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Comunicado de Prensa

Relatoría sobre los Derechos de Personas Privadas de Libertad realiza visita a Perú

10 de marzo de 2017

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María Isabel Rivero
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Washington, D.C. - La Relatoría de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad realizó una visita de trabajo a Perú el 24 de febrero de 2017. El objeto principal de la visita fue analizar los principales avances y desafíos que enfrenta el Estado peruano para reducir el uso de la prisión preventiva. La delegación estuvo integrada por el Presidente de la Comisión y Relator sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad, Comisionado James Cavallaro, y por personal de la Secretaría Ejecutiva.

La CIDH agradece al Estado peruano su valiosa colaboración y facilidades brindadas para hacer posible esta visita, y destaca la apertura de las autoridades de recibir a la Relatoría para realizar su labor de monitoreo. De igual forma, la Comisión reconoce la transparencia mostrada por las instituciones del Estado que proveyeron la información requerida, y agradece especialmente la información brindada por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. La Comisión agradece también la información proporcionada por representantes de la sociedad civil y de la academia en Perú, principalmente por el Instituto de Defensa Legal (IDL) y el Instituto de Democracia y Derechos Humanos Pontifica Universidad Católica del Perú (IDEHPUCP).

En el marco de la visita, la Relatoría de la CIDH se reunió con diversas autoridades, incluyendo a la Ministra de Justicia y Derechos Humanos, María Soledad Pérez Tello; la Viceministra de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia, Gisella Rosa Vignolo Huamaní; y el Presidente del Consejo Nacional Penitenciario, Carlos Zoe Vásquez Ganoza. Asimismo, la Relatoría de la CIDH se reunió con organizaciones de la sociedad civil y academia, tales como el Centro para el Desarrollo de la Justicia y la Seguridad Ciudadana (CERJUSC); la Clínica Jurídica de Discapacidad de la Pontifica Universidad Católica del Perú; la Comisión Episcopal de Acción Social (CEAS), la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH); el Grupo de Investigación Derecho, Genero y Sexualidad de la Pontifica Universidad Católica del Perú (DEGESE); el IDEHPUCP; y el IDL, que realizó la convocatoria para este espacio de diálogo.

La Relatoría celebró también un conversatorio sobre las medidas que ha adoptado el Estado peruano a fin de reducir la prisión preventiva. Dicha actividad fue realizada en conjunto con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, y contó con la participación de integrantes de diversas instituciones estatales, como el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; el Poder Judicial; Ministerio Público, Defensoría del Pueblo; el Consejo Nacional de la Magistratura; el Instituto Nacional Penitenciario y la Academia de la Magistratura. Además, se incluyó la presencia de organizaciones de la sociedad civil y de la academia.

Con base en la información recabada por la Relatoría de la CIDH en su visita de trabajo, la Comisión destaca los siguientes aspectos relacionados con la situación de la prisión preventiva en Perú:

Cifras

De acuerdo al último informe publicado por el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), a diciembre de 2016, la población penitenciaria constituía un total de 82.023 internos a nivel nacional. De ellas, un total de 35.499  se encontraba en prisión preventiva, lo que equivale al 43.2% del total de la población carcelaria. Al respecto, la CIDH manifiesta su preocupación por la información referida por autoridades estatales, organizaciones de la sociedad civil y academia, sobre la falta de información confiable respecto a las estadísticas de prisión preventiva y, en general, en relación con el sistema penitenciario. Esta situación respondería principalmente a que la implementación del sistema acusatorio no habría culminado, y que aún se estarían analizando casos bajo el sistema de justicia anterior, que no contarían con una debida supervisión que permitiera arrojar estadísticas claras. Lo anterior, se diferencia de los casos analizados en el marco del sistema penal acusatorio, que estarían monitoreados por la Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal.

Por su parte, la CIDH observa que a pesar que desde 2012 se ha presentado una reducción del 16 % en el porcentaje de la prisión preventiva –del 58.8% en julio de 2012 a 43.2% en diciembre de 2016– en realidad hay un incremento de casi 1.000 personas que se encuentran en prisión preventiva, lo que demuestra el aumento de la población carcelaria en Perú. En particular, la Comisión manifiesta su preocupación por el hecho de que en los últimos 4 años, se ha presentado un incremento de la población total penitenciaria de aproximadamente un 40%; en este sentido, en 2012, un total de 58.681 personas se encontraban privadas de libertad, y actualmente, 82.023 personas están detenidas.

Uso de prisión preventiva y aplicación de medidas alternativas

En su Informe sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, la CIDH estableció que el uso no excepcional de la prisión preventiva es uno de los problemas más graves y extendidos que enfrentan los Estados miembros de la OEA en cuanto al respeto y garantía de los derechos de las personas privadas de libertad. Respecto al uso de esta medida, la CIDH recuerda que debe tener carácter estrictamente excepcional, y que su aplicación se debe adecuar a los principios de legalidad, presunción de inocencia, razonabilidad, necesidad y proporcionalidad.

Por su parte, la Relatoría fue informada sobre los desafíos que enfrenta el Estado peruano para reducir el uso de la prisión preventiva y promover la aplicación de medidas alternativas. Lo anterior se debe a distintos aspectos, tales como las políticas criminales que promueven mayores niveles de encarcelamiento, la inadecuada defensa que se brinda a las personas en prisión preventiva, y la presión de los medios y opinión pública para hacer frente a la inseguridad ciudadana mediante la privación de libertad. Respecto a lo primero, la CIDH recibió información sobre políticas criminales que proponen mayores niveles de encarcelamiento como solución a la inseguridad ciudadana, que se traducen en la existencia de legislación que privilegia la aplicación de la prisión preventiva y que restringe la posibilidad de aplicación de medidas alternativas.

Asimismo, la Comisión Interamericana expresa su preocupación por la información recibida de diversas fuentes, según la cual los medios de comunicación y la opinión pública, e inclusive las propias autoridades, ejercen presión para enfrentar los problemas de inseguridad ciudadana a través de la aplicación de penas privativas de libertad.  En particular, integrantes del poder judicial refirieron que sus órganos disciplinarios privilegian el uso de la prisión preventiva, y han sancionado y sustituido a magistrados “que no meten a la cárcel personas que han sido acusadas”.

La CIDH recuerda que el uso racional de las medidas cautelares no privativas de la libertad, de acuerdo con criterios de legalidad, necesidad y proporcionalidad, no riñe con los derechos de las víctimas, ni constituye una forma de impunidad. Afirmar lo contrario supone un desconocimiento de la naturaleza y propósitos de la detención preventiva en una sociedad democrática. Por ello, recomienda al Estado de Perú reorientar sus políticas públicas, incorporando el uso excepcional de la prisión preventiva como un eje de las políticas criminales y de seguridad ciudadana y evitar respuestas de endurecimiento de los sistemas penales que repercutan en la restricción de la libertad durante el proceso penal ante demandas de seguridad ciudadana. Asimismo, considerando las afectaciones que genera la aplicación de la prisión preventiva, la CIDH insta al Estado a aplicar medidas alternativas, que además de contribuir a la reducción del hacinamiento, constituye una de las maneras más eficaces a disposición de los Estados para evitar la desintegración y estigmatización comunitaria, disminuir las tasas de reincidencia, y hacer más eficiente la utilización de recursos públicos.  

Medidas recientes en materia de prisión preventiva

Durante los últimos años, el Estado de Perú ha adoptado numerosos esfuerzos para adoptar medidas relacionadas con el uso de la prisión preventiva. Entre estas medidas, destacan las siguientes: modificación del plazo límite de la prisión preventiva con el Decreto Legislativo No 1307 de enero de 2017; incorporación a segunda instancia de la audiencia sobre la determinación de la prisión preventiva mediante el Decreto Legislativo No. 1206 de septiembre de 2015; mayor alcance de aplicación de los procesos abreviados o inmediatos con la emisión del Decreto Legislativo No. 1194 de noviembre de 2015; aprobación de los lineamientos para el uso de la videoconferencia en los procesos penales; ampliación del catálogo de medidas alternativas; regulación de los mecanismos de monitoreo electrónico, y promoción de programas de capacitación sobre el Nuevo Código Procesal Penal, que incluyen el uso excepcional de la prisión preventiva y otras medidas alternativas. Asimismo, en materia jurisprudencial, la Comisión valora positivamente las decisiones emitidas por la Corte Suprema de Justicia en Perú, que representan avances significativos a fin de garantizar la excepcionalidad del uso de la prisión preventiva. En este sentido, la CIDH destaca la Casación No. 626-2013 Moquegua de 27 de febrero de 2016, y la Casación No. 631 – 2015 Arequipa de 21 de diciembre de 2015.

En materia legislativa, la CIDH manifiesta su preocupación por el incremento en la duración de la prisión preventiva, contemplada en el Decreto Legislativo No 1307 de enero de 2017, que modifica el Código Procesal Penal “para dotar de medidas de eficacia a la persecución y sanción de los delitos de corrupción de funcionarios y de criminalidad organizada”. En particular, con dicha modificación, el plazo límite de la prisión preventiva para los “procesos de criminalidad organizada”, se extiende a un plazo de 36 meses la prisión preventiva, prorrogable hasta por 12 meses. La referida modificación se diferencia de lo estipulado anteriormente en el Código Procesal Penal, que únicamente establecía un plazo máximo de 18 meses en casos de “procesos complejos”, que podía ser prolongado por un plazo adicional de 18 meses. Sobre dicha prolongación, organizaciones  de la sociedad civil y la Defensoría del Pueblo han manifestado su oposición; en particular, la Defensoría refirió que este incremento en la prisión preventiva resulta “excesivo”, y únicamente traslada a la persona imputada, “los problemas de investigación del poder judicial y de la fiscalía”. Por su parte, la CIDH reitera que los Estados, como parte de las políticas en la etapa previa al juicio dirigidas a la reducción del hacinamiento, deben adoptar “medidas conducentes a reducir el empleo y la duración de la detención preventiva”. Lo anterior, forma parte de una comprensión técnica de la naturaleza del problema delictivo, del funcionamiento eficaz del sistema de justicia penal y de las estrategias generales de prevención del delito.
 
Por otra parte, autoridades estatales han informado a la CIDH sobre la simplificación del proceso penal mediante la regulación del proceso abreviado o inmediato, como una de las medidas adoptadas por el Estado peruano a fin de dar respuesta al retardo de justicia y al uso excesivo de la prisión preventiva. En particular, el Decreto Legislativo No. 1194 que regula el proceso inmediato en casos de flagrancia, establece la obligación del fiscal de incoar el proceso inmediato no sólo en casos de flagrancia, sino respecto de la omisión a la asistencia familiar y de conducción en estado de ebriedad. Lo anterior, se diferencia del proceso previsto en el Código Procesal Penal de 2004 que disponía que en casos de flagrancia, el proceso abreviado era iniciado a discreción del fiscal. De acuerdo con información estatal, de 2006 a 2015, se aplicaron 406 procesos inmediatos; sin embargo, a partir de la entrada en vigor del Decreto Legislativo No. 1194 y hasta agosto de 2016, se tramitaron 33.886 casos asociados al proceso inmediato.

Respecto a los procesos abreviados realizados en Perú, la CIDH recibió información sobre las diversas afectaciones al debido proceso que los caracterizarían, y que ocasionarían, que a fin de reducir el uso excesivo de la prisión preventiva, se condenara a las personas procesadas de manera “arbitraria”, con base en procesos “sin garantías suficientes, y en un breve lapso de tiempo que afectaría la posibilidad de preparar una defensa adecuada”. Por ejemplo, representantes de la sociedad civil informaron que a pesar que en los últimos años se habría incrementado el número de defensores públicos, este resultaría insuficiente para atender la alta demanda de procesos inmediatos, derivada de la implementación del Decreto Legislativo 1194. Por otra parte, la CIDH también ha recibido información sobre el auge en materia de reconocimiento de responsabilidad penal que se ha presentado en el marco de estos procesos. Esta situación será consecuencia de que en la mayoría de los casos, las personas imputadas decidieron optar por estos procesos–aunque se aleguen inocentes– motivadas por la inducción de sus defensores a la autoinculpación, y ante la posibilidad de atenuar la pena o salir en libertad. En este sentido, la CIDH ha señalado que bajo ninguna circunstancia debe tolerarse la práctica de utilizar la detención preventiva de personas como un mecanismo para “inducirlas a autoinculparse y optar un juicio abreviado como una vía para acceder de forma pronta a su libertad”. Tal práctica, al igual que el uso no excepcional de la prisión preventiva, “resulta contraria a la esencia misma del estado de derecho y a los valores que inspiran a una sociedad democrática”.

Asimismo, de acuerdo con información al alcance de la Comisión, resultarían insuficientes las estadísticas proporcionadas por el Poder Judicial para determinar la idoneidad de la aplicación de este juicio así como el cumplimiento con las garantías judiciales que garantizarían el debido proceso. Lo anterior, debido a que únicamente se refieren al número de procesos abreviados realizados, pero no se cuenta con datos sobre el número de procedimientos que resultaron en la aplicación de una medida alternativa o terminación anticipada, en prisión preventiva, o en condena. Considerando todo lo anterior, preocupa a la Comisión que mediante la emisión de sentencias condenatorias en el marco de estos procesos, mientras se reduce el número de personas sin sentencia, se presenta un incremento en la cantidad de personas condenadas.

La CIDH valora los esfuerzos realizados por el Estado peruano para atender la problemática relacionada con el uso excesivo de la prisión preventiva mediante la utilización del proceso abreviado, que de acuerdo con la Corte Europea de Derechos Humanos, si se aplica correctamente, constituye un mecanismo exitoso en la disminución del número de la población carcelaria. La Corte Europea ha señalado que a pesar de que la persona haya renunciado a que su caso fuera examinado en el fondo, resulta necesario que se respeten las garantías judiciales, y en particular, que tales procesos estén acompañados de las siguientes condiciones: a) que la aceptación de la persona imputada sea voluntaria y con base en el pleno conocimiento respecto de los hechos del caso y de las consecuencias jurídicas de su realización, y b) que la decisión alcanzada en estos procesos, sea sujeta de un “suficiente control judicial”. En este sentido, y en el marco de la utilización de los procesos abreviados, la CIDH llama al Estado peruano a tomar las medidas necesarias a fin de evitar que se someta a las personas a procesos que responden principalmente a la motivación de reducir la prisión preventiva, y que no garanticen la efectiva defensa de la persona imputada, ni tampoco cuenten con una aceptación voluntaria con pleno consentimiento del alcance de la aplicación de los procesos en referencia.

Medidas alternativas a la prisión preventiva

Una de las principales recomendaciones de la CIDH en su Informe sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, para racionalizar el uso de tal medida –y por consiguiente hacer frente al hacinamiento– consistió en la utilización de las medidas cautelares distintas a la prisión preventiva. En particular, la CIDH instó a los Estados regular de manera adecuada el uso y aplicación de las medidas alternativas. En este contexto, la CIDH valora saluda la reforma a la normativa peruana –mediante la emisión del Decreto Legislativo No. 1229 de septiembre de 2015– que incorpora de manera más amplia la regulación de las medidas alternativas a la prisión preventiva. En particular, las medidas alternativas adicionales a las anteriormente contempladas en el Código Procesal Penal consisten en las siguientes: sometimiento al cuidado y vigilancia de una persona o institución determinada; obligación de no ausentarse de la localidad en que reside, de no concurrir a determinados lugares, o de presentarse ante autoridad determinada; prohibición de comunicarse o aproximarse a la víctima o personas determinadas; fianza; y vigilancia electrónica personal.

En particular, una de las principales medidas alternativas implementada por el Estado peruano para reducir el uso de la prisión preventiva consiste en aplicación de los mecanismos electrónicos de seguimiento en materia penal. En este sentido, la CIDH observa que a pesar de que la figura de vigilancia electrónica personal fue introducida mediante la Ley No. 29499 de 2010, en los años de 2015 y 2017, se presentaron reformas legislativas que establecieron cambios significativos en su aplicación. La CIDH fue informada que con base en la decisión adoptada por la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal, en sesión de 23 de enero de 2017, se determinó que Lima Centro sería el distrito judicial donde se implementará el primer plan piloto de vigilancia electrónica, que comprende 100 dispositivos. En particular, la elección del distrito en referencia se basó en los siguientes aspectos: a) conectividad; b) cantidad de población penitenciaria por distrito judicial que cumple con los requisitos de procedencia previstos en la norma; c) población penitenciaria que reside en el distrito judicial  al  cual pertenece su proceso penal; y d) población penitenciaria en situación de prioridad. Asimismo, de acuerdo con información proporcionada por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, actualmente un total de 468 internos han sido identificados por el INPE como posibles candidatos para la utilización de esta medida.

Asimismo, la CIDH advierte que mediante el Decreto No. 1322 de enero de 2017, se determinó como responsable “íntegro” de cubrir su costo al propio beneficiario de la vigilancia electrónica personal, con excepción de que ante la imposibilidad económica de la persona beneficiaria, y con base en los informes socioeconómicos del INPE, el juez exima total o parcialmente de su cobro. La misma normativa contempla también que el incumplimiento de la obligación de pago resulta en “la revocatoria de la medida y el internamiento definitivo” de la persona procesada. Al respecto, organizaciones de la sociedad civil informan que el cobro de estos dispositivos electrónicos constituye una restricción estricta para poder acceder a su uso, y que resulta también discriminatorio en perjuicio de personas que no cuentan con una situación económica favorable.

Por su parte, la Comisión considera que la aplicación de esta medida puede resultar discriminatoria cuando no se encuentra al alcance de personas que por su situación de pobreza o por los bajos recursos que perciben, no pueden acceder a ella. Al respecto, en relación con la aplicación de la fianza –medida cuya implementación presenta desafíos similares a la vigilancia electrónica– la CIDH ha recomendado a los Estados tomar las medidas necesarias a fin de asegurar que su aplicación se adecue a criterios de igualdad material, y no constituya una medida discriminatoria hacia personas que no tienen la capacidad económica de consignar dichos montos. Por ello, y atendiendo a estándares que esta Comisión ha señalado en materia de fianza, en caso de fijarse un costo por el uso de los dispositivos electrónicos, las autoridades deben justificar debidamente la determinación de la cantidad que se fije en el caso concreto. En casos en que se ha comprobado la incapacidad de pago de la persona procesada, la Comisión reitera que los Estados deberán necesariamente utilizar otra medida de aseguramiento no privativa de la libertad.

De igual forma, la CIDH fue informada por el Consejo Nacional Penitenciario, que el costo mensual del uso de vigilancia electrónica equivaldría a 650 soles (196 dólares), mientras que el internamiento carcelario constituiría un total de 1200 soles (365 dólares). Considerando lo anterior, así como la obligación de los Estados de garantizar la asignación de los recursos financieros necesarios para que las medidas alternativas sean operativas, la Comisión Interamericana llama al Estado peruano a adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar la utilización de esta medida alternativa al mayor número posible de personas, con independencia de la posibilidad que tenga la personas beneficiaria de realizar el cobro estipulado en la normativa.

Por último, la CIDH valora la disposición del del Decreto No. 1322 que contempla una protección especial respecto a determinados grupos en situación de riesgo, tales como mujeres, personas con discapacidad física, y personas mayores. En este sentido, contempla una perspectiva de género al disponer la aplicación prioritaria  a mujeres gestantes, con hijos menores de tres años, y en caso de ser “cabeza de familia” que tengan un hijo menor de edad o cónyuge o hijo con discapacidad permanente. De igual forma, dicha normativa establece la aplicación prioritaria a personas mayores de 65 años, personas con enfermedad grave, y con discapacidad física permanente que afecte su desplazamiento. Respecto a este último punto, considerando que el corpus iuris de los derechos de las personas con discapacidad, entiende esta condición desde un punto de vista no solamente físico, sino también intelectual, sensorial y mental, el Estado peruano debería considerar que esta protección especial, incluya también los distintos tipos de discapacidad cuando los centros penitenciarios no cuenten con los ajustes razonables que requerirían las personas con discapacidad para ejercer sus derechos en igualdad de condiciones que las demás.

La CIDH es un órgano principal y autónomo de la Organización de los Estados Americanos (OEA), cuyo mandato surge de la Carta de la OEA y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La Comisión Interamericana tiene el mandato de promover la observancia de los derechos humanos en la región y actúa como órgano consultivo de la OEA en la materia. La CIDH está integrada por siete miembros independientes que son elegidos por la Asamblea General de la OEA a título personal, y no representan sus países de origen o residencia.

No. 029/17