Documento presentado por el seor Ministro del Interior, doctor Nestor Humberto Martnez Neira, ante la reunin preparatoria a la reunin de expertos en el tema de Prevencin del Delito, a celebrarse en la ciudad de Medelln (Colombia) durante el mes de Abril de 1999. Washington, Febrero de 1999.

1. MARCO TEORICO

2.1. El asunto criminal como fenmeno poltico.

El problema del Crimen como hecho social permanente y la reaccin frente al mismo no escapan a la estructura poltica general de los aparatos estatales, de los modelos mismos de Estado, de las organizaciones particulares del Poder y la filosofa en que se inspiran. La definicin del hecho ‘desviado’ y el enfoque estatal sobre las respuestas al mismo constituyen – a juicio de muchos – importantes instrumentos de poder de quienes tienen en sus manos el gobierno de la sociedad.

En cuanto problemtica de carcter permanente (lo que no significa mutabilidad de sus formas segn el grado de desarrollo social y las caractersticas propias de cada conglomerado), el asunto delictivo exige de los Estados la definicin de polticas lo suficientemente slidas, estables en el tiempo y adecuadas a sus causas y momentos, que permitan rescatar la efectividad de las funciones propias de las medidas de prevencin, represin y control.

Entender el fenmeno del crimen como cuestin ajena – o an paralela - a los sistemas de concentracin social o darle un tratamiento aislado, de situacin de ‘anormalidad’, constituye a nuestro juicio un enfoque desatinado del problema. La comprensin de una nocin de conglomerado social exige contar dentro de sus elementos estructurales el problema del delito, de manera que la Poltica en materia criminal debe ser una constante preocupacin de los Estados, tal como lo es la Poltica Gubernamental en materia econmica, en materia de salud, de defensa nacional o en cualquiera otra estrategia pblica para enfrentar una realidad.

Un primer paso en lo poltico consiste entonces en aceptar la existencia del delito como realidad social y en llevar a cabo los diagnsticos de criminalidad desde – y no hacia - sus bases, de manera que la percepcin del problema responda a un autntico ejercicio de valoracin.

2.2. La seguridad. Concepcin.

" La mayor pulsin del hombre no es la Libido sino la necesidad de Seguridad".

Esta cita fue trada a colacin a propsito de un coloquio del Instituto de Altos Estudios de Francia sobre Seguridad Interior.

Como hecho social y poltico, la SEGURIDAD se encuentra inscrita como derecho fundamental natural e imprescriptible del Hombre desde la Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Adems, garantizada por una fuerza pblica instituida en beneficio de todos, hecho que desde un principio crea una tensin jurdico-poltica permanente entre Seguridad y Libertad.

Durante mucho tiempo, los Estados disearon respuestas autnomas a esas dos categoras de obligaciones, percibidas como si no tuvieran relacin alguna ente ellas:

• Las polticas sociales servan a proteger al individuo en riesgo de ruptura social.
• La poltica penal trataba de garantizar la seguridad reprimiendo a aquel que transgreda la ley, otra forma de ruptura social.

Fue en Europa, durante la post guerra que se produjeron las primeras evoluciones hacia la adopcin de mecanismos complementarios para enfrentar el problema de la inseguridad desde una poltica integral.

La filosofa durante los aos 80’s se dirigi hacia la premisa de que "la seguridad no puede ser un asunto reservado al Estado, a la Polica y a la Justicia; ella, la seguridad, es un asunto de todos".

Los documentos histricos muestran por su parte, que los periodos en los que se habla de inseguridad y de crecimiento de la delincuencia, normalmente corresponden a periodos de profundos cambios econmicos o sociales, tales como la industrializacin, el urbanismo acelerado, la crisis econmica, las mutaciones polticas, las guerras. Esa simple constante es suficiente para demostrar que, estadsticamente, la delincuencia no es ms que un equifenmeno relacionado con otros tipos de desorden, de dificultad.

En el escenario de la sociedad contempornea caracterizada por los acelerados procesos de transformacin, donde el hombre se debate entre la paradoja del desencadenamiento de las expresiones de violencia ms atroces y sofisticadas, de la invencin de los ms poderosos medios de destruccin masiva del planeta – por un lado - y los avances de la tcnica en la medicina, la biologa, la higiene, la salubridad, la proteccin de sus derechos fundamentales y la preocupacin de los Estados por proteger a los ciudadanos y garantizarles su seguridad – por el otro -, la percepcin de los problemas de inseguridad no es, como resulta lgico, positiva.

Dentro de nuestro medio y momento histrico, parece particularmente importante analizar el tema de las grandes concentraciones a partir de la cual se ha elevado la teora de "La metrpoli como lugar de produccin de la desviacin."

A sta se refieren los expertos en los siguientes trminos:

" El desplazamiento de la explicacin sobre las causas de la criminalidad, de los elementos biolgicos y patolgicos de la desviacin se ha pasado a la exploracin de elementos culturales y estructurales.

" Tal como lo han demostrado esta y otras investigaciones, la alarma social y el miedo a la criminalidad estn vinculados sobretodo al estereotipo de criminalidad de cual es portador el sentido comn, el que a su vez es sostenido ampliamente por la accin de los medios de comunicacin de masas. Estereotipo que influencia incluso las propias investigaciones sobre el desarrollo de la criminalidad en la metrpoli y en especial el propio mtodo de relevamiento estadstico.

" Las investigaciones acerca de la imagen de la criminalidad y la alarma social a ella vinculada, muestran una relativa independencia en lo que respecta a la real percepcin de la criminalidad por parte de los entrevistados.

" Ms all de la inmediata visibilidad profundamente selectiva de ciertos fenmenos criminales, actan aqu los efectos de los medios de comunicacin de masas y de la circulacin en masa de las imgenes agregando a la percepcin real una especie de percepcin imaginaria de la criminalidad tradicional."

Ciertamente, las ciudades presentan varias aristas: de una parte, lugares de cambio, de cultura, de progreso y de intercambio; de la otra, son los lugares donde se concentran todas las diferencias, las tensiones, los conflictos.

Es por ello que en el medio urbano emergen ms fuertes, ms rpidos, sobretodo ms visibles, los sntomas de las crisis.

Con el generalizado desplazamiento de los campos hacia las ciudades

La percepcin a partir del sentimiento de inseguridad (imagen de la criminalidad) , el diagnstico y la respuesta estatal.

Tengo la impresin de que, tradicionalmente, el esquema de visin del problema del crimen se dirige desde la superestructura misma del Estado hacia sus bases, desde el sentimiento de la potencial vctima hacia su agresor. Esto es, a partir de lo que en nuestro sentir consiste el problema y no desde la realidad misma de l.

De esta manera, desde la percepcin del problema del crimen bajo la presin del sentimiento – siempre temeroso - de inseguridad, el punto de equilibrio se desplaza, la respuesta ideal se distorsiona hacia reacciones siempre coercitivas, de represin.

Justamente a esa distorsin en la percepcin del problema es a la que me refiero cuando hago alusin a una inversin tradicional en la manera de percibir el fenmeno criminal.

La lectura de las estadsticas crecientes sobre el comportamiento cuantitativo del fenmeno no se explica entonces frente a los ingentes esfuerzos de los Estados por combatirla. La cuestin lgica se plantea, pues, en trminos de " porqu el crecimiento desmesurado del delito, no obstante las drsticas medidas adoptadas contra l? En otras palabras, estamos en presencia de una frustrante consecuencia que no responde a la finalidad de las medidas de control adoptadas frente al problema; a una ineficacia o insuficiencia de las soluciones que a nuestro entender resultaran adecuadas.

Este esquema refleja el crculo vicioso de la "reproduccin del crimen" a partir del propio sistema.

Dentro de esta tradicional estructura de percepcin, an las medidas de PREVENCION pueden resultar, bien represivas, bien inanes a la problemtica real, en tanto responden a una visin imaginaria (en el buen sentido) como consecuencia de la percepcin sensorial del problema desde el sentimiento de inseguridad.

Reflexionar, entonces, sobre una poltica de prevencin del crimen adecuada no puede ser tampoco un ejercicio aislado de las Instituciones Estatales; la prevencin del crimen exige diagnsticos menos fros que la simple lectura de las cifras sobre el comportamiento del delito. Es necesario efectuar un diagnstico real del problema y, sobretodo, comprenderlo. Escuchar la percepcin de la sociedad civil, sus aportes y sus "esperas" de la accin del estaado, del servicio central, es –para ver la realidad – indispensable.

• Exige involucrar a la colectividad – toda – en el anlisis del problema como fenmeno permanente, a fin de obtener una percepcin REAL. Recordemos que el delito, el hecho punible, constituye realmente una decisin poltica de tipificacin en tanto responda a una Reaccin Social Negativa frente al hecho, por considerar que de verdad TRANSGREDE bienes que para la sociedad resultan tan importantes que son tutelables por parte de los Estados. Siendo consecuencia de la Reaccin Social Negativa, el problema del delito no puede tratarse sin la participacin del conglomerado social reactivo, ni los medios de control pueden escapar a l. De su parte, porque como instancia social, debe hacerse efectivo el deber de la comunidad de participar comprometidamente en el manejo del problema. En la medida en que se logre una apropiacin del problema por parte de la comunidad, en la medida en que sta no perciba el crimen como un asunto ajeno a ella, en la medida en que entienda que el problema no es cuestin reservada al Estado protector, la sociedad civil comenzar a ser instancia misma de control de medidas, de efectividad y por tanto canal de prevencin.

• Exige ser analizada en conjunto con las polticas de represin (ex post) del hecho de manera que no resulte un paralelismo antagnico; la poltica criminal en una sola y hace parte, desde luego, de la poltica general y del modelo estatal. Entre otras, porque, como en su oportunidad lo manifest el abogado Pierre LYON – CAEN, ciertas medidas de represin, en s mismas, y en cierta medida constituyen instrumento de prevencin (finalidad de prevencin especial de la pena- intimidacin).

Sobre este punto cabe recordar , las Instituciones se mueven, en materia de tratamiento del crimen, desde dos polos complementarios: la justicia, encargada de manejar la criminalidad cuando sta ya se ha cometido (represin) y la poltica, encargada de evaluar el comportamiento del fenmeno, la efectividad de los instrumentos de combate existentes y el diseo de polticas – valga la redundancia – o medidas a partir del diagnstico.

• Exige la instrumentalizacin del material para diagnstico.

Segn muestra la experiencia en Europa, los elementos de diagnstico ms importantes en la materia, son los siguientes:

f El tratamiento tradicional en trminos de polica y justicia es insuficiente para llegar a un verdadero conocimiento de la delincuencia.

f Los factores de la delincuencia se encuentran ms prximos de aquellos que conducen al suicidio, a la alcoholizacin, a la toxicomana y son particularmente: los cambios bruscos en la vida familiar, las condiciones de alojamiento deterioradas, los problemas de desempleo, la desaparicin de los modos informales o tradicionales de control social, la ausencia de actividades de esparcimiento o culturales. Tales factores desde luego devienen agravados dentro de los contextos de desempleo masivo y de duracin prolongada, del desarrollo de los mercados de drogas, y la propagacin y valor social que significa la adquisicin de bienes, cada vez ms numerosos pero inaccesibles a una gran franja de la poblacin.

f Para que sea eficaz, una poltica a largo plazo debe involucrar todos estos factores, ser evolutiva y adaptable a las circunstancias locales. Por tanto, y en concordancia con lo sealado anteriormente, es necesario comprometer, adems de las distintas instancias de la administracin (polica, justicia, servicios sociales, salud pblica, educacin, cultura, asuntos residenciales), tambin como comprometidos, a otros sectores de la sociedad como los sindicatos, las asociaciones y otro tipo de organizaciones.

f Para luchar tilmente contra la delincuencia, es preciso combinar prevencin social y sancin, aplicando la ley de manera clara y permanente.

f En fin, si se desea combatir la criminalidad efectivamente a partir de la reduccin del sentimiento de inseguridad, los Estados debemos darnos a la tarea de no preocuparnos nicamente de los delincuentes y su tratamiento, sino tambin estructurar una fuerza de sociedad civil, de potenciales vctimas de las infracciones, como instancias comprometidas en el problema.

La adopcin de medidas de prevencin sobre diagnsticos errados puede resultar peligrosa en el sentido de que la "solucin" adoptada para una situacin ideal (no real) muy seguramente va a producir, si no efectos contrarios, por lo menos efectos frustrantes como solucin. As, las herramientas de medicin del comportamiento no solo del crimen, sino tambin de las situaciones causales que se mencionaron atrs, cuantitativos y sociales, deben resultar absolutamente apropiados para que el resultado permita un diagnstico certero.

Ello implica la adaptacin de infraestructuras administrativas capaces de recepcionar la informacin peridica y sistemtica sobre todas y cada una de tales realidades, analizarla y producir diagnsticos certeros.

2.   EXPERIENCIAS

FRANCIA. Durante los aos 80’s los lderes de la derecha en Francia, orgullosos de oponerse a una izquierda poco inclinada a asumir una poltica de prevencin y de orden, acreditaron la idea de que el crecimiento de la criminalidad era producto de la laxitud de los gobiernos. Esta hiptesis, aparentemente persuasiva, no produjo un resultado positivo frente a su anlisis. De hecho, fue a lo largo de la dcada de los 60 y posteriormente durante los aos 70, que se constat, paralelamente a un crecimiento de la violencia, un sensible aumento del sentimiento de inseguridad.

En un clima donde la inseguridad pas a ocupar el primer rango de las preocupaciones del Estado, en marzo de 1976 el gobierno francs decidi crear un comit de estudios sobre la violencia, la criminalidad y la delincuencia, compuesto por personalidades de todos los sectores de la poblacin, presidido por Alain Peyerfitte, quien rindi un informe pblico y formul 105 recomendaciones:

El informe, que hizo del sentimiento de inseguridad el hilo conductor de su desarrollo, present un diagnstico claro: El repentino aumento de la violencia en Francia se inscribe en el curso de los ltimos aos, segn las cifras oficiales sobre criminalidad: el doble de crmenes y delitos en 1975, en relacin con los ocurridos en 1967; cinco veces ms robos a mano armada .... Todos los sondeos de la poca ilustran la inquietud de los franceses: el 67% de las personas encuestadas se sentan "menos seguras que antes", el 48% juzgaba que la criminalidad iba a aumentar durante los prximos diez aos, el 82% de los franceses estimaban que vivan en una "sociedad de violencia".

El informe Peyrefitte subray, entonces, la presencia de signos patgenos de la vida urbana: " Durante mucho tiempo al margen, la violencia se instal en el corazn de la ciudad. An no la domina, pero si nada se hace, ese momento llegar sin duda", afirma.

Ren Bacman concluy en 1973 despus de realizar una encuesta sobre los alrededores del miedo: " El miedo nos gana... si nada cambia, nos faltan diez aos para habituarnos al miedo."

Contra las expectativas de una opinin decididamente favorable a la represin, el informe opta definitivamente por recomendaciones de polticas de prevencin liberales, referencia obligada para todos aquellos que con posterioridad reflexionaron sobre la poltica de la ciudad. Recomend, entre otros, la abolicin de la pena de muerte, el aumento en el nmero de educadores, la participacin de la sociedad – toda -, desde luego canalizada, de los ciudadanos, en los programas de prevencin.

Segn un reciente estudio realizado por el Ministerio de Justicia – Direccin de Asuntos Criminales – de Francia, el sensible progreso de la delincuencia, asociado al sentimiento de inseguridad, se explica por causas esenciales, a saber:

• A partir de los aos 75 y 76 la inseguridad devino una cuestin netamente poltica. La utilizacin poltica del fenmeno de la delincuencia, y su tratamiento por parte de la prensa penetr la conciencia colectiva, la inseguridad se desarroll tan fcilmente como la crisis econmica y fragiliz los lechos de la poblacin.
• Los medios tradicionales e institucionales de lucha contra la delincuencia: los recursos policivos y la justicia penal, se revelaron como ineptos (no idneos) para luchar contra ese tipo de delincuencia, los procedimientos y las sanciones devinieron pesados e inadaptados , la prisin favoreci frecuentemente la reincidencia.

Durante tal poca, dos polticas coexistieron paralelas:

1. Las acciones de PREVENCION relevantes (excluyentes) de la accin social de las mayoras, y reservadas a minoras, y que poco a poco se fueron encontrando menos eficaces habida cuenta de la degradacin de la situacin social general.
2. Una poltica de REPRESION conducida exclusivamente por la polica y la justicia.

Tal situacin no poda terminar sino en una ruptura. Se hizo pues imperiosa la evolucin hacia modificaciones GENERALES de POLITICA NACIONAL sobre el diagnstico de que una POLITICA CRIMINAL SERIA, de eficacia, procede de un anlisis global de cuyo seno la represin no puede ser disociada de los esfuerzos de PREVENCION.

Una prevencin eficaz es, en efecto, la primera salvaguardia de los ciudadanos. Las mismas causas producen los mismos efectos.

Desde la creacin, en 1983, del Consejo Nacional de Prevencin de la Delincuencia, la poltica de prevencin de la delincuencia es institucionalmente el fruto de una cooperacin entre entre los municipios y los departamentos de una parte, la Institucin Judicial y el conjunto de los servicios pblicos de la otra.

La insercin local de jurisdicciones se facilit por la existencia de un Consejo Departamental en cada prefectura y de ms de 500 consejos municipales de prevencin de la delincuencia.

La creacin de la delegacin interministerial para las municipalidades, debe permitir tambin intensificar esta poltica de comunicacin entre las Instituciones Polticas, Judiciales y las colectividades locales.

ESTADOS UNIDOS. (San Antonio- Texas). La Comisin para la Prevencin de la Delincuencia de la zona Metropolitana de San Antonio, compuesta por 29 miembros (elegidos locales, iglesia, medio de los negocios, servicios se salud, educadores, la polica, la justicia, las organizaciones sociales y las ‘asociaciones de barrio’) tiene 4 grandes objetivos: a). - sensibilizacin de la comunidad y participacin comunitaria en las actividades de prevencin (con la creacin del consejo de empresas de Texas del sur para la lucha contra la delincuencia, el establecimiento de un servicio municipal encargado de promover las asociaciones de barrio y un refuerzo de las actividades de polica comunitarias); b).- la puesta en marcha de servicios sociales, de servicios de educacin y de espacios para los jvenes; c).- ms responsabilidades para los jvenes delincuentes (a travs de un proyecto piloto con miras a rehabilitar a los delincuentes violentos, el refuerzo de programas de trabajo al servicio de la comunidad para reemplazar las soluciones judiciales tradicionales y la promulgacin de disposiciones sobre escolaridad diurna obligatoria); d).- lucha contra la violencia en las calles sobre bases de prevencin de violencia en las familias y una cooperacin ms recta entre los servicios de represin a todo nivel (creando un servicio encargado de coordinar la lucha contra la violencia al interior de la familia, proporcionando al personal de polica una mayor formacin).

DELFT. (Pases Bajos). El programa de lucha contra la delincuencia en Delft constituye una experiencia excepcional que demuestra cmo las autoridades municipales pueden contribuir eficazmente a la prevencin en este campo. En los barrios residenciales desfavorecidos donde la delincuencia y la desintegracin del tejido social presentan graves problemas, la municipalidad de Delft adopt un programa fundado sobre las acciones siguientes:

• Aplicacin de medidas de orden social, por ejemplo organizacin de actividades para los jvenes y nombramiento de trabajadores sociales en los barrios.
• Mejoramiento de la vigilancia y de conservacin de los alojamientos, principalmente a travs del reclutamiento de guardianes.
• Arreglo del entorno para facilitar la vigilancia de los parques y las vas y para luchar contra el vandalismo y controlar mejor el acceso a las edificaciones.
• Conversin de un cierto nmero de viviendas y alojamientos inicialmente previstos para familias numerosas, en alojamientos para dos o tres personas a fin de evitar que un gran nmero de jvenes compartan el mismo espacio.
• Consulta sistemtica a los habitantes en punto a la adopcin de toda proposicin de cambio.

WOLVERHAMTON (Reino Unido).- En 1989 se cre un Comit de orientacin sobre prevencin de la delincuencia compuesto por representantes oficiales electos y los responsables de los servicios municipales (polica, cmaras de comercio, servicios comunitarios). Todos se pusieron a la tarea de disear una estrategia para la seguridad comunitaria y la lucha contra la delincuencia juvenil: establecimiento de cercos en zonas vulnerables, crear un centro de albergue comunitario, elaborar un programa de actividades de bienestar, a reclutar personas que se ocupen de dirimir los diferendos entre vecinos, instituir centros de actividades para adolescentes. En tres aos y medio, el nmero de delitos contra la propiedad disminuy en un 40%.

FILIPINAS . El Consejo Nacional para el Orden Pblico, dentro de un cuadro de estrategia de prevencin contra la delincuencia previ para 1994 el refuerzo del rol de las comunidades, cuya tarea primordial fue la de asegurar una recta cooperacin entre los consejos regionales y locales y propiciar un acercamiento multidisciplinario de anlisis. El plan prev tambin esfuerzos para establecer comits de prevencin a nivel local (barangay) as como en las escuelas y universidades. A fin de disponer de una base slida, una encuesta exhaustiva sobre la eficacia de programas comunitarios de prevencin de la delincuencia fue puesto en marcha en las principales ciudades.

Las medidas adoptadas por otros pases durante la ltima dcada permiten sacar algunas conclusiones importantes sobre claves para la instauracin de programas de prevencin del delito:

a.- Los programas deben estar fundados sobre un enfoque multisectorial del problema.

b.- Deben comportar una evaluacin de las metodologas utilizadas.

c.- Deben estar apoyados por las autoridades a fin de asegurar trabajos de investigacin, acciones de formacin, financiacin y la puesta en marcha de proyectos piloto apropiados.

Son estrategias cuyos componentes tendran en cuenta factores situacionales, sociales y comunitarios, de manera simultnea y complementarias . La participacin de la sociedad en la ejecucin de los programas se facilitar si sta se encuentra implicada en el proyecto y el proyecto responde a sus necesidades.

3.   PROPUESTAS

He sido honrosamente designado para presentar el tema ante la Reunin Preparatoria de Expertos de manera que nos permita propiciar el intercambio de experiencias en materia de Prevencin del Delito y estudiar posibles acciones encaminadas a mejorar las condiciones de seguridad ciudadana, sobre la base de la complementariedad en relacin con mecanismos y temas ya adelantados por otras Instituciones, a efecto de no incurrir en la repeticin de esfuerzos ya intentados.

1. Replanteamiento de la Poltica Criminal Represiva. Hacia una poltica de Prevencin.

Efectuada la presentacin del tema " La prevencin del delito" de una manera sucinta, parecera que un primer tema de reflexin girara en torno a los mecanismos tradicionales de percepcin del ‘crimen’, desde la infraestructura misma del Estado.

En trminos sociales, de conformidad con lo expuesto, resulta ms rentable la inversin en Prevencin del Delito, lo que implica un drstico giro de la estrategia hacia el refuerzo de la investigacin epidemiolgica.

2. La COGESTION.

La percepcin. La cogestin, entendida como participacin comn de varias instancias, en trminos empresariales como la participacin del personal en la administracin o gestin de una empresa resulta tema de particular importancia, atendidas las reflexiones sobre la forma tradicional en que los Estados hemos venido abordando el problema del ‘crimen’.

Valdra la pena volver sobre la manera de percibir el asunto criminal por parte de los Estados, desde la superestructura del poder, en el entendido de que sta no nos presenta un panorama real del problema, de manera que creemos que vale la pena invertir tal esquema de conocimiento-percepcin de manera que sea posible ampliar la base de conocimiento a partir de la relacin con la sociedad civil y con las situaciones reales relacionadas con los fenmenos delictivos, de manera que sea ese pilar el que alimente el panorama a fin de lograr una visin real de la cuestin.

Un segundo tema de reflexin sobre este tem sera la alternativa de presentar propuestas sobre eventuales medidas de prevencin a partir de la disminucin del sentimiento de inseguridad.

Desde luego, todo ello inscrito en trminos de cooperacin internacional e intercambio de experiencias exitosas en otros pases, que nos permitan partir de cimientos slidos en materia de poltica criminal.

El diagnstico. Un siguiente paso consistira en la adopcin de medidas tendientes a instrumentalizar los canales de conocimiento. La Secretara General de la OEA ha elevado importantes recomendaciones sobre el particular: el fenmeno del sub registro, asociado a una ausente cultura de la informacin en nuestro medio, impide tener una presentacin completa y actualizada del movimiento cuantitativo de la criminalidad.

Son las recomendaciones de la Secretara General de la OEA:

1. Promover la unificacin de criterios en la recoleccin de estadsticas relevantes sobre el tema de la criminalidad. Para ello, se puede conformar un grupo de expertos para que estudie el problema y formule recomendaciones que puedan ser desarrolladas por la OEA y los pases miembros.
2. Mantener un banco de informacin sobre algunos indicadores de criminalidad en el hemisferio; sobre los nuevos mtodos y tcnicas de medicin, registro y seguimiento de indicadores de violencia; sobre las iniciativas polticas y legislativas en todos los campos de lucha contra el crimen; sobre los expertos en la materia; y sobre los nuevos mtodos de control interno en los cuerpos policiales. Dicha informacin estara disponible para todos los pases.

Adicional a ello, parecera importante reflexionar en torno al tema del diagnstico sobre las situaciones causa de criminalidad (incluidos los instrumentos de represin y sus efectos), a fin de poder lograr, en la medicin, una articulacin entre los fenmenos delictivos y dichas situaciones, de manera que el diagnstico resulte completo y real.

Segn el Boletn de Informacin de la UNCJIN (1994-1995), "es deseable afectar proyectos de prevencin de la delincuencia de personas que sean capaces de utilizar tiles de planificacin analtica y estratgica y de promover acciones multidisciplinarias, lo que implica el desaarrollo de las siguientes actividades:

• " Anlisis de las caractersticas de la criminalidad local.

• " Identificacin de las causas del fenmeno.

• " Recenso de los costos y las ventajas de los diferentes mtodos de lucha contra los factores causa.

• " Toma de decisiones concernientes a los mtodos a adoptar, las personas encargadas de aplicarlos, mecanismos de coordinacin y agendas.

• " Establecimiento de presupuestos adecuados para la realizacin de actividades.

• " Puesta en marcha de un proceso que permita el anlisis costos – beneficios, validado.

" En cuanto hace a los apoyos, dentro de un marco de participacin ciudadana, las comunidades tendrn necesidad del apoyo institucional e internacional, para el desarrollo de las siguientes tareas:

• " Observacin y anlisis de las principales tendencias de la sociedad y de la delincuencia. (Cada regin tendr unas caractersticas particulares).

• " Recoleccin y difusin de una grande escala de informacin sobre "causas" de la delincuencia.

• " Elaboracin de mejores mtodos de evaluacin.

• " Acceso a mtodos eficaces seguidos en el mundo y que puedan ser adaptados a condiciones locales.

• " Cooperacin con los organismos oficiales para la elaboracin de estrategias sociales.

• " Formacin de participantes."

La definicin de polticas conjuntas.

Solamente a partir de la definicin del esquema bsico de percepcin del problema y los diagnsticos completos ser posible entrar al tema de reflexin sobre la formulacin de polticas y la adopcin de medidas de prevencin.

Ello, desde luego, no obsta para ir adelantando la muy valiosa recomendacin de la Secretara General de la Organizacin de Naciones Unidas de recopilar un conjunto de polticas y programas aplicados en distintos pases y ciudades del hemisferio y promover mecanismos de intercambio de los mismos. Entre estos mecanismos se podra proponer la realizacin peridica de esfuerzos hemisfricos a los cuales se convoquen representantes de los gobiernos nacionales y locales, policas, miembros del sector justicia, acadmicos y voceros de las ONG’s; buscar que se incluya en la agenda de las reuniones de los alcaldes y los ministros el examen sistemtico de esos temas. La OEA podra, segn la recomendacin, coordinar la conformacin de redes de autoridades civiles y policiales entre pases para cooperar con temas especficos; y conformar grupos de expertos para formular recomendaciones. A continuacin se hace la presentacin de sus propuestas:

En consulta con la Presidencia de la Comisin Jurdica y Poltica de la OEA y con algunas delegaciones de los pases miembros, la Secretara General concluye que resultara oportuno realizar el ejercicio sobre la definicin de acciones complementarias, en los trminos sealados por la Resolucin 1562 de la ltima Asamblea General de la OEA.

En este sentido, al presentar dichas recomendaciones, la OEA persigue contribuir al proceso de discusin, consultas y negociacin que se llevar a cabo entre los pases, con miras a fijar un temario y convocar la reunin de expertos gubernamentales que habr de establecer los parmetros y lineamientos sobre los cuales se desarrollar la cooperacin hemisfrica en estos temas.

1. Medicin del crimen y la violencia, Sistemas de Informacin y Bancos de Datos.

• A juicio de la Secretara general, uno de los problemas con que se enfrentan las autoridades para elaborar los diagnsticos sobre criminalidad y violencia y disear las polticas pblicas para controlarlas, es la deficiencia de los sistemas de medicin y observacin del delito. Este aspecto se relaciona con fenmenos de SUB - REGISTRO, ausencia de denuncias y, en algunas ocasiones, inconsistencia en las cifras teniendo en cuenta una u otra dependencia pblica.

Otro denominador comn consiste en la ausencia o escasa referencia a la medicin de la violencia no criminal (peleas, rias, etc. etc.). Este hecho sugiere que el problema se trata como un fenmeno aislado y por tanto las medidas preventivas deben ser distintas. El incluir esta violencia en un mismo paquete con el crimen y asimilar la violencia homicida a este tipo de conducta, ocasiona graves confusiones en materia de poltica.

Se sabe que muchos pases vienen desarrollando novedosos sistemas en los cuales se combinan los instrumentos tradicionales de medicin de la criminalidad basados en las denuncias (criminalidad aparente) con aquellos elaborados a partir de encuestas a la poblacin (encuestas de victimizacin) y monitoreo permanente de algunos delitos graves como el secuestro lo cual ha incidido positivamente en la obtencin de mejores resultados y ms completos indicadores. Igualmente en algunos pases han sido particularmente exitosos los enfoques epidemiolgicos, que recogen cifras de violencia personal e intrafamiliar bajo la responsabilidad de los servicios de salud pblica. Tambin se conocen los esfuerzos de organizaciones como la OPS en el rea de Medicina Legal por estandarizar completos registros de las causas y circunstancias que rodean la muerte de las personas, y no simplemente limitarse a realizar una contabilidad de las defunciones.

• Otro problema que se percibe es el relacionado con los fenmenos de criminalidad que se presentan al interior de los cuerpos policiales. Sobre el particular en algunas grandes ciudades del hemisferio se han desarrollado importantes iniciativas en materia de sistemas de informacin geogrfica, sistematizacin de llamadas de la ciudadana y monitoreo de zonas crticas, entre otras, las cuales han demostrado resultados positivos. Contando con el instrumento de los modernos servicios de informacin, se pueden reforzar las medidas de control interno de las policas y disminuir significativamente los fenmenos de abusos de autoridad.

Sobre el tema de la medicin del crimen y la violencia, los sistemas de informacin y los bancos de datos, , los objetivos del trabajo seran:

f Promover la unificacin de criterios en la recoleccin de estadsticas relevantes sobre el tema de la criminalidad. Para ello, se puede conformar un grupo de expertos para que estudie el problema y formule recomendaciones que puedan ser desarrolladas por la OEA y los pases miembros.

f Mantener un banco de informacin sobre algunos indicadores de criminalidad en el hemisferio; sobre los nuevos mtodos y tcnicas de medicin, registro y seguimiento de indicadores de violencia; sobre las iniciativas polticas y legislativas en todos los campos de la lucha contra el crimen; sobre los expertos en la materia; y sobre los nuevos mtodos de control interno en los cuerpos policiales. Dicha informacin estara disponible para todos los pases.

2.   Polticas frente al crimen y la violencia.

• En varias ciudades del hemisferio bajo la iniciativa de alcaldes y autoridades locales, se vienen complementando novedosos programas de prevencin del crimen a travs de los servicios de educacin pblica y los medios de comunicacin, y contando para ello con el apoyo de las fundaciones privadas y las organizaciones no gubernamentales. Se trata de esfuerzos que indican que s se pueden disminuir significativamente las tasas de violencia cuando se establecen programas integrales que atacan los diferentes factores de riesgo, cuando existe voluntad poltica para implantarlos y cuando se establece una adecuada cooperacin entre las entidades pblicas, el sector privado y las ONG’s. Concretamente se trata de esfuerzos orientados a apoyar las familias y las poblaciones de "alto riesgo" como los jvenes, en aquellos lugares de mayor incidencia del crimen y actos violentos, al igual que promover a todo nivel los mecanismos de resolucin pacfica de conflictos.

Los objetivos sobre este punto seran:

1. Recopilar un conjunto de polticas y programas preventivos aplicados en distintos pases y ciudades del hemisferio y promover mecanismos para el intercambio de los mismos. Entre estos mecanismos se podra proponer la realizacin peridica de esfuerzos hemisfricos a los cuales se convoquen representantes de los gobiernos nacionales y locales, policas, miembros del sector justicia, acadmicos y voceros de las ONG’s; buscar que se incluya en la agenda de las reuniones de los alcaldes y los ministros el examen sistemtico de esos temas.
2. Con el mismo propsito la OEA podra coordinar la conformacin de redes de autoridades civiles y policiales entre pases para cooperar con temas especficos; y conformar grupos de expertos para formular recomendaciones.
3. Establecer un sistema de informacin hemisfrica que centralice y difunda la informacin sobre experiencias exitosas en la lucha contra el crimen y la prevencin de la delincuencia.
4. Promover estudios acadmicos en temas como el problema penitenciario, la delincuencia juvenil, la corrupcin de la polica y el sistema judicial, entre otros.

 

3.   Formacin en los campos de Polica, criminologa e investigacin criminal.

Muchas de las tcnicas y procedimientos que se utilizan en los programas de prevencin del crimen no forman – en algunos pases – parte de una disciplina o cuerpo de conocimiento al que se tenga acceso en las universidades o centros de estudio. La OEA podr promover el establecimiento de un curso de formacin o actualizacin policial profesional, contando para ello con la experiencia y conocimiento que brindan establecimientos de reconocida trayectoria en el hemisferio.

Los objetivos sobre este punto seran:

1. Organizar y promover la realizacin de cursos especializados sobre estos temas y ofrecer becas para los interesados en el hemisferio. La OEA podra promover el establecimiento de un curso de formacin o actualizacin policial profesional.
2. Promover programas de intercambio (o pasantas) de policas en instituciones de otros pases.
3. Facilitar o promover el acceso de miembros de las instituciones policiales y de justicia, as como de civiles (policy makers) y acadmicos interesados en el tema, a centros especiales sobre polica, criminologa e investigacin criminal.
4. Propiciar la cooperacin con otras entidades multilaterales, gobiernos, fundaciones privadas y ONG’s.

MARCO TEORICO

2.1. El asunto criminal como fenmeno poltico.

El problema del Crimen como hecho social permanente y la reaccin frente al mismo no escapan a la estructura poltica general de los aparatos estatales, de los modelos mismos de Estado, de las organizaciones particulares del Poder y la filosofa en que se inspiran. La definicin del hecho ‘desviado’ y el enfoque estatal sobre las respuestas al mismo constituyen – a juicio de muchos – importantes instrumentos de poder de quienes tienen en sus manos el gobierno de la sociedad.

En cuanto problemtica de carcter permanente (lo que no significa mutabilidad de sus formas segn el grado de desarrollo social y las caractersticas propias de cada conglomerado), el asunto delictivo exige de los Estados la definicin de polticas lo suficientemente slidas, estables en el tiempo y adecuadas a sus causas y momentos, que permitan rescatar la efectividad de las funciones propias de las medidas de prevencin, represin y control.

Entender el fenmeno del crimen como cuestin ajena – o an paralela - a los sistemas de concentracin social o darle un tratamiento aislado, de situacin de ‘anormalidad’, constituye a nuestro juicio un enfoque desatinado del problema. La comprensin de una nocin de conglomerado social exige contar dentro de sus elementos estructurales el problema del delito, de manera que la Poltica en materia criminal debe ser una constante preocupacin de los Estados, tal como lo es la Poltica Gubernamental en materia econmica, en materia de salud, de defensa nacional o en cualquiera otra estrategia pblica para enfrentar una realidad.

Un primer paso en lo poltico consiste entonces en aceptar la existencia del delito como realidad social y en llevar a cabo los diagnsticos de criminalidad desde – y no hacia - sus bases, de manera que la percepcin del problema responda a un autntico ejercicio de valoracin.

2.2. La seguridad. Concepcin.

" La mayor pulsin del hombre no es la Libido sino la necesidad de Seguridad".

Esta cita fue trada a colacin a propsito de un coloquio del Instituto de Altos Estudios de Francia sobre Seguridad Interior.

Como hecho social y poltico, la SEGURIDAD se encuentra inscrita como derecho fundamental natural e imprescriptible del Hombre desde la Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Adems, garantizada por una fuerza pblica instituida en beneficio de todos, hecho que desde un principio crea una tensin jurdico-poltica permanente entre Seguridad y Libertad.

Durante mucho tiempo, los Estados disearon respuestas autnomas a esas dos categoras de obligaciones, percibidas como si no tuvieran relacin alguna ente ellas:

• Las polticas sociales servan a proteger al individuo en riesgo de ruptura social.
• La poltica penal trataba de garantizar la seguridad reprimiendo a aquel que transgreda la ley, otra forma de ruptura social.

Fue en Europa, durante la post guerra que se produjeron las primeras evoluciones hacia la adopcin de mecanismos complementarios para enfrentar el problema de la inseguridad desde una poltica integral.

La filosofa durante los aos 80’s se dirigi hacia la premisa de que "la seguridad no puede ser un asunto reservado al Estado, a la Polica y a la Justicia; ella, la seguridad, es un asunto de todos".

Los documentos histricos muestran por su parte, que los periodos en los que se habla de inseguridad y de crecimiento de la delincuencia, normalmente corresponden a periodos de profundos cambios econmicos o sociales, tales como la industrializacin, el urbanismo acelerado, la crisis econmica, las mutaciones polticas, las guerras. Esa simple constante es suficiente para demostrar que, estadsticamente, la delincuencia no es ms que un equifenmeno relacionado con otros tipos de desorden, de dificultad.

En el escenario de la sociedad contempornea caracterizada por los acelerados procesos de transformacin, donde el hombre se debate entre la paradoja del desencadenamiento de las expresiones de violencia ms atroces y sofisticadas, de la invencin de los ms poderosos medios de destruccin masiva del planeta – por un lado - y los avances de la tcnica en la medicina, la biologa, la higiene, la salubridad, la proteccin de sus derechos fundamentales y la preocupacin de los Estados por proteger a los ciudadanos y garantizarles su seguridad – por el otro -, la percepcin de los problemas de inseguridad no es, como resulta lgico, positiva.

Dentro de nuestro medio y momento histrico, parece particularmente importante analizar el tema de las grandes concentraciones a partir de la cual se ha elevado la teora de "La metrpoli como lugar de produccin de la desviacin."

A sta se refieren los expertos en los siguientes trminos:

" El desplazamiento de la explicacin sobre las causas de la criminalidad, de los elementos biolgicos y patolgicos de la desviacin se ha pasado a la exploracin de elementos culturales y estructurales.

" Tal como lo han demostrado esta y otras investigaciones, la alarma social y el miedo a la criminalidad estn vinculados sobretodo al estereotipo de criminalidad de cual es portador el sentido comn, el que a su vez es sostenido ampliamente por la accin de los medios de comunicacin de masas. Estereotipo que influencia incluso las propias investigaciones sobre el desarrollo de la criminalidad en la metrpoli y en especial el propio mtodo de relevamiento estadstico.

" Las investigaciones acerca de la imagen de la criminalidad y la alarma social a ella vinculada, muestran una relativa independencia en lo que respecta a la real percepcin de la criminalidad por parte de los entrevistados.

" Ms all de la inmediata visibilidad profundamente selectiva de ciertos fenmenos criminales, actan aqu los efectos de los medios de comunicacin de masas y de la circulacin en masa de las imgenes agregando a la percepcin real una especie de percepcin imaginaria de la criminalidad tradicional."

Ciertamente, las ciudades presentan varias aristas: de una parte, lugares de cambio, de cultura, de progreso y de intercambio; de la otra, son los lugares donde se concentran todas las diferencias, las tensiones, los conflictos.

Es por ello que en el medio urbano emergen ms fuertes, ms rpidos, sobretodo ms visibles, los sntomas de las crisis.

Con el generalizado desplazamiento de los campos hacia las ciudades

La percepcin a partir del sentimiento de inseguridad (imagen de la criminalidad) , el diagnstico y la respuesta estatal.

Tengo la impresin de que, tradicionalmente, el esquema de visin del problema del crimen se dirige desde la superestructura misma del Estado hacia sus bases, desde el sentimiento de la potencial vctima hacia su agresor. Esto es, a partir de lo que en nuestro sentir consiste el problema y no desde la realidad misma de l.

De esta manera, desde la percepcin del problema del crimen bajo la presin del sentimiento – siempre temeroso - de inseguridad, el punto de equilibrio se desplaza, la respuesta ideal se distorsiona hacia reacciones siempre coercitivas, de represin.

Justamente a esa distorsin en la percepcin del problema es a la que me refiero cuando hago alusin a una inversin tradicional en la manera de percibir el fenmeno criminal.

La lectura de las estadsticas crecientes sobre el comportamiento cuantitativo del fenmeno no se explica entonces frente a los ingentes esfuerzos de los Estados por combatirla. La cuestin lgica se plantea, pues, en trminos de " porqu el crecimiento desmesurado del delito, no obstante las drsticas medidas adoptadas contra l? En otras palabras, estamos en presencia de una frustrante consecuencia que no responde a la finalidad de las medidas de control adoptadas frente al problema; a una ineficacia o insuficiencia de las soluciones que a nuestro entender resultaran adecuadas.

Este esquema refleja el crculo vicioso de la "reproduccin del crimen" a partir del propio sistema.

Dentro de esta tradicional estructura de percepcin, an las medidas de PREVENCION pueden resultar, bien represivas, bien inanes a la problemtica real, en tanto responden a una visin imaginaria (en el buen sentido) como consecuencia de la percepcin sensorial del problema desde el sentimiento de inseguridad.

Reflexionar, entonces, sobre una poltica de prevencin del crimen adecuada no puede ser tampoco un ejercicio aislado de las Instituciones Estatales; la prevencin del crimen exige diagnsticos menos fros que la simple lectura de las cifras sobre el comportamiento del delito. Es necesario efectuar un diagnstico real del problema y, sobretodo, comprenderlo. Escuchar la percepcin de la sociedad civil, sus aportes y sus "esperas" de la accin del estaado, del servicio central, es –para ver la realidad – indispensable.

• Exige involucrar a la colectividad – toda – en el anlisis del problema como fenmeno permanente, a fin de obtener una percepcin REAL. Recordemos que el delito, el hecho punible, constituye realmente una decisin poltica de tipificacin en tanto responda a una Reaccin Social Negativa frente al hecho, por considerar que de verdad TRANSGREDE bienes que para la sociedad resultan tan importantes que son tutelables por parte de los Estados. Siendo consecuencia de la Reaccin Social Negativa, el problema del delito no puede tratarse sin la participacin del conglomerado social reactivo, ni los medios de control pueden escapar a l. De su parte, porque como instancia social, debe hacerse efectivo el deber de la comunidad de participar comprometidamente en el manejo del problema. En la medida en que se logre una apropiacin del problema por parte de la comunidad, en la medida en que sta no perciba el crimen como un asunto ajeno a ella, en la medida en que entienda que el problema no es cuestin reservada al Estado protector, la sociedad civil comenzar a ser instancia misma de control de medidas, de efectividad y por tanto canal de prevencin.

• Exige ser analizada en conjunto con las polticas de represin (ex post) del hecho de manera que no resulte un paralelismo antagnico; la poltica criminal en una sola y hace parte, desde luego, de la poltica general y del modelo estatal. Entre otras, porque, como en su oportunidad lo manifest el abogado Pierre LYON – CAEN, ciertas medidas de represin, en s mismas, y en cierta medida constituyen instrumento de prevencin (finalidad de prevencin especial de la pena- intimidacin).

Sobre este punto cabe recordar , las Instituciones se mueven, en materia de tratamiento del crimen, desde dos polos complementarios: la justicia, encargada de manejar la criminalidad cuando sta ya se ha cometido (represin) y la poltica, encargada de evaluar el comportamiento del fenmeno, la efectividad de los instrumentos de combate existentes y el diseo de polticas – valga la redundancia – o medidas a partir del diagnstico.

• Exige la instrumentalizacin del material para diagnstico.

Segn muestra la experiencia en Europa, los elementos de diagnstico ms importantes en la materia, son los siguientes:

f El tratamiento tradicional en trminos de polica y justicia es insuficiente para llegar a un verdadero conocimiento de la delincuencia.

f Los factores de la delincuencia se encuentran ms prximos de aquellos que conducen al suicidio, a la alcoholizacin, a la toxicomana y son particularmente: los cambios bruscos en la vida familiar, las condiciones de alojamiento deterioradas, los problemas de desempleo, la desaparicin de los modos informales o tradicionales de control social, la ausencia de actividades de esparcimiento o culturales. Tales factores desde luego devienen agravados dentro de los contextos de desempleo masivo y de duracin prolongada, del desarrollo de los mercados de drogas, y la propagacin y valor social que significa la adquisicin de bienes, cada vez ms numerosos pero inaccesibles a una gran franja de la poblacin.

f Para que sea eficaz, una poltica a largo plazo debe involucrar todos estos factores, ser evolutiva y adaptable a las circunstancias locales. Por tanto, y en concordancia con lo sealado anteriormente, es necesario comprometer, adems de las distintas instancias de la administracin (polica, justicia, servicios sociales, salud pblica, educacin, cultura, asuntos residenciales), tambin como comprometidos, a otros sectores de la sociedad como los sindicatos, las asociaciones y otro tipo de organizaciones.

f Para luchar tilmente contra la delincuencia, es preciso combinar prevencin social y sancin, aplicando la ley de manera clara y permanente.

f En fin, si se desea combatir la criminalidad efectivamente a partir de la reduccin del sentimiento de inseguridad, los Estados debemos darnos a la tarea de no preocuparnos nicamente de los delincuentes y su tratamiento, sino tambin estructurar una fuerza de sociedad civil, de potenciales vctimas de las infracciones, como instancias comprometidas en el problema.

La adopcin de medidas de prevencin sobre diagnsticos errados puede resultar peligrosa en el sentido de que la "solucin" adoptada para una situacin ideal (no real) muy seguramente va a producir, si no efectos contrarios, por lo menos efectos frustrantes como solucin. As, las herramientas de medicin del comportamiento no solo del crimen, sino tambin de las situaciones causales que se mencionaron atrs, cuantitativos y sociales, deben resultar absolutamente apropiados para que el resultado permita un diagnstico certero.

Ello implica la adaptacin de infraestructuras administrativas capaces de recepcionar la informacin peridica y sistemtica sobre todas y cada una de tales realidades, analizarla y producir diagnsticos certeros.

2.   EXPERIENCIAS

FRANCIA. Durante los aos 80’s los lderes de la derecha en Francia, orgullosos de oponerse a una izquierda poco inclinada a asumir una poltica de prevencin y de orden, acreditaron la idea de que el crecimiento de la criminalidad era producto de la laxitud de los gobiernos. Esta hiptesis, aparentemente persuasiva, no produjo un resultado positivo frente a su anlisis. De hecho, fue a lo largo de la dcada de los 60 y posteriormente durante los aos 70, que se constat, paralelamente a un crecimiento de la violencia, un sensible aumento del sentimiento de inseguridad.

En un clima donde la inseguridad pas a ocupar el primer rango de las preocupaciones del Estado, en marzo de 1976 el gobierno francs decidi crear un comit de estudios sobre la violencia, la criminalidad y la delincuencia, compuesto por personalidades de todos los sectores de la poblacin, presidido por Alain Peyerfitte, quien rindi un informe pblico y formul 105 recomendaciones:

El informe, que hizo del sentimiento de inseguridad el hilo conductor de su desarrollo, present un diagnstico claro: El repentino aumento de la violencia en Francia se inscribe en el curso de los ltimos aos, segn las cifras oficiales sobre criminalidad: el doble de crmenes y delitos en 1975, en relacin con los ocurridos en 1967; cinco veces ms robos a mano armada .... Todos los sondeos de la poca ilustran la inquietud de los franceses: el 67% de las personas encuestadas se sentan "menos seguras que antes", el 48% juzgaba que la criminalidad iba a aumentar durante los prximos diez aos, el 82% de los franceses estimaban que vivan en una "sociedad de violencia".

El informe Peyrefitte subray, entonces, la presencia de signos patgenos de la vida urbana: " Durante mucho tiempo al margen, la violencia se instal en el corazn de la ciudad. An no la domina, pero si nada se hace, ese momento llegar sin duda", afirma.

Ren Bacman concluy en 1973 despus de realizar una encuesta sobre los alrededores del miedo: " El miedo nos gana... si nada cambia, nos faltan diez aos para habituarnos al miedo."

Contra las expectativas de una opinin decididamente favorable a la represin, el informe opta definitivamente por recomendaciones de polticas de prevencin liberales, referencia obligada para todos aquellos que con posterioridad reflexionaron sobre la poltica de la ciudad. Recomend, entre otros, la abolicin de la pena de muerte, el aumento en el nmero de educadores, la participacin de la sociedad – toda -, desde luego canalizada, de los ciudadanos, en los programas de prevencin.

Segn un reciente estudio realizado por el Ministerio de Justicia – Direccin de Asuntos Criminales – de Francia, el sensible progreso de la delincuencia, asociado al sentimiento de inseguridad, se explica por causas esenciales, a saber:

• A partir de los aos 75 y 76 la inseguridad devino una cuestin netamente poltica. La utilizacin poltica del fenmeno de la delincuencia, y su tratamiento por parte de la prensa penetr la conciencia colectiva, la inseguridad se desarroll tan fcilmente como la crisis econmica y fragiliz los lechos de la poblacin.
• Los medios tradicionales e institucionales de lucha contra la delincuencia: los recursos policivos y la justicia penal, se revelaron como ineptos (no idneos) para luchar contra ese tipo de delincuencia, los procedimientos y las sanciones devinieron pesados e inadaptados , la prisin favoreci frecuentemente la reincidencia.

Durante tal poca, dos polticas coexistieron paralelas:

1. Las acciones de PREVENCION relevantes (excluyentes) de la accin social de las mayoras, y reservadas a minoras, y que poco a poco se fueron encontrando menos eficaces habida cuenta de la degradacin de la situacin social general.
2. Una poltica de REPRESION conducida exclusivamente por la polica y la justicia.

Tal situacin no poda terminar sino en una ruptura. Se hizo pues imperiosa la evolucin hacia modificaciones GENERALES de POLITICA NACIONAL sobre el diagnstico de que una POLITICA CRIMINAL SERIA, de eficacia, procede de un anlisis global de cuyo seno la represin no puede ser disociada de los esfuerzos de PREVENCION.

Una prevencin eficaz es, en efecto, la primera salvaguardia de los ciudadanos. Las mismas causas producen los mismos efectos.

Desde la creacin, en 1983, del Consejo Nacional de Prevencin de la Delincuencia, la poltica de prevencin de la delincuencia es institucionalmente el fruto de una cooperacin entre entre los municipios y los departamentos de una parte, la Institucin Judicial y el conjunto de los servicios pblicos de la otra.

La insercin local de jurisdicciones se facilit por la existencia de un Consejo Departamental en cada prefectura y de ms de 500 consejos municipales de prevencin de la delincuencia.

La creacin de la delegacin interministerial para las municipalidades, debe permitir tambin intensificar esta poltica de comunicacin entre las Instituciones Polticas, Judiciales y las colectividades locales.

ESTADOS UNIDOS. (San Antonio- Texas). La Comisin para la Prevencin de la Delincuencia de la zona Metropolitana de San Antonio, compuesta por 29 miembros (elegidos locales, iglesia, medio de los negocios, servicios se salud, educadores, la polica, la justicia, las organizaciones sociales y las ‘asociaciones de barrio’) tiene 4 grandes objetivos: a). - sensibilizacin de la comunidad y participacin comunitaria en las actividades de prevencin (con la creacin del consejo de empresas de Texas del sur para la lucha contra la delincuencia, el establecimiento de un servicio municipal encargado de promover las asociaciones de barrio y un refuerzo de las actividades de polica comunitarias); b).- la puesta en marcha de servicios sociales, de servicios de educacin y de espacios para los jvenes; c).- ms responsabilidades para los jvenes delincuentes (a travs de un proyecto piloto con miras a rehabilitar a los delincuentes violentos, el refuerzo de programas de trabajo al servicio de la comunidad para reemplazar las soluciones judiciales tradicionales y la promulgacin de disposiciones sobre escolaridad diurna obligatoria); d).- lucha contra la violencia en las calles sobre bases de prevencin de violencia en las familias y una cooperacin ms recta entre los servicios de represin a todo nivel (creando un servicio encargado de coordinar la lucha contra la violencia al interior de la familia, proporcionando al personal de polica una mayor formacin).

DELFT. (Pases Bajos). El programa de lucha contra la delincuencia en Delft constituye una experiencia excepcional que demuestra cmo las autoridades municipales pueden contribuir eficazmente a la prevencin en este campo. En los barrios residenciales desfavorecidos donde la delincuencia y la desintegracin del tejido social presentan graves problemas, la municipalidad de Delft adopt un programa fundado sobre las acciones siguientes:

• Aplicacin de medidas de orden social, por ejemplo organizacin de actividades para los jvenes y nombramiento de trabajadores sociales en los barrios.
• Mejoramiento de la vigilancia y de conservacin de los alojamientos, principalmente a travs del reclutamiento de guardianes.
• Arreglo del entorno para facilitar la vigilancia de los parques y las vas y para luchar contra el vandalismo y controlar mejor el acceso a las edificaciones.
• Conversin de un cierto nmero de viviendas y alojamientos inicialmente previstos para familias numerosas, en alojamientos para dos o tres personas a fin de evitar que un gran nmero de jvenes compartan el mismo espacio.
• Consulta sistemtica a los habitantes en punto a la adopcin de toda proposicin de cambio.

WOLVERHAMTON (Reino Unido).- En 1989 se cre un Comit de orientacin sobre prevencin de la delincuencia compuesto por representantes oficiales electos y los responsables de los servicios municipales (polica, cmaras de comercio, servicios comunitarios). Todos se pusieron a la tarea de disear una estrategia para la seguridad comunitaria y la lucha contra la delincuencia juvenil: establecimiento de cercos en zonas vulnerables, crear un centro de albergue comunitario, elaborar un programa de actividades de bienestar, a reclutar personas que se ocupen de dirimir los diferendos entre vecinos, instituir centros de actividades para adolescentes. En tres aos y medio, el nmero de delitos contra la propiedad disminuy en un 40%.

FILIPINAS . El Consejo Nacional para el Orden Pblico, dentro de un cuadro de estrategia de prevencin contra la delincuencia previ para 1994 el refuerzo del rol de las comunidades, cuya tarea primordial fue la de asegurar una recta cooperacin entre los consejos regionales y locales y propiciar un acercamiento multidisciplinario de anlisis. El plan prev tambin esfuerzos para establecer comits de prevencin a nivel local (barangay) as como en las escuelas y universidades. A fin de disponer de una base slida, una encuesta exhaustiva sobre la eficacia de programas comunitarios de prevencin de la delincuencia fue puesto en marcha en las principales ciudades.

Las medidas adoptadas por otros pases durante la ltima dcada permiten sacar algunas conclusiones importantes sobre claves para la instauracin de programas de prevencin del delito:

a.- Los programas deben estar fundados sobre un enfoque multisectorial del problema.

b.- Deben comportar una evaluacin de las metodologas utilizadas.

c.- Deben estar apoyados por las autoridades a fin de asegurar trabajos de investigacin, acciones de formacin, financiacin y la puesta en marcha de proyectos piloto apropiados.

Son estrategias cuyos componentes tendran en cuenta factores situacionales, sociales y comunitarios, de manera simultnea y complementarias . La participacin de la sociedad en la ejecucin de los programas se facilitar si sta se encuentra implicada en el proyecto y el proyecto responde a sus necesidades.

3.   PROPUESTAS

He sido honrosamente designado para presentar el tema ante la Reunin Preparatoria de Expertos de manera que nos permita propiciar el intercambio de experiencias en materia de Prevencin del Delito y estudiar posibles acciones encaminadas a mejorar las condiciones de seguridad ciudadana, sobre la base de la complementariedad en relacin con mecanismos y temas ya adelantados por otras Instituciones, a efecto de no incurrir en la repeticin de esfuerzos ya intentados.

1. Replanteamiento de la Poltica Criminal Represiva. Hacia una poltica de Prevencin.

Efectuada la presentacin del tema " La prevencin del delito" de una manera sucinta, parecera que un primer tema de reflexin girara en torno a los mecanismos tradicionales de percepcin del ‘crimen’, desde la infraestructura misma del Estado.

En trminos sociales, de conformidad con lo expuesto, resulta ms rentable la inversin en Prevencin del Delito, lo que implica un drstico giro de la estrategia hacia el refuerzo de la investigacin epidemiolgica.

2. La COGESTION.

La percepcin. La cogestin, entendida como participacin comn de varias instancias, en trminos empresariales como la participacin del personal en la administracin o gestin de una empresa resulta tema de particular importancia, atendidas las reflexiones sobre la forma tradicional en que los Estados hemos venido abordando el problema del ‘crimen’.

Valdra la pena volver sobre la manera de percibir el asunto criminal por parte de los Estados, desde la superestructura del poder, en el entendido de que sta no nos presenta un panorama real del problema, de manera que creemos que vale la pena invertir tal esquema de conocimiento-percepcin de manera que sea posible ampliar la base de conocimiento a partir de la relacin con la sociedad civil y con las situaciones reales relacionadas con los fenmenos delictivos, de manera que sea ese pilar el que alimente el panorama a fin de lograr una visin real de la cuestin.

Un segundo tema de reflexin sobre este tem sera la alternativa de presentar propuestas sobre eventuales medidas de prevencin a partir de la disminucin del sentimiento de inseguridad.

Desde luego, todo ello inscrito en trminos de cooperacin internacional e intercambio de experiencias exitosas en otros pases, que nos permitan partir de cimientos slidos en materia de poltica criminal.

El diagnstico. Un siguiente paso consistira en la adopcin de medidas tendientes a instrumentalizar los canales de conocimiento. La Secretara General de la OEA ha elevado importantes recomendaciones sobre el particular: el fenmeno del sub registro, asociado a una ausente cultura de la informacin en nuestro medio, impide tener una presentacin completa y actualizada del movimiento cuantitativo de la criminalidad.

Son las recomendaciones de la Secretara General de la OEA:

1. Promover la unificacin de criterios en la recoleccin de estadsticas relevantes sobre el tema de la criminalidad. Para ello, se puede conformar un grupo de expertos para que estudie el problema y formule recomendaciones que puedan ser desarrolladas por la OEA y los pases miembros.
2. Mantener un banco de informacin sobre algunos indicadores de criminalidad en el hemisferio; sobre los nuevos mtodos y tcnicas de medicin, registro y seguimiento de indicadores de violencia; sobre las iniciativas polticas y legislativas en todos los campos de lucha contra el crimen; sobre los expertos en la materia; y sobre los nuevos mtodos de control interno en los cuerpos policiales. Dicha informacin estara disponible para todos los pases.

Adicional a ello, parecera importante reflexionar en torno al tema del diagnstico sobre las situaciones causa de criminalidad (incluidos los instrumentos de represin y sus efectos), a fin de poder lograr, en la medicin, una articulacin entre los fenmenos delictivos y dichas situaciones, de manera que el diagnstico resulte completo y real.

Segn el Boletn de Informacin de la UNCJIN (1994-1995), "es deseable afectar proyectos de prevencin de la delincuencia de personas que sean capaces de utilizar tiles de planificacin analtica y estratgica y de promover acciones multidisciplinarias, lo que implica el desaarrollo de las siguientes actividades:

• " Anlisis de las caractersticas de la criminalidad local.

• " Identificacin de las causas del fenmeno.

• " Recenso de los costos y las ventajas de los diferentes mtodos de lucha contra los factores causa.

• " Toma de decisiones concernientes a los mtodos a adoptar, las personas encargadas de aplicarlos, mecanismos de coordinacin y agendas.

• " Establecimiento de presupuestos adecuados para la realizacin de actividades.

• " Puesta en marcha de un proceso que permita el anlisis costos – beneficios, validado.

" En cuanto hace a los apoyos, dentro de un marco de participacin ciudadana, las comunidades tendrn necesidad del apoyo institucional e internacional, para el desarrollo de las siguientes tareas:

• " Observacin y anlisis de las principales tendencias de la sociedad y de la delincuencia. (Cada regin tendr unas caractersticas particulares).

• " Recoleccin y difusin de una grande escala de informacin sobre "causas" de la delincuencia.

• " Elaboracin de mejores mtodos de evaluacin.

• " Acceso a mtodos eficaces seguidos en el mundo y que puedan ser adaptados a condiciones locales.

• " Cooperacin con los organismos oficiales para la elaboracin de estrategias sociales.

• " Formacin de participantes."

La definicin de polticas conjuntas.

Solamente a partir de la definicin del esquema bsico de percepcin del problema y los diagnsticos completos ser posible entrar al tema de reflexin sobre la formulacin de polticas y la adopcin de medidas de prevencin.

Ello, desde luego, no obsta para ir adelantando la muy valiosa recomendacin de la Secretara General de la Organizacin de Naciones Unidas de recopilar un conjunto de polticas y programas aplicados en distintos pases y ciudades del hemisferio y promover mecanismos de intercambio de los mismos. Entre estos mecanismos se podra proponer la realizacin peridica de esfuerzos hemisfricos a los cuales se convoquen representantes de los gobiernos nacionales y locales, policas, miembros del sector justicia, acadmicos y voceros de las ONG’s; buscar que se incluya en la agenda de las reuniones de los alcaldes y los ministros el examen sistemtico de esos temas. La OEA podra, segn la recomendacin, coordinar la conformacin de redes de autoridades civiles y policiales entre pases para cooperar con temas especficos; y conformar grupos de expertos para formular recomendaciones. A continuacin se hace la presentacin de sus propuestas:

En consulta con la Presidencia de la Comisin Jurdica y Poltica de la OEA y con algunas delegaciones de los pases miembros, la Secretara General concluye que resultara oportuno realizar el ejercicio sobre la definicin de acciones complementarias, en los trminos sealados por la Resolucin 1562 de la ltima Asamblea General de la OEA.

En este sentido, al presentar dichas recomendaciones, la OEA persigue contribuir al proceso de discusin, consultas y negociacin que se llevar a cabo entre los pases, con miras a fijar un temario y convocar la reunin de expertos gubernamentales que habr de establecer los parmetros y lineamientos sobre los cuales se desarrollar la cooperacin hemisfrica en estos temas.

1. Medicin del crimen y la violencia, Sistemas de Informacin y Bancos de Datos.

• A juicio de la Secretara general, uno de los problemas con que se enfrentan las autoridades para elaborar los diagnsticos sobre criminalidad y violencia y disear las polticas pblicas para controlarlas, es la deficiencia de los sistemas de medicin y observacin del delito. Este aspecto se relaciona con fenmenos de SUB - REGISTRO, ausencia de denuncias y, en algunas ocasiones, inconsistencia en las cifras teniendo en cuenta una u otra dependencia pblica.

Otro denominador comn consiste en la ausencia o escasa referencia a la medicin de la violencia no criminal (peleas, rias, etc. etc.). Este hecho sugiere que el problema se trata como un fenmeno aislado y por tanto las medidas preventivas deben ser distintas. El incluir esta violencia en un mismo paquete con el crimen y asimilar la violencia homicida a este tipo de conducta, ocasiona graves confusiones en materia de poltica.

Se sabe que muchos pases vienen desarrollando novedosos sistemas en los cuales se combinan los instrumentos tradicionales de medicin de la criminalidad basados en las denuncias (criminalidad aparente) con aquellos elaborados a partir de encuestas a la poblacin (encuestas de victimizacin) y monitoreo permanente de algunos delitos graves como el secuestro lo cual ha incidido positivamente en la obtencin de mejores resultados y ms completos indicadores. Igualmente en algunos pases han sido particularmente exitosos los enfoques epidemiolgicos, que recogen cifras de violencia personal e intrafamiliar bajo la responsabilidad de los servicios de salud pblica. Tambin se conocen los esfuerzos de organizaciones como la OPS en el rea de Medicina Legal por estandarizar completos registros de las causas y circunstancias que rodean la muerte de las personas, y no simplemente limitarse a realizar una contabilidad de las defunciones.

• Otro problema que se percibe es el relacionado con los fenmenos de criminalidad que se presentan al interior de los cuerpos policiales. Sobre el particular en algunas grandes ciudades del hemisferio se han desarrollado importantes iniciativas en materia de sistemas de informacin geogrfica, sistematizacin de llamadas de la ciudadana y monitoreo de zonas crticas, entre otras, las cuales han demostrado resultados positivos. Contando con el instrumento de los modernos servicios de informacin, se pueden reforzar las medidas de control interno de las policas y disminuir significativamente los fenmenos de abusos de autoridad.

Sobre el tema de la medicin del crimen y la violencia, los sistemas de informacin y los bancos de datos, , los objetivos del trabajo seran:

f Promover la unificacin de criterios en la recoleccin de estadsticas relevantes sobre el tema de la criminalidad. Para ello, se puede conformar un grupo de expertos para que estudie el problema y formule recomendaciones que puedan ser desarrolladas por la OEA y los pases miembros.

f Mantener un banco de informacin sobre algunos indicadores de criminalidad en el hemisferio; sobre los nuevos mtodos y tcnicas de medicin, registro y seguimiento de indicadores de violencia; sobre las iniciativas polticas y legislativas en todos los campos de la lucha contra el crimen; sobre los expertos en la materia; y sobre los nuevos mtodos de control interno en los cuerpos policiales. Dicha informacin estara disponible para todos los pases.

2.   Polticas frente al crimen y la violencia.

• En varias ciudades del hemisferio bajo la iniciativa de alcaldes y autoridades locales, se vienen complementando novedosos programas de prevencin del crimen a travs de los servicios de educacin pblica y los medios de comunicacin, y contando para ello con el apoyo de las fundaciones privadas y las organizaciones no gubernamentales. Se trata de esfuerzos que indican que s se pueden disminuir significativamente las tasas de violencia cuando se establecen programas integrales que atacan los diferentes factores de riesgo, cuando existe voluntad poltica para implantarlos y cuando se establece una adecuada cooperacin entre las entidades pblicas, el sector privado y las ONG’s. Concretamente se trata de esfuerzos orientados a apoyar las familias y las poblaciones de "alto riesgo" como los jvenes, en aquellos lugares de mayor incidencia del crimen y actos violentos, al igual que promover a todo nivel los mecanismos de resolucin pacfica de conflictos.

Los objetivos sobre este punto seran:

1. Recopilar un conjunto de polticas y programas preventivos aplicados en distintos pases y ciudades del hemisferio y promover mecanismos para el intercambio de los mismos. Entre estos mecanismos se podra proponer la realizacin peridica de esfuerzos hemisfricos a los cuales se convoquen representantes de los gobiernos nacionales y locales, policas, miembros del sector justicia, acadmicos y voceros de las ONG’s; buscar que se incluya en la agenda de las reuniones de los alcaldes y los ministros el examen sistemtico de esos temas.
2. Con el mismo propsito la OEA podra coordinar la conformacin de redes de autoridades civiles y policiales entre pases para cooperar con temas especficos; y conformar grupos de expertos para formular recomendaciones.
3. Establecer un sistema de informacin hemisfrica que centralice y difunda la informacin sobre experiencias exitosas en la lucha contra el crimen y la prevencin de la delincuencia.
4. Promover estudios acadmicos en temas como el problema penitenciario, la delincuencia juvenil, la corrupcin de la polica y el sistema judicial, entre otros.

 

3.   Formacin en los campos de Polica, criminologa e investigacin criminal.

Muchas de las tcnicas y procedimientos que se utilizan en los programas de prevencin del crimen no forman – en algunos pases – parte de una disciplina o cuerpo de conocimiento al que se tenga acceso en las universidades o centros de estudio. La OEA podr promover el establecimiento de un curso de formacin o actualizacin policial profesional, contando para ello con la experiencia y conocimiento que brindan establecimientos de reconocida trayectoria en el hemisferio.

Los objetivos sobre este punto seran:

1. Organizar y promover la realizacin de cursos especializados sobre estos temas y ofrecer becas para los interesados en el hemisferio. La OEA podra promover el establecimiento de un curso de formacin o actualizacin policial profesional.
2. Promover programas de intercambio (o pasantas) de policas en instituciones de otros pases.
3. Facilitar o promover el acceso de miembros de las instituciones policiales y de justicia, as como de civiles (policy makers) y acadmicos interesados en el tema, a centros especiales sobre polica, criminologa e investigacin criminal.
4. Propiciar la cooperacin con otras entidades multilaterales, gobiernos, fundaciones privadas y ONG’s.