LEY MODELO SOBRE

DECLARACIÓN DE INGRESOS, PASIVOS Y ACTIVOS, POR PARTE DE QUIENES DESEMPEÑAN FUNCIONES PÚBLICAS

Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez

1. INTRODUCCIÓN

a. Preámbulo

En los últimos años, el fenómeno de la corrupción oficial se ha incrementado sustancialmente generando múltiples e indeseables consecuencias de orden político, económico y social. Efectivamente, la corrupción genera de manera directa una pérdida de credibilidad en el Estado, el Gobierno y la Administración Pública, desestimulando la participación ciudadana en los asuntos públicos. Por otra parte, produce una ilegítima e inadecuada asignación de recursos del Estado, apropiados privadamente por quienes se benefician de la corrupción, lo que se refleja en una inequitativa reducción de fondos públicos que perjudica principalmente a los más desprotegidos de la sociedad.

Los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos, con el objeto de crear instrumentos de control de la corrupción, suscribieron la Convención Interamericana contra la Corrupción, el día 29 de marzo de 1996, la cual tiene como fin principal, prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y en los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio, considerando que es propio de la democracia representativa, combatir por cualquier medio posible este tipo de actuaciones.

Los Estados que suscribieron esta Convención se comprometieron a utilizar los instrumentos legales necesarios para aplicar dentro de su ordenamiento los principios y disposiciones consagrados en ella, con el propósito de lograr una mayor transparencia en el funcionamiento de sus entidades y por ende, generar una confianza pública frente a los dirigentes de cada país. Uno de tales instrumentos es el de consagrar legalmente la obligación de presentar una declaración de ingresos, pasivos y activos para las personas que desempeñan funciones públicas, con el fin primordial de aumentar la confianza de los ciudadanos en sus funcionarios y paralelamente, determinar si se ha abusado de las facultades concedidas a los funcionarios por la Constitución y la Ley.

Por lo tanto, este estudio tendrá como objeto definir la naturaleza, elementos y características esenciales de las declaraciones indicadas, como una herramienta para combatir la corrupción y reducir sus efectos nocivos sobre la moral y la ética públicas.

b. Antecedentes

En cumplimiento de los principios y disposiciones de la Convención Interamericana contra la Corrupción, ciertos Estados han adoptado diferentes mecanismos para combatir este fenómeno generado por las actuaciones nocivas de los funcionarios públicos. Uno de estos mecanismos, es el de establecer la obligación para los empleados públicos de presentar una declaración de ingresos y patrimonio, que tiene como objetivo lograr la transparencia de los funcionarios públicos y en consecuencia, generar en la comunidad una confianza pública frente a los dirigentes. Adicionalmente, con este mecanismo es posible detectar enriquecimientos injustificados que puedan tener origen en un acto de corrupción.

Con tal propósito, se ha revisado la normatividad de cinco países centroamericanos, con base en estudios preparados por expertos nacionales de cada uno de esos países, en los cuales se describe el tratamiento legal y se analizan sus efectos. Adicionalmente, se han investigado algunos casos particulares como Estados Unidos y Argentina en donde el objetivo de este instrumento es propiciar una mayor trasparencia de los funcionarios en el propósito de crear confianza pública de los ciudadanos, y por otra parte, se ha analizado el caso colombiano, cuyo propósito principal es detectar actuaciones que generen un enriquecimiento ilícito. Con base en los anteriores antecedentes, se elabora el proyecto de ley, que contiene una justificación y los artículos correspondientes.

c. Situación Actual en los Países Centroamericanos

1.Estudio de Guatemala

La normatividad de este país consagra la obligación para los funcionarios y empleados públicos de declarar sus activos y pasivos, sin especificar si en la declaración se deben incluir también los ingresos, por lo cual solamente los bienes y las deudas deben declararse.

Las personas obligadas a declarar, son los empleados de los organismos del Estado, municipalidades, instituciones autónomas, descentralizadas, o de otra naturaleza, que dependan, sean subvencionados o reciban aportes del Estado, cualquiera sea el monto de su sueldo y que por razón de su cargo manejen o administren bienes, fondos o valores. Se excluyen entonces los particulares que desempeñen funciones públicas, como por ejemplo quienes presten servicios por contrato de prestación de servicios y los empleados públicos que no manejen ni administren bienes, fondos o valores.

Se consagran dos oportunidades para presentar la declaración: dentro de los 30 días siguientes a la fecha de toma de posesión del cargo o empleo con la posibilidad de ampliarla y actualizarla en el mes de enero de cada año cuando se presenten circunstancias particulares definidas en la ley, y cuando cese el ejercicio de su cargo, dentro de los quince días siguientes, sobre la adquisición de bienes y deudas que contraigan su cónyuge e hijos, o menores quienes estuvieren bajo su patria potestad.

Por otra parte, el órgano encargado de recibir e investigar todas las declaraciones que presenten los empleados es la Contraloría de Cuentas, que se encuentra facultada para pedir la información necesaria para comprobar que las declaraciones son plenamente verídicas.

De acuerdo con los estudios realizados por los expertos, la deficiencia más grave de esta ley guatemalteca, consiste en que se evita que otras instancias o funcionarios que están en contacto directo con el funcionario o empleado, puedan diariamente verificar y constatar el aumento significativo y sin justificación de los haberes de tal persona.

Se advierte que la declaración juramentada no incluye los contratistas que tienen relaciones de servicio permanente con la administración pública, lo cual constituye igualmente una fuente de corrupción en la Administración Pública. Adicionalmente, la ley no identifica ingresos sino solamente bienes y deudas, lo cual impide detectar los factores de enriquecimiento ilícito y la posibilidad de verificar la información concerniente al incremento patrimonial del funcionario.

2. Estudio de El Salvador

Este país ha desarrollado el mecanismo de la declaración jurada del estado de patrimonio de los funcionarios públicos, el cual se encuentra regulado en la "Ley sobre Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos". Esta ley define en primer lugar quienes se consideran funcionarios y empleados públicos para efectos de la obligación de declarar y enumera de forma taxativa y directa, los empleados públicos específicos, que si bien no manejan directamente fondos del Estado o del Municipio, la importancia de sus cargos y la probabilidad de presentarse en ellos un enriquecimiento indebido, ameritan que sobre ellos recaiga el deber legal en mención.

La oportunidad para presentar la declaración es dentro de los sesenta días siguientes a que tomen posesión de sus cargos ante la Corte Suprema de Justicia por medio de la Sección de Probidad, y dentro de los sesenta días siguientes a partir de la fecha que cesen en el ejercicio de sus respectivos cargos.

Las declaraciones deben contener unos requisitos mínimos legales que tienen como objeto prevenir el enriquecimiento ilícito, como son: datos que garanticen un adecuado conocimiento de la identidad y domicilio del declarante, de su cónyuge y de sus hijos; sus ingresos, activos y pasivos; acciones o participaciones sociales, con indicación de sus características e institución o sociedad en que las posean; y, las cuentas y depósitos que se posean en entidades financieras.

El experto salvadoreño señala que en la actualidad no existen antecedentes de juzgamiento de algún funcionario o empleado público por enriquecimiento indebido, razón por la cual las disposiciones constitucionales y legales al respecto han sido fuertemente criticadas por su ineficiencia, hasta el punto de crearse nuevas propuestas que aún no han sido presentadas formalmente como proyectos de ley.

En el caso de El Salvador, debe anotarse que al definir taxativamente los funcionarios específicos que se encuentran obligados a declarar, puede dejar fuera de su ámbito de aplicación a otros empleados que en determinado momento pueden incurrir en actos de corrupción, lo cual limitaría la eficacia de este instrumento.

3. Estudio de Honduras

Dentro de los mecanismos adoptados por la normatividad hondureña contra la corrupción, se encuentra el de crear un sistema para la declaración de los ingresos, activos y pasivos, por parte de las personas que desempeñan funciones públicas, que contiene los principios generales contenidos en las legislaciones de otros países, es decir, oportunidad para presentar la declaración, control de la misma y elementos formales.

Esta normatividad tiene como fundamento el delito de enriquecimiento ilícito para los funcionarios públicos, que entre sus supuestos legales, cabe resaltar los siguientes aspectos: los sujetos activos (servidores públicos y en general cualquier persona natural o jurídica que perciba sueldos o maneje bienes y fondos del Estado o decida sobre pagos o inversión de fondos públicos), los actos que constituyen enriquecimiento ilícito, la presunción de enriquecimiento ilícito de los servidores públicos (que el aumento de capital del funcionario o empleado público, fuera superior notablemente al que hubiera podido obtener de acuerdo a sus ingresos, y cuando el servidor público no autorice la investigación de sus depósitos bancarios o negocios en el país o en el extranjero) y la pena por incurrir en tal delito.

El órgano competente para verificar la información y para sancionar la omisión de la obligación, es la Dirección General de Probidad Administrativa, la cual está obligada a denunciar ante la Fiscalía General el delito de enriquecimiento ilícito, con el objetivo de iniciar la acción criminal correspondiente.

Actualmente, la Dirección de Probidad Administrativa, ha elaborado un proyecto de ley, actualmente en el Congreso Nacional, denominado "Ley de Probidad en la Función Pública" que de ser aprobado sustituiría la Ley contra el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, cuyo objeto, de acuerdo a los expertos en la materia, no será solamente el de sancionar sino también prevenir el enriquecimiento ilícito y otros actos de corrupción.

Este cambio podría traer beneficios para el propósito de controlar los actos de corrupción, por cuanto una misma norma no puede tener suficiente cobertura cuando trata dos problemas jurídicos tan importantes como el delito de enriquecimiento ilícito de los servidores públicos y la respectiva obligación de declarar. Se podría esperar una mayor eficacia preventiva y sancionadora del proyecto de ley, en caso de ser aplicada.

4. Estudio de Costa Rica

En este país al igual que los anteriores, se encuentran disposiciones normativas que regulan la obligación de los funcionarios públicos de declarar los ingresos, activos y pasivos. La normatividad en mención, establece una lista detallada de los cargos en los cuales los funcionarios están obligados a declarar sus bienes, sin tener en cuenta la naturaleza del vínculo, léase temporalidad o categoría, lo que facilita su identificación y exigibilidad dentro de un marco de seguridad y certeza para los obligados. Es importante mencionar, que en esta lista no están incluidos los particulares que desempeñan funciones públicas.

Por su parte, el órgano competente para recibir, tramitar y verificar las declaraciones de bienes se encuentra en cabeza de la Contraloría General de la República. Esto responde a la necesidad de centralizar las competencias mencionadas en un solo órgano, para facilitar de esta forma la labor de vigilancia y seguimiento de las actuaciones de los funcionarios.

Respecto a la información declarada, la cual se realizará en un formato pre-impreso, no cobija al cónyuge o parientes más cercanos, y será de suma confidencialidad so pena de aplicar sanciones a los funcionarios que la violen. La oportunidad para presentar la declaración, es al inicio, durante (cada año para actualizar la información) y al final del ejercicio del cargo.

Para los funcionarios que estando obligados a declarar, no lo hagan o lo hagan inadecuadamente, se consagraron dos tipos de sanciones: la cesación del cargo por omisión en la presentación de la declaración o la prohibición del reingreso en caso que el funcionario declarante hubiese cesado en su cargo sin haber presentado la declaración final. En el caso de proporcionar datos falsos o inexactos, se calificará la actuación como falta grave, sin establecer expresamente la sanción administrativa.

Finalmente, del Informe se pueden destacar las críticas a la normatividad de Costa Rica sobre la obligación de declarar bienes por parte de los funcionarios públicos, las cuales se centran principalmente en establecer que si bien existe una normatividad completa al respecto, en su aplicación no hay efectividad, por cuanto se limita a desarrollar un aspecto formal, faltando una verificación de los objetivos que se buscan con ella.

Por otra parte, la falta de efectividad que menciona el experto sobre estas normas, se puede presentar por no consagrar la obligación de declarar a aquellas personas que siendo particulares, cumplen funciones públicas, ya que en estos casos también se pueden constituir actos de corrupción.

5. Estudio de Nicaragua

Este país consagra la obligación a toda persona que ejerza cargos con funciones de autoridad o en el cual se maneje fondos o recursos del Estado, de declarar de acuerdo con un formulario predeterminado, los bienes de cualquier clase que integren su patrimonio, el de su cónyuge e hijos, que estén bajo su patria potestad al momento de hacerse la declaración.

La declaración debe presentarse a la Contraloría de la República en forma escrita y dentro de los 15 días posteriores a la posesión de su cargo, anualmente antes del 31 de enero, y 15 días después de finalizar sus funciones, siempre y cuando lo solicite la Procuraduría General de Justicia. No existe disposición alguna en el caso que el funcionario cambie de cargo dentro del mismo Gobierno, ni establece obligación alguna de presentar la declaración antes de tomar posesión del nuevo cargo.

En caso en que el empleado público no cumpla con las obligaciones de presentar la declaración, la Contraloría podrá ordenar la suspensión del pago de su salario, pérdida de su capacidad jurídica o apremio corporal. En el caso que las presente de manera fraudulenta, la sanción será la destitución de su cargo, sin perjuicio de la responsabilidad penal correspondiente.

Por otra parte, la Contraloría tiene la obligación de denunciar los casos en los que se presuma, posterior a una debida investigación, que haya corrupción de los funcionarios públicos. A pesar de lo anterior, esta institución tiene la obligación de mantener una reserva de todos los datos de que tenga conocimiento, respecto a terceros ciudadanos que la soliciten.

Para realizar un control efectivo sobre el incremento patrimonial de los funcionarios públicos, es indispensable obtener la declaración una vez se retire del cargo, para hacer la comparación patrimonial necesaria para identificar actos corruptos. Sin embargo, el hecho de que sea a discreción de la Procuraduría, excluye a ciertos funcionarios de presentar la última declaración, así la selección pueda tener fundamentos de hecho para hacerlo.

d. Conclusiones de los Países Centroamericanos

De los informes anteriores se pueden concluir cuatro aspectos fundamentales de los mecanismos utilizados en los países centroamericanos: los sujetos obligados, los períodos de declaración, los órganos de control y la efectividad del mecanismo.

Respecto a los sujetos obligados, cabe mencionar que los países centroamericanos obligan a presentar la declaración a los funcionarios públicos, sin considerar que otras personas diferentes a los funcionarios públicos, pero vinculados indirectamente con las funciones estatales, deberían ser igualmente responsables de la presentación de la declaración, por su potencialidad de cometer actos corruptos.

Por otra parte, los períodos para presentar la declaración son prácticamente los mismos: uno antes de posesionarse y uno al retirarse del cargo público. Frente a este punto, los países centroamericanos plantean la posibilidad de modificar las declaraciones o de actualizarlas anualmente, con el objetivo de identificar el incremento patrimonial que se presenta para cada funcionario.

La competencia de control en la presentación y estadísticas de la información contenida en las declaraciones, radica principalmente en órganos como la Procuraduría o Contraloría, los cuales tienen ante todo la obligación de conservar los datos de que tengan conocimiento en virtud del presente mecanismo.

Finalmente, cabe mencionar que los estudios no presentan una efectividad en el sistema, sino que por el contrario el mismo tiene falencias por diferentes motivos que no permiten identificar a los funcionarios que cometan actos corruptos. Por esta razón, se hace necesaria la creación o modificación de los mecanismos existentes, con el objetivo de obtener un instrumento eficaz y efectivo en el proceso contra la corrupción.

e. Enfoques Sobre el Uso de este Instrumento

Cabe diferenciar dos enfoques principales sobre el uso del presente instrumento: Quienes lo usan en función de un propósito de transparencia en las funciones de los empleados públicos, como es el caso de Estados Unidos y Argentina y los países que utilizan la declaración fundamentalmente como un instrumento para detectar el enriquecimiento ilícito, como es el caso de los países centroamericanos y Colombia, que ha desarrollado un sistema de información.

En efecto, la Asamblea Nacional Constituyente de Colombia en el año de 1991, incorporó por primera vez de manera explícita en la Constitución, la obligación de los funcionarios públicos de presentar una declaración de bienes (Artículo 122), norma que ha sido desarrollada en varias disposiciones de carácter legal y reglamentario, lo cual ha permitido un desarrollo operativo que puede ser útil para los países centroamericanos a quienes se dirige este estudio.

En desarrollo del mandato constitucional anterior, el Congreso a través de la Ley 190 de 1995, dictó normas destinadas a erradicar la corrupción administrativa, dentro de las cuales se encontraba la obligación de declarar los bienes y rentas. Por su parte, el Decreto 2232 de 1995 reglamentó la mencionada ley en materia de declaración de bienes y rentas, modificado posteriormente por el Decreto 2240 de 1996, que estableció que quien fuera a tomar posesión de un cargo público debía presentar la declaración de bienes y rentas así como la información de la actividad económica privada. De esta forma, la obligación de presentar la declaración de bienes y rentas sólo era procedente para los servidores públicos, excluyendo a aquellas personas que celebraran contratos de prestación de servicios con el Estado, lo cual fue un grave error teniendo en cuenta que es en este tipo de relaciones en donde se presenta la mayor cantidad de casos de corrupción.

Adicionalmente, el Departamento Administrativo de la Función Pública, en cumplimiento del artículo 122 de la Constitución Política y de la Ley 190 de 1995, diseñó y desarrolló el SIDEC "Sistema de Información para el Control y Seguimiento de la Declaración de Bienes y Rentas de los Servidores Públicos", cuya función principal es servir como mecanismo informático, permitiendo de esta forma a las entidades estatales, el manejo sistematizado de la información proveniente del Formulario Único de Declaración Juramentada de bienes y rentas y actividad económica privada, para realizar el seguimiento de los bienes y rentas de los servidores públicos. Este sistema debe ser utilizado por todas las entidades pertenecientes a las tres ramas del Poder Público y demás organismos del Orden Nacional.

Las disposiciones anteriores no eran las únicas destinadas a controlar la corrupción administrativa, ya que ordenamientos como la Ley 200 de 1995 (Código Único Disciplinario), establecían por su parte ciertas prohibiciones y faltas graves en las que podían incurrir los servidores públicos, principalmente por la violación al régimen contractual o la desviación de recursos, mientras que el Código Penal ha identificado ciertas conductas de los servidores públicos consideradas como corruptas, las cuales se han tipificado en delitos tales como peculado por apropiación, peculado por extensión, concusión, cohecho en sus diferentes formas, tráfico de influencias para obtener favor de servidor público, enriquecimiento ilícito, utilización indebida de información privilegiada, prevaricato por acción, prevaricato por omisión, prevaricato por asesoramiento ilegal y el delito de receptación, legalización y ocultamiento de bienes provenientes de actividades ilegales.

Si bien la Declaración Juramentada ha constituido un sistema de control en las entidades públicas, respecto al SIDEC se presentan un conjunto de falencias, por cuanto en primer lugar no existe una colaboración con entidades de otros sectores tales como el financiero o el tributario para verificar la información, y en segundo lugar, este organismo no tiene facultades de sancionar o de iniciar ante la Contraloría o la Jurisdicción Penal un proceso disciplinario o penal para aquellos servidores que incumplen con la mencionada obligación, lo que trae como consecuencia una inactividad e ineficacia frente a la solución del problema de la corrupción.

2. JUSTIFICACION

Con base en el análisis anterior, se propone un proyecto de ley cuyos elementos esenciales se desarrollarán a continuación:

Los Estados de Derecho están comprometidos a asegurar la legitimidad de las instituciones públicas, para proteger el orden moral y la justicia de la sociedad. Es por ello que la preocupación sobre los vínculos cada vez más estrechos que se están creando entre la corrupción y los ingresos provenientes de diferentes mecanismos ilícitos como el contrabando, el tráfico ilícito de estupefacientes, y en general, formas de corrupción que entrañan delitos consagrados en la legislación penal como delitos o en los regímenes disciplinarios como faltas administrativas, han conducido a diferentes países, a aprobar leyes que contribuyan a erradicar o disminuir la corrupción. Las normas en mención, pueden encontrarse consagradas en Códigos Penales, Códigos Disciplinarios Administrativos o estatutos sobre funciones públicas y sus disposiciones reglamentarias.

Frente a esta situación, los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos decidieron suscribir la Convención Interamericana contra la Corrupción, la cual tiene como fin principal, prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y en los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio, considerando que es propio de la democracia representativa, combatir por cualquier medio posible este tipo de actuaciones.

Como mecanismo o medida preventiva para combatir la corrupción, el artículo tercero numeral 4º de la Convención consagró un sistema para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda, con el objetivo de que cada Estado Parte lo asumiera como un instrumento idóneo para tal efecto.

En desarrollo de esta disposición, diferentes países consagraron en su sistema normativo la obligación de presentar declaraciones de bienes y renta por parte de los funcionarios públicos, con el propósito lograr una mayor transparencia en el funcionamiento de sus entidades y por ende, generar una confianza pública frente a los dirigentes de cada país, identificando de igual forma posibles incrementos patrimoniales injustificados que pueden servir de indicio para detectar y sancionar debidamente casos de corrupción.

Este mecanismo se ha caracterizado por tener dos enfoques principales conforme su objetivo: Quienes lo usan en función de un propósito de transparencia en las funciones de los empleados públicos, como es el caso de Estados Unidos y Argentina, y los países que utilizan la declaración fundamentalmente como un instrumento para detectar el enriquecimiento ilícito, como es el caso de los países centroamericanos y Colombia

Si bien estas disposiciones se han venido aplicando en diferentes países durante varios años, es posible que se haya constituido en una obligación que cumple fines formales de control, sin que sirva de manera eficaz para lograr la transparencia deseada y para detectar los casos de enriquecimiento ilícito originados en actos de corrupción; mucho menos cuando la ausencia de autoridad y tal vez de facultades sancionatorias, contribuyen diariamente a que este fenómeno no sea controlado.

Por la situación antes descrita, diferentes expertos de países centroamericanos presentaron informes relativos a la normatividad, aplicación y efectividad de la presentación de declaraciones de ingresos, activos y pasivos, los cuales fueron analizados y discutidos en el Taller realizado en Guatemala en el mes de noviembre de 2000, del cual se origina esta propuesta normativa.

En efecto, proponemos un modelo de ley que permita a los individuos denunciar los actos de corrupción y de esta forma recuperar la confianza pública que cada vez se ve más afectada por los funcionarios que no cumplen con los mandatos que la Constitución y la ley les han conferido y adicionalmente, permita que se ajuste a las condiciones particulares de cada país.

Para complementar el mecanismo de control, simplemente sería importante precisar los siguientes elementos:

a. Criterios Principales del Mecanismo

El presente Proyecto de Ley se deberá regir por ciertos criterios que estarán presentes en el espíritu de sus normas. Los criterios son:

1. Empleo de las definiciones de la Convención Interamericana contra la Corrupción relativas a los sujetos pasivos, bienes y actos corruptos entre otros.

2. Reafirmar los principios consagrados en la Convención tendientes a lograr una cooperación internacional, incentivos a la participación de la sociedad civil y publicaciones de las declaraciones cuando corresponda, según los términos de la Convención.

3. Elaboración de un Proyecto que en lo posible no implique modificaciones constitucionales.

4. El Proyecto debe permitir la adecuación a la legislación interna de cada país en lo pertinente, cuando se refiera a las disposiciones penales, régimen disciplinario, intercambio de información, valor probatorio, publicidad, conflicto de intereses, confidencialidad, competencias y procedimientos.

5.Gradualidad en la introducción y homogenización de los mecanismos.

b. Propósitos del Proyecto

La declaración como instrumento contra la corrupción contenido en este Proyecto, tendrá como objetivos:

1.Transparencia:

Este mecanismo permite que la comunidad logre asegurarse que las funciones públicas ejercidas por los respectivos funcionarios, se encuentren limitadas y legitimadas por las disposiciones normativas que al respecto cada país haya implementado. Para ello, el proyecto de ley debe contener los siguientes aspectos:

i. Publicación de las declaraciones: si bien esta disposición podría ser contrariada por el contexto cultural y político acerca de la protección constitucional del derecho a la intimidad, podría incluirse como una facultad para que el mismo funcionario renuncie a esta garantía, bajo las condiciones de cada país, repitiendo la fórmula de la Convención Interamericana de "dar publicidad a estas declaraciones cuando corresponda", dentro del lineamiento de construir la confianza de los ciudadanos frente a los funcionarios públicos.

ii. Informes: la transparencia se puede lograr a través de la obligación impuesta a las oficinas competentes de elaborar informes periódicos sobre los resultados, los cuales deberán ser difundidos al poder legislativo y eventualmente al pueblo, como mecanismo de control ciudadano.

2.Conflictos de Intereses:

La obligación de presentar la declaración por parte de los funcionarios públicos, serviría de instrumento para detectar posibles inhabilidades e incompatibilidades en los procesos de contratación pública o para gestionar asuntos después del retiro del funcionario, ya que si bien podría ser útil como condición para que un funcionario pudiera posesionarse en un determinado cargo, podría restringir el acceso a la función pública a ciertos empresarios privados.

3.Enriquecimiento Ilícito:

El objetivo es que cada país de acuerdo a sus disposiciones constitucionales y normativas tipifiquen el delito de enriquecimiento ilícito por parte de los funcionarios del Estado, siempre y cuando este provenga de fondos públicos.

c. Fundamentos Constitucionales y Desarrollo Legal y Reglamentario

Los cinco países en los cuales se realizaron los estudios sobre el mecanismo en cuestión, tienen una disposición constitucional que permite desarrollar la obligación legal de exigir la presentación de la declaración, lo cual hace más fácil la aplicación del presente Proyecto de Ley. Es por ello, que se hace necesario crear una norma con cierto grado de generalidad para que sin retroceder frente a las normas vigentes, uniforme su alcance y propósito, y avance en aquellos tópicos esenciales, dejando un margen para adecuarse a la legislación interna de cada país en materias a las cuales este anteproyecto deba hacer referencia.

Considerando que se trata de normas que establecen obligaciones, infracciones, sanciones y procedimientos, los elementos esenciales deben quedar contemplados en el anteproyecto, de forma que la facultad reglamentaria permita desarrollar tales elementos para su implantación administrativa.

En conclusión, se permitirá a la comunidad el acceso a la información contenida en las declaraciones, siendo parte del proceso de análisis y verificación de la información, e incluso actuando como denunciante de posibles actos corruptos cometidos por los funcionarios, lo cual no sólo constituirá una reserva legal por parte de las autoridades competentes, sino que corresponderá a unos incentivos por su colaboración con la justicia. Este modelo de ley entonces, no sólo consagrará principios y obligaciones de los declarantes para identificar con precisión los bienes, activos y pasivos, sino igualmente dispondrá sanciones que podrán imponerse por el incumplimiento del deber.

Por otra parte, la infraestructura tecnológica de cada país permitirá efectuar cruces de información mucho más eficientes para verificar la información declarada, lo cual no es viable actualmente para otros mecanismos, por limitaciones legales y operativas.

Finalmente, se buscará que la autoridad competente del control de la información, entiéndase recopilación y verificación, sea un organismo independiente y con un nivel jerárquico adecuado, que tenga potestades sancionatorias y no se encuentre bajo la discrecionalidad política de otro organismo, que afectaría el objetivo principal, cual es cumplir con los propósitos establecidos en esta ley y en la Convención Interamericana contra la Corrupción.

Con el fin de desarrollar las consideraciones anteriores, el Proyecto de Ley se estructurará bajo cuatro capítulos principales: las definiciones principales de función pública, funcionario público, bienes y actos corruptos, las cuales serán tomadas de la Convención Interamericana contra la Corrupción; en segundo lugar las disposiciones relativas a la Obligación de Declarar, en donde se identificarán los períodos, forma, contenido, y en general, características de la obligación de declarar los ingresos, activos y pasivos; por otra parte se identificará la autoridad competente y sus respectivas funciones para el correcto funcionamiento del presente mecanismo, para finalmente complementar el Modelo con otras disposiciones relativas a los incentivos de la Población Civil y en general, la Cooperación Internacional, indispensables para la eficiencia del presente instrumento contra la corrupción.

3. TEXTO DE LA LEGISLACION MODELO SOBRE DECLARACION DE INGRESOS, PASIVOS Y ACTIVOS, POR PARTE DE QUIENES DESEMPEÑAN FUNCIONES PÚBLICAS

CAPÍTULO PRIMERO

DEFINICIONES

Artículo 1: Función Pública. Se entiende por Función Pública toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos.

Artículo 2: Funcionario Público. Por Funcionario Público, Oficial Gubernamental o Servidor Público se entiende cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades que manejen fondos públicos, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos y de acuerdo a los ingresos que perciban.

Artículo 3: Bienes. Son bienes los activos de cualquier tipo, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles, y los documentos o instrumentos legales que acrediten, intenten probar o se refieran a la propiedad u otros derechos sobre dichos activos.

Artículo 4: Otras Personas Obligadas. Adicionalmente, se podrán considerar sujetos a esta ley las personas naturales que celebren con el Estado (sector nacional, municipal, departamental, sector descentralizado, empresa industriales y comerciales, sociedades de economía mixta con participación estatal), contratos con duración superior a un año.

Artículo 5: Actos de corrupción. Los actos penales o administrativos ejecutados por los funcionarios públicos y las demás personas sometidas a esta ley, que se consideran corruptos, son los definidos por la ley interna y por la Convención Interamericana contra la Corrupción.

CAPÍTULO segundo

OBLIGACIÓN DE DECLARAR

Artículo 6: Declaración al momento de la posesión. El funcionario público y quien celebre un contrato con el Estado por un término de ejecución superior a un año si se considerase obligado por esta ley, deberá al momento de su posesión o de la firma del contrato, y como requisito para ello, presentar la declaración de ingresos, activos y pasivos.

Igualmente, deberán presentar una declaración anual de sus ingresos, pasivos y activos, con el objetivo de actualizar la información y realizar una comparación patrimonial que permitirá identificar el incremento de su patrimonio y su justificación.

Artículo 7: Declaración al Momento del Retiro. Al momento del retiro del cargo o de la terminación del contrato cuando sea el caso, se deberá presentar la declaración como requisito para formalizar el retiro o liquidar el contrato correspondiente, y para expedir el certificado de paz y salvo con la administración pública cuando las normas legales así lo exijan.

Artículo 8: Forma de la Declaración. La declaración de ingresos, activos y pasivos será contenida en un formulario cuyo contenido será definido por la autoridad competente, el cual permitirá desagregar la información en él contenida.

La recopilación y análisis de la información solicitada se desarrollará en lo posible, a través de sistemas computarizados y en su defecto, por cualquier mecanismo sustitutivo de acuerdo con la estructura tecnológica de cada país.

Artículo 9: Contenido. La declaración a la que se refiere esta ley, deberá contener como mínimo, la siguiente información:

1. Nombre, documento de identidad y domicilio del funcionario público o del contratista.

2. Nombre y documento de identidad del cónyuge o compañero (a) permanente y parientes hasta el primer grado de consanguinidad.

3. Identificación de las cuentas corrientes y de ahorros en el país y en el exterior, si las hubiere.

4. Nombre y valor de los aportes en sociedades de las cuales sea socio.

Los soportes de la información declarada deberán conservarse por el funcionario público o contratista por un período de cinco (5) años, y se encontrarán a disposición de las autoridades competentes para posibles verificaciones.

CAPÍTULO TERCERO

COMPETENCIA

Artículo 10: Autoridad Competente. Con el objetivo de cumplir con los propósitos de asistencia y cooperación internacional establecidos en la Convención Interamericana contra la Corrupción, las normas legales deberán designar una oficina central, la cual estará facultada para reglamentar los aspectos relacionados con la obligación de declarar, recepción de las declaraciones, consolidación de la información y expedición de requerimientos a los funcionarios para que cumplan con la obligación de declarar o para corregir, ampliar, aclarar y soportar la información.

Adicionalmente, esta oficina competente estará facultada para reglamentar y aplicar las infracciones y sanciones determinadas previamente en las normas por el incumplimiento de la obligación contenida en esta ley, y en caso de ser necesario, deberá remitir la información necesaria a las autoridades competentes para iniciar investigaciones penales, disciplinarias, fiscales o tributarias pertinentes.

Artículo 11: Informes. La autoridad competente deberá rendir un informe anual sobre la recepción, trámite y resultados de la información solicitada en la declaración al órgano legislativo competente en cada país. Este informe lo presentará de forma pública para conocimiento de la comunidad, en un diario de alta circulación en el país.

Cualquier persona podrá revisar el informe y acudir ante la autoridad competente para que exponga las razones de inconformidad al mismo, o inclusive denunciar a tal autoridad por indebido manejo de la información, conforme a las normas establecidas en cada país.

Artículo 12: Publicación. De conformidad con las leyes internas, cualquier ciudadano podrá acceder a la información contenida en las declaraciones presentadas por los funcionarios públicos o por los contratistas según el caso, con el objetivo de lograr la transparencia en las funciones públicas.

Artículo 13: Otras Autoridades. La competencia de otras autoridades como las fiscales, penales, disciplinarias, administrativas o tributarias se acogerá a las funciones y procedimientos que le asigne la ley interna. Eventualmente, podrán solicitar a la autoridad competente el acceso a la información de funcionarios para ejercer sus respectivas funciones.

Artículo 14: Control. La autoridad competente deberá estar facultada para verificar el contenido de la declaración y requerir a los funcionarios para ampliar o sustentar la información y tipificar el incumplimiento de las obligaciones contenidas en esta ley. Adicionalmente, deberá desarrollar programas de control específicos por su propia iniciativa o a solicitud de la entidad de control disciplinario, fiscal o penal, debidamente motivada.

Artículo 15: Procedimiento. La autoridad competente podrá requerir a los funcionarios que incumplieron o que deban complementar o sustentar la información reportada dentro de un plazo máximo de un año contado desde la fecha en que se debió cumplir con la información. Igualmente, el funcionario podrá disponer del mismo período para contestar el requerimiento con la debida sustentación so pena de serle impuestas las sanciones a las que se refiere esta ley.

Artículo 16:. Acusaciones y Solicitudes. Las autoridades competentes deberán remitir un documento que informe las actuaciones realizadas en respuesta de las acusaciones o las solicitudes de corrección de la información contenida en las declaraciones, a las personas de la comunidad que las realicen, dentro de los dos meses siguientes.

Artículo 17: Régimen de Sanciones. Las sanciones y el procedimiento aplicable por no presentar la declaración, hacerlo indebidamente y las demás infracciones, serán establecidas por la ley en cada país, teniendo en cuenta la gradualidad relacionada con la causa del incumplimiento.

Artículo 18: Modificación de la Declaración. Las modificaciones de la Declaración por cambios patrimoniales significativos, podrán hacerse en cualquier momento a solicitud del funcionario o contratista cuando sea el caso.

Artículo 19: Obligación de la Dependencia donde Labore el Funcionario. La entidad donde labore el funcionario estará obligada a exigir la declaración como requisito para la posesión. Adicionalmente deberá conservarla y exigirla anualmente, y al momento del retiro del funcionario.

CAPÍTULO CUARTO

OTRAS DISPOSICIONES

Artículo 20: Secreto o Reserva Bancaria. Las disposiciones legales referentes al secreto o reserva bancaria no serán un impedimento para el cumplimiento de la presente ley, cuando la información sea solicitada o compartida por un tribunal o autoridad competente, conforme a derecho.

El término reserva bancaria, será aplicable a las actividades que realicen las instituciones financieras definidas por la ley, o a cualquier otra actividad financiera, bancario y no bancaria, según sean definidas por el orden jurídico interno de cada país.

Artículo 21: Incentivos a la Población Civil. El Estado estará facultado para crear, mantener y fortalecer mecanismos destinados a estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales, con el objetivo de prevenir y erradicar la corrupción en las entidades públicas.

Artículo 22: Cruce de Información con otras Autoridades. Para efectos de determinar si se realizaron o no actos corruptos, no solo se tendrá en cuenta las Declaraciones, sino que existirá la colaboración entre entidades de diferentes sectores tales como el financiero, bancario y las Oficinas de Registro de los bienes en general. Para ello, bastará con la simple solicitud de la información, la cual no podrá ser publicada ni divulgada, de acuerdo al principio de la confidencialidad de la información.

CAPÍTULO QUINTO

CORRUPCIÓN INTERNACIONAL

Artículo 23: Intercambio de Información Internacional. De acuerdo con las legislaciones nacionales aplicables y los tratados pertinentes u otros acuerdos que puedan estar en vigencia entre ellos, los Estados se prestarán mutuamente la más amplia asistencia posible en la identificación, el rastreo, la inmovilización, la confiscación y el decomiso de bienes obtenidos o derivados de la comisión de los actos considerados como corruptos en la presente ley.

Por otra parte, los Estados Partes de la Convención Interamericana contra la Corrupción, se prestarán asistencia recíproca de conformidad con sus leyes y tratados vigentes, dando curso a las solicitudes emanadas de las autoridades que, de acuerdo con su derecho interno, tengan facultades para la investigación o juzgamiento de los actos de corrupción descritos en la presente ley, a los fines de la obtención de pruebas y la realización de otros actos necesarios para facilitar los procesos y actuaciones referentes a la investigación o juzgamiento de actos de corrupción.

Artículo 24: Cooperación y Asistencia Internacional. Para los propósitos de asistencia y cooperación internacional previstas en la Convención Interamericana contra la Corrupción, cada Estado Parte podrá designar una autoridad central o utilizar las autoridades centrales contempladas en los tratados pertinentes u otros acuerdos.

Mientras los Estados Parte no hayan designado una autoridad, la entidad competente a la que se refiere la presente ley será la encargada de formular las solicitudes de asistencia y cooperación.