De acuerdo con el Art. 1 de la Constitución Política de la República, vigente desde1998, “Ecuador es un Estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo y de administración descentralizada.”

“La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es la base de la autoridad, que ejerce a través de los órganos del poder público y de los medios democráticos” previstos en su ordenamiento constitucional.

El Art. 3 de la Constitución señala que, entre otros, es deber primordial del Estado: “Garantizar la vigencia del sistema democrático y la administración pública libre de corrupción.”

Los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales que consagra la Constitución respaldan el funcionamiento del régimen democrático y el estado de derecho.

Entre otros deberes y responsabilidades de los ciudadanos que, como correlato establece la Constitución, en su Art. 97 , sin perjuicio de otros previstos en ella y en la ley, su obligación de:

c) Promover el bien común y anteponer el interés general al interés particular;

f) Asumir las funciones públicas como un servicio a la colectividad, y rendir cuentas a la sociedad y a la autoridad, conforme a la ley;

h) Participar en la vida política, cívica y comunitaria del país, de manera honesta y transparente;

i) Conservar el patrimonio cultural y natural del país, cuidar y mantener los bienes públicos, tanto los de uso general, como aquellos que le hayan sido expresamente confiados;

La participación política está garantizada a través del sistema de elecciones, consagrado en el Art. 98 de la Constitución, según el cual los partidos políticos legalmente reconocidos podrán presentar o auspiciar candidatos para las dignidades de elección popular. Podrán también presentarse como candidatos los ciudadanos no afiliados ni auspiciados por partidos políticos.

De la misma manera, la Constitución establece otras formas de participación democrática como la consulta popular que puede realizarse por decisión del Presidente de la República, por petición de la ciudadanía y por decisión de los organismos del régimen seccional.

Se mantiene, en tales casos, el carácter universal, igual, directo y secreto del voto; obligatorio para los que sepan leer y escribir, facultativo para los analfabetos y para los mayores de sesenta y cinco años.

La Constitución define la economía del país , en su Art. 244, como una economía social de mercado y, como se señala en su Art. 245, en ella coexistirán y concurrirán los sectores público y privado y sus empresas económicas; en cuanto a la forma de propiedad y gestión, éstas podrán ser privadas, públicas, mixtas y comunitarias o de autogestión.

El Art. 118 de la Constitución establece como instituciones del Estado, que en conjunto integran el sector público, las siguientes:

c) Los organismos y dependencias de las funciones Legislativa, Ejecutiva y Judicial;

g) Los organismos y entidades creados por la Constitución y la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado; y,

h) Las personas jurídicas creadas por acto legislativo seccional para la prestación de servicios públicos.

El régimen jurídico de cada organismo, su conformación y organización, los requisitos e inhabilidades para la elección o designación de sus titulares, sus atribuciones, obligaciones y principales procedimientos, están establecidos en la Constitución, a partir del título V hasta el XI inclusive, y pueden ser consultados en el texto constitucional que consta en el anexo electrónico No. 1.

A continuación una breve descripción de la citada estructura jurídico-institucional, con mención a los aspectos que consideramos más relevantes para los fines del presente informe:

CONGRESO NACIONAL: sus principales funciones son reformar la Constitución e interpretarla; expedir, reformar y derogar las leyes e interpretarlas; fiscalizar los actos de la Función Ejecutiva y los del Tribunal Supremo Electoral y solicitar a los funcionarios públicos las informaciones que considere necesarias. El Congreso Nacional nombra a las siguientes autoridades: Procurador General del Estado, Ministro Fiscal General, Defensor del Pueblo, Superintendentes (Bancos y Seguros, Compañías y Telecomunicaciones), Vocales de los Tribunales Constitucional y Supremo Electoral y miembros del Directorio del Banco Central. Establece, además, la terna para que el Presidente de la República designe Contralor General del Estado,

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: ejerce la Función Ejecutiva, es jefe del Estado y del gobierno, y responsable de la administración pública. Es elegido en elección popular por un período de cuatro años, pudiendo ser reelecto luego de transcurrido un período después de aquél para el cual fuera elegido.

VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: Elegido en binomio con el Presidente de República por un período similar y sobre la base de los mismos requisitos. En caso de ausencia definitiva o temporal del Presidente, lo subrogará por el tiempo que faltare para completar el respectivo período. Sus funciones son las que el Presidente le asigne.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, las CORTES SUPERIORES, TRIBUNALES y JUZGADOS, y el CONSEJO NACIONAL DE LA JUDICATURA: Los órganos de la función judicial son independientes en el ejercicio de sus deberes y atribuciones. El sistema judicial establece el principio de unidad jurisdiccional y medios alternativos (jueces de paz, arbitraje, mediación y funciones para autoridades de los pueblos indígenas). Procesalmente hará efectivas las garantías del debido proceso y los principios de inmediación, celeridad y eficiencia; oralidad (que se aplica ya en los procesos penales), publicidad y el principio de la instrumentalidad de las formas. Se establece la carrera judicial.

El sistema judicial está estructurado en primera y segunda instancias y la instancia de casación que corresponde a la Corte Suprema de Justicia.

El mandato constitucional (Art. 191) establece que el ejercicio de la potestad judicial corresponde a los órganos de la Función Judicial, bajo el principio de unidad jurisdiccional, reconoce procedimientos alternativos para la resolución de conflictos con sujeción a la ley. En cuanto a la unidad jurisdiccional la Constitución Política señala, en su disposición transitoria número 26, que todos los magistrados y jueces que dependan de la Función Ejecutiva pasarán a la Función Judicial, disposición que incluye a los jueces militares, de policía y de menores, . El Consejo Nacional de la Judicatura es el responsable de elaborar los proyectos de ley para el cumplimiento de estas disposiciones.

Sin embargo, en torno a este aspecto no se ha iniciado ningún proceso consistente orientado a la incorporación de las judicaturas especiales.

TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL: Organismo autónomo e independiente, con jurisdicción en todo el territorio nacional; responsable de organizar, dirigir, vigilar y garantizar los procesos electorales, y juzgar las cuentas de los recursos utilizados en campañas electorales. En cada provincia funciona el respectivo Tribunal Provincial Electoral.

El Título X de la Constitución de la República establece como organismos de control, los siguientes: CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO, PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO, MINISTERIO PÚBLICO, COMISIÓN DE CONTROL CÍVICO DE LA CORRUPCIÓN Y LA SUPERINTENDENCIAS (Bancos y Seguros, Compañías y Telecomunicaciones).

Son organismos de derecho público con autonomía administrativa y económica, cuya estructura y funcionamiento están normadas por las respectivas leyes institucionales..

Una descripción completa sobre los indicados organismos se encontrará en el apartado correspondiente.

El TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, organismo superior de control constitucional, conoce y resuelve las demandas de inconstitucionalidad que se presenten en relación con todo tipo de norma expedida por órganos de las instituciones del Estado o acto administrativo de autoridad pública.

Conoce, además, las resoluciones que denieguen Habeas Corpus, Habeas Data y Amparo, y los casos de apelación previstos en la acción de amparo.; dirime conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitución, entre otras atribuciones exclusivas.

Las providencias de la función judicial no son susceptibles de control por parte del organismo.

La declaratoria de inconstitucionalidad causa ejecutoria, no tendrá efecto retroactivo, y respecto de ella no habrá ningún recurso.

De conformidad con el ordenamiento territorial-administrativo de nuestro país, los gobiernos seccionales se conforman por los CONSEJOS PROVINCIALES, con jurisdicción provincial, los CONCEJOS MUNICIPALES, con jurisdicción cantonal dentro de las respectivas provincias, JUNTAS PARROQUIALES, con jurisdicción parroquial en el ámbito de los cantones, Y LOS ORGANISMOS QUE DETERMINE LA LEY para la administración de las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas.

Como entes de administración pública su desempeño responde a los principios de autonomía, descentralización administrativa y participación ciudadana. Sus miembros son elegidos en elecciones generales de cada circunscripción territorial. Entre sus funciones están la de legislar, en materias de su competencia, a través de ordenanzas, para crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras, y la de definir y ejecutar planes de desarrollo provincial y local.

Por mandato constitucional o legal, se han creado en el país un amplio conjunto de entidades encargadas de ejercer la potestad estatal en la prestación de servicios públicos o en el desarrollo de actividades económicas asumidas por el Estado. De la misma manera, los gobiernos seccionales han creado entidades especializadas en la prestación de servicios públicos.

DATOS SOBRE LA RATIFICACIÓN DE LA CICC Y VINCULACIÓN AL MECANISMO DE SEGUIMIENTO

El 13 de mayo de 1997, el H. Congreso Nacional ratificó la Convención, resolución que fue publicada en el Registro Oficial No. 70 del 22 de mayo del mismo año. Para efectos de su aplicación, en el Registro Oficial No. 83 del 10 de junio del citado año, se publicó su texto íntegro.

Delegados de la Misión Permanente ante la OEA participaron en las primeras reuniones del Grupo de Trabajo de Probidad y Ética Cívica relacionadas con el establecimiento del Mecanismo de Seguimiento. Ecuador participó con un delegado del Ministerio Público y dos delegados de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción, en la primera reunión preparatoria de la Conferencia de los Estados Parte, en marzo del 2001.

En la Conferencia de Buenos Aires (2-4 de mayo del 2001), a la que concurrió la doctora Marina Yépez de Velasco, Ministra Fiscal General del Ecuador, como Autoridad Central nacional de acuerdo a lo establecido en la Convención y Jefa de la Delegación ecuatoriana en dicha Conferencia, Ecuador participó del acuerdo para el establecimiento del Mecanismo de Seguimiento, el cual fue aprobado posteriormente en el XXXI período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA (San José, Costa Rica, 3-5 junio del 2001).

En octubre del año 2001, el Ministerio Público designó al delegado nacional ante el Comité de Expertos del Mecanismo.

CAPITULO PRIMERO

MEDIDAS Y MECANISMOS EN MATERIA DE NORMAS DE CONDUCTA PARA EL CORRECTO, HONORABLE Y ADECUADO CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES PÚBLICAS

Las respuestas a este primer capítulo del Cuestionario han sido agrupadas de acuerdo a los literales correspondientes a: a) la existencia de normas, b) mecanismos para hacer efectivo su cumplimiento, c) resultados de su aplicación, y d) de no existir tales normas y mecanismos, medidas alternativas para crear, mantener y fortalecer normas al respecto.

La legislación ecuatoriana cuenta con un amplio cuerpo normativo en cuanto a la prevención y sanción de actos de corrupción.

Algunas normas relativas al comportamiento ético de los funcionarios públicos están vigentes desde hace más de dos décadas, como las consignadas en la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, existiendo incluso algunas de mayor antigüedad.

Sin embargo, las manifestaciones del creciente deterioro de la probidad pública y la correcta apreciación ciudadana acerca de los nocivos y complejos efectos que las prácticas de corrupción tienen en la institucionalidad jurídica, fe pública y posibilidades de desarrollo nacional, determinaron una discusión cada vez más amplia del problema y una creciente presión –que no cesa- para la incorporación de nuevas normas, procedimientos de control y mecanismos de administración de justicia que combatan la impunidad.

En tal contexto, el año 1997 fue un año clave para los esfuerzos nacionales encaminados a combatir la corrupción. Los principales hechos que sustentan esta afirmación son los siguientes: a) la reacción popular que derrocó en febrero de 1997 al gobierno de entonces bajo graves acusaciones de corrupción y abuso del poder; b) la evidencia de que la corrupción constituye un problema de Estado provocó decisiones directas del Poder Ejecutivo sobre formas alternativas de control dando lugar a la creación de una primera Comisión Anticorrupción, cuyos miembros fueron designados directamente por el Presidente de la República; y c) la ratificación de la Convención Interamericana contra la Corrupción, instrumento internacional que, de acuerdo al precepto constitucional contenido en el Art. 163, forma parte del ordenamiento jurídico de la República y prevalece sobre leyes y normas de menor jerarquía, siendo vinculante política y jurídicamente.

En el anexo No. 2 se encontrará un compendio general sobre las normas existentes en relación con cada uno de los temas y subtemas previstos en el cuestionario, para el presente capítulo y para los subsiguientes II, III y IV.

Enseguida, un breve resumen del contenido de las principales disposiciones al respecto:

1. a). Normas de conducta existentes para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas.

En los últimos cinco años el proceso de desarrollo legislativo en la materia tiene como su más importante resultado la Constitución Política de la República, expedida en agosto de 1998, en la que se incorpora de manera expresa la obligación del Estado de garantizar una administración libre de corrupción (Art. 3, num. 6), el deber de los ciudadanos de denunciar y combatir los actos de corrupción (Art. 97, num. 14) y la determinación de que no habrá dignatario o funcionario público exento de responsabilidad, por acción u omisión, en el ejercicio de sus funciones (Art. 120).

Establece, además, la imprescriptibilidad de los delitos de peculado, concusión, cohecho y enriquecimiento ilícito y la disposición de juzgar aún en ausencia a los funcionarios públicos y particulares incursos en tales delitos, lo cual representa el elemento práctico más importante en nuestra legislación (Art. 121, inciso 2).

Aparte de un repertorio extenso de normas administrativas, en el Título III del Código Penal se contemplan, específicamente, los delitos contra la administración pública. Dentro de él los capítulos V, VI, VII, y VIII.1 tratan, respectivamente, sobre la violación de los deberes de funcionarios públicos, de la usurpación de atribuciones y de los abusos de autoridad; prevaricato; cohecho; y enriquecimiento ilícito, conductas que abarcan los temas del cuestionario:

c) La omisión del cumplimiento de orden superior o de ejecución de leyes, reglamentos y la omisión de su responsabilidad en hacerlas cumplir: Art. 249.

d) El diferimiento en cumplir o hacer cumplir una orden superior, salvo en los casos de ilegitimidad que se señalan al respecto: Art. 250.

e) El concierto para impedir, suspender o embarazar la ejecución de una ley, reglamento u orden superior: Art. 251.

f) El exceso en atribuciones al dictar reglamentos o disposiciones y la arrogación indebida de atribuciones judiciales o de funciones para impedir la ejecución de una providencia o decisión dictada por juez competente: Art. 254 y 255.

g) Peculado, definido como el abuso de dineros públicos o privados, de efectos que los representen, piezas, títulos, documentos o efectos mobiliarios que estuvieren en su poder en virtud o razón de su cargo; ya consista el abuso en desfalco, malversación, disposición arbitraria o cualquier otra forma semejante. La pena es de cuatro a ocho años de reclusión mayor ordinaria: Art. 257.

Esta disposición se aplica a los dignatarios elegidos por votación popular, los delegados o representantes de los cuerpos colegiados de las instituciones del Estado, los representantes o delegados del Presidente de la República, los funcionarios y servidores públicos y, en general, a toda persona encargada de un servicio público.

La disposición incluye a los servidores que manejen fondos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social o de los bancos estatales o privados; a los que pertenecen a la Contraloría General del Estado y Superintendencia de Bancos cuando sus informes implicaren complicidad o encubrimiento en el delito que se pesquisa; a los funcionarios, administradores, ejecutivos o empleados de instituciones del sistema financiero nacional privado y a los miembros o vocales de los directorios o consejos de administración de estas instituciones; y a los empleados del Servicio de Rentas Internas y servidores de aduanas que hubieren actuado en Actos de Determinación.

Establece la misma pena para quienes, abusando de sus calidades, hubieren actuado dolosamente para obtener o conceder créditos vinculados, relacionados o intercompañías, violando las disposiciones legales que las prohíben; para los beneficiarios que dolosamente hubieren intervenido en la comisión de este ilícito y para quienes hubieren prestado sus nombres para beneficio de un tercero: Art. 257.A.

La Ley 2000-4 (13 marzo 2000) establece como pena accesoria a la principal, el comiso de los bienes que se hubiere incautado.

c) Utilización de trabajadores remunerados por el Estado o de bienes del sector público, en beneficio propio o de terceros: Art. 257.1

d) Aprovechamiento económico de información secreta, reservada o de circulación restringida que hubiese estado en conocimiento del servidor público en razón del cargo que ejerce o hubiere ejercido: Art. 257.2.

e) Aprovechamiento del cargo para favorecer a personas naturales o jurídicas a través de la concesión de contratos o realización de negocios con el sector público, en contra de expresas disposiciones legales o reglamentarias: Art. 257.3.

f) Percepción de comisiones ilícitas o alteración de precios en la adquisición de artículos y enseres para el sector público. La pena de dos a cuatro años de prisión se aplicará también al particular que tomare parte o se prestare para el ilícito: Art. 260.

g) Cobro de multas sin estar autorizado y sin otorgamiento de recibo: Art. 261.

h) Destrucción o supresión maliciosa y fraudulenta de documentos o títulos de los que fueren depositarios en razón de su cargo: Art. 262.

i) Concusión, definida como la exigencia, incluso mandando a percibir, o recepción de cuotas, contribuciones, rentas, sueldos o gratificaciones indebidas: Art. 264.

j) Lucro del servidor público que por actos, abiertos o simulados, o por interpuesta persona tome para si, en todo o en parte, los efectos materia de subasta, arriendo, adjudicación, embargo, secuestro, partición judicial, depósito o administración de efectos, en los que interviniere oficialmente por razón de su cargo: Art. 265.

k) Penas agravadas por comisión de otros delitos que, por sus funciones, los agentes oficiales debían prevenir, perseguir o reprimir: Art. 275.

l) Suspende la libertad condicional para los delitos contemplados en los artículos 257 al 261 inclusive, 264 y 265: Art. 276.

n) Cohecho definido como la aceptación de oferta o promesa o la recepción de dones o presentes para ejecutar un acto de su empleo, aunque sea justo, no sujeto a retribución alguna. Se sanciona con prisión de seis meses a tres años, multa y restitución del duplo de lo recibido: Art. 285.

o) Cohecho agravado que, bajo el anterior concepto, penaliza la ejecución de actos manifiestamente injustos o por abstenerse de ejecutar actos de su obligación. Se sanciona con prisión de uno a cinco años, multa y restitución del triple de lo percibido: Art. 286.

p) Cohecho para cometer un delito en el ejercicio de sus funciones. Se sanciona con prisión de cuatro a ocho años: Art. 287.

q) Cohecho a jueces o árbitros, penado con cuatro a ocho años de reclusión mayor y privación del ejercicio de la abogacía: Art. 289.

r) Responsabilidad de los particulares que hubieran compelido por violencias o amenazas, corrompido por promesas, ofertas, dones o presentes a un servidor público para consumar el cohecho, quienes serán reprimidos con las mismas penas que el funcionario público culpado: Art. 290.

s) Enriquecimiento Ilícito como incremento injustificado del patrimonio de una persona, con ocasión o como consecuencia del ejercicio de una función pública: Art. 296.1.

2.a) Normas de conducta existentes para prevenir conflictos de intereses en el desempeño de funciones públicas.

La Constitución Política de la República establece (Art. 101, num. 2) que los funcionarios públicos de libre nombramiento y de período fijo no podrán ser candidatos a ninguna dignidad de elección popular a menos que hubieren renunciado a sus cargos con anterioridad a la fecha de inscripción de su candidatura.

El numeral 6 del mismo artículo prohíbe la participación en elecciones de personas que tengan contratos con el Estado para la ejecución de obras públicas, prestación de servicios públicos o explotación de recursos naturales, mediante concesión, asociación o cualquier otra modalidad contractual.

A su vez, el Art. 123 establece que no podrán ser funcionarios ni miembros de organismos directivos de entidades que ejerzan la potestad estatal de control y regulación, quienes tengan intereses o representen a terceros que los tuvieren en las áreas que vayan a ser controladas o reguladas.

Dispone la obligación del funcionario público de abstenerse de actuar en aquellos casos en que sus intereses entren en conflicto con los del organismo o entidad en los que presta sus servicios.

El Art. 135, inciso 3, establece la prohibición a los diputados en cuanto se refiere al ofrecimiento, recepción o tramitación de recursos del presupuesto general del Estado, y la gestión de nombramientos de cargos públicos, ni cobrar dietas u otros ingresos de fondos públicos que no sean los de diputado ni integrar directorios de cuerpos colegiados de instituciones o empresas en las que tenga participación el Estado.

El Art. 205, de la misma Carta Magna, prohíbe a los magistrados y jueces ejercer la abogacía o desempeñar otro cargo público o privado, con excepción de la docencia universitaria. Tampoco podrán ejercer funciones en partidos políticos ni intervenir en contiendas electorales.

Por su parte, el Código Penal sanciona el conflicto de intereses a través de las siguientes disposiciones:

c) Prohibición del ejercicio del comercio a los empleados de aduana y jueces penales el ejercicio de actividades comerciales en los distritos en los que desempeñan tales funciones. Establece la misma pena para el Presidente de la República, Ministros de Estado, Gobernadores, Comandantes Generales, Jefes de zona militar y Magistrados de los tribunales si ejercieren el comercio, excepto la venta del producto de las haciendas propias de los funcionarios y los ramos de la industria en los que se ocupe sus familiares o sus agentes: Art. 266.

d) Prohibición para los magistrados o jueces de constituirse en deudores o fiadores o contraer alguna obligación con las partes en un litigio que esté en su conocimiento: Art. 267.

e) Prevaricato, Art. 277: definido, en general, como las acciones que, por interés personal, por afecto o desafecto a una persona o corporación o en perjuicio de la causa pública o de un particular, conduzcan a:

d) Consejos que favorecen a una de las partes en litigios que están bajo su conocimiento;

c) Cuando ejerciendo alguna autoridad judicial, gubernativa o administrativa, nieguen, rehusen o retarden la administración de justicia o la protección o remedio que legalmente se les pida o que la causa pública exija, siempre que estén obligados a ello;

d) Cuando requeridos o advertidos en forma legal por autoridad legítima o legítimo interesado, rehusen o retarden prestar la colaboración o auxilio que dependan de sus facultades para la administración de justicia o cualquier necesidad del servicio público;

e) Cuando abusaren dolosamente de sus funciones perjudicando a la causa pública o a alguna persona.

d) No podrán celebrar contratos con el Estado o con Entidades del Sector Público: el Presidente, el Vicepresidente de la República, los Ministros de Estado, los Legisladores, los Presidentes o Representantes Legales de Entidades del Sector Público con ámbito de acción nacional, los Prefectos y Alcaldes, literal a);

c) Los consejeros provinciales y los concejales, en su respectiva jurisdicción;

d) Las personas naturales o jurídicas que hubieren hecho los estudios y diseño o elaborado los proyectos de obras de ingeniería o arquitectura o las especificaciones de los bienes a adquirirse;

e) Los miembros de Directorios u Organismos similares o del comité de Contrataciones de la Institución convocante, los cónyuges o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad;

f) Los funcionarios o empleados públicos que hayan intervenido en la etapa precontractual y que con su acción u omisión pudieran resultar favorecidos, sus parientes en los grados antes citados, así como las compañías o sociedades jurídicas o de hecho en las que tales servidores, su cónyuge o sus parientes hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad sean titulares de más del 20% del capital o tengan intereses similares; y,

g) Los que de manera directa hayan estado vinculados con la elaboración, revisión o aprobación de los documentos precontractuales

c) Terminación anticipada y unilateral de contratos celebrados contra expresa prohibición, sin que proceda indemnización alguna. Si tal contrato causara perjuicio económico a la entidad contratante serán responsables solidarios el contratista y los funcionarios públicos que hubieren tramitado y celebrado el contrato, sin perjuicio de indemnizaciones administrativas y penales a que hubiere lugar: Art. 57.

d) Nulidad de contratos públicos, dentro de las causas de nulidad general de los contratos están contempladas las inhabilidades antes señaladas: Art. 58.

e) Denuncia sobre contratos celebrados con personas inhábiles la que puede ser presentada por cualquier persona a la máxima autoridad de la Entidad contratante, al Contralor General del Estado o al Ministro Fiscal General del Estado, con los respectivos documentos probatorios: Art. 59.

La Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa prohíbe además el nepotismo (Arts. 6 y 16) y en su Art. 60, literal b), prohíbe a los servidores públicos ejercer otros cargos o desempeñar otras funciones durante el tiempo fijado como horario de trabajo, excepto para quienes tengan autorización para cursar estudios.

Varias Leyes Orgánicas y Reglamentos de Entidades Públicas regulan situaciones específicas en las que sus servidores pudieran incurrir en conflicto de intereses. Estas normas constan en el Apartado correspondiente del Anexo 2.

3.a) Normas existentes para la preservación y uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos.

La Constitución Política de la República (Art. 20) obliga a las Instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios a indemnizar a los particulares por los perjuicios que les ocasionen por la prestación deficiente de los servicios públicos o por los actos de sus funcionarios y empleados en el desempeño de sus funciones. Se consagra el derecho de repetición que tiene el Estado para hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios que, por dolo o culpa grave judicialmente declarada, hayan causado los perjuicios.

A su vez, el ya mencionado Art. 120 de la Carta Magna establece la responsabilidad que todo funcionario público tiene por sus actos u omisiones en el cumplimiento de sus funciones.

La Ley Orgánica de la Contraloría de la General del Estado define los recursos públicos, de la siguiente manera:

c) Recursos públicos son todos los bienes, fondos, títulos, acciones, participaciones, activos, rentas, utilidades, excedente, subvenciones y todos los derechos que pertenecen al Estado y a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de la que procedan, inclusive los provenientes de préstamos, donaciones y entregas que, a cualquier otro título, realicen a favor del Estado o de sus instituciones, personas naturales o jurídicas y organismos nacionales o internacionales, Art. 3, num. 1.

La Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa obliga a los servidores públicos a:

d) Preservación de los recursos públicos: “Velar por la economía del Estado y por la conservación de los documentos, útiles, equipos, muebles y bienes en general confiados a su guarda, administración o utilización”: Art. 58, literal f).

La Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (julio del 2002) contiene normas referidas a la formulación, ejecución central y descentralizada de las finanzas públicas y establece, además, normas para el acceso a la información en atención al requerimiento público de transparencia y control ciudadano.

Por tanto, todo funcionario público o agente oficial, elegido, designado o nombrado o delegado tiene responsabilidad sobre los recursos públicos que estuvieren a su cargo o bajo su competencia. En ese sentido, disposiciones reglamentarias de las distintas entidades públicas refuerzan la normativa sobre la materia (ver una muestra en la segunda parte del anexo 2).

4.a). Normas de conducta que establecen la obligación de los funcionarios públicos de informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción de los que tengan conocimiento.

Como mencionamos anteriormente, la Constitución Política de la República establece que es deber y responsabilidad de todos los ciudadanos, entre otros, el de denunciar y combatir los actos de corrupción: Art. 97 num. 14.

Al respecto la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa señala, junto a otros deberes de los servidores públicos, en sus Art. 58 literales d) y h), los siguientes:

e) Observación de órdenes ilegales o inmorales impartidas por los superiores jerárquicos, sin embargo, la insistencia escrita del superior obliga al cumplimiento de la orden, salvo los casos de responsabilidad hacendaria o penal.

f) Obligación de informar a su superior los hechos que puedan causar daño a la administración.

El ya citado Art. 249 del Código Penal, establece en su inciso final la salvedad de que los funcionarios públicos puedan incumplir la ejecución de una ley, reglamento u orden superior en el caso de que éstas sean manifiestamente contrarias a la Constitución y a las leyes.

A más de estas disposiciones que obligan expresamente a los funcionarios públicos, queda claro que aquellos que en el desempeño de sus funciones llegaren a conocer la existencia de actos de corrupción y no lo informaren podrían estar incursos en las disposiciones que el Código Penal establece para el caso de complicidad, encubrimiento o participación si fuera pertinente.

La legislación ecuatoriana contempla, también, otros injurídicos relacionados con el abuso de las funciones públicas y perjuicios contra el interés público, entre ellos los siguientes:

TIPO	LEY	ARTÍCULO
Nepotismo	Constitución Política	125
	Ley de Servicio. Civil y Carrera Administrativa	5, 6, 16, 19, 20 y 21
	Ley Orgánica CGE	34 a)
Doble Remuneración	Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa	18,32,33,37
Pluriempleo	Constitución Política	101 No.2,125,135,205
	Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa	18
	Reglamento Ley Servicio Civil Y Carrera Administrativa	13
	Ley Orgánica Función Legislativa	56
	Ley Orgánica Función Judicial	4No. 11,178
	Ley General Instituciones Sistema Financiero	172
Uso inadecuado del tiempo laboral	Constitución Política	205
	Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa	60
	Ley CCCC	8 d)
	Ley Orgánica Función Judicial	194
Nombramiento/Contratación de Personal (mérito)	Constitución Política	124
	Ley Servicio Civil y Carrera Administrativa	72,74,85,86,94,97,101,114
	Reglamento Ley Servicio Civil y Carrera Administrativa	85,117
	Ley Orgánica CGE	35
Tráfico de Influencias	Constitución Política	135

MECANISMOS EN GENERAL PARA HACER EFECTIVA LA APLICACIÓN DE LAS ANTERIORES NORMAS DE CONDUCTA

Los mecanismos acerca de los cuales el Cuestionario pide información en los numerales y literales 1.b), 2.b), 3.b) y 4.b) de este primer capítulo, son en el Ecuador aquellos que, en general, las mismas leyes establecen y franquean. Un nivel más operativo de éstos se halla en reglamentos específicos, de los cuales se encontrará una muestra en la segunda parte del anexo 2.

Desde el punto de vista del papel de las instituciones que tienen obligaciones superiores al respecto, señalaremos algunos elementos importantes.

La redefinición de funciones del Ministerio Público, contenidas en el Art. 219 de la Carta Magna, marca un hito en el desarrollo del derecho procesal penal ecuatoriano al establecer, en su primer inciso, que éste “... prevendrá en el conocimiento de las causas, dirigirá y promoverá la investigación preprocesal y procesal penal”, con lo cual quedó superada la participación exclusivamente formal que tenía el Ministerio Público en los procesos penales.

Además, el inciso quinto del mismo artículo establece que el Ministerio Público “coordinará y dirigirá la lucha contra la corrupción, con la colaboración de todas las entidades que, dentro de sus competencias, tengan igual deber”.

La plena vigencia del nuevo Código de Procedimiento Penal a partir del 13 de Julio del 2001 que instituye el sistema acusatorio, consagra, en el derecho adjetivo, las nuevas capacidades de acción del Ministerio Público como investigador del delito y responsable de acusar a los presuntos infractores ante los Jueces y Tribunales competentes y de impulsar la acusación en la sustanciación del proceso penal.

El Código de Procedimiento Penal establece plazos para las indagaciones previas: un año para los delitos sancionados con prisión y dos años para aquellos sancionados con reclusión. Al concluir la etapa de indagación, los fiscales resuelven dictar el inicio de la Instrucción o desestimar la denuncia, en función de los elementos de convicción que estén en su poder. La etapa de Instrucción tiene una duración de noventa días; durante ese período, el fiscal comunicará al Juez que conoció de la misma que la ha declarado concluida y dictamina acusando o absteniéndose de acusar. Cuando el fiscal no ha declarado concluida la instrucción en dicho plazo, el juez lo requerirá para que en el término de seis días dictamine, bajo las prevenciones de ley.

La incorporación a la Constitución Política de la República (Art. 220) de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción y su Ley, vigente desde el 12 de agosto de 1999, representan otro importante avance normativo al establecerla como una entidad de derecho público que, en representación de la ciudadanía, debe prevenir e investigar actos de corrupción en la administración pública y presentar sus conclusiones sobre las irregularidades detectadas al Ministerio Público o a la Contraloría General.

De la misma manera, la creación del Consejo Nacional de la Judicatura (Art. 206) como órgano de gobierno administrativo y disciplinario de la Función Judicial constituye otro aspecto de especial importancia en los esfuerzos por hacer transparente la administración de justicia, establecer procedimientos idóneos y combatir actos u omisiones ímprobos de jueces y empleados judiciales que reproducen mecanismos de impunidad.

La nueva Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, expedida en junio del 2002, reemplazó los siete últimos capítulos de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control (1977), que fue objeto de varias reformas hasta el año 2000, refuerza el sistema de control, fiscalización y auditoría del Estado.

La labores de la Contraloría General del Estado se fundamentan, también, en las labores de control que debe desempeñar el sistema de control interno de las instituciones públicas que incluye a la Auditoría Interna que depende técnicamente de la Contraloría General.

De acuerdo al Art. 26 de la indicada ley, los informes de auditoría gubernamental deberán ser presentados en el plazo máximo de un año a partir de la emisión de la respectiva orden de trabajo.

Por otro lado, según la gravedad de las denuncias o asuntos detectados, las autoridades del organismo dispondrán operativos especiales para acelerar la práctica de sus auditorías.

En este sentido, cabe resaltar que los fiscales, jueces y tribunales pueden requerir informes sobre datos que consten en registros y archivos, incluso informáticos e informes en general y que éstos deberán ser presentados dentro del plazo señalado en el requerimiento: Art. 149 del Código de procedimiento Penal.

En septiembre de 1998 el nuevo gobierno creo una oficina especial de Control de Gestión del Poder Ejecutivo, dependiente de la Secretaría de la Presidencia de la República que casi no cabría mencionarla porque su existencia no tuvo ninguna repercusión pública y porque fue disuelta al ser derrocado el Presidente de la República de entonces, igualmente bajo graves acusaciones de corrupción.

Dentro de los mecanismos a los que alude este capítulo, debemos citar también tres iniciativas de la Fiscalía General:

c) Convenio de Cooperación Interinstitucional para la investigación y/o examen de actos de corrupción (8 de diciembre de 1999) suscrito conjuntamente con la Contraloría y Procuraduría Generales del Estado, las Superintendencias de Bancos, Compañías y Telecomunicaciones, la Policía Judicial y la Oficina de Control de la Función Ejecutiva.

d) Convenio Ampliatorio del anteriormente citado (19 de enero del 2001) que extiende los objetivos de cooperación a un conjunto de proyectos de ejecución conjunta.

e) Instrumento Andino de Cooperación entre Fiscalías Generales (27 de febrero del 2002) que establece directrices de asistencia para acciones conjuntas en contra de los delitos de corrupción, financieros y de lavado de activos y conexos.

Estas iniciativas forman parte del Plan del Ministerio Público para cumplir con el mandato que la Constitución de la República le asigna en cuanto al combate a la corrupción.

En el año 1998, la Comisión de Control Cívico de la Corrupción coordinó un proceso interinstitucional que condujo a la elaboración de un primer Plan Nacional Anticorrupción, el mismo que fue puesto a consideración del Presidente de la República en funciones. Por diversas razones, sin embargo, este instrumento no logró constituirse en un referente nacional para la coordinación interinstitucional en el ámbito público, para la asunción de compromisos por parte del sector privado ni, menos aún, para impulsar políticas de gobierno o de Estado en la materia.

La Comisión elaboró, además, un Plan Nacional de Prevención de la Corrupción (13 diciembre del 2000) que señala las acciones institucionales previstas hasta el año 2004 bajo tres estrategias transversales: i) promover la práctica de valores cívicos para el fortalecimiento de la ciudadanía y la participación social en la vigilancia de la gestión pública; ii) promover el desarrollo de mecanismos e instrumentos de transparencia y eficiencia en la gestión pública; iii) promover el fortalecimiento y la independencia de los organismos públicos de control y del Poder Judicial para erradicar la impunidad.

En este contexto, la Comisión lleva adelante interesantes proyectos cuyos resultados reseñaremos en el siguiente apartado.

RESULTADOS

El país no cuenta con un sistema de información que le permita suministrar datos objetivos y estadísticos acerca de los resultados obtenidos con la aplicación de las normas y mecanismos a los que se refiere éste y otros capítulos del Cuestionario.

Destacamos, sin embargo, que la Fiscalía General presentó al Representante de la OEA en el Ecuador, en octubre del año 2000 y el 23 de febrero del 2001, una solicitud para que la OEA ofreciera cooperación técnica y apoyara la búsqueda de financiamiento ante el BID para el diseño y ejecución de varios proyectos orientados a superar la falta de información cuantificable, de los cuales reseñamos los siguientes:

c) “Evaluación Continua del Combate a la Corrupción en el Ecuador”: conjunto de indicadores estadísticos que reflejen el grado de avance nacional principalmente en campos como: i) tramitación de denuncias, determinación de responsabilidades y resultados institucionales en la detección de actos de corrupción, judicialización de casos y conclusión de procesos judiciales; ii) eficiencia y transparencia de la instituciones públicas en áreas de gestión críticas en la administración pública; iii) resarcimiento al Estado por actos de corrupción o perjuicios ocasionados por funcionarios públicos; iiii) participación ciudadana en la planificación, seguimiento y control de la gestión pública, entre otros indicadores.

d) Seguimiento del sistema de procuración pública: levantamiento de un registro nacional de todos los juicios que el Estado sigue contra particulares o éstos en contra de aquél, en casos relacionados con contratación pública, tributación, aduanas y otras áreas susceptibles a graves prácticas de corrupción. El proyecto tiene especial importancia para la aplicación del Derecho de Repetición que asiste al Estado y para obtener, por primera vez, información sobre la situación de la procuración pública como área también crítica desde el punto de vista de la defensa de los intereses públicos.

A estos proyectos se debe añadir otra iniciativa del Ministerio Público, igualmente en el marco de los convenios de cooperación entre los organismos de control, que apunta a crear el “Registro Unificado Nacional de Tramitación de denuncias y casos sobre actos de corrupción” con el que se pretende que la ciudadanía cuente con información objetiva, didáctica, periódica y estadística, acerca del desempeño de cada uno de los organismos de control e instancias judiciales en la investigación, procesamiento y sanción de hechos de corrupción.

Sin embargo, se debe reconocer que los niveles de coordinación y acuerdo interinstitucional necesarios para concretar las acciones previstas en los convenios mencionados, no son los más óptimos.

El Ministerio Público a través de la Ministra Fiscal General, Ministros Fiscales Distritales y Agentes Fiscales ha acusado a los presuntos infractores en todos los casos en los que, a partir de informes de los organismos de control, investigaciones propias o información que hubiere llegado a su conocimiento, encontró fundamento para hacerlo y para impulsar la acción penal, conforme lo establece la Constitución Política y la ley.

De los 38 juicios iniciados en el país contra representantes, accionistas y administradores de instituciones del sistema financiero, presuntos responsables de delitos que provocaron la crisis del sistema financiero ecuatoriano, el Ministerio Público impulsa la acción penal en 31 de ellos y los restantes se iniciaron por acusación particular en los cuales, también, los fiscales intervienen activamente como sujetos procesales.

A más de lo señalado, desde febrero de 1998 hasta el 31 de julio del 2002, el Ministerio Público impulsa la acción penal en más de 400 casos relacionados con delitos de corrupción administrativa, que se tramitan con el anterior Código de Procedimiento Penal, y realiza actualmente más de 250 indagaciones por iguales delitos, en el marco del nuevo sistema acusatorio.

Especial interés reviste para la Fiscalía General el seguimiento de las causas y la pertinencia jurídica de las actuaciones fiscales, para lo cual ha establecido mecanismos internos que están en marcha y arrojarán resultados en los próximos meses.

La Contraloría General del Estado, en sus informes de los años 2000 y 2001, señala como resultados nacionales 181 y 501 informes de auditoría que establecen indicios de responsabilidad penal, así como 578 y 754 que determinaron responsabilidades civiles y administrativas, respectivamente.

De acuerdo al anterior Código de Procedimiento Penal, la Contraloría General notificaba directamente a los jueces competentes los indicios de responsabilidad penal. A partir de la plena vigencia del nuevo Código de Procedimiento Penal, tales informes pasan a conocimiento del Ministerio Público. Los procesos civiles y administrativos siguen bajo su responsabilidad.

En sus informes correspondientes a los períodos marzo 2000-febrero 2001 y febrero 2001-enero 2002, la Comisión de Control Cívico de la Corrupción da cuenta 99 y 112 casos resueltos, para los respectivos períodos, debiendo entenderse que son casos que concluyeron con informes suscritos por el pleno de la Comisión.

En 67 y 101 casos de éstos, respectivamente en cada período, la Comisión determinó indicios de responsabilidad (administrativa, civil o penal) y fueron remitidos, por mandato constitucional y legal, a los organismos competentes. En el siguiente cuadro resumimos la información al respecto, según las fuentes citadas:

Destino	Marzo 2000-Febrero 2001	Febrero 2001-Enero 2002
Ministerio Público	54	28
Contraloría General	31	26
Función Ejecutiva	25	10
Función Judicial	12	23*
Otros organismos de control	6	13**
Otros	4***	7

* Incluye 5 casos enviados a la Corte Suprema de Justicia y 18, a jueces y agentes fiscales sin diferenciar cuántos se enviaron a estos últimos que pertenecen al Ministerio Público y debieron registrarse en tal casillero.

*** Incluye 2 casos enviados a la Función Judicial y 2 a organismos seccionales.

NORMAS Y MEDIDAS COMPLEMENTARIAS PARA DAR APLICABILIDAD A LAS DISPOSICIONES DE LA CICC

En tanto se han presentado las normas de conducta existentes en el país, interpretamos el alcance de lo solicitado en los numerales y literales 1.d), 2.d), 3.d) y 4.d) del Cuestionario para señalar que el esfuerzo más importante al respecto es el Proyecto de Reformas al Código Penal para adecuarlo a la Convención Interamericana contra la Corrupción.

En la preparación del proyecto participaron todos los organismos de control y sobre la base de un primer consenso en cuanto a la identificación de las reformas necesarias para la plena aplicación de la CICC, el Ministerio Público, la Contraloría General del Estado y la Corporación Latinoamericana para el Desarrollo elaboraron el documento que fue presentado al H. Congreso Nacional el 20 de mayo del 2002, actualmente sigue el trámite de rigor en la legislatura.

El proyecto contiene reformas a disposiciones relacionadas con extradición, violación de deberes de los funcionarios públicos, malversación, cohecho activo, enriquecimiento ilícito, asociación ilícita, ocultación de cosas robadas y soborno internacional, entre otros importantes aspectos.

Es imperioso que el ejercicio del Derecho y la administración de justicia se concentren en el combate a la impunidad como su fin superior y que para ello se fortalezca el proceso de modernización ya iniciado en la Función Judicial.

Se deben intensificar las acciones de cooperación judicial, policial y diplomática para detener a sindicados o imputados que tienen órdenes de prisión preventiva o sentencias en firme y que se encuentran fuera del país, como un requerimiento para que las normas surtan real efecto.

Sin embargo de lo anotado, el proceso de desarrollo legislativo en la materia deberá continuar y en él se deberá considerar el establecimiento de nuevos tipos penales o la ampliación del alcance de la normas existentes; la protección de denunciantes mediante mecanismos concretos de amparo a las personas que, de buena fe y con documentos probatorios, aporten en las investigaciones de los organismos de control; el acceso a la información sobre recursos y gestión públicos; el agravamiento de penas y, sobre todo, medidas que rompan la cadena de complicidad y silencio entre los participantes en la comisión de delitos de corrupción.

Pese a la existencia de un amplio repertorio de normas, el bajo nivel de conocimiento que acerca de ellas tiene la ciudadanía impide el fortalecimiento de una censura social informada que destierre prácticas de corrupción, grandes o pequeñas, en los distintos ámbitos sociales y que desarticule, en el tiempo, los engranajes que las reproducen.

Se debe elaborar un Plan Nacional Anticorrupción, como un ejercicio de país y no institucional, viable y representativo, con indicadores que permitan apreciar objetivamente el cumplimiento de las obligaciones y compromisos de las entidades públicas y de las organizaciones del sector privado.

Se deben establecer, perentoriamente, nuevas modalidades de seguimiento de la gestión pública con participación de organizaciones de la sociedad civil las que deberán aplicarse a todos las instituciones públicas, en un proceso gradual y sostenido por tipos de institución o áreas de control. Se estima necesario evitar que mecanismos de ese tipo sean reivindicados, con fines políticos, como certificados de honorabilidad de las instituciones que solicitan actualmente su aplicación o se conviertan en un esfuerzo inorgánico de aquellas que ya los han empezado a establecer dentro de sus esquemas de gestión.

Es necesario que los organismos de control y la función judicial cuenten con un sistema estadístico que permita evaluar su desempeño institucional en la investigación y juzgamiento de actos de corrupción, en cuyo diseño y manejo participen organizaciones de la sociedad civil.

El aporte que ha hecho la Conferencia Episcopal Ecuatoriana a los temas contenidos en este primer capítulo contiene criterios afines con los enunciados. A continuación, los resumimos :

“En el país no existen actualmente normas ni mecanismos suficientes para frenar la corrupción. Los existentes no ofrecen garantías suficientes para la denuncia, investigación y enjuiciamiento en derecho. Los organismos constitucionales de control no logran la debida eficacia, entre otros factores, por la discordinación interinstitucional y una débil conciencia ciudadana en valores y costumbres de lucha contra la corrupción (...)”

“2. Existen normas orientadas a evitar “Conflictos de intereses” en el desempeño de funciones públicas. Sin embargo, no son suficientes y –lo que es más grave- su aplicación es deficitaria. Generalmente la corrupción tiene capacidad de amalgamar individuos, funciones e intereses individuales y de grupo.”

“3. Si existen normas orientadas a preservar la conservación y uso adecuado de recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Sin embargo, con frecuencia las normas se vulneran el perjuicio de los recursos de la colectividad. Bastaría citar todo el conjunto de normas existentes para la contratación de obras públicas, que es uno de los canales más voluminosos en el desvío y malversación de fondos.”

“4. La coima, “la comisión”, la concusión son figuras muy comunes en la práctica corrupta de funcionarios públicos. Pero cabe anotar que el servicio público no es (...) suficientemente valorado y tratándose, a manera de ejemplo, de las remuneraciones de los servidores públicos, están muy por debajo de los sueldos y salarios del sector privado, lo que muchas veces favorece el silencio cómplice cuando no la práctica inmoral de buscar o aceptar prebendas (...). Sin duda hay funcionarios públicos que aún contra su voluntad terminan siendo victimas de un sistema de prácticas corruptas.”

a) La declaración patrimonial juramentada está prevista en el Artículo 122 de la Constitución Política del Ecuador, en el numeral 9 del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, publicada en el Suplemento del R.O. No. 595 de junio 12 de 2002, y en el Reglamento para la presentación y control de la declaración patrimonial juramentada, dictado con Acuerdo No. 022-CG, publicado en el R.O. No. 119 de julio 13 de 2000.

Esas normas están destinadas a los servidores públicos, a los que manejan recursos o bienes públicos, a los ciudadanos elegidos por votación popular, a los miembros de la Función Judicial y a los miembros de la Fuerza Pública.

La declaración patrimonial juramentada, que debe constar en escritura pública, se presenta ante la Contraloría General al inicio de la gestión pública, por parte de los declarantes, al terminar sus funciones, y respecto de los miembros de la Fuerza Pública, adicionalmente, en forma previa a la obtención de ascensos, y a su retiro.

La declaración tiene como contenido lo que consta en el formulario que se lo considera como documento habilitante de la escritura, y que fundamentalmente revela los activos, pasivos y patrimonio del declarante, en particular, y los de la sociedad conyugal, respecto a bienes existentes en el Ecuador o en el extranjero.

Los criterios de valoración de los activos y pasivos son de responsabilidad del declarante, el mismo que debe justificarlos con la documentación pertinente debidamente referenciada en la declaración.

La Contraloría General mediante el examen especial, que es una modalidad de la auditoría, tiene facultad para verificar la declaración y en caso de falsedad, ocultamiento, incumplimiento de la obligación de declarar, testaferrismo, o acrecentamiento no justificado del patrimonio tiene facultad también para denunciar al Ministerio Público sobre las presunciones del delito de enriquecimiento ilícito.

b) El principal resultado que se ha obtenido es de carácter disuasivo por el peligro que entraña el quebrantamiento de la norma. Se están procesando aproximadamente el 40% del universo de declarantes obligados a hacerlo y se espera consolidar el proceso con el apoyo ofrecido por la Corporación Latinoamericana para el Desarrollo que ha adelantado gestiones con organismos de control de la República de México.

La Contraloría General ha fortalecido el procesamiento de dicha información con personal adicional profesional y con equipamiento básico que va a ser implantado. Con el convenio celebrado con la Corporación Latinoamericana para el Desarrollo y el apoyo mexicano se realizará el seguimiento de los efectos y resultados de la declaración patrimonial juramentada.

En tales condiciones se impulsará la validez práctica de la declaración de ingresos, activos y pasivos de los servidores y dignatarios del Estado, y se obtendrán datos estadísticos confiables y se detectarán eventuales irregularidades.

La Constitución de la República en su Título X establece los organismos de control superior. Las leyes orgánicas que regulan la acción de las indicadas entidades, constan también en los anexos.

A continuación, una descripción de dichos organismos, deteniéndonos en aquellos cuyas funciones corresponden, directamente, a las disposiciones previstas en los numerales 1,2,4 y 11 del artículo III de la Convención.

Es el organismo técnico superior de control, con autonomía administrativa, presupuestaria y financiera. El Contralor General, designado por el Presidente de la República de una terna presentada por el Congreso Nacional, se desempeña en sus funciones por cuatro años.

La Contraloría General tiene atribuciones para controlar ingresos, gastos, inversión, utilización de recursos, administración y custodia de bienes públicos y su acción se extenderá a los organismos de derecho privado, exclusivamente respecto de los bienes, rentas u otras subvenciones de carácter público de que dispongan.

Le corresponde realizar, además, auditorías de gestión sobre las instituciones del sector público y sus servidores para establecer la legalidad, transparencia y eficiencia de los resultados obtenidos.

Tiene la potestad exclusiva para determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal y debe hacer el seguimiento permanente y oportuno sobre el cumplimiento de sus disposiciones y controles.

La determinación de responsabilidades puede tener como base la información suministrada por la auditoría interna, pero dicha determinación es facultad privativa de la Contraloría General. Los auditores internos son nombrados, removidos y trasladados por el Contralor General, excepto los que pertenecen al régimen seccional autónomo y los que están amparados con contratos colectivos, en cuyo caso, tales competencias corresponden a las autoridades nominadoras de dichas entidades.

En materia de gestión de personal se aplican los principios de centralización normativa y descentralización operativa. Sin embargo, la Contraloría, a más de contribuir al proceso de control de calidad de los informes de las auditorías internas, debe evaluar sistemáticamente su desempeño y, según los casos, determinar sus responsabilidades.

Cuando la Contraloría establece indicios de responsabilidad penal, remite sus informes al Ministerio Público para el inicio de las acciones legales correspondientes.

Es un organismo autónomo, dirigido y representado por el Procurador General del Estado, designado para un período de cuatro años por el Congreso Nacional, de una terna enviada por el Presidente de la República.

El Procurador General es el representante judicial del Estado y podrá delegar tal representación según lo establecido por la ley. Sus funciones son el patrocinio del Estado, el asesoramiento legal y otras funciones establecidas en la ley.

El Ministerio Público es un organismo indivisible e independiente en sus relaciones con las ramas del poder público, con autonomía administrativa y económica. El carácter de indivisible se sustenta, precisamente, en el principio constitucional de unidad jurisdiccional.

El Ministro Fiscal General del Estado ejerce su representación legal. Es elegido por el Congreso Nacional por mayoría de sus integrantes, de una terna presentada por el Consejo Nacional de la Judicatura, por un periodo de seis años.

El Ministerio Público previene en el conocimiento de las causas, dirige y promueve la investigación preprocesal y procesal penal. De hallar fundamento, acusa a los presuntos infractores ante los jueces y tribunales competentes, e impulsa la acusación en la sustanciación del juicio penal.

Para los fines del Cuestionario, conviene reiterar que el Ministerio Público por disposición constitucional y legal, coordina y dirige la lucha contra la corrupción, debiendo hacerlo con la colaboración de todas las entidades que, dentro de sus competencias, tengan igual deber.

Además cabe señalar que dirige a la policía judicial, vela por la protección de víctimas, testigos y otros participantes en el juicio penal y debe coadyuvar en el patrocinio público para mantener el imperio de la constitución y de la ley.

Su estructura institucional contempla el funcionamiento de Ministerios Distritales en las distintas provincias del país y Agentes Fiscales en distintos tipos de delitos. Cuenta con varias Direcciones técnicas y operativas, entre ellas la Dirección Nacional Anticorrupción.

Su proceso de consolidación y desarrollo institucional es reciente, pues hasta hace pocos años estaba integrado a la Procuraduría General del Estado. Las funciones previstas en la Constitución de la República y vigencia del sistema acusatorio, han constituido y constituyen grandes desafíos desde marzo de 1997.

Es un organismo de derecho público con autonomía e independencia económica, política y administrativa.

La Comisión está integrada por representantes de instituciones o sectores de la sociedad civil que son designados por Colegios Electorales conformados por cada una de las siguientes entidades:

Los dirigentes de los organismos auspiciantes, no podrán ser miembros de la Comisión, a menos que se separen de sus respectivas funciones directivas.

Cada una de estas entidades designará un miembro principal con su respectivo suplente, que le reemplazará en caso de suspensión, ausencia temporal o definitiva. El Tribunal Supremo Electoral convocará con treinta días de anticipación, a la fecha de la elección, a los respectivos Colegios Electorales, para que procedan a las designaciones. El Reglamento de la Ley de la Comisión establecerá los mecanismos que hagan posible difundir los nombres de los candidatos, antes de su elección, a fin de que cualquier ciudadano pueda presentar oposiciones y objeciones a las candidaturas..

Las funciones de la Comisión son las de promover la eliminación de la corrupción y receptar denuncias sobre presuntos ilícitos cometidos en las instituciones del Estado, para investigarlos y solicitar su juzgamiento.

Los informes finales de sus investigaciones cuando estos establecieren indicios de responsabilidad y hubieren sido aprobados por el pleno de la Comisión, deben ser puestos en conocimiento del Ministerio Público, de la Contraloría General del Estado o del organismo jurisdiccional competente.

La Comisión puede requerir a cualquier organismo o funcionario público la información que considere necesaria para llevar adelante sus investigaciones. Los funcionarios que se nieguen a suministrarla serán cesados en sus cargos por pedido de la Comisión y, por otro lado, las personas que colaboren para esclarecer los hechos gozarán de protección legal.

En el país contamos con la Superintendencia de Bancos y Seguros, la Superintendencia de Compañías y la de Telecomunicaciones. Son Organismos técnicos de derecho público con autonomía administrativa, económica y financiera; encargados de controlar instituciones públicas y privadas para asegurar que las actividades económicas y la prestación de servicios se sujeten a la ley y atiendan el interés general.

La coordinación entre el Ministerio Público y la Superintendencia de Bancos, a partir de los informes en los que ésta ha establecido indicios de responsabilidad penal en la administración de instituciones del sistema financiero, ha sido muy importante para que se sustenten las causas penales que el Ministerio Público impulsa al respecto.

En el primer capítulo de este informe se mencionan algunos de los resultados obtenidos por los organismos de control cuya acción, como lo indicáramos, está más estrechamente relacionada con el combate a la corrupción.

En general, según podemos afirmar, existe un aceptable nivel de coordinación entre los organismos de control. Sin embargo, parece necesario desplazar determinadas tendencias de protagonismo institucional y ofrecer a la ciudadanía resultados prácticos y finales de un trabajo conjunto.

Con ello se fortalecerá la estructura institucional de control y juzgamiento que el país requiere y se ubicará a la lucha contra la corrupción fuera del ámbito de intencionalidades de corto plazo.

Lo señalado tendría incluso importantes repercusiones prácticas en lo que se refiere a la reserva que las investigaciones deben tener para garantizar que los presuntos responsables de actos de corrupción no se pongan a buen recaudo antes de que se aplique contra ellos la fuerza de la ley.

Por otro lado, es necesaria una mayor cooperación externa, técnica y financiera, orientada al objetivo de fortalecerlos en su conjunto, de armonizar políticas y de evitar que las acciones se atomicen.

El compendio de normas relativas a este capítulo se encontrará igualmente en el anexo 2. Presentamos una reseña de su contenido en relación con lo solicitado en los literales a) del cuestionario. En cuanto a los literales b) debemos señalar que no disponemos de ninguna información estadística sobre la materia.

En el ámbito constitucional se establece, como un principio fundamental del Estado Ecuatoriano, el carácter participativo de su institucionalidad democrática, en todos los niveles y ámbitos.

El Estado ecuatoriano garantiza el derecho a fundar partidos y movimientos políticos, así como a participar libremente en ellos. En dicho sentido, como se señala en la primera parte de éste informe, se garantiza entre otros derechos fundamentales, el derecho a voto, a ser elegidos, a ocupar cargos públicos, y el de ejercer sus facultades políticas a través de una oposición crítica, mediante la propuesta de alternativas sobre políticas gubernamentales.

Como mecanismos para estimular la participación, se reconoce en la Constitución Política del Ecuador el derecho de los movimientos sociales nacionales a ejercer la iniciativa de presentar proyectos de ley dentro de el marco jurídico establecido. Es necesario el apoyo de un número de personas en goce de sus derechos políticos equivalente a la cuarta parte del uno por ciento de aquellas inscritas en el padrón electoral. Quienes presenten un proyecto de ley, podrán participar en su debate de manera personal o acreditando a otra persona para que lo haga en su lugar.

Por su parte, la Ley de Descentralización del Estado y Participación Ciudadana, pretende promover la participación de la sociedad civil por medio de una administración descentralizada en gobiernos seccionales autónomos y en la gestión pública. Este cuerpo legal establece que la participación social se regirá por los principios de democracia, equidad social y de género, pluralismo, respeto y reconocimiento a los valores de los pueblos indígenas, negros y demás grupos étnicos.

La participación social, entendida en el ámbito de participación local y comunitaria, debe ser promovida por los alcaldes, prefectos provinciales y por los organismos de desarrollo regional. Esta forma de participación busca “lograr el desarrollo de la comunidad y mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las respectivas circunscripciones”. Las entidades encargadas de promover la participación comunitaria son las Juntas Parroquiales y, en la base organizacional, las Federaciones Barriales, Comités Barriales y Comunas.

La participación social, en este campo, consiste en actividades tales como la identificación de necesidades básicas, evaluación del cumplimiento de las obras de la circunscripción territorial; la formulación de sugerencias de calidad, oportunidad y eficiencia con respecto de los programas de obras; y el planteamiento de obras y proyectos dentro de los planes de desarrollo municipal. Es además obligación de los mismos comités, federaciones o juntas parroquiales, el mantener informada a la comunidad y rendir cuentas a aquellos que representan.

Para proponer reformas trascendentales para el país o para aplicar la revocatoria del mandato de alcaldes, prefectos o diputados bajo presunción de corrupción o incumplimiento injustificado de su plan de trabajo, la sociedad civil (un ocho por ciento de los ciudadanos en goce de sus derechos políticos) podrá solicitar al Tribunal Supremo Electoral que llame a consulta popular.

El artículo 4 de la Constitución Política del Ecuador establece que el Estado reconoce y garantiza a las personas el derecho a la libertad de opinión, la libertad de conciencia, y de expresión del pensamiento sin perjuicio de las responsabilidades establecidas en la ley. Del mismo modo asegura la libertad de asociación y de reunión con fines pacíficos.

El derecho a la información pública está establecido por el Art. 81 de la Carta Magna que garantiza el derecho a acceder a fuentes de información pública sin censura previa. El tercer párrafo del artículo en cuestión establece que “no existirá reserva respecto de informaciones que reposen en los archivos públicos, excepto de los documentos para los que tal reserva sea exigida por razones de defensa nacional y por otras causas expresamente establecidas en la ley”.

Por otro lado, establece en su Art. 94 el hábeas data que garantiza a toda persona el derecho a acceder a información que sobre sí misma o sobre sus bienes, consten en entidades públicas o privadas, así como a conocer el uso que se haga de ellos y su propósito. Se da la posibilidad de rectificación o eliminación de los datos si éstos no fuesen verdaderos o si afectarán de manera ilegítima a los derechos de las personas. Cuando la falta de atención a un pedido causare perjuicios, el afectado podrá demandar indemnización.

Es importante señalar que la mayor parte de la información generada por el Estado, es considerada información pública y que la misma Constitución Política, Art.18, inciso tercero, establece que “no podrá alegarse falta de ley para justificar la violación o desconocimiento de los derechos establecidos en esta Constitución, para desechar la acción por esos hechos, o para negar el reconocimiento de tales derechos”.

Un mecanismo que puede ser utilizado de manera alternativa, según la legislación ecuatoriana, es la aplicación de la acción de amparo constitucional si la administración pública viola el derecho constitucional del acceso a la información pública.

La Constitución Política establece, así mismo en el Art. 23 num. 15, “el derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, pero en ningún caso en nombre del pueblo; y a recibir la atención o las respuestas pertinentes en el plazo adecuado”.

Debemos mencionar que la Ley de Modernización expedida en el año 1993 en su Art. 28 establece que toda solicitud, pedido o reclamo a una autoridad pública deberá ser resuelta en un término no mayor a 15 días contados a partir de la fecha de su presentación, excepto en temas tributarios. Adicionalmente las solicitudes se entenderán como aceptadas si en dicho término no se ha despachado lo que el ciudadano ha requerido. Pero si la contestación al administrado es negativa, éste puede acceder ya sea a la vía judicial o a la vía administrativa si considera que sus derechos han sido vulnerados.

En el pasado era necesario que el ciudadano agote la vía administrativa para poder acceder a la vía judicial. Hoy en día, el demandante puede acceder a cualquiera de las dos vías indistintamente, sin embargo una vez que el administrado ha recibido una sentencia ejecutoriada en la vía judicial, ya no puede recurrir a la vía administrativa.

Finalmente podemos precisar que en la actualidad se debate acerca del contenido y alcance de una futura ley de acceso a la información. En el Congreso Nacional existe un primer proyecto que estimamos será materia de un dialogo más amplio en el transcurso de los próximos meses para incorporar en él el aporte de varios grupos de la sociedad civil que han venido trabajando el tema.

La aplicación de las normas mencionadas requiere, sin embargo la identificación de mecanismos que las vuelvan efectivas ya que en el Ecuador, por ejemplo, el uso práctico del derecho de acceso a la información es muy limitado y aún más limitada ha sido la aplicación de la acción de amparo constitucional en aquellos casos en los que la administración pública ha denegado requerimientos de información.

Las organizaciones de la sociedad civil tienen, también, en éste campo la gran responsabilidad de identificar mecanismos prácticos y cuanto más comprehensivos para ampliar y hacer viables tales disposiciones, sobre todo, en el seguimiento de la gestión pública.

La Constitución Política del Ecuador establece a partir del Art.103, la atribución de llamar a consulta popular. El Presidente de la República puede convocarla para reformar la Constitución o cuando se trate de implementar reformas de especial interés para el país. Así también, podrán convocar a consulta los organismos del régimen seccional, cuando exista la necesidad de cambios trascendentales de interés para la comunidad. Cómo se mencionó en el numeral 1 de éste capítulo la ciudadanía está también facultada a convocar a consulta popular.

En el Ecuador se han realizado varias consultas populares. Sin embargo, los pronunciamientos que sobre diversos temas de trascendencia se han impuesto en ellas no se han visto ni oportuna ni adecuadamente reflejados en leyes que aseguren su aplicación o que les otorguen permanencia. Si bien la Constitución señala el carácter obligatorio de las decisiones adoptadas en tales consultas no prevé la temporalidad de su obligatoriedad ni exige que tales decisiones o su alcance sean modificados por un similar procedimiento de consulta.

Por ello, la participación de la ciudadanía en las adopción de políticas públicas, a través de dichas consultas, no se ve asegurada en normas y decisiones administrativas de mediano o largo plazo.

Como otro ámbito de consulta, la Constitución establece, Art. 84, num. 5, entre otros derechos colectivos de los pueblos indígenas, los de ser consultados en políticas que puedan afectarlos ambiental o culturalmente, ser partícipes de los beneficios que reporten esos proyectos y el de recibir indemnizaciones por los daños socio-ambientales que causen.

A su vez, la selección de Ministros de las Cortes de Justicia, a través de un procedimiento que supuso la presentación de candidatos respaldados por organizaciones de la sociedad civil, ilustra la tendencia a identificar y aplicar mecanismos que amplían la participación ciudadana en el escogimiento de determinados servidores públicos.

Por otro lado, aunque la legislación ecuatoriana no contempla la obligatoriedad de efectuar consultas a organizaciones de la sociedad civil, en los últimos años se han instrumentado algunas modalidades interesantes: mesas de dialogo, asambleas, foros y audiencias públicas en temas de importancia nacional, provincial o local; los más, empero, de carácter coyuntural.

En muchos casos tales acciones han surgido de iniciativas o presión de organizaciones ciudadanas, aunque es notoria la aceptación por parte de entidades o autoridades estatales a impulsar tales mecanismos para propiciar acuerdos en aspectos que concitan fuertes debates o discrepancias.

4. De los mecanismos para estimular una participación activa en la gestión pública.

El Art. 225 de la Carta Magna establece que el Estado impulsará mediante la descentralización y la desconcentración, el desarrollo armónico del país, el fortalecimiento de la participación ciudadana y de las entidades seccionales, la distribución de los ingresos públicos y de la riqueza.

Particularmente en el ámbito de los gobiernos seccionales y locales, aunque todavía de manera limitada, se aplican mecanismos de planificación participativa.

Sin embargo, en su conjunto son aún incipientes las modalidades para fomentar una más activa y democrática participación ciudadana.

5. De los mecanismos de participación en el seguimiento de la gestión pública.

Como lo hemos señalado, de acuerdo a la Constitución Política de la República los ciudadanos ecuatorianos tienen, entre otros, el derecho a fiscalizar los actos de los órganos del poder público, a revocar el mandato que confieran a los dignatarios de elección popular y los de presentar proyectos de ley al Congreso Nacional, de ser consultados en los casos previstos en la Constitución.

La participación ciudadana es promovida por algunas instituciones y entidades del sector público, que han desarrollado una serie de instrumentos en la línea de hacer efectivo el derecho a la información. Ese es el caso de la creación de una serie de páginas web y bases de datos que están disponibles o desarrollando en el país.

No obstante, dichos esfuerzos por transparentar la actividad estatal, siendo un importante avance, son aún aislados y limitadamente informativos, tanto por los medios en los que los datos se encuentran (internet o informes de labores que no facilitan o motivan la consulta) como por el tipo o especificidad técnica de la información (promoción de la gestión o datos técnicos), y no estimulan ni sustentan, precisamente, una mayor participación en el seguimiento de la gestión pública.

En este campo consideramos, también, importante que las organizaciones empresariales del sector privado hagan manifiestos y prácticos sus compromisos en el combate a la corrupción, a través de mecanismos de autorregulación y sanción gremial a sus miembros, cuando fuere del caso, y de denuncia de funcionarios corruptos.

a) La Ley de Extradición establece la extradición activa para el caso en que el Ecuador solicitare a otro Estado su cooperación para la búsqueda, detención y envío de alguna persona contra la que se haya emitido una orden de prisión preventiva o una sentencia ejecutoriada por algún hecho delictivo cometido en el país o en los casos que la ley establece.

La extradición pasiva se refiere a la solicitud enviada por un Estado al Ecuador, para los mismos fines, en relación con un nacional de dicho Estado o una persona extranjera contra la que exista orden de prisión preventiva o sentencia ejecutoriada.

La Constitución de la República, Art. 25, establece que en ningún caso se concederá la extradición de un ecuatoriano. Su juzgamiento se sujetará a la leyes del Ecuador.

El país es signatario, además, de los Instrumentos Internacionales sobre la materia y ha suscrito convenios bilaterales con varios Estados.

Ecuador es parte de la Convención Interamericana de Recepción de Pruebas en el extranjero, a través de la cual los exhortos o cartas rogatorias dirigidos a la respectiva Autoridad Central de los Estados Parte, deben dar lugar a que ésta, a través de los órganos competentes, atiendan lo solicitado por el Estado requiriente.

De igual manera, ha suscrito la Convención Interamericana sobre Medidas Cautelares y, en ese marco, los jueces y tribunales respectivos deben dar cumplimiento a las medidas solicitadas por otros Estados Parte.

b) La Autoridad Central ecuatoriana no ha recibido ningún requerimiento de asistencia recíproca a que se refiere la Convención.

a) Dentro de lo que la Constitución y la leyes establecen, no existen en el país restricciones para la cooperación técnica mutua y, menos aún, en los ámbitos que señala esta pregunta del Cuestionario.

d) Hay algunos programas de cooperación técnica relacionados con el combate a la corrupción y en esa medida con los aspectos a los que se refiere la CICC. Su incidencia ha sido y es limitada. Señalamos, entre ellos, los programas de capacitación que impulsa el Banco Mundial, recursos de cooperación destinados por el BID a la Comisión de Control Cívico de la Corrupción, el apoyo de USAID a través de la Fundación ESQUEL, y la coordinación que mantuvo la OEA con la Corporación Latinoamericana para el Desarrollo con el fin impulsar el proyecto de armonización del Código Penal a las disposiciones de la CICC.

El Ministerio Público y la Contraloría General del Estado, organismos clave en el combate a la corrupción, no han contado ni cuentan con cooperación técnica y financiera específica.

a), b) y c): La doctora Mariana Yépez de Velasco, Ministra Fiscal General del Estado, en virtud de las disposiciones constitucionales acerca del Ministerio Público, fue designada como Autoridad Central ecuatoriana encargada de presentar y recibir solicitudes de asistencia y cooperación previstas en la CICC. Esta decisión fue comunicada al Ministerio Público por la Subsecretaría de Organismos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador, mediante nota No. 14278/01 DGDHASN-SOI, del 22 de enero del 2001, y luego nuestra Misión Permanente lo oficializó ante la OEA.

Los datos del Ministerio Público son:
            teléfono (593) (02) 2 222 734
            fax: (593) (02) 2 559 447
            correo electrónico: fiscalía @ uio. satnet.com

b)    FRANCISCO TERÁN HIDALGO
          Director Nacional Anticorrupción
            Ministerio Público
            Dirección postal:            Robles No. 709 y Av. Amazonas, Quito-Ecuador.
            Teléfono:                       (593) 02 2 903 910
            Fax:                              (593) 02 2 540 887
            Correo electrónico:            frateh @ hotmail.com