si la Ley Modelo no cuenta con adecuado financiamiento, los beneficios que promete quedarán en la nada y serán letra muerta en cuanto mecanismo de lucha contra la corrupción, pues no habrá ciudadanos dispuestos a declarar como testigos. A través de la sanción de la Ley Modelo, el Presidente y el Parlamento están aprobando también un compromiso de aportar financiamiento suficiente para proteger a quienes se amparen en la ley, y para que la Convención alcance sus objetivos. No existe discrecionalidad legal para rescindir o reducir de alguna manera el financiamiento de la Oficina después de aprobado. Históricamente, se han tomado estos tipos de represalias presupuestarias institucionales contra organismos correctivos que defienden a testigos protegidos contra el acoso de adversarios políticamente poderosos.

Artículo 30. Publicidad

44. La Ley Modelo no logrará quebrar el círculo del secreto si su existencia y los correspondientes derechos a la libertad de expresión se mantienen secretos. La necesidad de financiamiento comprende una campaña de educación pública sobre los derechos y oportunidades creados por la Ley Modelo. Todos los organismos públicos que cumplan los requisitos necesarios para recibir datos de testigos protegidos deben publicar un resumen de las disposiciones de la Ley Modelo, incluida la posibilidad de impugnar la corrupción a través de acciones penales privadas patrocinadas por la Fiscalía General en el marco de la Ley de Aplicación Coercitiva de Normas sobre Obligaciones Cívicas. El resumen deberá ser preparado por la Oficina del Ombudsman, bajo la supervisión del Parlamento, para tener la certeza de que el contenido de la ley sea plenamente conocido.

Artículo 31. Coordinación con organismos internacionales

45. A través de este artículo se procura lograr máxima coherencia y los mejores resultados posibles a través de la coordinación con organismos internacionales públicos y privados que pueden intercambiar y aplicar las enseñanzas obtenidas a través de la aplicación de la ley. Los organismos internacionales o las redes regionales de la Organización de los Estados Americanos pueden contribuir a esta labor mediante la creación de líneas de comunicación seguras para emergencias a través de la Internet, o de otra tecnología disponible. A través de una línea regional de ese género los potenciales testigos protegidos podrían determinar en forma segura sus derechos y los procedimientos previstos por la Ley Modelo, y formular denuncias.

Artículo 32. Certificación y supervisión por parte de la Organización de Estados Americanos.

46. Este artículo tiene el propósito de dar legitimidad a los sistemas propuestos para implementar la Ley Modelo estableciendo la revisión y certificación de que la ley, según se implementa en cada país, cumple los requisitos de la Ley Modelo y de la Convención. El artículo también reconoce que la implementación será un proceso evolutivo y autoriza la creación de un cargo de Relator de la OEA que compartirá las experiencias recogidas, mantendrá una supervisión permanente y certificará el cumplimiento por parte del organismo.

3. TEXTO DE LEGISLACIÓN MODELO SOBRE

PROTECCIÓN DE LAS PERSONAS QUE DENUNCIAN ACTOS DE CORRUPCIÓN

Primera parte

Protección frente a Represalias

Capítulo PRIMERO

Disposiciones Generales

Artículo 1: Finalidad. El objeto de esta ley es aplicar el Artículo III, Sección 8, de la Convención Interamericana contra la Corrupción protegiendo a los funcionarios públicos y ciudadanos privados que cumplen su obligación de denunciar la corrupción, así como proteger su libertad de expresión a los efectos de que puedan impugnar los actos de corrupción.

Artículo 2: Definiciones. A los efectos de la presente Ley:

(a) Por "corrupción" se entiende "los actos de conducta ilícita relacionados en el Artículo VI de la Convención Interamericana contra la Corrupción" ("la Convención").

(b) Por "persona" o "testigo protegido" se entiende "toda persona natural o entidad que realiza, o se percibe que realiza o que está a punto de realizar, una actividad protegida. El concepto de persona o testigo protegido comprende a toda persona sujeta a la legislación del país; puede tratarse de un empleado público o privado, un ciudadano privado o una organización no gubernamental con o sin fines de lucro, independientemente de su edad, sexo, religión o raza".

(c) Por "actividad protegida" se entiende la consistente en la revelación lícita de información que ponga en evidencia actos de corrupción antes de que haya prescrito la responsabilidad por la conducta ilícita; el rehusarse a participar en actividades que a juicio de la persona contribuyan a la corrupción; toda otra acción u omisión encaminada a ayudar a alcanzar los fines de la Convención, o el ejercicio de derechos previstos en la presente Ley".

(d) Por "cualquier" se entiende "sin restricción de tiempo, lugar, forma, motivo o contexto, formulada ante cualquier persona por una persona, incluida la revelación de datos efectuada en el contexto del cumplimiento de los deberes propios del empleo de la persona".

(e) Por "divulgación lícita" se entiende "la comunicación de cualquier información cuya divulgación no esté expresamente prohibida por la ley, o, específicamente, que no haya sido debidamente señalada como secreta en interés de la seguridad nacional a través de una ley anterior. Esa información podrá ser dada a conocer lícitamente al Presidente, el Ombudsman o el Inspector General de cualquier organismo competente para entender en los actos de corrupción de que se trate".

(f) Por "pruebas" se entiende "información creíble, pertinente y sustancial".

(g) Por "discriminación" se entiende el hecho de recomendar, amenazar, adoptar u omitir activa o pasivamente, del modo que fuere, cualquier medida que perjudique los intereses de un testigo protegido o de una persona.

(h) Por "factor contributivo" se entiende "el factor que por sí solo o en combinación con cualquier otro factor afecta de cualquier modo el resultado".

Artículo 3: Interpretación. (1) A los efectos de la interpretación de la presente Ley es necesario tener en cuenta su origen internacional y la necesidad de promover su aplicación uniforme y la observancia de buena fe de su contenido.

(2) Las cuestiones referentes a temas regidos por la presente Ley a los que la misma no dé respuesta deberán resolverse conforme a los principios generales en que se basa la presente Ley.

(3) Las restricciones previstas en la presente Ley con respecto a las facultades o la discrecionalidad de un funcionario público o de una entidad pública se aplican tanto a los ex empleados como a los actuales empleados.

Artículo 4: Modificación en virtud de acuerdo. Jerarquía de las disposiciones. En caso de conflicto entre la presente ley y otras leyes, prevalecerán y tendrán supremacía los derechos y responsabilidades previstos en la presente ley.

Capítulo SEGUNDO

Alcance de la protección

Artículo 5: Discriminación ilícita. Constituirá violación de la presente Ley todo acto de discriminación contra cualquier persona por el hecho de que éste realice o se crea que está realizando o a punto de realizar una denuncia lícita que ponga en evidencia actos de corrupción, se rehuse a participar en actos de corrupción o ayude de otro modo a alcanzar los propósitos de la Convención, o por el hecho de que la persona esté vinculada o se crea que está vinculada con un testigo protegido.

Artículo 6: Restricción previa ilícita. Constituirá un acto de discriminación ilícito, violatorio de la presente Ley, el dictado de una orden, incluida una providencia judicial, el gasto de fondos cualesquiera, o el dictado de una orden de aplicación o ejecución coercitiva de cualquier acuerdo, norma o política de no divulgación que prohiba, discrimine o interfiera de otro modo con el ejercicio de la actividad protegida por esta Ley.

Capítulo Tercero

Carga de la prueba

Artículo 7: Regla General. Si la persona demuestra, a través de la regla de la preponderancia de la prueba, que la actividad protegida representó un factor coadyuvante en cualquier acto de discriminación que se aduzca, en violación de la presente Ley, se hará lugar a la acción iniciada por esa persona para reivindicar derechos previstos en la presente Ley, a menos que el demandado demuestre, mediante pruebas claras y convincentes, que habría adoptado la misma medida por razones independientes, lícitas.

Artículo 8: Presunción referente a conclusiones de hecho de organismos autorizados. Si el Ombudsman, u otro órgano de los previstos en el Capítulo 5, llega a la conclusión de que se ha producido un acto de discriminación de los previstos por esta Ley, pero carece de facultades para hacer efectivas sus conclusiones, éstas crearán una presunción que cumplirá el requisito de que la actividad protegida fue un factor contributivo de una discriminación violatoria de la presente Ley. En ese caso la carga de la prueba recaerá sobre el demandado, quien deberá probar, a través de pruebas claras y convincentes, que habría adoptado la misma medida por razones independientes, lícitas.

Capítulo TERCERO

Aplicación a través de la Oficina del Ombudsman

Además de las facultades preexistentes en otros órganos, los cometidos, responsabilidades y facultades de la Oficina del Ombudsman serán establecidos y modificados del modo siguiente:

 

Artículo 9: Establecimiento y facultades. La Oficina será dirigida por un Ombudsman, calificado por su experiencia profesional y por sus antecedentes de eficacia en la lucha contra la corrupción; el Ombudsman deberá estar libre de todo conflicto de intereses y será nombrado por el Presidente y confirmado por voto parlamentario conforme a la Ley.

2. El Ombudsman prestará servicios por el término de cinco años y sólo podrá ser destituido por causa justificada, tras la realización de actuaciones públicas y por dos tercios de votos del Parlamento en reunión de ambas cámaras.

3. El Ombudsman recibirá un salario equivalente al de un Ministro de Estado; dependerá directamente del Presidente, y dispondrá de todo el personal y los recursos necesarios para el cumplimiento de los cometidos de la Oficina.

4. Salvo en la medida que la Constitución o la presente Ley dispongan otra cosa, la Oficina del Ombudsman será autónoma, y no estará sujeta al control de autoridades ajenas a la misma.

5. El Ombudsman gozará de libertad de expresión oficial para investigar, denunciar y formular recomendaciones de adopción de medidas correctivas frente a cualquier conducta ilícita a la que se refiera la presente Ley, salvo las cometidas por el Parlamento y su personal, la judicatura y su personal, y la Presidencia y el personal directamente al servicio del Presidente. La violación de la presente Ley por quienes presten servicios en instituciones o cargos no sometidos a la autoridad del Ombudsman será sancionada por autoridades públicas preexistentes y a través de mecanismos internos pertinentes de esas instituciones. A falta de denuncia la Oficina podrá investigar posibles actos de discriminación provocados por actividades protegidas, a menos que se oponga la persona que haya efectuado la(s) denuncia(s) lícita(s) protegida(s) contra la discriminación. Esta facultad comprende el derecho de investigar modalidades y prácticas de violación de la presente Ley.

6. El Ombudsman estará facultado para emplear ayudantes, delegar facultades dentro de la Oficina y dictar reglamentos constitucional y legalmente válidos. La Oficina podrá clausurar un caso promovido por un supuesto testigo protegido que no cumpla las normas reglamentarias de la Oficina

7. Salvo en la medida en que la presente Ley disponga preceptivamente otra cosa, el Ombudsman tendrá acceso, amparado por la facultad de realizar intimaciones, a toda la documentación en poder de organismos públicos y a toda documentación privada no privilegiada pertinente y necesaria para el cumplimiento de las responsabilidades de la Oficina.

8. Salvo en la medida en que la presente Ley preceptúe otra cosa, el Ombudsman estará facultado para investigar cualquier acto u omisión de cualquier entidad o funcionario público o privado que guarde relación con el cumplimiento de la presente Ley.

9. El Ombudsman podrá determinar discrecionalmente qué denuncias deben ser investigadas y qué medidas correctivas corresponde recomendar.

10. Toda institución o persona que sea mencionada en reseñas específicas de hechos o en recomendaciones de un informe de la Oficina tendrá derecho a ser notificada con antelación suficiente del contenido del informe y deberá dársele la oportunidad de presentar descargos sobre el contenido del mismo.

11. El Ombudsman y el personal de la Oficina estarán exentos de responsabilidad en el cumplimiento de sus cometidos oficiales en el marco de la presente Ley. Rebasa el alcance de la exención de responsabilidad en el cumplimiento de obligaciones oficiales la violación de los derechos de las personas que procuren asistencia como testigos protegidos conforme a la presente Ley.

12. El Ombudsman está facultado para promover ante la Corte Suprema el dictado de una orden urgente, cuando sea necesario, para hacer efectiva la autoridad de la Oficina. También está facultado para solicitar asistencia directa del Presidente o de otra autoridad, conforme a la Ley, cuando sea necesario.

Artículo 10: Responsabilidades. La Oficina no podrá afectar activa ni pasivamente los derechos de ningún supuesto testigo protegido por el hecho de la presentación de una acción ante el Ombudsman. Cualquier persona que presente una acción solicitando asistencia de la Oficina podrá desistir de ella en cualquier momento, sin perjuicio.

2. Si el Ombudsman se rehúsa a investigar cualquier denuncia de supuesta discriminación suscitada por actividades protegidas en el marco de la presente Ley, la Oficina deberá sin demora notificar por escrito esa decisión a la persona que solicite asistencia. Además deberá proporcionar los fundamentos de su decisión, dando a conocer todos los hechos sustanciales en que se haya basado y todas las conclusiones de derecho pertinentes, e incluirá en la notificación instrucciones tendientes a encaminar al interesado hacia otros mecanismos disponibles de amparo previstos por la presente Ley y por otras leyes pertinentes que puedan existir.

3. Con el consentimiento de la persona que solicite amparo, y si es pertinente, el Ombudsman podrá someter el caso de supuesta discriminación a trámites de mediación y, si es necesario, a un ulterior arbitraje a cargo de un arbitro o panel seleccionado por consentimiento mutuo, que se lleve a cabo conforme al Reglamento Modelo de Normas de Conducta para Mediadores y Arbitraje Internacional, con la salvedad de que todo procedimiento de arbitraje deberá ser público en la medida en que ese mecanismo pueda aplicarse ante un tribunal u otro órgano judicial elegido conforme al Capítulo IV de la presente Ley.

4. Todas las comunicaciones entre la Oficina y una persona que aduzca discriminación suscitada por la realización de actividades protegidas son privilegiadas y, a menos que no exista riesgo inminente para la salubridad o la seguridad pública provocado por la corrupción y que la persona haya sido notificada por escrito con antelación razonable, no podrán darse a conocer sin expreso consentimiento escrito de la persona según lo previsto en el Capítulo VI. En conjunción con esta restricción, la Oficina mantendrá una línea telefónica de emergencia para la recepción de información confidencial sobre supuestos actos de corrupción o discriminación, que ayude a alcanzar los objetivos de la presente Ley.

5. Si el Ombudsman abre una investigación por supuesta discriminación suscitada por la realización de actividades protegidas, la Oficina deberá comunicarse regularmente con la persona que aduzca la discriminación y emitir un informe de situación destinado a esa persona cada 60 días.

6. Antes de dar a conocer cualquier proyecto de enunciado de resultancias de hecho, conclusiones y recomendaciones a cualquier persona o entidad que supuestamente haya violado la presente Ley, la Oficina deberá presentar el documento propuesto a la persona que haya denunciado la discriminación, a fin de recibir sus comentarios. En lugar de formular comentarios, la persona podrá desistir de la acción, renunciando inclusive al consentimiento de la Oficina para la divulgación de toda información generada por la investigación, salvo en la medida en que la presente Ley lo permita específicamente.

7. Ni el informe de la Oficina ni otra razón que lleve al cierre de un caso podrán ser dados a conocer sin consentimiento expreso de la persona que aduzca una discriminación suscitada por la realización de actividades protegidas. A menos que la presente Ley lo permita específicamente, sin consentimiento expreso del supuesto testigo protegido no podrán divulgarse ni utilizarse en ningún otro tribunal u otro órgano legislativo, judicial o ejecutivo las conclusiones de la Oficina ni ningún otro documento.

8. Si la Oficina dicta una resolución desfavorable o insatisfactoria para la persona o no se pronuncia dentro de un plazo de __ días contado a partir de la fecha en que la persona haya presentado una acción solicitando asistencia, la persona podrá mantener en trámite el asunto o interpretar el silencio como denegatoria ficta y presentar una acción de novo para obtener amparo permanente ante cualquier tribunal u otro órgano por el que opte conforme a lo dispuesto en el Capítulo IV de la presente Ley. La persona que aduzca discriminación podrá solicitar amparo temporal al tribunal u otro órgano por el que opte conforme a lo dispuesto por el Artículo IV en tanto el caso esté pendiente ante el Ombudsman.

9. Si la Oficina concluye que ha habido discriminación por ejercicio de actividades protegidas, el Ombudsman deberá emitir un informe con sus conclusiones y los comentarios conexos del testigo y de cualquier persona o entidad considerada transgresora de la presente Ley. El informe contendrá recomendaciones de amparo, que como mínimo deberán incluir medidas correctivas que pongan fin a la discriminación y neutralicen todas las consecuencias perjudiciales indirectas experimentadas por el testigo protegido. El amparo puede incluir una resolución de autoridad según la cual el testigo protegido tiene derecho a reubicación profesional o personal, o asilo en otro país, para impedir la recurrencia de una discriminación ilícita.

10. El Ombudsman podrá remitir cualquier informe de investigación a organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, en procura asistencia a los efectos del cumplimiento de las recomendaciones, en la medida en que el testigo protegido lo permita y solicite.

11. Si las recomendaciones del Ombudsman referentes a medidas correctivas contra la discriminación no se aplican a satisfacción expresamente manifestada del testigo protegido dentro de los 60 días siguientes a la remisión, el Ombudsman deberá encaminar el informe y las recomendaciones a todas las oficinas judiciales, ejecutivas y legislativas con competencia en los asuntos planteados por el testigo protegido, y facultadas para hacer cumplir las recomendaciones.

12. A solicitud de cualquier persona que diga ser un testigo protegido, el Ombudsman deberá analizar la información revelada probatoria de la corrupción. Si llega a la conclusión de que existe una considerable probabilidad de que las denuncias de corrupción corresponden a la verdad deberá ordenar al oficial responsable de los actos denunciados por el testigo protegido que realice una investigación de los hechos aducidos a tenor de lo manifestado por el testigo protegido, y que dentro de un plazo de 60 días remita un informe firmado que comprenda toda la prueba material, una lista que contenga los nombres de los testigos y las probanzas que abarque la investigación, resultancias de hecho y conclusiones de derecho de todas las aseveraciones del testigo protegido, y el compromiso de adoptar todas las medidas correctivas necesarias. Deberán figurar en el informe los comentarios del testigo protegido y el objeto de las denuncias de la persona en cuestión. Él informe deberá ser remitido al Presidente, al Parlamento, al testigo protegido y a todos los organismos públicos con cometidos de aplicación coercitiva de la ley en la materia, y deberá ser registrado en la Oficina del Ombudsman y publicado en la Internet, para conocimiento público. La obligación referente a la revelación pública no comprende información cuya publicación esté específicamente prohibida por la ley o haya sido adecuada y previamente declarada secreta por la ley en interés de la seguridad nacional.

13. Con consentimiento expreso del testigo protegido, el Ombudsman podrá disponer que la propia Oficina investigue e informe directamente sobre las denuncias de supuesta corrupción, conforme a lo arriba señalado.

14. Con consentimiento expreso del testigo protegido, el Ombudsman podrá iniciar procedimientos Alternativos de Solución de Controversias consistentes en mediación y, si es necesario, ulterior arbitraje a cargo de un arbitro o panel seleccionado por mutuo consentimiento. Los procedimientos de mediación deberán realizarse conforme a los mecanismos de solución de controversias previstos en el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte y deberán ser compatibles con el Modelo de Normas de Conducta para Mediadores. Los procedimientos de arbitraje se regirán por las Normas Internacionales de Arbitraje, con la salvedad de que todo procedimiento de arbitraje deberá estar abierto al público y ser admisible en el tribunal u otro órgano judicial por el que se haya optado conforme al Capítulo V de la presente Ley. Además el Ombudsman deberá presentar una lista de mediadores calificados propuestos, debidamente equilibrada de modo que en ella estén representados entidades públicas, empresas, sindicatos de trabajadores, intereses académicos y públicos, y organizaciones no gubernamentales afectadas por la denuncia de supuesta corrupción. Las resoluciones objeto de mediación o las recomendaciones emanadas del árbitro deberán ser remitidas al Presidente, el Parlamento, al testigo protegido y todos los organismos públicos con cometidos de aplicación coercitiva de la ley pertinente, y deberán registrarse en la Oficina del Ombudsman y publicarse en la Internet, para que puedan ser consultadas por el público.

Capítulo Cuarto

Aplicación a través del ejercicio del derecho al debido proceso

Artículo 11: Elección de foro. Como alternativa, o después de solicitar asistencia a la Oficina del Ombudsman, cualquier persona que alegue discriminación suscitada por actividades protegidas por esta Ley tiene derecho a elegir el tribunal u otro órgano. Dentro de un año contado a partir de la fecha en que se produzca o se detecte el supuesto tratamiento discriminatorio, la persona podrá iniciar una acción civil para obtener amparo ante cualquier tribunal u otro órgano de existencia legal competente para conocer en litigios e imponer medidas de amparo sobre la cuestión a la que se refiera la supuesta corrupción. Se observarán las normas de procedimiento vigentes para el tribunal u otro órgano, incluido, eventualmente, el derecho a un juicio por jurado. El tribunal u otro órgano de que se trate deberá tener competencia para entender en casos que le hayan sido derivados por la Oficina del Ombudsman. Salvo la presentación del caso ante la Oficina del Ombudsman, la persona no podrá llevar adelante una acción ante más de un tribunal u otro órgano. El foro es opcional para el testigo protegido. El testigo puede optar por:

1. Cualquier tribunal u otro órgano judicial o administrativo competente.

2. Un órgano de mediación en carácter de mecanismo alternativo de solución de controversias y, si es necesario, un arbitro o panel de arbitraje subsiguiente seleccionado por mutuo consentimiento. Las actuaciones se llevarán a cabo conforme al Reglamento Modelo de Normas de Conducta para Mediadores y Arbitraje Internacional, en cuanto sea pertinente, con la salvedad de que todo procedimiento de arbitraje estará abierto al público en la medida en que lo esté un procedimiento ante el tribunal u otro órgano judicial por el que se optare.

3. Una Comisión de Derechos Humanos.

4. Un organismo público facultado para entender en casos de supuesta conducta ilícita denunciada por el testigo protegido.

Artículo 12: Transparencia. Todos los procedimientos previstos en este Capítulo destinados a resolver casos de supuesta discriminación estarán abiertos al público, salvo en lo referente a la información cuya divulgación esté especialmente prohibida por la ley o haya sido adecuadamente designada por la ley como secreta en interés de la seguridad nacional.

Artículo 13: Derecho a asistencia letrada. Si así lo dispone el tribunal u otro órgano ante el que el testigo protegido solicite amparo, la persona que no pueda reivindicar sus derechos por carecer de medios de pago podrá ser declarada exenta del pago de costos de actuación y se le nombrará un abogado de la Defensoría Pública o de otro organismo competente.

Artículo 14: Defensa afirmativa. En todo procedimiento penal o civil instituido contra una persona, incluidas las acciones laborales o por difamación, la persona podrá oponer la excepción de discriminación violatoria de la presente Ley, y esa defensa tendrá plena eficacia contra la acción.

Artículo 15: Apelación. Cualquiera de las partes podrá, conforme a la ley, apelar ante la Corte Suprema la decisión final adoptada por el tribunal u otro órgano elegido. Dentro de un plazo de 60 días a partir de la fecha de la decisión final de la Corte Suprema, la persona que promueva la acción podrá solicitar que el caso sea revisado por cualquier foro internacional competente, incluidas la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Capítulo Quinto

Amparo

Artículo 16: Indemnización de perjuicios. Si se hace lugar a la acción del testigo protegido que aduce discriminación por realización de actividades protegidas, el testigo tendrá derecho a todo el amparo necesario para su incolumidad, de modo que el ejercicio de la actividad protegida no le imponga ningún perjuicio directo o indirecto. Esto comprende, pero sin carácter limitativo, la supresión de los actos discriminatorios, el pago y toda otra indemnización necesaria para neutralizar todas las consecuencias directas o indirectas de la discriminación, amparo provisional en el curso del procedimiento seguido ante el foro elegido o mientras esté pendiente la apelación, o en tanto el caso esté pendiente ante la Oficina del Ombudsman; traslado, otra reubicación o protección frente a la discriminación conforme al Capítulo VI, así como reembolso de honorarios de abogado y todo otro costo si se hace lugar en lo sustancial a la acción de la persona que alega haber sido discriminada ilegalmente.

Artículo 17: Asilo. Si lo solicita un testigo protegido a cuya acción se haya hecho lugar en medida sustancial, el tribunal u otro órgano elegido deberá certificar que el testigo protegido, así como las personas con él vinculadas, según se haya probado en los procedimientos, reúnen los requisitos para la obtención de asilo conforme al derecho internacional en virtud de la preponderancia de la probabilidad de que el testigo protegido y las personas a él vinculadas corran riesgo de persecución por expresión de opiniones políticas protegidas por la Convención. Aunque no se haga lugar sustancialmente a la acción del testigo protegido, el tribunal u otro órgano elegido podrá certificar que se han cumplido los requisitos del asilo si el supuesto testigo protegido o las personas a él vinculadas demuestran la probabilidad de una persecución suscitada por la reivindicación de derechos contra la discriminación al amparo de la presente Ley.

Artículo 18: Responsabilidad. (1) Además de la competencia para otorgar amparo frente a las consecuencias de una discriminación ilegal, el tribunal u otro órgano elegido conforme al Artículo 5, Sección (1) o (2) de la presente Ley estará facultado para imponer algunas de las sanciones que más abajo se mencionan para hacer efectiva la responsabilidad de quienes violen la presente Ley y como disuasivo de la reiteración de violaciones. La Oficina del Ombudsman o un tribunal u otro órgano elegido conforme al Artículo 5, Secciones (3) o (4) de la presente Ley podrá recomendar la aplicación de alguna de las sanciones de la lista siguiente a un tribunal u otro órgano debidamente facultado para hacerlas cumplir:

(a) Medidas disciplinarias relacionadas con el empleo, incluido el despido, contra los responsables de recomendar o realizar una discriminación ilegal.

(b) Responsabilidad personal en cuanto al pago de daños y perjuicios punitivos.

(c) Derivación del caso a los efectos de realización de investigaciones penales a fin de establecer si la discriminación ilegal constituye prueba de obstrucción de la justicia.

Artículo 19: Preservación de medios de amparo. El amparo y la correspondiente competencia conforme a esta Ley se agregan a, y no están limitados por, ni sustituyen a, las disposiciones pertinentes de la legislación preexistente. Salvo a los efectos de plantear una defensa afirmativa en procedimientos accesorios, el testigo protegido podrá optar por obtener amparo en el marco de la presente Ley o acudir a remedios judiciales disponibles preexistentes, pero no ambas cosas.

Capítulo Sexto

Protección de la Identidad

Artículo 20: Deber de protección. (1) Todo funcionario público que reciba o haya recibido información como la referida en la presente Ley deberá dar a conocer al denunciante o a quien realice algún otro tipo de actividad protegida los derechos que le confiere el presente capítulo, antes de aceptar cualquier dato que pueda revelar la identidad de la persona.

(2) Toda la actividad protegida conforme a la presente Ley tiene carácter privilegiado. La aceptación de información por parte de una entidad pública crea el correspondiente deber de protección de la persona en cuanto a la información revelada o la información generada por la revelación

(3) Ningún funcionario público tiene discrecionalidad para violar las disposiciones del presente Capítulo. La violación dará lugar a responsabilidad civil. Toda transgresión temeraria generará responsabilidad penal.

(4) Todo acuerdo que se celebre conforme al presente Capitulo deberá ser formalizado por escrito y firmado por el testigo protegido o por las personas a él vinculadas y por un representante autorizado de la entidad pública que reciba la denuncia.

(5) Antes de dejar sin efecto cualquier protección especial disponible conforme al presente Capítulo, la entidad pública que reciba la denuncia deberá notificar por escrito esa decisión, con anticipación razonable, a la persona de que se trate. Esa notificación deberá ser proporcionada con suficiente antelación como para que la persona pueda adoptar medidas realistas alternativas a fin de no sufrir perjuicios. La protección prevista en este Capítulo sólo podrá dejarse sin efecto cuando:

1. Exista peligro inminente para la seguridad o salubridad pública debido a la corrupción, y para conjurarlo no haya otra alternativa que revelar la identidad de la persona.
2. La decisión de brindar protección en virtud de este capítulo se haya basado en información sustancial falsa proporcionada por la persona que procure esa protección.

Artículo 21: Confidencialidad de la información revelada.

(1) Si una persona revela información a un funcionario o a una entidad pública, el funcionario público que la reciba no podrá, salvo consentimiento expreso y escrito del informante, dar a conocer esa información de un modo que, a juicio de la persona, revele su identidad, o la de cualquier persona vinculada con él, incluidos sus familiares. Esta restricción se aplica en el curso de los procedimientos basados en la información revelada por la persona, incluidas las declaraciones testimoniales del testigo protegido.

(2) Esta restricción no se aplica si existe peligro inminente para la salubridad o seguridad pública debido a la corrupción y la persona ha recibido una notificación previa escrita con anticipación suficiente según lo previsto en el Artículo 19.

Artículo 22: Confidencialidad de la identidad. Antes de consentir la revelación de la identidad de un testigo protegido o de una persona vinculada con el mismo, la persona podrá solicitar que la entidad pública instituya un Programa de Protección de Identidad, que como mínimo, para proteger la identidad de la persona o de quienes estén vinculadas con ella, deberá contener los siguientes mecanismos:

(1) Cambio de la identidad del testigo protegido y de la(s) persona(s) a él vinculada(s), en cuyo caso la persona protegida por esta medida sólo podrá usar la nueva identidad.

(2) Expedición de nuevos documentos sustitutivos necesarios que acrediten la identidad del testigo protegido y de la(s) persona(s) a él vinculada(s), tales como certificados del registro civil, documentos de identidad, pasaportes, certificados de antecedentes judiciales, certificados de trabajo o administrativos u otros documentos análogos, debiendo prescindirse de los procedimientos ordinarios que puedan revelar la identidad del testigo protegido.

(3) Con consentimiento del testigo protegido y de las personas con él vinculadas, selección de cualquier ubicación nacional o internacional como lugar de residencia permanente o transitoria de la persona.

(4) Protección necesaria, a cargo de los servicios de seguridad pública, de la persona y de quienes estén vinculados con ella.

(5) Opción, para el interesado, de alteración de sus rasgos físicos en la medida en que sea necesario para impedir la identificación

(6) Medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de todas las obligaciones monetarias, civiles, laborales, comerciales, fiscales y administrativas asumidas por cualquier persona en el marco del Programa de Protección de Identidad, antes de que sea admitida en el Programa, o como resultado de su participación en él.

(7) Si es preciso, suministro a la persona de fondos razonablemente necesarios para cubrir los gastos de subsistencia corrientes, así como todo el respaldo necesario para que encuentre nuevo empleo, inclusive brindándole asistencia en materia de capacitación y colocación.

Artículo 23: Criterios de admisión. Antes de asumir las responsabilidades previstas en el presente Capítulo ante el testigo protegido y las personas con él vinculadas, la entidad pública que reciba la información revelada deberá considerar la importancia de la prueba y el carácter del perjuicio que amenaza al testigo protegido, incluidas las amenazas de daños físicos para el testigo, sus familiares u otras personas con él vinculadas.

Artículo 24: Protección provisional. En caso de peligro inminente para un testigo protegido o una persona con él vinculada, o en caso de que la demora pueda causar daño irreparable a los efectos de una ulterior protección de la identidad, la entidad pública obligada a brindarle protección podrá acudir a cualquier tribunal u otro órgano competente a fin de que lo autorice a proporcionar amparo provisional antes de cumplir los requisitos del presente capítulo.

Artículo 25: Deber de buena fe. El testigo protegido está obligado a participar de buena fe en el Programa de Protección de Identidad. Esta obligación comprende la responsabilidad de cooperar con, y prestar declaración testimonial en condiciones de seguridad en, los procedimientos correspondientes, a fin de que puedan adoptarse medidas ante la denuncia de supuesta corrupción. Toda persona excluida del programa por haber basado en declaraciones sustanciales falsas su solicitud de admisión en el mismo, o que viole el referido deber de actuar de buena fe, puede ser obligada a indemnizar al organismo público de que se trate los costos en que éste haya incurrido. Antes de efectuar cualquier pago al que haya sido condenada, la persona estará plenamente facultada para impugnar esa condena conforme a la ley. Las disposiciones del presente Capítulo no suponen inmunidad ni indulto por delitos cometidos antes de ingresar en el programa.

Artículo 26: Renuncia. Toda persona protegida en virtud de lo dispuesto en este Capítulo podrá solicitar su exclusión voluntaria del programa, firmando a esos efectos un documento en que manifieste su intención de prescindir de la protección que el programa le brinda. La entidad pública encargada de la protección debe acceder a la solicitud a menos que obtenga una orden judicial según la cual el hecho de que la persona deje de participar en el Programa de Protección de Identidad hace que la corrupción ponga en peligro inminente a la salubridad o seguridad públicas.

Segunda Parte

Medidas basadas en la información proporcionada

Como disuasivo de la discriminación y para contribuir al logro de la finalidad de la Convención de derrotar la corrupción, esta Ley agrega a los procedimientos preexistentes los siguientes mecanismos tendientes a adoptar medidas basadas en la revelación de información efectuada por un testigo protegido.

Artículo 27: Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias. Si la Oficina del Ombudsman no pone en marcha Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en relación con una supuesta conducta ilícita en un contexto de revelación de información por parte de testigos protegidos y no existe una investigación o un proceso penal pendiente activo, la persona podrá poner en marcha procedimientos Alternativos de Solución de Controversias para combatir la corrupción conexa revelada a través de la información que da lugar a la protección. La persona podrá llevar adelante el mismo tipo de acciones en caso de mediación o arbitraje a través de procedimientos iguales a los que puede activar la Oficina del Ombudsman conforme a lo previsto en el Capítulo III. Sobre la base de información pública proveniente de una denuncia amparada por la presente Ley, cualquier otra organización no gubernamental o persona estará facultada para poner en marcha procedimientos Alternativos de Solución de Controversias encaminados a impugnar actos de corrupción conexos.

Artículo 28: Ley de Aplicación Coercitiva de Normas sobre Obligaciones Cívicas.

Cualquier persona o entidad podrá iniciar una acción tendiente a combatir la corrupción detectada por revelación de información susceptible de protección conforme a la presente Ley, ante un tribunal u otro órgano competente para entender en la materia a la que se refiera la información revelada. El tribunal podrá disponer medidas de amparo consistentes en órdenes judiciales, condena en daños y perjuicios reales y punitorios, y daños y perjuicios triples pagaderos a la Tesorería nacional en acciones contra el fraude en contratos gubernamentales, en cuyo caso la persona o entidad que presente la acción recibirá el 25% de la suma recuperada. Con el consentimiento de ambas partes, cualquier acción iniciada conforme al presente Artículo podrá diligenciarse a través de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias conforme a los procedimientos que puede aplicar el Ombudsman en virtud del Artículo 12 o una persona conforme al Artículo 27. La presentación de una demanda conforme a este Artículo constituye una actividad protegida por la presente Ley.

Tercera Parte

Aplicación

Artículo 29: Presupuesto. La Oficina del Ombudsman y cualquier otra entidad competente para aplicar o hacer cumplir la presente Ley recibirá una asignación presupuestaria anual garantizada suficiente para el cumplimiento de los cometidos que le asigna la presente Ley. La asignación deberá incluir fondos suficientes para capacitar a todo el personal en sus derechos y obligaciones conforme a la presente Ley.

Artículo 30: Publicidad. Toda entidad pública o privada a la que se refiera la presente Ley deberá publicar sus disposiciones en lugar visible en un lugar en que ordinariamente se den a conocer comunicados a todos los empleados y personas en general.

Artículo 31: Coordinación con organismos internacionales. Toda entidad encargada de aplicar o hacer cumplir coercitivamente la presente Ley deberá procurar comunicarse en la medida de lo necesario con otros organismos, incluidos los de otros Estados y organismos internacionales, y coordinar con ellos sus esfuerzos, para facilitar la recopilación y el intercambio de información, el cumplimiento de sus obligaciones en cuanto a confidencialidad y protección de la identidad para proteger a testigos y personas a ellos vinculadas conforme a lo previsto en el Capítulo VI, y a los efectos de la mutua colaboración que sea necesaria para el cumplimiento de los fines de la presente Ley.

Artículo 32: Certificación y supervisión por parte de la Organización de Estados Americanos. La Organización de Estados Americanos puede revisar y decidir sobre el otorgamiento de certificación a cualquier sistema aprobado para adoptar e implementar esta Ley, que cumpla con los requerimientos propios de ella misma y del Artículo III, Sección 8 de la Convención Interamericana contra la Corrupción. La OEA puede nombrar un relator para supervisar la implementación y ofrecer apoyo técnico cuando sea necesario. El relator también puede dar certificaciones periódicas sobre la implementación de esta Ley de acuerdo con la Convención.

MODEL LAW PROTECTING FREEDOM OF EXPRESSION AGAINST CORRUPTION

Thomas Devine
Robert Vaughn
Keith Henderson

1. Introduction

2. SECTION-BY-SECTION EXPLANATORY NOTES

Guide to Explanatory Notes.

1. These notes have two purposes. The first objective is to explain and clarify the intent for specific provisions in the Model Law Protecting Freedom of Expression Against Corruption. Detailed illustrations, as necessary, illustrate the impact of statutory provisions. The second purpose is to provide necessary explanations why specific provisions are necessary to achieve the Convention’s purpose of preventing corruption.

Part one. Protection Against Retaliation

Chapter I. General Provisions

Article 1. Purpose

2. The purpose of the Model Law is to protect freedom of expression for individuals who bear witness against betrayal of the public trust by challenging corruption. To accomplish its potential, it must be implemented as part of a global package of civil society reforms necessary to implement the Inter-American Convention Against Corruption. The Model Law protects individuals who in various societies have been termed "whistleblowers," "bell ringers," and "lighthouse keepers." All expressions refer to a common identity – an individual who warns of threats to the public by serving as a "people’s witness." For purposes of this Model Law, the term "protected witness" will be used to designate those honoring their duty of disclosure. People’s witnesses are the lifeblood for efforts to prevent, investigate and prosecute corruption. They personify a basic premise of jurisprudence that "sunlight is the best disinfectant." Without the free flow of information from knowledgeable witnesses, anti-corruption campaigns are empty and lifeless. Experience demonstrates, however, that in a repressive environment they will be silent observers instead of speaking out on behalf of the public. Freedom of expression provides our citizens the freedom to be partners in genuine challenges to corruption.

Article 2. Definitions

3. Corruption. This term includes the preexisting laws provided by national experts. For purposes of this Model Law, exercise of freedom of expression also is protected to challenge any misconduct prohibited in the Inter-American Judicial Committee’s Model Legislation on Illicit Enrichment and Transnational Bribery.

4. Person. This term includes all those covered by the Convention’s broad mandate to maximize the flow of information from witnesses who can make a difference by testifying against corruption, without limitation based on whether they discovered the evidence as public employees, private employees, journalists, or as private citizens. This right protects those who provide a public service by exercising freedom of expression, independent of setting. It protects both profit and non-profit nongovernmental organizations. For specified portions of this Model Law, including employees of the legislature, judiciary and confidential, policy-making members of the President's staff, remedies are limited to preexisting available procedures, due to the sensitive nature of the positions.

5. Protected activity reflects the boundaries of the Whistleblower Protection Act of 1989 in United States law. It is defined by its internal terms. The specific categories are included, because they represent misconduct that contributes to, is regularly associated with, or is a byproduct of corruption. To illustrate, "illegality" ranges from violations of international law, including human rights conventions, to internal regulations and procedures of a government agency. "Gross mismanagement" means arbitrary actions that significantly interfere with the efficient accomplishment of the agency mission. "Abuse of authority" means arbitrary actions that create favoritism or discrimination. Under U.S. precedents, "gross waste" refers to patterns of petty misspending, or individual misspending of $12,000 or more. "Substantial and specific danger to public health or safety" requires specific, tangible threats from particular activity, rather than generic safety objections. This category could also cover human rights misconduct, which often is designed to sustain corruption benefiting politically-favored individuals. Action to challenge unlawful discrimination in violation of this Model Law is protected the same as an initial disclosure exercising freedom of expression against corruption.

6. Prohibited by law refers to statutory prohibitions passed by the legislature and signed by the President. The term does not include agency rules, regulations or policies, which are insufficient per se to overcome protection for speech of such significant public value. If a protected witness waits until after liability has passed, the disclosure no longer retains sufficient public benefit to qualify for protection. The prohibition also extends to information properly classified and designated as secret by the President, on grounds of national security or foreign policy.

7. Refuses to violate the law means extending protection to those who honor their duties in deeds as well as words, through refusing to assist or become co-conspirators in corruption by participating in it. It is a significant provision in the Whistleblower Protection Act and is increasingly being adopted as a cornerstone of modern laws protecting freedom of expression. The provision only requires that the protected witness have a good faith basis for declining to contribute to corruption. Protection against discrimination under this provision does not require a corresponding ruling from conclusive legal proceedings as a prerequisite.

8. Action taken to assist in achieving the purposes of this statute protects against contributions other than protected disclosures. Examples could range from constructing witness lists, to providing haven for a protected witness who is endangered by threats of physical harassment.

9. Any is intended to mean "without exception" and is specifically included so there is no uncertainty: there can be no valid loopholes to protection, except those specifically listed in this Law. Although the scope of protected disclosures can be limited by law, protection cannot be denied because of factors that are irrelevant for the public benefit. Illustrations of factors that are interesting but not relevant to protection under the Model Law include -- whether the disclosure was oral or written; for motives noble or ignoble; conducted to fulfill professional duties or as a personal initiative; or exercised during working hours at a meeting or after hours in a formal or informal public setting. As long as the disclosure communicates information that qualifies as evidence against listed misconduct contributing to corruption, it is protected. The reason for protection is the disclosure’s value as a resource against corruption.

10. Evidences means the information is sufficiently credible, relevant and material to make a contribution in investigations, enforcement action or litigation challenging corruption.

11. Discrimination also should be interpreted broadly, to include any action that chills exercise of freedom of expression fostered by the Model Law. It covers commonly recognized forms of perceived retaliation, such as ending a person’s employment, reassignment, removal of duties or failing to approve promotions or provide training. It includes political discrimination, such as retaliatory investigation and surveillance, imprisonment, inhuman treatment such as torture, and civil or criminal prosecution through public or private litigation. It includes physical harassment that can extend to kidnapping or murder. The boundary is not established by the type of discrimination, but whether its impact is to stifle the flow of lawful disclosures from protected witnesses.

12. Contributing factor is the evidence standard to prove a prima facie case of unlawful discrimination. It is drawn both from the Whistleblower Protection Act and analogous World Bank Standards and Procedures for Inquiries and Investigations. It reflects a no tolerance policy against unlawful harassment that threatens the flow of information necessary anti-corruption laws.

Article 3. Interpretation

13. The Explanatory Notes serve as authoritative guidance for interpretation of provisions in the Model Law.

Article 4. Variation by agreement.

14. While the Model Law overturns preexisting barriers to relevant freedom of expression and creates new affirmative defenses, it is designed to be compatible with preexisting legal structure.

Chapter II. Scope of Protection

Article 5. Unlawful discrimination

15. This provision reflects the definition for "protected witness." It applies the Model Law’s protection to other settings where retaliation can have a severe chilling effect. Protection against mistaken perceptions of protected activity, and against guilt by association, both are necessary to stop isolation of those who make protected disclosures. Isolating the witness is a common tactic used to intimidate other potential witnesses into remaining silent observers of corruption, instead of honoring their duty to disclose and providing testimony to reinforce the pioneer witness. Protection for those who are perceived as "about to" make disclosures is necessary to guard against preemptive strikes. When sufficiently repressive, they make retaliation unnecessary by creating a climate of silence, instead of disclosure.

Article 6. Unlawful prior restraint.

16. The prohibition against prior restraint is a cornerstone for the First Amendment to the United States Constitution. This provision applies that principle to the Model Law, based on a U.S. appropriations law passed annually for the last thirteen years. It is known as the "anti-gag statute," because it outlaws spending for gag orders. The provision also reinforces the supremacy of legislative rights to freedom of expression that conflict with restraints imposed by administrative agencies, the primary source of gag orders. Although this provision is primarily intended as a safeguard against bureaucratic secrecy, the underlying principles apply equally to abuses of judicial secrecy.

Article 7. Burdens of Proof – General Rule

17. Under the Whistleblower Protection Act and parallel laws, once the record demonstrates a prima facie case by meeting the contributing factor test, the burden shifts to the employer to demonstrate that in the absence of protected activity it would have taken the same action for lawful, independent reasons. The employer must present clear and convincing evidence to meet its burden. The employer’s reduced burden of proof is intended to be far more severe than prior standards only requiring a "preponderance of the evidence" for independent justifications. The impact from these revised burdens of proof has been highly significant, raising the rates of favorable decisions on the merits under whistleblower protection laws from 5-10%, to 25-33% after the burdens were modernized as in this Article.

Article 8. Presumption for authorized agencies.

18. A person alleging unlawful discrimination may seek help under the Model Law from certain organizations with the power to investigate and confirm violations, but without the authority to enforce associated recommendations for corrective action. These include the Office of Ombudsman and Human Rights Commissions. If a protected witness seeks enforcement of these findings in an authoritative forum, the supportive conclusions will meet the requirement for a prima facie case of discrimination, shifting the burden of proof to require that the accused provide an innocent justification for the alleged discrimination by clear and convincing evidence.

Article III. Implementation through Office of Ombudsman

Article 9. Establishment and authority for the Office of Ombudsman

19. The Model Law relies on a reinforced Office of Ombudsman with a guaranteed budget to seek informal relief against retaliation, including the authority to investigate and order temporary relief to protect victims of alleged discrimination. The structure of the agency includes safeguards to prevent abuses of this authority that have occurred in analogous structures adopted by the U.S. This context was chosen because of the Ombudsman’s comparative autonomy and freedom from conflict of interest, and the existence of well-established international standards to act apply its mandate. If a preexisting structure is not in place for an Ombudsman or another agency is more compatible with the requirements for the Model Law, however, the provisions may be adopted through that institution as an alternative to creating a new agency. Brackets are inserted around "Ombudsman" in the text for the Model Law, to highlight that this institution is just an illustration of agencies acceptable for implementation of the Model Law. To comply with the increased authority and responsibilities of the Model Law would require structural modification for any preexisting Office of Ombudsman. A protected witness may but is not required to seek assistance from the Ombudsman in order to act on rights under the Model Law.

Article 10. Responsibilities

20. This article contains structural safeguards against abuse of authority, and outlines the Office’s responsibilities to a person seeking assistance. The primary principle is that a protected witness should not bear the risk of being worse off for having sought the Ombudsman’s help. The primary strategy to achieve that objective is by giving alleged discrimination victims control of information used by the Ombudsman, through a privilege analogous to the attorney-client privilege. The Office’s duties include regular communication with a person seeking assistance, while the case is being investigated and after its completion. To maximize resources and with the person's consent, the Ombudsman may pursue Alternative Disputes Resolution through third parties under established mechanisms. Failure to act by the Ombudsman constitutes constructive denial after 240 days. The Model Law’s intent is that a finding of unlawful discrimination by the Ombudsman will be the catalyst for negotiated resolution. As provided by Article VIII, if the defendant disregards the Ombudsman’s findings, a protected witness may seek their enforcement in an available forum, where the Office's support satisfies requirements for a prima facie case.

21. The protected witness also may direct the Ombudsman’s assistance in acting on evidence of corruption. If the Office finds a substantial likelihood the protected witness’ charges are well taken, the Ombudsman may order the defendant to investigate and issue a report signed by its organizational leadership with findings and appropriate corrective action commitments. The Model Law contains detailed requirements to assure that the report reflects full disclosure, instead of serving to further conceal results from the investigation it summarizes. Witnesses who make voluntary disclosures, without subpoena or other compulsory enforcement, may testify confidentially as provided by this Law, and their identities need not be included in the witness list for the subsequent public report. Alternatively, with the protected witness' consent, the Ombudsman may initiate Alternative Disputes Resolution to seek constructive problem solving or an expedited forum on alleged misconduct contributing to corruption.

Chapter IV. Implementation through exercise of due process rights

Article 11. Choice of forum

22. The Model Law’s impact will depend on having a forum with credibility among those in need of protection, as well as the independence and objectivity to render a fair decision. That legitimacy will be a prerequisite for the Model Law to have a significant impact against corruption. This article resolves the challenge by offering the full diversity of available tribunals. That approach maximizes flexibility for protected witnesses with widely varying resources and backgrounds, as well as the possibility of an objective forum. It reflects a similar principle recognizing choice of forum in the Whistleblower Protection Act. Adjudication of cases shall be under the normal rules of procedure for each forum, except as specifically provided in the Model Law. Although jury trial is an available choice where it exists already, the Model Law does not require changes to preexisting judicial structures or procedures.

Article 12. Transparency

23. The Model Law provides for adjudication to be open to the public, to maintain consistency with its purpose of fighting corruption in part by strengthening the public’s right to know. This principle does not require exceptions to legitimate secrecy. Litigation may be closed for specific portions on matters for which a protected witness is not entitled to make public disclosures under the Model Law.

Article 13. Right to counsel

24. The Model Law creates a right to counsel for purposes of this statute, in recognition that efforts to challenge corruption and defend against retaliation require knowledgeable representation. "Other authorized counsel" includes attorneys from human rights and other organizations, recognized by the Organization of American States and eligible to represent protected witnesses in subsequent appeals to an international forum.

Article 14. Affirmative defense

25. This provision extends freedom of expression rights in the Model Law to any litigation context where it is relevant, not merely to actions filed by a protected witness. The most common scenarios where this right is necessary are actions initiated by the government, or by an organization using litigation to shield corruption or to harass those who are challenging it. Illustrative examples include political prosecutions and defamation actions filed against individuals, nongovernmental "watchdog" organizations and the media. The provision does not make any modifications to preexisting criminal or civil liability, except as specifically changed by the terms of the Model Law. If a forum finds that the challenged litigation was taken because of protected activity, the action shall be dismissed. Consistent with burdens of proof governing the Model Law, however, by definition the affirmative defense cannot prevail if the same litigation would have commenced for independent, lawful reasons independent of protected activity.

Article 15. Appeal

26. The Model Law contemplates expedited appeal to obtain authoritative Supreme Court interpretations applicable throughout the broad range of tribunals available for adjudication. Interpretations by the Inter-American Commission on Human Rights and the Inter-American Court of Human Rights also will be invaluable to foster consistency

among nations signing the Convention. This provision shall be interpreted consistent with Article 46 of the American Convention on Human Rights. Under that convention, failure by domestic courts to issue a timely decision renders a protected witness eligible for appeal to international tribunals with jurisdiction.

Chapter V. Relief

Article 16. Cancellation of prejudice

27. The cornerstone for the Model Law to create a climate respecting freedom of expression is that those who prevail will not be any worse off for exercising that right. There are no limitations on other indirect consequences that may require compensation. To illustrate, the credit rating may drop and the interest rates rise for a protected witness who no longer has a steady income after being terminated from employment. Housing expenses may increase after a retaliatory transfer. Costs of medical care can rise sharply for physical consequences of violence, or treatment of medical illness caused by stress. These are illustrative, but not exhaustive, examples of relief a protected witness may seek after prevailing.

28. Requests for temporary relief shall be considered on an emergency basis, in order to neutralize faits accompli that punish protected witnesses for months or years before they have an opportunity to exercise their rights. Illustrative examples include but are not limited to lack of income due to retaliatory dismissal; geographic transfers that force separation of families or severe associated hardships; prolonged pretrial detention, and ongoing retaliatory investigations or surveillance.

29. The provision for payment of attorney fees shall be interpreted liberally and generously, to attract qualified legal talent for implementation of efforts defending those who attack corruption. More than a mere payment to counsel, attorney fees under the Model Law are an investment to recover far more significant financial returns of resources taken from society through corruption.

Article 17. Asylum

30. In many instances, there is no realistic remedy to protect any witness from lifelong harassment or physical threats by those who never forget, or for the most effective protected witnesses -- from those who no longer have anything to lose. This provision recognizes that political asylum in another nation may be the only viable means for a protected witness and associated persons such as family to survive professionally, financially and, in many cases, physically. This provision institutionalizes the precedent in Grava v. Immigration and Naturalization Service, 205 F.3d 1177, 1181 (9^th Cir. 2000), explained by the court as follows:

[W]here the whistle blows against corrupt government officials, it may constitute political activity sufficient to form the basis of persecution on account of political opinion. See Reyes-Guerrerov. INS, 192 F.3d 1241, 1245 (9^th Cir. 1999); cf. Marquez v. INS, 105 F.3d 374, 381 (7^th Cir. 1997) (writing that political agitation against state corruption might well be a ground for asylum).

Recognizing the grounds to protect those who decline to participate in corruption, the court continued, "Refusal to accede to government corruption can constitute a political opinion for purposes of refugee status."

Article 18. Liability

31. This provision is essential to deter repression, which is the life blood of corruption. Without potential consequences for their harassment, those who retaliate against protected witnesses have nothing to lose. For them, the worst that can happen is that they will not get away with it. Even then, they often are rewarded through career advancement for their willingness to "do the dirty work." That climate encourages repetitive harassment against those challenging corruption. It sustains the chilling effect against freedom of expression, by institutionalizing the high risk of probable reprisal. Witnesses will not feel or be free to challenge corruption, merely because they are able to defend themselves in a lawsuit. The environment must be safe for freedom of expression. This provision adopts and combines three well-established legal remedies which foster that goal by creating a counter threat to key interests of those who retaliate: (1) professional, through permitting a protected witness facing job termination to counter-claim and seek dismissal of those responsible for unlawful discrimination; (2) financial, through personal liability for punitive damages; and (3) liberty, through creating criminal liability for attempting to obstruct justice through repression.

Article 19. Preservation of remedies

32. This Model Law is intended to reinforce, not replace, established legal channels to defend against discrimination. In any particular circumstance, preexisting mechanisms may be superior to achieve the Convention’s purpose of an environment safe to challenge corruption. As with a forum available under the Model Law, however, the protected witness must choose between preexisting remedies and those available through the Model Law, which is not intended to create duplicative litigation.

Chapter VI. Identity Protection

Article 20. Duty of Protection

33. In many instances, the primary threat of discrimination may be from physical violence, rather than employment actions. The threats can extend to family members or others associated with a protected witness. As a result, effective identity protection may be the most significant shield in the Model Law to prevent irreparable losses. The Model Law provides protected witnesses the right to control the flow of information in their disclosures that they believe could identify them. This is necessary not only to prevent avoidable discrimination, but to prevent a chilling effect that stifles the flow of information from witnesses who do not feel safe. A citizen’s duty of disclosure against corruption does not extend to endangering his or her family or risking physical martyrdom. The duty of protection is not discretionary, and applies to anyone who engages in allegedly protected activity that could result in disclosure, as soon as the affected government representative becomes aware of the protected activity. Consistent with generic definitions, the Model Law reemphasizes that the duty of protection extends to government recipients after they have left public employment. Communications from the protected witness are privileged, with equivalent rights for the protected witness as available through the attorney-client privilege. The duty must be memorialized in writing, signed by the protected witness and government representative authorized to make binding commitments for all covered by the duty of protection. Identity protection only can be withdrawn if it were granted based on false information, or if disclosure is essential to curtail imminent threats to the public from corruption. Even then, the protected witness must receive adequate notice to minimize avoidable prejudice.

Article 21. Confidentiality of disclosure

34. This provision extends generally the same restrictions applicable for the Office of Ombudsman, regarding communication of disclosures by a protected witness, to any other government recipient.

Article 22. Confidentiality of identity

35. The assistance in this provision is presented as a minimum, based on common international standards for witness protection by law enforcement agencies. Those with a duty of protection should work closely with each protected witness to determine whether other, particular measures are necessary. The written agreement for terms of protection should certify that the witness is satisfied the scope of protection is complete.

Article 23. Admission criteria

36. These criteria are consistent with those relied on by law enforcement agencies. The criteria invoke a balancing test weighing the value of the protected witness’ potential contribution against corruption, compared to the threats of physical violence or other prejudice. The decision on admissions must be made before the government uses any information disclosed. Similarly, the decision must be communicated, memorialized and signed. Failure to honor these non-discretionary requirements constitutes violation of the duty to a protected witness.

Article 24. Interim protection

37. This provision provides a government with authority to seek immediate, temporary authorization for interim identity protection, based on the impact of a protected witness’ disclosure and imminent consequences either to the protected witness or the public.

Article 25. Duty of good faith

38. A witness who receives protection has a corresponding duty to follow through on efforts against corruption resulting from the disclosure. Failure to honor this duty of participation, as well as reliance on false statements for admission to the program, are grounds for removal in compliance with the requirement for reasonable prior written notice.

Article 26. Withdrawal

39. A protected witness may withdraw from the Identity Protection at any time, unless the government recipient obtains a judicial order that exposure of the witness’ identity would create an imminent danger to public health or safety from associated corruption.

Part two. Action on Disclosures of Information Evidencing Misconduct

Article 27 Alternative Disputes Resolution

40. Effective efforts to fight corruption are the best defense to prevent or disarm retaliation. This chapter is intended to encourage protected witnesses to act on their duty to disclose, by empowering citizens and nongovernmental organizations with opportunities to challenge corruption that are not generally available in preexisting law. Alternative Disputes Resolution can be pursued through the same procedures available to the Ombudsman.

Article 28. Citizens Enforcement Act

41. This opportunity to challenge corruption is derived from the False Claims Act, the most effective U.S. statute available for challenges against fraud in government contracts. The False Claims Act represents a class of laws known as private attorney general statutes. These statutes empower citizens by breaking the government’s monopoly on law enforcement. In practice, they create opportunities to apply and expand on significant precedents won through government prosecutions, and to successfully challenge misconduct that realistically is beyond the scope of the government’s resources for litigation. By rewarding citizens whose litigation reinforces government law enforcement efforts, the law transforms the concepts of "doing well" and "doing good" into partners, instead of competitors. The False Claims Act is known as the "Lincoln Law," because President Lincoln proposed it during the U.S. Civil War. It was passed in response to deaths of union soldiers killed by their own, defective weapons produced by contractors engaging in fraud. Over the next century, its provisions were eroded until the statute became dormant as a mechanism for citizens. In 1986 Congress passed amendments reviving the law. The Model Law also returns 25% of Citizens Enforcement Act recoveries to the Office of Ombudsman, earmarked for direct service to investigate alleged discrimination and provide relief for victims.

42. The results of the False Claims Act have been a breakthrough in challenges against corruption, both by private citizens and the government. In 1985, total recoveries to the U.S. Treasury from taxpayers in U.S. Department of Justice civil litigation against fraud in government contracts was $26 million. Over the next decade, False Claims Act suits increased that total to over $3 billion cumulatively. Perhaps even more significant, an economic study commissioned by Taxpayers Against Fraud, a U.S. non-profit, nongovernmental organization, concluded that the modernized law deterred $295.8 billion in fraud.

Part 3. Implementation

Article 29. Budget

43. If the Model Law is not funded adequately, its promise will be as empty and lifeless as anti-corruption efforts without citizens who bear witness. By approving the Model Law, the President and legislature also are approving a mandatory commitment for funding sufficient to protect those who rely on it and to achieve the Convention’s purposes. There is no lawful discretion to rescind or otherwise reduce funding for the Office after it has been approved. Historically, this type of institutional budgetary reprisal has been taken against remedial agencies who defend protected witnesses against harassment by politically powerful adversaries.

Article 30. Posting

44. The Model Law will not be effective in breaking the cycle of secrecy, if its existence and corresponding freedom of expression rights are a secret. The requirement for funding includes a public education campaign on the rights and opportunities created by the Model Law. Every government agency eligible to receive disclosures from protected witnesses must prominently post a summary of provisions in the Model Law, including the opportunity to challenge corruption directly through private attorney general suits under the Citizens Enforcement Act. The summary should be prepared by the Office of Ombudsman, under the legislature’s oversight to assure the full mandate has been communicated.

Article 31. Coordination with international organizations

45. This article seeks to maximize consistency and results, through coordination with both public and private international organizations that can share and apply lessons learned during implementation. International organizations, or regional Organization of American States networks, could contribute to this effort by creation of secure hotlines through the internet or other available technology. A regional hotline could be a source for potential protected witnesses to safely verify their rights and proper procedures under the Model Law, as well as to make disclosures.

Article 32. This article is intended to provide legitimacy for systems proposed to implement the Model Law, by providing for review and certification that the law as implemented in each nation complies with requirements of the Model Law and the Convention. The article also recognizes that implementation will be an evolving process, and authorizes creation of an OAS rapporteur to share lessons learned, provide ongoing oversight and certify agency compliance.

3. TEXT OF MODEL LAW

PROTECTING FREEDOM OF EXPRESSION AGAINST CORRUPTION

Part one

Protection Against Retaliation

Chapter I.

General Provisions

Article 1: Purpose. The purpose of this law is to implement Article III, Section 8, of the Inter-American Convention Against Corruption by protecting from personal harm those public servants and private citizens who exercise their human right to freedom of expression, by acting on their duty to disclose and challenge corruption.

Article 2: Definitions. For the purposes of this Law:

(a) "Corruption" means "the acts of misconduct listed in Article VI of the Inter-American Convention Against Corruption." (Convention)

(b) "Person" or "protected witness" means "any party who engages, or who is perceived as engaging or as about to engage in protected activity. A person or protected witness includes any individual subject to the laws of the nation, and may be a public or private employee, private citizen, or non-profit or for-profit Non Governmental Organization, without respect to age, sex, religion or race." For purposes of this Law, "person" does not include employees of the legislature, judiciary or confidential, policymaking staff of the President.

(c) "Protected activity" means making any lawful disclosure that evidences acts of corruption or other violation of law, rule or regulation before liability for the misconduct has expired or that evidences gross waste, gross mismanagement, abuse of authority or a substantial and specific danger to public health or safety; refusing to participate in activities that the person believes would violate the law or contribute to corruption; taking or failing to take any other action to assist in achieving the purposes of the Convention; or exercising rights provided by this Law."

(d) "Any" means "without restriction to time, place, form, motive, or context, made to any person by a person, including a disclosure made during the course of a persons employment duties."

(e) "Lawful disclosure" means "communication of any information whose release is not specifically prohibited by statute, or specifically, properly marked as required by law with prior designation as secret in the interest of national security. That information may be lawfully disclosed to the President, Ombudsman or Inspector General of any agency with relevant authority for the relevant corruption."

(f) "Evidences" means "information that is credible, relevant, and material."

(g) "Discrimination" means to actively or passively recommend, threaten, take, or fail to take any action that prejudices the rights or undermines the interests of a protected witness or person in any way.

(h) "Contributing factor" means "alone or in combination with any other factor, to affect the outcome in any way."

Article 3: Interpretation.

(1) In the interpretation of this Law, regard is to be had to its international origin and to the need to promote uniformity in its application and the observance of good faith.

(2) Questions concerning matters governed by this Law which are not expressly settled in it are to be settled in conformity with the general principles on which this Law is based.

(3) Restrictions in this Law on the authority or discretion of a government official or government entity apply to former as well as current employees.

Article 4: Variation by agreement. Supremacy of provisions. In the event of a conflict between this and other provisions of law, the rights and responsibilities of this Law shall prevail and are controlling.

Chapter II. Scope of protection

Article 5: Unlawful discrimination. It shall violate this Law to discriminate against any person, because the person -- makes or is perceived as making or as about to make any lawful disclosure that evidences acts of corruption; refuses to participate in acts of corruption; or otherwise assists in achieving the purposes of the Convention, or because that person is associated or perceived to be associated with a protected witness.

Article 6: Unlawful prior restraint. It shall constitute unlawful discrimination, in violation of this Law, to issue an order, including a judicial ruling, or to spend any funds implementing or enforcing any nondisclosure agreement, rule or policy that prohibits, discriminates, or otherwise interferes with exercise of activity protected by this Law.

Article 7: Burdens of proof -- general rule. If the record demonstrates by a preponderance of evidence that protected activity was a contributing factor in any alleged discrimination in violation of this Law, the person shall prevail in an action taken to enforce rights under this Law, unless the defendant demonstrates by clear and convincing evidence that it would have taken the same action for independent, lawful reasons.

Article 8: Presumption for findings of fact by authorized agencies. If the agency specified in Chapter III, finds that discrimination prohibited by this Law has occurred but does not have authority to enforce its conclusions, the agency’s determination will create a presumption satisfying the requirement that protected activity was a contributing factor to discrimination in violation of this Law. The burden of proof will then be on the defendant to demonstrate by clear and convincing evidence that it would have taken the same action for independent, lawful reasons.

Chapter III. Implementation through Office of Ombudsman

In addition to preexisting authority, the mandate, responsibilities, and authority of the agency Office of Ombudsman Office shall be created and modified, as follows:

Article 9: Establishment and authority. (1) The Office shall be headed by an Ombudsman, qualified through professional expertise and with a record of effectively combating corruption, free from conflict of interest, appointed by the President and confirmed by legislative vote in accordance with law.

(2) The Ombudsman shall serve for a term of five years, and can only be removed for cause, after public proceedings and a two thirds joint vote of the legislature.

(3) The Ombudsman shall receive the salary of a government minister reporting directly to the President, and shall have all necessary staff and resources to carry out the responsibilities of the Office. The Ombudsman may appoint an A Ombudsman dvisory Committee of members with demonstrated expertise relevant for achieving the purposes of this Law, and free from conflict of interest.

(4) Except as stated in the Constitution and this Law, the Office of Ombudsman shall be independent and not subject to control by outside authority.

(5) The Ombudsman shall have official freedom of expression to investigate, report and make recommendations on corrective action against any misconduct covered by this Law, except those alleged by employees of the legislature, courts, and confidential, policymaking members of the President's personal staff. Violations of this Law by those in institutions or positions exempt from authority of the Ombudsman shall be enforced by preexisting government authority, as well as by relevant internal mechanisms of those institutions. In the absence of an allegation, the Office may investigate possible discrimination because of protected activity, unless an objection is filed by the person who made the alleged, lawful disclosure(s) which are protected against discrimination. This authority includes the right to investigate a pattern and practice of violating this Law.

(6) The Ombudsman shall have freedom to employ assistants, to delegate authority within the Office, and to issue regulations.

(7) Except as specifically provided by this Law, the Ombudsman shall have access, enforceable by subpoena authority, to all records possessed by public agencies, and all non-privileged private records that are relevant and necessary to carry out the responsibilities of the Office.

(8) Except as specifically provided by this Law, the Ombudsman shall have authority enforceable by subpoena to inquire into any action or inaction relevant for compliance with this Law by any agency, public or private official.

(9) The Ombudsman shall have discretionary authority to determine what complaints to investigate, what corrective action to order temporarily, and what corrective action to recommend.

(10) Any institution or individual that is the object of specific findings or recommendations in a report by the Office is entitled to reasonable advance notice of the report and an opportunity to respond on the record in the report.

(11) The Ombudsman and Office staff are immune from liability for performance of official duties under this Law. It is outside the scope of immunity for official duties to violate the rights of persons seeking assistance as protected witnesses under this Law.

(12) The Ombudsman has authority to file suit to enforce an order for temporary relief, for an expedited order by the Supreme Court, when necessary to enforce the authority of the Office The Ombudsman also has the same authority to seek direct assistance from the President or other authority under law, as necessary to carry out the responsibilities of the Office.

Article 10: Responsibilities. (1) The Office may not actively or passively prejudice the rights of any alleged protected witness as a result of filing an action with the Ombudsman. Any person who files an action seeking assistance from the Office may withdraw it any time without prejudice.

(2) When the Ombudsman declines to investigate any complaint of alleged discrimination for protected activity under this Law, the Office shall provide written notification to the person seeking assistance. The Office also shall provide an explanation for the decision, including all material facts relied on and all relevant conclusions of law, as well as referral instructions for all other available avenues for relief provided by this and any other relevant Law.

(3) With the consent of the person seeking assistance, the Ombudsman may refer the alleged discrimination for mediation and, if necessary, subsequent arbitration from a decision maker or panel selected by mutual consent, conducted pursuant to the

Model Standards of Conduct for Mediators and the International Arbitration Rules, as relevant, except that any arbitration proceeding shall be open to the public as would be available in a judicial forum chosen under Chapter IV of this Law.

(4) All communications between the Office and a person alleging discrimination for protected activity are privileged and, in the absence of an imminent threat to public health or safety from corruption and reasonable prior written notice to the person, may not be released without the person’s express written consent, as provided in Chapter VI. Consistent with this restriction, the Office shall operate a hotline available for confidential receipt of information that will assist in achieving the purposes of this Law, with respect to alleged corruption or discrimination.

(5) If the Ombudsman opens an investigation of alleged discrimination for protected activity, the Office shall communicate regularly with the person alleging discrimination and provide a status report to that person every 60 days.

(6) In order to further the mission of the Office, in the event of imminent danger to a protected witness or associated person, or if delay would cause irreparable harm to a protected witness or associated person, the Ombudsman may order temporary relief against any alleged discrimination under investigation. Upon petition by the Ombudsman, any forum available under Article IV. Shall enforce the order.

(7) Prior to submitting any proposed findings, conclusions and recommendations to any party alleged to have violated this Law, the Office shall provide the proposed document to the person alleging discrimination, for comment. As an alternative to providing comments, the person may withdraw the action, including withdrawal of consent for the Office to release any information generated by the investigation except as specifically permitted by this Law.

(8) The report of the Office, or other reason for closing a case, may not be released without express consent from the person alleging discrimination for protected activity. Except as specifically permitted by this Law, without the alleged protected witness’ express consent the Office’s findings or other records may not be released to or used in any other legislative, judicial or executive forum.

(9) If the Office issues an unfavorable ruling or one unsatisfactory to the person, or does not issue a ruling within 240 days after a person files an action seeking assistance, the person may continue the case or consider the inaction as constructive denial and file a de novo action for permanent relief in any forum chosen under Chapter IV of this Law. The person alleging discrimination may seek temporary relief from the forum chosen under Article IV while a case is pending before the Ombudsman.

(10) If the Office concludes there has been discrimination for protected activity, the Ombudsman shall issue a report with its findings and associated comments by the witness and any party found in violation of this Law. The report shall include recommendations for relief, which at a minimum must include corrective action to end the discrimination and neutralize any direct or indirect prejudicial consequences suffered by the protected witness. Relief may include an authoritative finding that a protected witness is entitled to professional or personal relocation, or asylum in another nation, in order to prevent recurrence of unlawful discrimination.

(11) The Ombudsman may transmit any report of investigation to national and international nongovernment organizations for assistance in achieving recommendations, as permitted and directed by the protected witness.

(12) If the Ombudsman’s recommendations for corrective action against discrimination are not implemented to the protected witness’ express satisfaction within 60 days of transmission, the Ombudsman shall forward the report and recommendations to all judicial, executive and legislative offices with responsibility for the matters raised by the protected witness, and with authority to enforce the recommendations.

(13) At the request of any individual alleging to be a protected witness, the Ombudsman shall review the disclosure of information evidencing corruption. If the Ombudsman determines there is a substantial likelihood the allegations of corruption are correct, the Ombudsman shall order the relevant institutional head to conduct an investigation of the allegations as prepared by the protected witness, and to transmit within 60 days a signed report including all material evidence, a list disclosing the witnesses and summarizing the evidence the investigation, findings of fact and conclusions of law on all allegations raised by the protected witness and commitments for any necessary corrective action. Comments by the protected witness and the object of that person’s allegations shall be included in the report. The report shall be transmitted to the President, the legislature, the protected witness and to all government agencies with relevant law enforcement responsibilities, and shall be available on file for public review at the Office of the Ombudsman, and on the internet. The requirement for public disclosure does not include information whose release is specifically prohibited by law or properly marked as required by law with prior designation as secret in the interest of national security.

(14) With express consent by the protected witness, the Ombudsman may initiate Alternative Disputes Resolution (ADR) on the alleged corruption or other misconduct disclosed by a protected witness. ADR shall be conducted through mediation and, as necessary, subsequent arbitration from a decision-maker or panel selected by mutual consent. Mediation proceedings shall be conducted consistent with the Model Standards of Conduct for Mediators. Arbitration proceedings shall be governed by the International Arbitration Rules, except that any arbitration proceeding shall be open to the public as would be available in a judicial forum chosen under Chapter V of this Law. In addition, the Ombudsman shall submit a roster of proposed, qualified mediators, including balanced membership representing government, business, labor, academic and public interest nongovernment organizations affected by the disclosure of alleged corruption. Mediated resolution or recommendations from the arbitrator shall be submitted to the President, the legislature, the protected witness and to all government agencies with relevant law enforcement responsibilities, and shall be available on file for public review at the Office of the Ombudsman, and on the internet.

(15) The Office shall prepare an Annual Report on implementation and compliance with this Law by relevant institutions. The report shall disclose all significant actions by the Office to accomplish the purposes of this Law, including the record of results obtained. The report shall be publicly available, including on the internet, and transmitted to the President and all legislative and judicial offices with responsibility for this Law, and provided as part of international outreach and disclosures required by Articles 31 and 32.

Chapter IV. Implementation Through Exercise of Due Process Rights

Article 11: Choice of Forum. As an alternative or after seeking assistance from the Office of Ombudsman, any person alleging discrimination for activity protected by this Law has the right to choice of forum. The person may file a civil action for relief in any lawful body with authority to conduct litigation and order authoritative relief on the subject matter covered by the alleged corruption. Proceedings shall be conducted pursuant to the published rules of procedure for the forum, including any right to trial by jury. The forum shall have jurisdiction to receive cases referred by the Office of Ombudsman. Beyond filing a case with the Office of Ombudsman, the person may not pursue an action in more than one forum. The forum a protected witness may choose includes, but is not limited, to any –

1. Judicial or administrative tribunal with jurisdiction;.
2. Alternative Disputes Resolution mediation and, if necessary, subsequent arbitration from a decision maker or panel selected by mutual consent, conducted pursuant to the Model Standards of Conduct for Mediators and the International Arbitration Rules, as relevant, except that any arbitration proceeding shall be open to the public as would be available in a chosen judicial forum.
3. National Human Rights Commission.
4. Government agency with authority over alleged misconduct disclosed by the protected witness.

Article 12: Transparency. With the person's consent, all proceedings under this Chapter to adjudicate alleged discrimination shall be open to the public, except with respect to information whose release is specifically prohibited by law, or properly designated by law as secret in the interest of national security.

Article 13: Right to counsel. Pursuant to order by the forum where the protected witness seeks relief, a person who cannot assert his or her rights due to inability to pay may be excused litigation costs and appointed counsel from the Office of Public Defender or other authorized agency.

Article 14: Affirmative defense. In any criminal or civil proceedings instituted against a person, including employment or defamation actions, the person may raise prohibited discrimination in violation of this Law as a complete defense against the action.

Article 15: Appeal. Either party may appeal a final decision by the chosen forum to the Supreme Court, as provided by law. The person filing the action may seek review by any international forum with jurisdiction, including the Inter-American Commission on Human Rights and the Inter-American Court of Human Rights.

Chapter V. Relief

Article 16: Cancellation of prejudice. If the protected witness alleging discrimination for protected activity substantially prevails, that person is entitled to all relief necessary to be made whole, so that protected activity does not result in any direct or indirect prejudice. This includes but is not limited to cancellation of the discriminatory action; payment and any other compensation necessary to neutralize all direct and indirect consequences of discrimination; interim relief during the proceeding in the chosen forum or the pendency of an appeal, or while a case is pending at the Office of Ombudsman; transfer, other relocation or protection against identification under Chapter VI, as well as attorney fees and all other necessary costs if the person alleging unlawful discrimination substantially prevails.

Article 17: Asylum. If requested by a protected witness who substantially prevails, the chosen forum shall certify that the protected witness, and associated persons as demonstrated in the proceedings, qualifies for asylum under international law applicable to the chosen forum and the nation from which asylum is sought, as proof that by proving it is more likely than not the protected witness and associated persons face persecution for expression of political opinion protected by the Convention. If the protected witness does not substantially prevail, the chosen forum may still certify eligibility for asylum if the alleged protected witness or associated persons demonstrate the likelihood of persecution for asserting rights against discrimination under this Law.

Article 18: Liability. In addition to relief against the consequences of unlawful discrimination, a forum chosen under Article 5, section s (1) or (2) of this Law shall have authority to order sanctions listed below to impose responsibility on those who violate this Law, and to deter repetitive violations. The Office of Ombudsman or a forum chosen under Article 11, Sections (2), (3) or (4) of this Law may recommend the following listed sanctions to a forum with corresponding enforcement authority.

(a) employment disciplinary action, including termination, against those responsible for recommending or engaging in unlawful discrimination.

(b) personal liability for punitive damages.

(c) referral of the case for criminal investigation to consider whether the unlawful discrimination is evidence of obstruction of justice.

Article 19: Preservation of remedies. Relief and corresponding jurisdiction under this Law are in addition to, and not limited by or substitutive for relevant provisions in preexisting law. Except to raise an affirmative defense in ancillary proceedings, the protected witness may choose to pursue relief under this Law or preexisting available remedies, but not both.

Chapter VI. Identity Protection

Article 20: Duty of Protection.

(1) Any current or former government recipient of information covered by this Law must inform the person making disclosures or otherwise engaging in protected activity of the rights in this Chapter, before accepting any information that may reveal a person’s identity.

(2) All protected activity under this Law is privileged. Acceptance of information by a government entity creates a corresponding duty of protection to the person for information disclosed, or for information generated by the disclosure.

(3) No government official has the discretion to violate the provisions of this Chapter. Violation shall create civil liability. Reckless violation shall create criminal liability.

(4) All agreements pursuant to this Chapter must be signed in writing both by the protected witness or associated person, and by an authorized representative for the government entity receiving the disclosure.

(5) Before withdrawing any special protection available under this Chapter, the government entity receiving a disclosure must provide reasonable, prior written notice to the person. Prior written notice must be provided sufficiently in advance so that the person may take realistic, alternative measures to prevent prejudice. Protection under this Chapter may only be withdrawn based on --

1. an imminent threat threat to public health or safety from corruption for which there is no reasonable alternative than revealing identity, or
2. because the decision to provide protection under this Chapter was based on material, false information from the person seeking it.

Article 21: Confidentiality of disclosures. (1) If a person makes a disclosure to the government, the recipient may not use the information in a manner that the person believes would reveal his or her identity, or the identity of associated persons or family members, without the person's express written permission.

(2) This restriction does not apply if there is an imminent threat to public health or safety from corruption, and there has been reasonable prior written notice to the person, as provided in Article 19.

Article 22: Confidentiality of identity. Before providing consent for exposure of a protected witness or associated individual, the person may request that the government entity commit to a program of identity protection which must include the following provisions as a minimum to protect the person or associated individual’s identity:

(1) Change the identity of the protected witness and associated person(s), in which case the person protected by this measure may only use the new identity.

(2) Order the issuance of new replacement documents necessary for the protected witness and associated person's identity, such as the certificate of civil registry, document of identity, passport, certificate of judicial background, labor or administrative certificates, or other analogous records, without engaging in ordinary procedures that may expose the protected witness’ identity.

(3) With the protected witness and associated person’s consent, select an available domestic or international location as the person’s permanent or transitory residence.

(4) Order government security agencies to give necessary protection to the person and associated individuals.

(5) Offer the modification of physical features, as necessary to prevent identification.

(6) Take necessary measures to guarantee fulfillment of any monetary, civil, labor, commercial, fiscal and administrative obligations assumed by anyone in the Identity Protection Program prior to admission in the program, or as a result of participation in the program.

(7) Provide necessary, reasonable funds to cover ongoing living expenses, and provide all necessary support to find new employment, including training and placement assistance.

Article 23: Admission criteria. Before assuming the responsibilities under this Chapter to the protected witness and associated persons, the government entity receiving the disclosure shall consider the significance of the evidence, and the nature of threatened prejudice to the protected witness, including threats of physical harm to the witness, family members or other associated persons.

Article 24: Interim Protection. In the event of imminent danger to a protected witness or associated person, or if delay would cause irreparable damage to subsequent identity protection, the government entity with a duty of protection may seek permission to provide interim relief from any authorized body before completing the requirements of this Chapter.

Article 25: Duty of good faith. The protected witness has a duty to participate in the Identity Protection Program in good faith. This duty includes the responsibility to cooperate with and safely testify in corresponding proceedings to act on the disclosure of alleged corruption. A person who is removed from the program for relying on material false statements to secure admission, or who violates this duty of good faith, may be ordered to compensate the government agency for costs incurred. Prior to making any payment ordered, the person shall have all rights of appeal available under law. The provisions of this Chapter do not create immunity or imply exoneration for crimes committed after entering the program.

Article 26: Withdrawal. Any person protected under this Chapter may request a voluntary release from the program by signing a written document manifesting the intention to withdraw from its protections. The government entity with a duty of protection must grant the request, unless it secures a court order that ending Identity Protection Program will create an imminent danger to public health or safety from corruption.

Part Two

Action on Disclosures of Information Evidencing Corruption or Other Misconduct

In order to deter discrimination and to contribute to the Convention’s purpose of defeating corruption, in addition to preexisting procedures this Law includes the following provisions to act on disclosures of information made by a protected witness.

Article 27: Alternative Disputes Resolution. If the Office of Ombudsman does not initiate Alternative Disputes Resolution for alleged misconduct in a protected disclosure, and there is not an active, pending criminal investigation or prosecution, the person may initiate Alternative Dispute Resolution proceedings to challenge associated corruption revealed by the protected disclosure. The person may pursue the same actions for mediation or arbitration through the same procedures available to the Office of Ombudsman under Chapter III. Based on public information from a disclosure covered by this Law, any other nongovernmental organizational or citizen has standing to initiate Alternative Disputes Resolution proceedings to challenge associated corruption.

Article 28: Citizens Enforcement Act.. Any party may file an action to challenge corruption exposed by a protected disclosure under this Law, in the court of jurisdiction over the matters in the disclosure. The court may order injunctive relief, actual and punitive damages, and treble damages for repayment of the national Treasury in an action against fraud in a government contract, in which case the party filing the action shall receive 25% of the recovery. Additionally, the Office of Ombudsman shall receive 25% of the recovery, reserved for direct service to protected witnesses. With the consent of both parties, any action under this Article may be pursued through Alternative Disputes Resolution under the procedures available for the Ombudsman in Article 12 and to a person in Article 27. Filing a suit under this Article is activity protected by this Law.

Part three

Implementation

Article 29: Budget. The Office of Ombudsman and any other agency with responsibility to implement or enforce this Law shall receive a guaranteed annual appropriation sufficient to fulfill its responsibilities under this Law. The appropriation shall include sufficient funds to train all personnel on their rights and responsibilities under this Law. Budgetary resources for the Office may not be rescinded, withheld or otherwise reduced after being approved.

Article 30: Posting. Every public or private entity covered by this Law shall prominently post its provisions in an area where they will be normally communicated to all employees and members of the public.

Article 31: Coordination with international organizations. Any agency with responsibility to implement or enforce this Law shall attempt to communicate and coordinate efforts with other agencies as necessary, including those in other States or International Organizations, to facilitate collection and sharing of information, fulfillment of confidentiality and identity protection responsibilities to protected witnesses and associated persons in Chapter VI, and collaboration as necessary to achieve the purposes of this Law.

Article 32: Certification and oversight by the Organization of American States. The Organization of American States may review and determine whether to certify that any system approved to adopt and implement this Law complies with the Law's requirements, and Article III, Section 8 of the Inter-American Convention Against Corruption. The OAS may appoint a rapporteur to monitor implementation and provide ongoing technical support as needed. The rapporteur also may provide periodic, ongoing certifications that this Law as implemented complies with the Convention.