Cour pénale internationale
Ratification et mise en oeuvre
Mise en oeuvre des obligations découlant du
Statut de la Cour pénale internationale-
le modèle canadien
Pierre-Gilles Bélanger
Avocat, Section de la politique en matière
pénale
Ministère de la Justice du Canada
I. CONTEXTE
Il aura fallu cent ans[1], pendant lesquels on a
esquivé la question en droit pénal international et,
malheureusement, des crimes horribles contre l'humanité ont
été commis, pour que voie le jour un droit
pénal international qui s'applique véritablement
malgré la souveraineté des États. On a pu
dégager à Nuremberg d'importants principes de ce
doit, mais cela était alors trop intimement lié aux
crimes nazis - uniques par leur atrocité - de sorte que le
concept de crimes internationaux n'a pu prendre corps que
très récemment par le biais d'une véritable
cour internationale habilitée à juger les auteurs de
graves violations du droit international humanitaire.[2]
Le 10 juin 1998, les délégations de plus de 140
pays et des représentants de centaines d'organisations non
gouvernementales et d'organismes intergouvernementaux divers se
sont réunis à Rome pour traiter de la création
d'une cour pénale internationale. Le 17 juillet 1998, 120
pays, par l'entremise de leurs hauts fonctionnaires et
spécialistes, ont adopté sous forme de traité
le Statut de la Cour pénale internationale (CPI).[3]
Le Statut entrera en vigueur le premier jour du mois suivant le
soixantième jour après la date de dépôt
du soixantième instrument de ratification (on peut consulter
à l'annexe la liste des pays signataires et des pays qui ont
ratifié le Statut).
Le Canada a signé le Statut de la CPI le 18
décembre 1998 et il l'a ratifié le 7 juillet 2000, et
il est devenu l'un des nombreux pays ayant agi en vue de sa mise en
oeuvre par son système juridique national.
Ayant participé activement aux négociations
à l'origine du Statut de Rome de la Cour pénale
internationale, le Canada a été l'un des premiers
au monde à disposer d'un ensemble complet de mesures
législatives de mise en oeuvre. La Loi sur les crimes
contre l'humanité et les crimes de guerre a
été édictée le 29 juin 2000 et elle est
entrée en vigueur le 23 octobre de la même
année. Cette nouvelle loi a été établie
et divers autres textes législatifs, comme le Code
criminel et d'autres touchant l'extradition, l'entraide
juridique et la protection des témoins, ont
été modifiés.
Examinons maintenant la façon dont on s'acquitte dans la
Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de
guerre des obligations découlant du Statut de la
CPI.
II. LA LOI CANADIENNE
Contrairement à de nombreux autres pays, le Canada avait
déjà adopté des mesures législatives
concernant les crimes contre l'humanité et les crimes de
guerre, intégrées au Code criminel du Canada,
même avant qu'il ne soit nécessaire d'envisager
comment mettre en oeuvre le Statut de Rome de la Cour
pénale internationale. Ces mesures, ainsi que d'autres
lois canadiennes et règles juridiques
générales, ont été examinées en
regard du Statut de Rome.
L'adoption de la Loi sur les crimes contre l'humanité
et les crimes de guerre répondait à deux besoins.
Il s'agissait, premièrement, de mettre en oeuvre le Statut
de la CPI pour pouvoir prêter assistance à la Cour et
coopérer avec elle et pour tirer avantage du régime
de complémentarité. Deuxièmement, on
désirait qu'au Canada des fondements législatifs plus
fermes permettent d'intenter des poursuites visant les actes de
génocide, les crimes de guerre et les crimes contre
l'humanité, pour s'assurer que le pays ne devienne pas un
refuge pour les auteurs de tels crimes.
Premièrement, en conformité avec les
définitions et les dispositions du Statut de Rome, la loi
canadienne prévoit comme nouveaux crimes le génocide,
les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. Ces
dispositions s'appliquent aux actes commis au Canada.
Lorsque pareils crimes sont commis, des poursuites peuvent
être engagées au Canada, ou leur auteur
présumé peut être livré pour être
jugé par la Cour pénale internationale.
Deuxièmement, la Loi prévoit que l'existence
d'actes de génocide, de crimes contre l'humanité et
de crimes de guerre commis à l'étranger est
déterminée en relation avec le droit international
conventionnel et coutumier, tel qu'il est en vigueur au moment -
actuel ou futur - et au lieu de leur perpétration. Par
conséquent, on pourra poursuivre les auteurs d'actes de
génocide, de crimes contre l'humanité ou de crimes de
guerre, quel que soit le moment ou le lieu de leur
perpétration.
La nouvelle Loi établit également des infractions
de manquement à la responsabilité par les chefs
militaires et les supérieurs civils, tant au pays
qu'à l'étranger. Lorsqu'un chef militaire ou un
supérieur civil n'exerce pas le contrôle qui convient
sur des personnes placées sous son commandement ou son
autorité et qu'en conséquence, ces personnes
commettent des actes de génocide, des crimes contre
l'humanité ou des crimes de guerre, ce chef ou
supérieur peut être tenu criminellement responsable,
s'il ne prend pas toutes les mesures nécessaires et
raisonnables en son pouvoir soit pour empêcher ou
réprimer la perpétration de l'infraction, soit pour
en référer aux autorités compétentes
aux fins d'enquête et de poursuite.
Compte tenu de la Charte canadienne des droits et
libertés et des décisions de la Cour
suprême du Canada, ainsi que de la stigmatisation et des
sanctions qui accompagnent une condamnation pour génocide,
crimes contre l'humanité ou crimes de guerre, on a
jugé souhaitable de créer une infraction
particulière de manquement à la
responsabilité, et de remplacer la norme de «
connaissance présumée » applicable aux chefs
militaires par une norme de négligence criminelle.
Toute personne peut être poursuivie au Canada lorsqu'elle
commet à l'étranger un acte de génocide, un
crime contre l'humanité ou un crime de guerre (article 6),
ou un manquement à la responsabilité (article 7),
s'il est satisfait à l'une ou l'autre des conditions
suivantes :
- à l'époque :
(1) soit cette personne est un citoyen
canadien ou employé au service du Canada à titre
civil ou militaire,
(2) soit cette personne est citoyen
d'un État participant à un conflit armé contre
le Canada ou employé au service d'un tel État
à titre civil ou militaire,
(3) soit la victime est citoyen
canadien,
(4) soit la victime est un
ressortissant d'un État allié du Canada dans un
conflit armé;
- après la commission
présumée de l'infraction, l'auteur se trouve au
Canada.
La Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes
de guerre établit, à l'avantage des Canadiens, un
équilibre entre les valeurs de justice,
d'équité et de primauté du droit, et la
nécessité de poursuivre les auteurs d'actes de
génocide, de crimes contre l'humanité et de crimes de
guerre.
Des dispositions spécifiques de cette loi visent à
protéger les droits des accusés, tout en étant
adaptées à la réalité actuelle de la
criminalité internationale.
En règle générale, les personnes
accusées d'actes de génocide, de crimes contre
l'humanité ou de crimes de guerre ou, s'agissant de chefs
militaires ou de supérieurs civils, de manquement à
la responsabilité, peuvent se prévaloir des
justifications, excuses et moyens de défense reconnus, au
moment de la prétendue perpétration ou au moment du
procès, par le droit canadien ou le droit international.
Cette règle comporte, toutefois, certaines exceptions.
On ne pourrait invoquer comme moyen de défense qu'une
infraction a été commise en exécution du droit
en vigueur au moment et au lieu de la perpétration.
Il est conforme à l'article 33 du Statut de Rome que le
respect de l'ordre d'un supérieur ne constitue pas un moyen
de défense. À titre de restriction additionnelle, ce
moyen de défense, qu'on ne pourrait faire valoir qu'à
l'égard des crimes de guerre, ne peut se fonder sur la
croyance que l'ordre était légal en raison de
renseignements qui portaient sur un groupe identifiable de
personnes et qui incitaient à la perpétration
d'omissions ou d'actes inhumains contre ce groupe.
Les moyens de défense spéciaux d'autrefois
acquit, d'autrefois convict ou de pardon à
l'égard des infractions de génocide, de crimes contre
l'humanité, de crimes de guerre et de manquement d'un chef
militaire ou d'un supérieur civil à la
responsabilité ne peuvent être invoqués en
certaines situations. Ils ne peuvent l'être si
l'accusé a subi son procès devant le tribunal d'un
État ou d'un territoire étranger et si la
procédure devant ce tribunal avait pour but de le soustraire
à sa responsabilité pénale, ou n'a pas
été par ailleurs menée de manière
indépendante ou impartiale, dans le respect des garanties
prévues par le droit international, mais d'une
manière qui, dans les circonstances, démentait
l'intention de traduire l'intéressé en justice.[4]
Ce critère, prévu au paragraphe 12(2) de la Loi
sur les crimes contre l'humanité et les crimes de
guerre, est semblable à celui énoncé
à l'article 20 du Statut de Rome.
Les peines et les règles en matière
d'admissibilité à la libération conditionnelle
prévues pour une personne reconnue coupable de
génocide, de crimes contre l'humanité ou de crimes de
guerre sont les mêmes que celles prévues pour le
meurtre en vertu du Code criminel.
Cela veut dire, par exemple, que la personne
déclarée coupable d'un tel crime serait
condamnée à une peine d'emprisonnement à
perpétuité (si un meurtre commis avec
préméditation est à l'origine de l'infraction)
ou passible d'une peine d'emprisonnement à
perpétuité (dans les autres cas, notamment lorsqu'il
y a manquement à la responsabilité).
g) Atteintes à l'administration de
la justice
L'article 70 du Statut de Rome énonce diverses atteintes
à l'administration de la justice par le CPI, à
l'égard desquelles celle-ci a compétence. Parmi ces
atteintes, il y a le faux témoignage, la subornation de
témoin ou le trafic d'influence visant un agent de la Cour,
les représailles exercées contre un témoin et
la falsification d'éléments de preuve. L'article 70
exige également que les États Parties étendent
les dispositions de leur droit pénal qui répriment
les atteintes à l'intégrité de leurs
procédures d'enquête ou de leur système
judiciaire aux atteintes à l'administration de la justice
par le CPI commises sur leur territoire, ou par l'un de leurs
ressortissants.
Par conséquent, en plus des nouvelles infractions de
génocide, de crimes contre l'humanité et de crimes de
guerre, la Loi sur les crimes contre l'humanité et les
crimes de guerre prévoit des infractions visant à
protéger l'administration de la justice par la CPI. La
teneur de ces nouvelles infractions se fonde de manière
générale sur les infractions visées au Code
criminel qui traitent du type de comportements ciblés
par le Statut de Rome. Nous avons voulu nous assurer que toutes les
atteintes à l'administration de la justice - dont la liste
est plus longue que celle figurant au Statut de la CPI - deviennent
des infractions portant atteinte à l'administration de la
justice par la CPI. Nous avons également
décidé de ne pas nous restreindre à la liste
des crimes prévus au Code criminel du Canada, de
sorte que sont maintenant visés l'entrave aux fonctionnaires
de la CPI, la corruption de juges et de fonctionnaires de la CPI,
le parjure, la fabrication de preuve et le fait de rendre des
témoignages contradictoires, les infractions relatives aux
affidavits et l'intimidation.[5]
Les personnes ayant témoigné devant la CPI sont
maintenant protégées des représailles à
leur endroit ou à l'endroit de membres de leur famille par
les dispositions du Code criminel.[6] D'autres
infractions visées à celui-ci s'appliquent
désormais de manière à protéger les
juges et fonctionnaires de la CPI de tout préjudice pouvant
leur être causé.
Bien sûr, ces infractions s'appliquent lorsqu'elles sont
commises au Canada, ou par des citoyens canadiens à
l'étranger.
La CPI ne pourra être efficace que si elle obtient la
coopération des États. L'une des formes de
coopération les plus importantes qu'un État puisse
fournir consiste à se conformer à une demande
présentée par la Cour en vue de l'arrestation et de
la remise d'une personne.
Lors des négociations finales tenues à Rome, les
États n'ont pu s'entendre sur le processus auquel il
faudrait recourir pour traduire des personnes devant la Cour.
Certains pays étaient favorables à un simple
mécanisme de transfèrement par un État
à la CPI, sans aucune formalité ou un nombre
restreint d'entre elles. D'autres pays n'étaient pas
favorables à une telle approche, particulièrement en
ce qui concerne le transfèrement de ressortissants, et ont
demandé le recours au processus d'extradition. La solution a
donc consisté à exiger la remise à la Cour par
les États des personnes concernées, puis de laisser
à ceux-ci le soin de choisir la procédure
appropriée. Selon ce que prévoit le Statut de la CPI,
toutefois, la procédure de remise d'une personne à la
Cour n'a pas à être plus complexe que celle
prévue pour l'extradition.
Les États disposent donc de deux moyens pour s'acquitter
de leur obligation de remise d'une personne à la Cour : ils
peuvent créer un mécanisme particulier à cet
égard, ou ils peuvent modifier les dispositions
législatives existantes relatives à l'extradition de
manière à ce qu'elles visent la CPI.
a) Remise
Dans sa Loi, le Canada a privilégié pour la remise
de personnes à la Cour un mode simplifié du processus
habituel d'extradition. Nous avons choisi de recourir à une
version modifiée du processus d'extradition parce que
celui-ci a été examiné par nos plus hauts
tribunaux et déclaré constitutionnel.
Pour modifier le processus d'extradition et le rendre applicable
à la CPI, nous avons intégré l'expression
« remise » à la Loi sur l'extradition,[7] comme elle est employée dans le
Statut de Rome et qu'elle permet d'établir une distinction
entre la remise d'une personne à la CPI par un
État et l'extradition entre des États. De
même, nous avons prévu que les motifs de refus
d'extrader maintenant énumérés à la
Loi sur l'extradition ne s'appliquent pas dans le cas d'une
demande de remise de la CPI.[8] Nous avons
prévu, en outre, que la preuve à cet égard
peut être présentée sous forme de sommaire.
On a également modifié la Loi sur
l'extradition, de manière à ce que les personnes
faisant l'objet d'une demande de remise présentée par
la CPI ne puissent revendiquer l'immunité relativement
à l'arrestation ou à la remise.[9]
- Immunité
L'article 48 du Statut de la CPI prévoit, en outre, que
les juges, le Procureur, les procureurs adjoints et le Greffier
jouissent, dans l'exercice de leurs fonctions, des
privilèges et immunités accordés aux chefs de
missions diplomatiques. Pour mettre en oeuvre ce principe, le
Canada a modifié les dispositions législatives
existantes portant sur les chefs de missions diplomatiques,[10] de manière à rendre ces
privilèges et immunités applicables aux
fonctionnaires de la CPI.
D'autres membres du personnel de la CPI (le Greffier adjoint, le
personnel du Bureau du Procureur) doivent également jouir de
privilèges et immunités, mais la nature de ceux-ci
reste à préciser au moyen de négociations
à leur sujet. Des pays comme le Royaume-Uni, la
Nouvelle-Zélande et le Canada ont par conséquent
décidé de mettre en oeuvre l'accord, une fois
celui-ci conclu, au moyen d'un règlement ou d'un
décret.
b) Arrestation
On a procédé à certaines modifications pour
permettre à la CPI de prendre part au processus de remise.
La Loi sur l'extradition a été
modifiée, par exemple, pour que la CPI puisse soumettre des
recommandations lorsqu'une personne a été
arrêtée à sa demande et qu'un juge canadien est
en train d'étudier la requête de mise en
liberté.[11] Si la CPI présente des
recommandations, le juge canadien doit les prendre en
considération avant de se prononcer sur la
requête.
Bien sûr, la CPI s'appuie aussi sur la coopération
des États pour davantage que les arrestations et remises de
personnes, et notamment pour ce qui est de rassembler des
éléments de preuve ou de trouver d'éventuels
témoins.
Des modifications ont été apportées
à notre Loi sur l'entraide juridique en matière
criminelle pour permettre au Canada de fournir son assistance
de diverses manières, comme en matière de
rassemblement d'éléments de preuve, d'identification
de personnes, de gel ou de saisie du produit des crimes et
d'indemnisation des victimes. Nous voulions nous assurer que le
Canada puisse prêter assistance à la CPI de la
même manière essentiellement qu'il le fait à
l'égard d'autres pays actuellement aux fins des
enquêtes et poursuites habituellement menées dans des
affaires pénales.
a) Perquisition ou
fouille
La Loi sur l'entraide juridique en matière
criminelle[12] a été modifiée,
par exemple, pour permettre que soit décerné un
mandat de perquisition visant tout lieu ou emplacement au Canada,
notamment aux fins de l'exhumation de cadavres et de l'examen de
tombes, plutôt que de simplement pouvoir recourir aux
dispositions législatives générales relatives
aux perquisitions et fouilles.[13]
b) Préservation de la preuve
Le paragraphe 19(8) du Statut de Rome permettrait au Procureur
de la CPI de demander l'autorisation de prendre des mesures
d'enquête, et notamment de demander à des États
de coopérer en préservant certains
éléments de preuve en attendant que la CPI statue
dans le cadre d'une contestation de sa compétence. En vertu
de notre ancienne Loi, avant qu'une ordonnance de
préservation puisse être obtenue, un tribunal canadien
devait déterminer que l'entité ou l'État
étranger avait compétence à
l'égard de l'infraction présumée. Il serait
difficile pour un juge canadien, bien sûr, de
démontrer que le crime en cause relève de la
compétence de la CPI alors que cette question est
débattue devant la CPI elle-même.
Nous avons donc modifié la Loi sur l'entraide
juridique en matière criminelle pour surmonter cette
éventuelle difficulté. Le juge canadien n'aura plus
à examiner la compétence de l'entité ou de
l'État requérant avant d'accorder une ordonnance. Il
suffira qu'il soit convaincu de l'existence de motifs de croire
qu'une infraction a été commise.[14]
c) Autres modifications
On a également modifié la Loi sur l'entraide
juridique en matière criminelle pour permettre :
· d'interroger les suspects;
· de signifier des
documents;
· de protéger les
victimes;
· de procéder au
transfèrement temporaire d'un accusé à la CPI
par l'intermédiaire d'un autre pays.
Pour s'acquitter de ses obligations de coopération envers
la CPI, le Canada a également adopté des
méthodes d'enquête qui faciliteront les poursuites au
Canada fondées sur des accusations de génocide, de
crimes contre l'humanité ou de crimes de guerre, ainsi que
d'atteintes à l'administration de la justice par la CPI. Le
recours à l'écoute électronique et à
d'autres modes de surveillance électronique est maintenant
permis, par exemple, pour aider les forces policières
à réunir les éléments de preuve devant
servir à des fins d'enquêtes et de poursuites au
Canada.
d) Blocage et saisie
En vertu du Statut de Rome, les États doivent :
· bloquer, saisir ou geler le
produit des crimes;
· rendre exécutoires les
amendes et saisies ordonnées;
· poursuivre l'exécution
des ordonnances de réparation.
Les États peuvent par conséquent instituer un
nouveau système, modifier les mesures législatives
existantes ou combiner des éléments de ces deux
approches pour mettre en oeuvre ces obligations. La
Nouvelle-Zélande constitue un bon exemple de pays ayant
choisi d'instituer un nouveau système, tandis que le
Royaume-Uni et le Canada ont tous deux décidé
à la fois de créer un nouveau système et de
modifier leur régime législatif existant.
Nous avons modifié notre Loi sur l'entraide juridique
en matière criminelle pour permettre le
dépôt au Canada d'une ordonnance de blocage ou de
saisie du produit des crimes, d'une ordonnance de réparation
ou de confiscation ou d'une ordonnance imposant une amende.[15] Le tribunal canadien saisi pour alors
exécuter directement ces ordonnances.
Nous avons également décidé d'aller
au-delà des exigences[16] prévues par le
Statut de la CPI et de créer un Fonds pour les crimes contre
l'humanité.
On y versera les sommes recueillies par suite de
l'exécution au Canada des ordonnances de réparation
ou de confiscation et des ordonnances imposant une amende de la
CPI. Des dons pourront également être versés au
Fonds, de même que le produit net tiré de
l'aliénation des biens saisis.
Le Procureur général du Canada peut
prélever des sommes du Fonds pour les crimes contre
l'humanité pour les verser à la CPI, au fonds au
profit des victimes de celle-ci, aux victimes d'infractions
relevant de la compétence de la CPI ou visées
à la Loi canadienne et à leurs familles, ou en
disposer autrement.
L'adoption du Statut de Rome est un événement
majeur sur la scène juridique, comme il porte atteinte
à la claire conception de l'État que nous avions
élaborée, ainsi qu'à la conception classique
de la souveraineté de l'État comme fondement du droit
international. Nous devons nous rendre compte, avec le Statut de
Rome, que des limites s'imposent à la « raison
d'État » et à l'encontre de quiconque viole
certaines valeurs. Cela ne veut pas dire que les lois d'un
État doivent avoir une portée s'étendant
à un autre État. Nous nous donnons plutôt les
uns les autres, à l'échelle internationale, les
outils requis pour contrer les actes violant des valeurs reconnues
internationalement que la population chérit et auxquelles
elle est profondément attachée.
Il faut se rappeler que le système de justice
pénale internationale n'a pas pour seul but de punir. Il
vise également un objectif de prévention et de
dissuasion, voire même un but pédagogique. Lorsque des
crimes de guerre et des crimes contre l'humanité sont
commis, il est impossible la plupart du temps d'apporter
réparation, et toute peine infligée ne peut
être que disproportionnée par rapport à
l'horreur de l'acte. Tout ce qu'il nous reste à faire c'est
rechercher la vérité, déterminer les faits -
face au révisionnisme -, nous acquitter du devoir de justice
envers les victimes et rejeter les excuses. Pour y parvenir, il
faudra consacrer du temps et des efforts soutenus.
Le Statut de Rome concrétise un nouvel « esprit de
la loi » , qui se démarque des codes et des jugements
et qui s'inscrit dans l'ordre de la morale. Pour réaliser
nos fins, nous devons disposer d'un ensemble cohérent et
déterminé de règles. Nous encourageons donc
tous les pays à donner leur adhésion et à
mettre à contribution leur propre régime juridique,
comme le Statut y incite. Puisant tant aux sources du droit
international que du droit pénal, le droit pénal
international s'édifie sous nos yeux; il dispose toutefois
d'une solide pierre d'assise.
BIBLIOGRAPHIE
La Cour pénale internationale - Manuel de ratification
et de mise en oeuvre du Statut de Rome, mai 2000, Vancouver,
Droits et démocratie - Centre international des droits de la
personne et du développement démocratique et Centre
international pour la réforme du droit pénal et la
politique de justice criminelle
Statut de Rome de la Cour pénale
internationale[tel que rectifié par les
procès-verbaux des 10 novembre 1998 et 12 juillet 1999],
A/CONF.183/9, 17 juillet 1998
Loi concernant le génocide, les crimes contre
l'humanité et les crimes de guerre et visant la mise en
oeuvre du Statut de Rome de la Cour pénale internationale,
et modifiant certaines lois en conséquence, L.C. 2000,
ch. 24
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46
Loi sur l'extradition, L.C. 1999, ch. 18
Loi sur l'entraide juridique en matière
criminelle, L.R.C. (1985), ch. 30 (4e Supp.)
26/03/02 2:56:34
