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El SISTEMA INTERAMERICANO: PERSPECTIVA HISTÓRICAJosé Luis Restrepo
1. Consideraciones iniciales
No existe ni ha existido ninguna estructura formal a la que pueda llamarse Sistema Interamericano, sólo un conjunto de instituciones con orígenes comunes y con algunas coincidencias en sus propósitos y en sus acciones. El Sistema, en efecto, es conceptual, no operativo. En las etapas iniciales de la Organización de los Estados Americanos se procuró formalizar el Sistema y se adoptaron mecanismos para coordinar y programar la acción de las diversas entidades, bajo la dirección de la Secretaría General de la OEA. En años recientes se ha buscado más bien promover la coordinación mediante reuniones ocasionales patrocinadas también por la Secretaría General. Hay algunos ejemplos aislados de proyectos o programas conjuntos de dos o más organismos del Sistema, pero en general las distintas entidades actúan en forma independiente y autónoma.
La OEA es la organización central del Sistema Interamericano y la que tiene a su cargo los asuntos políticos y jurídicos del mismo, así que su evolución determina la trayectoria de la interacción entre los Estados de América. Otras tres instituciones del Sistema tienen vida propia independiente: el Banco Interamericano de Desarrollo, que es el órgano de financiamiento oficial para América Latina y el Caribe y se ha convertido en fuente principal de la llamada cooperación técnica, llenando el vacío que ha dejado la menor importancia progresiva de la OEA en este campo; y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura y la Organización Panamericana de la Salud, que cubren sectores a los cuales los gobiernos asignan prioridad lo que les ha ayudado a mantener su jerarquía a medida que la organización central ha perdido presencia. Hay también ciertos organismos o entidades con jurisdicción temática que dependen en mayor o menor grado de la Secretaría General; entre ellos se destacan los que se encargan del sistema de derechos humanos, del control del abuso de drogas, de las telecomunicaciones y de los asuntos de la mujer; otros atienden temas relacionados con la infancia, los intereses indigenistas, la geografía y la historia. Pero la relevancia del Sistema Interamericano en el nuevo siglo dependerá sobre todo del impacto de la Organización de Estados Americanos en el quehacer político y jurídico del hemisferio, es decir, de lo que ocurra a la OEA, y no de cuestiones sectoriales por importantes que sean, por lo cual es útil esbozar cuál ha sido el proceso histórico de esa organización.
El tema puede ser abordado mediante una simple narración objetiva de los acontecimientos principales sucedidos durante el más de medio siglo de existencia de la Organización de los Estados Americanos, dejando a quienes la sigan la evaluación crítica de lo ocurrido. Es posible también plantear ciertas hipótesis que parecen explicar su etapa de relevancia de hace muchos años y el gradual decaimiento posterior, sugiriendo por ejemplo que las instituciones son producto de la época en que se las establece y tienen éxito en la medida en que logren adaptarse a los cambios históricos. La OEA, creada en la posguerra, fue una organización eficaz en el ámbito de la guerra fría y perdió su rumbo en el mundo diferente en el cual vivimos; hoy está empeñada en encontrar de nuevo el camino. Otra alternativa, que se seguirá en esta presentación, es reflexionar sobre cuatro de los episodios negativos sufridos por la OEA, de los cuales no ha podido recobrarse por completo y mirar a algunos de los acontecimientos principales dentro de cuyo contexto tuvieron lugar y a ciertos obstáculos que enfrenta en la definición y práctica de los temas en los que procura centrar sus actividades para recobrar su pertinencia. Al seguir este rumbo se pierde la mención en detalle de muchos hechos importantes acaecidos durante la vida de la OEA pero se hace posible mirarla desde una perspectiva más analítica, aún cuando quizás subjetiva.
2. Los primeros años de la organización.
La OEA se estableció en abril de 1948 en Bogotá, donde 21 Estados americanos firmaron la Carta de la Organización, que entró en vigor en diciembre de 1951, cuando Colombia depositó su ratificación completando el número requerido para su vigencia. La decisión de crear la OEA no fue un impulso repentino, sino la consecuencia natural de un proceso iniciado en 1889-1890 cuando se reunió en Washington la Primera Conferencia Internacional Americana. A partir de entonces, a través de una serie de reuniones de negociación se adoptaron normas jurídicas referentes a las relaciones entre los estados del continente y se establecieron los núcleos iniciales de las que más tarde serían instituciones del Sistema Interamericano.
En el contexto de la posguerra y del inicio de la guerra fría la nueva institución americana fue concebida ante todo con la misión idealista del mantenimiento de la paz y como un medio para afianzar la seguridad del hemisferio, que había sido amenazada durante la guerra por el fascismo y se percibía de nuevo en peligro por la expansión del comunismo internacional. Se le asignó también el propósito de promover, mediante acción cooperativa, el desarrollo económico, social y cultural.
La importancia del papel de la seguridad hemisférica como uno de los principales motivos que indujeron a los gobiernos de América para establecer la OEA es evidente si se tiene en cuenta que en 1947, el año anterior a la adopción de la Carta, se suscribió el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, o Tratado de Río, de acuerdo con cuyas cláusulas un ataque externo contra uno de los estados signatarios que ponga en peligro su integridad es considerado como una agresión a todos ellos a la cual debe responderse en forma colectiva. En 1951, con motivo de la guerra de Corea, la reunión de consulta reafirmó en Washington los principios del Tratado de Río y de la Carta como reacción ante la política expansionista de la Unión Soviética y sus aliados, criterio que informaría muchas decisiones posteriores en la OEA.
Los Estados americanos destacaron la importancia del afianzamiento de la paz cuando aprobaron en Bogotá, en la misma conferencia que adoptó la Carta, el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas, o Pacto de Bogotá, si bien por falta de respaldo efectivo de los gobiernos ese documento se convirtió en una curiosidad de biblioteca sin aplicación práctica. El ex presidente de Colombia Alberto Lleras, quien fue elegido en 1948 como el primer Secretario General de la OEA, otorgó siempre primera prioridad el mantenimiento de la paz. Se refirió, por ejemplo, al "fundamental aspecto de la preservación de la paz", diciendo que "la organización no tiene otra finalidad" ya que "todos los propósitos de la organización son tributarios de la paz."
La OEA, todavía en sus años iniciales, sufrió el primer gran impacto negativo cuando el Secretario General renunció. Alberto Lleras había sido uno de los líderes principales, quizás el principal, en la creación de la Organización y desde ese momento su más elocuente y articulado vocero, la inteligencia dominante en su conducción y su más prominente defensor. Contaba además el señor Lleras con inmenso prestigio hemisférico y con el respeto de los gobernantes de la región. Su discurso de renuncia fue una denuncia, en tono elevado pero claro, de la falta de voluntad de los gobiernos para respaldar e impulsar la OEA. De allí su afirmación de que "La organización, por eso, no es ni buena ni mala en sí misma, como no lo es ninguna organización internacional. Es lo que los gobiernos quieren que sea y no otra cosa". Esta verdad elemental se olvida muchas veces cuando se culpa a la OEA por determinadas actuaciones o ausencias, como si se tratara de un ente autónomo y no del simple reflejo de lo que los gobiernos deciden o dejan de decidir.
Alberto Lleras increpó también a los gobiernos por no haberse adaptado, quizás por falta de tiempo, a las nuevas características de las relaciones interestatales surgidas de la aparición de las organizaciones internacionales y también por no aportar los recursos profesionales indispensables para permitir la utilización eficaz de los mecanismos establecidos en la OEA. Estas quejas se han repetido a través de la existencia de la organización, a la que se ha acusado de no adaptarse a las cambiantes circunstancias históricas y a la que los gobiernos no han dotado en múltiples oportunidades de los recursos requeridos para desempeñar las tareas que le asignan.
El mismo año 1954 cuando Alberto Lleras anunció en Caracas su retiro de la Secretaría General, tuvo lugar otro hecho negativo que sin estar vinculado de manera directa a la OEA influyó sobre su trayectoria: el derrocamiento del gobierno de Jacobo Arbenz, presidente constitucional de Guatemala, con la aparente intervención de uno de los Estados miembros de la organización. La desconfianza profunda de América Latina en los designios de dominio de Estados Unidos, si bien menos visible hoy que entonces, ha conferido preponderancia al principio de no-intervención dentro de la estructura jurídica del Sistema. Siendo un principio de fundamental importancia, es necesario recordar que la no-intervención es un concepto negativo como lo han sido a través de los años muchas actitudes e intervenciones de la OEA.
La pérdida de su conductor nato no impidió que la OEA registrara avances importantes en los últimos años de la década de los 50, cuando las relaciones entre Estados Unidos y América Latina fueron bastante constructivas. Ya en 1949 el presidente Harry S. Truman de Estados Unidos en el llamado Punto Cuarto de su discurso de posesión planteó la meta de hacer más accesibles a los países menos avanzados los beneficios del progreso económico y tecnológico y esa declaración impulsó el primer programa de Cooperación Técnica de la OEA. Las declaraciones del presidente Eisenhower de Estados Unidos en la reunión cumbre de Panamá en 1956 y la política de cooperación que propició durante su gobierno facilitaron establecer un programa de becas, que funciona desde 1957 e iniciar acciones de cooperación directa con los gobiernos en 1958.
En 1959 el Consejo Interamericano Económico y Social creó el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), dando así respuesta a reiteradas propuestas latinoamericanas sobre el establecimiento de un banco hemisférico. Ese mismo año, en Santiago de Chile, se decidió establecer la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), con el fin de promover y defender la observancia de tales derechos, tarea que la OEA ha mantenido desde entonces. La organización había sido pionera en el campo, al aprobar en 1948 la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que antecedió a la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Más tarde, en 1969, en San José, Costa Rica, se adoptó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, instrumento jurídico básico de la acción interamericana en este campo, mediante la cual se creó también la Corte Interamericana de Derechos Humanos como institución judicial autónoma de la OEA. El BID y la CIDH han sido dos de los aportes bandera de la OEA al desarrollo de América.
El año 1959, cuando se alcanzaron logros sustantivos en el campo de las relaciones interamericanas fue también el año de triunfo de la revolución cubana, uno de los acontecimientos que mayor influencia ha tenido en la historia de la organización.
3. La Alianza para el Progreso y la revolución cubana
En 1958 el presidente de Brasil, Juscelino Kubistcheck lanzó un esquema de cooperación, la Operación Panamericana a la que el Acta de Bogotá dio carácter institucional en 1960. El planteamiento del presidente de Brasil consignaba la necesidad de aprovechar al máximo los sistemas de consulta de los gobiernos para encontrar soluciones a los problemas comunes a sus pueblos y formular nuevas medidas de cooperación económica para facilitar el progreso y fortalecer los principios democráticos. Con el apoyo de la visión creadora del presidente de Estados Unidos John F. Kennedy, que comprometió a su país a brindar el financiamiento necesario, esas iniciativas contribuyeron a generar un programa cooperativo de desarrollo encaminado a alcanzar metas en diversos campos económicos, sociales y administrativos, con el fin de mejorar la calidad de vida de la población del continente en el marco de estructuras democráticas. Ese programa, aprobado en Punta del Este, Uruguay, en 1961, se denominó Alianza para el Progreso.
Nació así la Alianza de aportes de todos los Estados miembros de la OEA y no es aventurado afirmar que fue el único programa consensual de cooperación hemisférica, cuyos objetivos e instrumentos no fueron impuestos por ningún gobierno ni requirieron ningún proselitismo.
La OEA tuvo una participación directa y activa en la ejecución de la Alianza. Se le encomendaron tareas que exigieron la revisión de la manera de reaccionar y de funcionar de la organización, expandieron en forma sustancial su campo de acción, diversificaron sus funciones y provocaron la contratación y la cooperación de los más destacados profesionales del continente, en especial en cuestiones económicas. Lo más trascendental del aporte de la Alianza a la OEA, sin embargo, fue que infundió mística en una institución que fuera de esos pocos años cumbre, no ha sido en general motivo de inspiración.
Respondiendo a un encargo del Consejo de la Organización, los ex presidentes Juscelino Kubitschek y Alberto Lleras propusieron la creación del Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso (CIAP), propuesta que el Consejo acogió en 1963. El CIAP, de carácter técnico y político, dirigió la aplicación del programa. El impacto de la Alianza sobre la OEA fue tal que el primer Presidente del CIAP, otro colombiano distinguido, el ingeniero Carlos Sanz de Santamaría tuvo para todos los efectos prácticos mayor injerencia en marcar el curso de la organización que el Secretario General.
La OEA, sin embargo, había sufrido un segundo revés casi al mismo tiempo del lanzamiento de la Alianza. En 1962, los gobiernos acordaron suspender la participación del actual gobierno de Cuba en las actividades de la OEA. Es irónico pensar que el éxito inicial de la revolución cubana y la amenaza del contagio de la filosofía marxista a otros gobiernos de América fueron estímulo importante en la generación de la Alianza. Sin el aliciente de evitar el avance del comunismo en el hemisferio, es muy improbable que la administración estadounidense se hubiera embarcado en la aventura de un proyecto de tal envergadura en asocio de sus vecinos del sur.
La decisión de marginar al gobierno de Cuba, cuyos efectos negativos subsisten hoy, fue desafortunada desde distintos puntos de vista. Careció, en primer lugar, de base legal firme ya que no había ninguna disposición que permitiera separar a un Estado miembro del ejercicio de sus facultades. Fue además contradictoria, ya que su justificación más socorrida, el postulado de que el marxismo-leninismo es incompatible con los principios del Sistema Interamericano, no tiene validez cuando se recuerda que las dictaduras militares de América Latina, que mantuvieron palco de preferencia en el teatro de las relaciones interamericanas, fueron también contrarias a los principios del Sistema. En algún momento se llegó a hacer referencia a la organización como un club de dictadores. La suspensión del gobierno de Cuba fue también inconsecuente porque los mismos gobiernos que decidieron borrarlo del hemisferio americano resolvieron mantenerlo en las Naciones Unidas. En fin, la sanción fue ineficaz y su consecuencia ha sido tal vez afianzar el gobierno de Cuba en lugar de erosionarlo, como se pretendió. La determinación tomada añadió también credibilidad a la acusación equivocada de que la OEA es un instrumento del gobierno de Estados Unidos.
La percepción de la OEA como un mecanismo del Departamento de Estado del gobierno de Estados Unidos se hizo más patente en 1965, cuando un conflicto armado en la República Dominicana dio origen a una invasión de ese país por una Fuerza Interamericana de Paz que era en efecto una misión militar estadounidense con representantes de otros países del hemisferio. Esa experiencia ha hecho imposible organizar fuerzas de paz cuando se trató de conformarlas para afrontar otros enfrentamientos, como en el caso de Nicaragua al final de la década de los años 70.
Después de los fiascos de Cuba y la República Dominicana, a finales de la década de los 60, se logró quizás el triunfo mayor que la organización ha tenido como ente de paz en el medio siglo largo de su existencia. En el ámbito de la Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores, se consiguió el alto el fuego en la Guerra del Fútbol de 1969 entre Honduras y El Salvador. Una misión interamericana de observadores militares contribuyó a facilitar el proceso de negociación, que se condujo por fuera de la OEA pero cuyo acuerdo de paz se firmó en la sede de la organización.
Otro acontecimiento positivo ocurrió en aquella década. La Carta de Bogotá había previsto de manera implícita que sólo los Estados latinoamericanos, Estados Unidos y en el futuro Canadá, podrían ser miembros de la OEA. En 1964, el Acta de Washington amplió los criterios de accesión a la organización y sus provisiones permitieron que los Estados del Caribe de habla inglesa que se independizaron de Gran Bretaña se hicieran gradualmente miembros de la OEA. Con posterioridad en 1985 el Protocolo de Cartagena removió un obstáculo que el artículo 8 de la Carta imponía a las entidades políticas parte de cuyo territorio fuera objeto de disputa entre un país de fuera del hemisferio y uno a más Estados miembros de la OEA, con lo cual se completó el acceso del Caribe. Este cambio favorable ha avanzado el proceso de universalización en el hemisferio, sin embargo, ha puesto frente a frente tradiciones culturales diferentes e intereses distintos y a veces contrapuestos. El proceso de ajuste a la diversidad no ha culminado.
La Alianza para el Progreso, mientras tanto, siguió un rumbo rápido al ocaso. El asesinato del presidente Kennedy en 1963 puso de hecho punto final al programa, ya que quien lo sucedió, Lyndon Johnson, no tuvo interés en mantenerlo y sólo se conservó por algunos años la estructura formal que se había establecido para ejecutarlo. La primera reforma de la Carta de la OEA, el Protocolo de Buenos Aires de 1967, incorporó los postulados básicos del programa. La reunión de los Presidentes de América en abril del mismo año, expresó la voluntad de "dar un decidido impulso a la Alianza para el Progreso y mantener su carácter multilateral." Pero se trató más bien de expresiones retóricas que de intenciones de actuar. En 1969 se expresó preocupación en los foros de la organización por la reducción de los fondos aportados por Estados Unidos para la Alianza. Los gobiernos latinoamericanos plantearon en el Consenso de Viña del Mar en ese año su intención de negociar con el gobierno de Estados Unidos una nueva política de cooperación interamericana y en 1970 se creó una Comisión Especial de Consulta y Negociación (CECON) en donde en los años siguientes se ventilaron algunas cuestiones comerciales.
En 1972, al presentar renuncia al cargo de presidente del CIAP, el señor Sanz de Santamaría afirmaba "la necesidad de establecer las bases para crear una verdadera cooperación económica que corresponda a los requerimientos del futuro" y en el informe que preparó por solicitud del Consejo Interamericano Económico y Social puso énfasis en la necesidad de separar los temas político-técnicos de los puramente políticos, proponiendo la institución de una entidad especializada encargada de llevar a cabo actividades de apoyo al desarrollo. Más de un cuarto de siglo después la propuesta de Sanz de Santamaría ha sido adoptada a medias en la OEA, como se verá adelante.
El colapso de la Alianza para el Progreso fue un tercer golpe contra la OEA. La organización perdió el liderazgo que ejerció durante la Alianza en cuanto a la orientación y magnitud de la cooperación para el desarrollo de América Latina y el sitio de prelación entre las demás instituciones que participaban en el proceso y se encontró con una estructura burocrática y de recursos humanos muy amplia, sin proyectos que los ocuparan o política que los orientaran. Este revés desencadenó un prolongado proceso de introspección y búsqueda de una nueva razón de ser para la OEA, proceso que se inició en 1973 con la creación de una Comisión Especial de estudio del sistema interamericano, cuyas prolongadas deliberaciones no condujeron a ningún resultado práctico y siguió con el largo trayecto que condujo a convocar una Asamblea Extraordinaria para tratar lo concerniente a la cooperación interamericana para el desarrollo, a la que se hará referencia adelante.
Tras varios años de serias dificultades en la vida de la OEA, el tramo final de la década de los años 70 registró dos acontecimientos, uno de gran alcance sustancial y el otro formal, que renovaron en alguna medida el optimismo sobre las perspectivas de la organización. La OEA fue uno de los actores significativos en la caída de la dictadura de la familia Somoza en Nicaragua, lo que evidenció un compromiso efectivo con la democracia que no había sido visible en la trayectoria anterior de la institución. De igual importancia fue la razón que se esgrimió para justificar la participación de la OEA en el conflicto interno de Nicaragua, la necesidad de remediar la violación de los pactos sobre derechos humanos por uno de los Estados parte y el derecho de los demás a perseguir el cumplimiento de los compromisos adquiridos. En otras palabras, se reconoció que existen materias que trascienden las fronteras nacionales y son de interés general de los pueblos. Para una organización estructurada con vistas a la acción respecto de confrontaciones entre Estados, que ahora actúa en un mundo donde los conflictos son en su mayoría internos, ese argumento tiene indudable importancia. Lo más saliente de este episodio fue el reconocimiento práctico de la legitimidad, bajo determinadas condiciones jurídicas, de la intervención multilateral, dando así un contenido positivo al postulado de la no-intervención. Es también posible que la experiencia de Nicaragua a finales de los 70 haya sido el origen de instrumentos y decisiones que hicieron posible salir en defensa del orden democrático, con diferentes grados de éxito, en los casos posteriores de Guatemala, Haití y Perú.
El segundo evento fue la firma de los tratados del Canal de Panamá en la sede de la organización en 1979. El éxito de las negociaciones tendientes a devolver el canal a Panamá, en las cuales el presidente Jimmy Carter desempeñó un papel fundamental, removió un motivo permanente de conflicto entre América Latina y Estados Unidos. La firma de los tratados en la OEA fue una ceremonia simbólica y formal, con la cual se quiso dar visibilidad a la organización en el panorama regional.
4. La Crisis de las Islas Malvinas y los años de frustración
La renuncia de Alberto Lleras delató la indiferencia de los gobiernos respecto de la OEA. La exclusión de Cuba puso en duda su validez como órgano de afirmación y defensa del orden jurídico en América. La desaparición de la Alianza para el Progreso dejó a la organización sin políticas ni instrumentos de cooperación interamericana. Lo ocurrido en 1982 en la Reunión de Consulta que trató lo relacionado con la situación en el Atlántico del Sur por la confrontación entre la República Argentina y Gran Bretaña dio el golpe de gracia al Tratado de Río y con él, al concepto tradicional de seguridad hemisférica como sinónimo de acción colectiva para responder a la agresión externa. Fue el cuarto gran revés de la organización.
Los Estados parte del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca aprobaron por mayoría apoyar a Argentina en su enfrentamiento con Gran Bretaña. Estados Unidos, en lugar de acogerse a la decisión de la mayoría como es práctica esencial en las organizaciones internacionales, declaró en forma unilateral su apoyo a Gran Bretaña. Con esta actitud que reflejó la validez secundaria que ese país otorga a los compromisos con los demás Estados del hemisferio en contraste con la alta consideración en que tiene sus alianzas extra-continentales, se segó el sustento del Tratado de Río.
La década de los 80 fue una etapa de indiferencia hacia la OEA y de frustración de la organización, que se vio marginada de las vertientes principales del acontecer americano y empezó, en cambio, a explorar la manera de encontrar un nicho que le permitiera salir de su estado de inacción. Dos ejemplos de ausencia de la OEA en temas trascendentales para América y congruentes con los propósitos esenciales de la organización fueron el conflicto en América Central y la crisis de la deuda externa.
La participación en la solución del conflicto centroamericano, en especial a través de la Comisión Internacional de Apoyo y Verificación (CIAV) en Nicaragua, y más adelante, como corolario, mediante el programa de remoción de minas anti-personales, aun cuando útil fue apenas tangencial a las principales acciones que lograron dar término a la confrontación armada. Ante la crisis de la deuda externa y la recesión en América Latina hubo un amago inicial de negociación sin resultados constructivos.
Las invasiones de Grenada y Panamá por Estados Unidos apenas dieron lugar a algunas reuniones de alto nivel y a declaraciones convencionales, que en el caso de Panamá tuvieron el mérito de consignar el rechazo de las acciones del gobierno estadounidense.
La Carta de la OEA, que durante los primeros treinta y cinco años de existencia de la organización sólo había sido reformada en una ocasión, lo fue en tres oportunidades en los ocho años siguientes: en 1985 en Cartagena, para asignar a la organización el propósito de promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no-intervención; en 1992 en Washington para adoptar un procedimiento de suspensión a un Estado cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza, innovación curiosa cuando se tiene en cuenta el fracaso histórico de la sanción al gobierno de Cuba; y en 1993 en Managua para establecer el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral.
Al final de la década de los 80 se completó la nómina de Estados miembros de la OEA cuando Canadá depositó el instrumento de ratificación de la Carta. La presencia de Canadá había despertado expectativas positivas por muchos años, debido a la orientación en general constructiva de su política externa. En la OEA, Canadá ha sido aliado incondicional de Estados Unidos.
5. Forjando la OEA del Futuro
Los esfuerzos encaminados a sacar a la organización del letargo en que la sumió su falta de presencia en los grandes temas interamericanos hacia el final del Siglo XX no parecen haber obedecido a una estrategia comprensiva sino más bien a un designio de reclamar espacios en los asuntos más urgentes de la agenda interamericana. En algunos casos se ha tratado de rescatar los campos de acción tradicionales en los que la OEA ha desempeñado siempre un papel destacado, como el jurídico, que aun cuando menos visible que otros ha sido fuente constante de influencia constructiva de la organización en el hemisferio, o el de derechos humanos en el que tuvo una actuación saliente durante las épocas de predominio de los regímenes autocráticos en América. Se ha querido fortalecer otros en los cuales la organización tiene experiencia de trabajo, como comercio e integración. En algunas oportunidades se procuró establecer de repente una capacidad instalada inexistente, como ocurrió respecto de la crisis energética y en menor grado, en lo relativo al medio ambiente. Se ha innovado, trayendo al quehacer de la organización la lucha contra la corrupción e involucrando a los ministros de justicia en el debate interamericano. O se ha pretendido liderar la comunidad hemisférica en temas como democracia y drogas. Se ha venido avanzando al mismo tiempo en replantear cuestiones como la seguridad hemisférica, o en revisar las condiciones, objetivos e instrumentos de la cooperación para el desarrollo.
El proceso de renacimiento de la OEA ha tenido lugar a la sombra de las Cumbres de las Américas, que al mismo tiempo le han dado nueva razón de ser y han puesto en tela de juicio la viabilidad de la organización. El lugar que corresponde a la OEA dentro de un panorama interamericano dominado por la presencia de los Jefes de Estado en la discusión y determinación de la agenda hemisférica tiene que ser definido con claridad, como condición previa indispensable para proyectar su futuro.
El área de comercio ha sido quizás la que en mayor medida ha mantenido a la OEA dentro del esquema de las principales iniciativas interamericanas; en este campo se han recibido encomiendas específicas y se han efectuado aportes de significación a los esfuerzos tendientes a establecer una zona de libre comercio en el hemisferio. La organización ha estado también presente en el desarrollo de otras decisiones de las Cumbres, en temas como medio ambiente y lucha contra el terrorismo.
Es posible plantear una serie de inquietudes en relación con la forma como se enfrentan otros temas prioritarios de la agenda.
En algunos casos el interrogante principal tiene relación con la ausencia o con la presencia sesgada de Estados Unidos, el Estado que contribuye con mayores recursos al funcionamiento de la organización y que tiene injerencia visible en su orientación, como es lógico esperar dada la asimetría del poderío económico y militar de esa nación en relación con las de América Latina o del Caribe. Por ejemplo, la falta de vinculación jurídica de Estados Unidos en el sistema interamericano de derechos humanos, cuyo instrumento básico no ha ratificado, debilita un campo de acción de obvia prioridad. La ausencia estadounidense en este tema es más grave cuando se tiene en cuenta que el Departamento de Estado del gobierno de ese país ha asumido la tarea de calificar el desempeño de los demás miembros de la OEA en tal materia, como lo hace también respecto de otros gobiernos en diversas regiones.
De la misma manera en el caso del abuso de las drogas, uno de los escenarios en donde la presencia de la OEA ha sido relativamente reciente y constructiva, el hecho de que el mayor contribuyente sea a la vez el mayor consumidor de drogas en el mundo y a pesar de ello haya enderezado su política hacia la erradicación de la oferta, dificulta diseñar y aplicar una estrategia adecuada y resta credibilidad a la acción de la organización. Ha habido en esta materia un avance apreciable para alcanzar en el futuro cercano el objetivo de reemplazar el proceso de certificación impuesto por el gobierno estadounidense con un Mecanismo de Evaluación Multilateral en el campo de la CICAD, como lo ha propuesto la Cumbre de las Américas.
Una línea de acción innovadora, oportuna y promisoria seguida en los últimos años ha sido la encaminada a combatir la corrupción en los gobiernos. Cabe preguntar al respecto, sin embargo, si la acción se extiende a todos los Estados miembros de la OEA, inclusive Canadá y Estados Unidos o si la corrupción es prerrogativa de los países en desarrollo.
Hay también ciertos enfoques que no parecen del todo adecuados. La democracia, por ejemplo, es ahora tema central de la OEA. Se ha superado una etapa triunfalista cuando se llegó a comparar la renovación democrática de América Latina con la liberalización provocada por la caída de la Unión Soviética y se extendió certificado de demócrata a todo primer mandatario elegido en las urnas, con lo cual América se convirtió de repente en el hemisferio democrático del mundo. Pero persiste la tendencia a privilegiar el tema electoral: aún cuando las elecciones abiertas, periódicas y libres son origen indispensable de los gobiernos democráticos, la legitimidad derivada de las urnas no es prenda de ejercicio efectivo de la democracia. Sería sin duda inaceptable que la OEA se convierta en juez del grado de democracia que prevalece en los Estados americanos, pero tampoco es aceptable que se dedique a apoyar a quienes aún proviniendo de elecciones más o menos transparentes gobiernan con programas y métodos autocráticos. El criterio con el cual se ha mirado el tema de la democracia en la OEA se refleja en las resoluciones de la Asamblea General y demás instrumentos sobre el tópico, que se dirigen de manera preferente a reglamentar la intervención de la organización con el fin de restaurar el orden constitucional afectado por el derrocamiento de un gobierno legítimamente constituido, más que a prevenir la ocurrencia de tales hechos o a profundizar el ejercicio de la democracia en el hemisferio.
La dificultad para adaptar la estructura jurídica a las circunstancias cambiantes en las cuales se aplica es una de las causas de la falta de sincronización de la OEA con la realidad americana. Este factor tiene también expresión en las tareas a favor de la democracia: los instrumentos jurídicos que gobiernan el tema fueron ideados sobre la base de la amenaza proveniente de golpes de estado militares que habían sido endémicos en América Latina y se aplican en una situación diferente, cuando los riesgos contra la estabilidad democrática y el orden constitucional provienen en muchas ocasiones de la manipulación del poder por parte de los gobernantes y en un medio en donde se recurre a interpretaciones dudosas de la constitución para mantener la apariencia democrática de quienes ejercen el poder.
En el caso de los derechos humanos ocurre una situación similar: el sistema fue más eficaz para afrontar sus violaciones por las dictaduras que gobernaron el continente y ha sido menos efectivo frente a los atropellos de los gobiernos democráticos. Es también cuestionable el enfoque que considera a los gobiernos como los únicos actores capaces de violar los derechos humanos. La erosión del concepto de seguridad hemisférica y las múltiples reuniones en donde se ha procurado encontrar una caracterización nueva de seguridad es otro ejemplo del ejercicio de incorporación de la OEA a una visión moderna de las relaciones hemisféricas.
Cuando Sanz de Santamaría propuso a principios de la década de los setenta que se estableciera un organismo autónomo de cooperación para el desarrollo a fin de desvincular el tema de las actividades políticas de la organización, era válido considerar la propuesta como fórmula de solución porque los instrumentos de la Alianza para el Progreso estaban todavía vigentes y el problema de la cooperación podía ser considerado desde un punto de vista institucional. La creación de la Agencia Interamericana de Cooperación a finales del Siglo XX, por el contrario, no fue una decisión que definiera el curso futuro de la OEA en cuanto a factor contribuyente al desarrollo de América Latina y del Caribe. Planteó simplemente, mediante la creación de una entidad que no tiene autonomía real, la necesidad de definir si la cooperación debe orientarse a responder las demandas efectivas de los gobiernos de la región o seguir siendo expresión de los puntos de vista de los funcionarios interamericanos con sede en Washington.
Además de definir y perfilar su agenda, espera a la OEA la tarea de encontrar y preservar su lugar dentro del conjunto de organizaciones internacionales que trabajan en América Latina. A través de los años otras instituciones, a veces con mayor apoyo gubernamental y mayores recursos, tomaron la iniciativa en temas que en principio le corresponderían. El BID y la CEPAL son ejemplos de dicha evolución. Con ellos se mantienen relaciones de trabajo al más alto nivel y se efectúan ciertas acciones comunes, pero ni se ha definido cuál es el campo propio de cada uno ni cómo colaborar con eficacia en temas de interés común. Tampoco se ajustó la OEA a la presencia creciente de organismos de integración regional y subregional, con los que sólo ha habido contactos esporádicos y colaboración ocasional. La creación del Sistema Económico Latinoamericano, SELA, causó escozor en la OEA en donde no se percibió el potencial de ese organismo como espacio de concertación de América Latina y el Caribe en asuntos de negociación con Estados Unidos y surgió una rivalidad entre las dos instituciones, abierta y hostil en los primeros años de existencia del SELA, que evolucionó de manera gradual hacia una forma de tolerancia mutua.
Esta ojeada a la historia de la OEA en los más de cincuenta años de su existencia revela la capacidad de la organización para afrontar serios desafíos, absorber reveses críticos, cosechar resultados positivos y su potencial para contribuir a lograr un orden de paz y de justicia, objetivo central con el que fue creada. El esfuerzo en marcha por encontrar un temario que se ajuste a la demanda de sus miembros y a su capacidad de acción, dentro del nicho institucional que le corresponde, deberá resultar en la reafirmación de su pertinencia para colaborar con el orden y la prosperidad del hemisferio.
