Libertad de Expresión
4 - Capítulo III - Accion de Habeas Data y Acceso a la Información (continuación)
B. Marco Legal
10. Como marco de interpretación legal se toma el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la CIDH. Asimismo, la Relatoría consultó entre otras fuentes la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP), la Ley Modelo de Acceso a Información Administrativa para la Prevención de la Corrupción desarrollada por la Oficina de Anti-Corrupción de la OEA, los Principios sobre Acceso a la Información de la organización no-gubernamental, Article 19, comentarios de la organización no-gubernamantal Center for National Security Studies, Human Rights Watch y otras organizaciones independientes dedicadas a la protección de los derechos humanos y la libertad de expresión.
1. Derecho a la Información Dentro del Marco de la Libertad de Expresión
11. La Convención Americana sobre Derechos Humanos afirma en su artículo 13.1 que el derecho a la libertad de expresión e información: comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.[i]
12. Con respecto al alcance de la libertad de expresión e información, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que:
Quienes están bajo la Convención tienen no sólo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (…) la libertad de expresión e información requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.[ii]
13. El derecho de acceso a la información es un requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia. En un sistema democrático representativo y participativo, la ciudadanía ejerce sus derechos constitucionales de participación política, votación, educación y asociación entre otros, a través de una amplia libertad de expresión y de un libre acceso a información.
La publicidad de la información permite que el ciudadano pueda controlar [la gestión publica], no sólo por medio de una constatación de los mismos con la ley, que los gobernantes han jurado cumplir, sino también ejerciendo el derecho de petición y de obtener una transparente rendición de cuentas.[iii]
14. La falta de participación de la sociedad en el conocimiento de información que los afectaría directamente impide el desarrollo amplio de sociedades democráticas exacerbando posibles conductas corruptas dentro de la gestión gubernamental y promoviendo políticas de intolerancia y discriminación. La inclusión de todos los sectores de la sociedad en los procesos de comunicación, decisión y desarrollo es fundamental para que sus necesidades, opiniones e intereses sean contemplados en el diseño de políticas y en la toma de decisiones. El interés preferentemente tutelado en el artículo 13 de la Convención es la formación de la opinión pública a través del intercambio libre de información y una crítica robusta de la administración pública. Esta manifestación ha sido claramente fundamentada en la opinión consultiva de la Corte sobre Colegiación Obligatoria de Periodistas al considerar que:
El concepto de orden público reclama que dentro de una sociedad democrática se garanticen las mayores posibilidades de circulación de noticias, ideas, opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la sociedad en su conjunto. La libertad de expresión por lo tanto, se inserta en el orden público primario y radical de la democracia, que no es concebible sin el debate libre y sin que la disidencia tenga pleno derecho a manifestarse. […]Tal como está concebido en la Convención Americana, [es necesario] que se respete escrupulosamente el derecho de cada ser humano de expresarse libremente y el de la sociedad en su conjunto de recibir información.[iv]
15. Dada la importancia que se le otorga al derecho de información como principio de participación y fiscalización de la sociedad, la Relatoría ha promovido la necesidad de que los Estados miembros incorporen dentro de su normativa jurídica leyes de acceso a información y mecanismos efectivos para su ejercicio eficiente, habilitando a la sociedad en su conjunto a efectuar opiniones reflexivas o razonables sobre las políticas y acciones tanto estatales como privadas que los afectan.
2. Acceso a Información Pública
16. Como se ha puntualizado anteriormente, un aspecto fundamental para el fortalecimiento de las democracias constitucionales es el derecho a información en poder del Estado. Este derecho habilita a la ciudadanía de un conocimiento a un conocimiento amplio sobre las gestiones de los diversos órganos del Estado, dándole acceso a información relacionada con aspectos presupuestarios, el grado de avance en el cumplimiento de objetivos planteados y los planes del Estado para mejorar las condiciones de vida de la sociedad en su conjunto, entre otros.[v] El control efectivo de los ciudadanos sobre las acciones públicas requiere no sólo una abstención por parte del Estado de censurar información sino que requiere la acción positiva de proporcionar información a los ciudadanos. Es evidente que sin esta información, a la que todas las personas tienen derecho, no puede ejercerse la libertad de expresión como un mecanismo efectivo de participación ciudadana ni de control democrático de la gestión gubernamental.
17. Este derecho cobra aún mayor importancia por encontrarse íntimamente relacionado al principio de transparencia de la administración y la publicidad de los actos de gobierno. Los Jefes de Estado y de Gobierno durante la Tercera Cumbre de las Américas reconocieron que una buena gestión de los asuntos públicos exige instituciones gubernamentales efectivas, transparentes y públicamente responsables. Asimismo, dieron suma importancia a la participación ciudadana a través de sistemas de control efectivos.[vi] El Estado, en este sentido, se constituye como un medio para alcanzar el bien común. Dentro de este contexto, el titular de la información es el individuo que delegó en los representantes el manejo de los asuntos públicos.
18. El principio de transparencia demanda una posición servicial de la administración, aportando aquella documentación que hubiera sido previa, correcta y claramente solicitada, en la medida en que no se encuentre temporalmente excluida del ejercicio del derecho.[vii]
19. Este control, se hace aún más necesario por cuanto uno de los graves obstáculos para el desarrollo de las instituciones democráticas es la vigencia de una práctica tradicional que promueve el mantenimiento del secreto de las acciones de la administración pública, exacerbando los altos índices de corrupción que afectan a algunos gobiernos del hemisferio. Cabe destacar que la negación de información bajo un interés genuino de proteger la seguridad nacional y el orden público no es inconsistente con la protección de los derechos humanos toda vez que recaiga en el Estado demostrar ante instancias judiciales e independientes que dicha restricción se encuentra expresamente fijada por la ley y es necesaria para la protección de la democracia.[viii]
20. Uno de los factores que ha afectado seriamente la estabilidad de las democracias en los países del hemisferio ha sido la corrupción. La falta de transparencia en los actos del Estado ha distorsionado los sistemas económicos y contribuido a la desintegración social. La corrupción ha sido identificada por la Organización de Estados Americanos como un problema que requiere una atención especial en la Américas. Durante la Tercera Cumbre de las Américas, los Jefes de Estado y de Gobierno reconocieron la necesidad de reforzar la lucha contra la corrupción puesto que ésta "menoscaba valores democráticos básicos representando una amenaza a la estabilidad política y al crecimiento económico". Asimismo, en el Plan de Acción de la Tercera Cumbre se promueve la necesidad de apoyar iniciativas que permitan una mayor transparencia para asegurar la protección del interés público e impulsar a los gobiernos a que utilicen sus recursos efectivamente en función del beneficio colectivo.[ix] Dentro de este contexto, la Relatoría considera que la corrupción sólo puede ser adecuadamente combatida a través de una combinación de esfuerzos dirigidos a elevar el nivel de transparencia de los actos del gobierno.[x] Por lo tanto, cualquier política dirigida a obstaculizar el acceso a información relativa a la gestión estatal tiene el riesgo de promover la corrupción dentro de los órganos del Estado debilitando así las democracias. El acceso a la información se constituye como forma preventiva contra estas prácticas ilegales que azotan a los países del hemisferio.[xi] La transparencia de los actos del gobierno puede ser incrementada a través de la creación de un régimen legal a través del cual la sociedad tenga acceso a información. Solamente se puede gobernar con eficacia respondiendo responsablemente a las sugerencias de las necesidades de los miembros de la sociedad a través de un amplio acceso a la información. En este contexto, la regla debe ser la publicidad de los actos de gobierno como bien común y no la manipulación y el ocultamiento de los actos públicos.
21. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el acceso a la información en poder del Estado se constituye como un derecho fundamental de los individuos y que los Estados están obligados a garantizarlo. [xii]
22. Por su parte el Principio 4 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la CIDH señala:
El acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio sólo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas.
23. El principio 4 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión establece el parámetro al que el Estado debe suscribirse para la negación de información en su poder. Debido a la necesidad de promover una mayor transparencia de los actos de gobierno como base para el fortalecimiento de las instituciones democráticas de los países del hemisferio, las limitaciones a la información contenida en archivos en poder del Estado deben ser excepcionales. Estas deben estar claramente establecidas en la ley y aplicable sólo en el caso que exista un daño sustancial e inminente a un fin legítimo de política publica y que la protección de dicha información supere el interés publico de estar informado.[xiii] Se considera por lo tanto que cada acto restrictivo de acceso a la información debe ser resuelto sobre la base de cada caso peticionado.
24. Como se enuncia en este principio, el derecho de los individuos a toda información en poder del Estado no es un derecho absoluto. El límite al ejercicio de este derecho encuentra restricciones permisibles por motivos de orden público, de seguridad nacional, de secreto fiscal o bancario y/o de protección a la honra o a la privacidad de las personas. La Relatoría se ha manifestado en diversas oportunidades respecto al alcance de dichas restricciones señalando que éstas no deben enmarcarse dentro del ámbito de discreción de los Estados sino que deben estar expresamente establecidas por la ley, destinadas a proteger un objetivo legítimo y ser necesarias para una sociedad democrática. Aplicando el criterio de proporcionalidad en el balance de los derechos afectados, el acceso a información de interés publico debe regirse bajo el principio de presunción de publicidad aplicando las mínimas restricciones y solo en casos excepcionales. Los criterios de reserva de información deben ser establecidos en forma clara y precisa para permitir que entes jurídicos puedan revisar tanto la legalidad como la razonabilidad de la resolución a la luz de los intereses afectados.[xiv]
25. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado que las restricciones a la libertad de expresión e información deben “juzgarse haciendo referencia a las necesidades legítimas de las sociedades y las instituciones democráticas” dado que la libertad de expresión e información es esencial para toda forma de gobierno democrático.[xv] Por lo tanto, dentro de este contexto, el Estado debe asegurar que cuando existe un caso de emergencia nacional, la negación a la información en poder del Estado será impuesta sólo por el período estrictamente necesario por las exigencias de las circunstancias y modificado una vez concluida la situación de emergencia.[xvi] La revisión de la información considerada de carácter clasificada, debe estar a cargo de una instancia judicial independiente capaz de balancear el interés de proteger los derechos y las libertades de los ciudadanos con la seguridad nacional.
3. Acción de Habeas Data
26. Una de las formas para garantizar el derecho a la protección contra información abusiva, inexacta o perjudicial de las personas es el acceso a bancos de datos tanto públicos como privados con la finalidad de actualizar, rectificar, anular o mantener en reserva, en caso de que sea necesario, la información del particular interesado. Esta acción conocida como habeas data se instituyó como una modalidad del proceso de amparo para proteger la intimidad de las personas. Mediante este procedimiento se garantiza a toda persona a acceder a información sobre sí misma o sus bienes contenida en base de datos o registros públicos o privados, y en el supuesto caso que sea necesario, actualizar, rectificar, anular o mantener en reserva dicha información con la finalidad de proteger ciertos derechos fundamentales.
27. El principio 3 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la CIDH establece:
Toda persona tiene el derecho a acceder a la información sobre sí misma o sus bienes en forma expedita y no onerosa, ya esté contenida en bases de datos, registros públicos o privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o enmendarla.
28. La acción de habeas data se erige sobre la base de tres premisas: 1) el derecho de cada persona a no ser perturbado en su privacidad[xvii], 2) el derecho de toda persona a acceder a información sobre sí misma en bases de datos públicos y privados para modificar, anular o rectificar información sobre su persona por tratarse de datos sensibles[xviii], falsos, tendenciosos o discriminatorios[xix] y 3) el derecho de las personas a utilizar la acción de hábeas data como mecanismo de fiscalización.[xx] Este derecho de acceso y control de datos personales constituye un derecho fundamental en muchos ámbitos de la vida, pues la falta de mecanismos judiciales que permitan la rectificación, actualización o anulación de datos afectaría directamente el derecho a la privacidad, el honor, la identidad personal, la propiedad y la fiscalización sobre la recopilación de datos obtenidos.[xxi]
29. Asimismo, esta acción adquiere una importancia aún mayor con el avance de nuevas tecnologías. Con la expansión en el uso de la computación e Internet, tanto el Estado como el sector privado tienen a su disposición en forma rápida una gran cantidad de información sobre las personas. Por lo tanto, es necesario garantizar la existencia de canales concretos de acceso rápido a la información para modificar información incorrecta o desactualizada contenida en las bases de datos electrónicas protegiendo el derecho a la intimidad de los individuos.
30. El derecho a la intimidad es uno de los derechos que se relacionan más directamente con los límites del ejercicio de la libertad de expresión y la libertad de información.
31. La Convención Americana reconoce y protege el derecho a la privacidad, la honra y la reputación en sus artículo 13.2 y 11. Estos artículos reconocen la importancia del honor y la dignidad individual al establecer la obligación de respetar ambos derechos. Establecen que estos derechos deben estar libres de interferencias arbitrarias o abusivas o ataques abusivos, y que toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales interferencias o ataques. La privacidad por lo tanto, es un derecho que tiene toda persona para preservar la vida privada del marco social claramente reconocido por la ley.
32. El ataque a la privacidad se realiza generalmente a través de la búsqueda y difusión de información. La Relatoría desea puntualizar que tanto el derecho a la privacidad y la reputación como el derecho de libertad de expresión no son absolutos y deben ser armonizados y balanceados, de forma tal que no desemboquen en la negación de otros derechos. En cuanto al artículo 11, aunque la Convención no establece las circunstancias en que este derecho puede ser restringido o limitado, la Corte Interamericana, enunció que el artículo 32.2 de la Convención prescribe las reglas interpretativas a las cuales se suscriben dichas restricciones al establecer:
Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.
33. Por lo tanto, el derecho a la privacidad, de acuerdo a lo estipulado por la Convención, debe dictarse en conformidad con leyes legítimas y su contenido y finalidad deben atender el bien común y ser armonizadas sin limitar indebidamente el derecho a la libertad de expresión en la búsqueda y publicidad de información de interés publico, entre otros.
34. En los últimos años la utilización de la acción de hábeas data ha tomado un carácter fundamental como instrumento de investigación de las violaciones a los derechos humanos cometidas durante las pasadas dictaduras militares en el hemisferio. Este reclamo, accionados por los familiares de personas desaparecidas, conocido como "derecho a la verdad" se ha instaurado como mecanismo de fiscalización en la búsqueda de datos relativos a la conducta estatal con la finalidad de conocer el destino de los desaparecidos. Asimismo, el derecho a la investigación se encuentra contenido en el articulo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre[xxii] el cual supone una obligación por parte del Estado para facilitar el acceso a información cuando su objeto es el de investigar datos, conductas o políticas publicas.
35. En cuanto a la relación entre el derecho a la verdad y el articulo 13.1 de la Convención Americana, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos alegó en el caso Barrios Altos ante la Corte Interamericana que:
[…] El derecho a la verdad se fundamenta en los artículos 8 y 25 de la Convención, en la medida que ambos son "instrumentales" en el establecimiento judicial de los hechos y circunstancias que rodean la violación de un derecho fundamental. Asimismo,[…] éste derecho se enraíza en el artículo 13.1 de la Convención, en cuanto reconoce el derecho de buscar y recibir información. […] en virtud de éste articulo, sobre el Estado recae una obligación positiva de garantizar información esencial para preservar los derechos de las víctimas, asegurar la transparencia de la gestión estatal y la protección de los derechos humanos. [xxiii]
36. Asimismo la acción de habeas data impone ciertas obligaciones a las entidades que procesan información: el usar los datos para los objetivos específicos y explícitos establecidos; y garantizar la seguridad de los datos contra el acceso accidental, no autorizado o la manipulación. En los casos en que entes del Estado o del sector privado hubieran obtenido datos en forma irregular y/o ilegalmente, el peticionario debe tener acceso a dicha información, inclusive cuando ésta sea de carácter clasificada con el objeto de devolverle la tutela de la data al individuo que se ve afectado. La acción de hábeas data como mecanismo de fiscalización de las entidades de seguridad e inteligencia dentro de este contexto, tiene como finalidad verificar la legalidad en la recopilación de datos sobre las personas. La acción de hábeas data habilita al damnificado o sus familiares a tomar conocimiento de el objeto de la recopilación y en caso de que estos hayan sido recabados en forma ilegal determinar una posible sanción a los responsables. La publicidad de las prácticas ilegales en la recopilación de datos sobre las personas puede tener un efecto preventivo sobre las prácticas de estas agencias en el futuro.[xxiv]
37. Para que la acción de habeas data sea llevada a cabo con eficiencia, se deben eliminar las trabas administrativas que obstaculizan la obtención de la información y deben implementarse sistemas de solicitud de información de fácil acceso, simples y de bajo costo para el solicitante. De lo contrario, se consagraría formalmente una acción que en la práctica no contribuye a facilitar el acceso a la información.
38. Asimismo, es necesario que para el ejercicio de dicha acción no se requiera revelar las causas por las cuales se requiere la información. La mera existencia de datos personales en registros públicos o privados es razón suficiente para el ejercicio de este derecho.[xxv]
39. Resumiendo, el derecho de acceso a la información y la acción de habeas data, dentro del marco presentado en esta sección, se constituyen como herramientas legales para alcanzar la transparencia de los actos del Estado, para proteger la intimidad de las personas frente a manejos arbitrarios o ilegítimos de datos personales y como medio de fiscalización y participación de la sociedad.[xxvi]
40. A continuación se presenta la información recabada sobre las leyes y prácticas existentes en el hemisferio sobre el derecho de acceso a información y habeas data.
[i]Convención Americana sobre Derechos Humanos, Artículo 13.
[ii] Ibídem, párr. 30.
[iii]OEA, Ley Modelo de Acceso a Información Administrativa para la Prevención de la Corrupción. Taller Técnico Regional: Guatemala, Noviembre 2000.
[iv] CIDH, Opinión Consultiva OC-5/85 Serie A, No. 5, párr. 69.
[v]Ibídem.
[vi] Véase Tercera Cumbre de las Américas, Declaración y Plan de Acción. Quebec, Canadá, 20-22 de abril de 2001.
[vii] Véase El Derecho de Acceso de los Ciudadanos a los Archivos y Registros Administrativos. Pomed Sánchez, Luis Alberto. Editorial M.A.P., Madrid, 1989, pág.109.
[viii] Véase In the Public Interest: Security Services in a Constitutional Democracy. Helsinnki Foundation for Human Rights and Center for national Security Studies, Bulletin 1, Junio de 1998. And A Model Freedom of Information, Articulo XIX, Londres, julio de 2001.
[ix]Véase Tercera Cumbre de las Américas, Declaración y Plan de Acción. Quebec, Canadá, 20-22 de abril de 2001.
[x]Véase Convención Interamericana Contra la Corrupción del Sistema Interamericano de Información Jurídica, OEA.
[xi]Alfredo Chirino Sánchez, Ley Modelo de Acceso a Información Administrativa para la Prevención de la Corrupción, Departamento de Cooperación y Difusión Jurídica, Taller Técnico Regional: Guatemala, Ciudad de Antigua, OEA, Noviembre 2000, pág. 3.
[xii] CIDH, OC 5/85, Serie A. No. 5, párr. 70.
[xiii]Véase El Derecho a Acceso A Información Publica. Juan Pablo Olmedo Bustos y Ciro Colombrana López, Chile , pág. 8.
[xiv] Véase In the Public Interest: Security Services in a Constitutional Democracy. Helsinnki Foundation for Human Rights and Center for National Security Studies, Bulletin 1, Junio de 1998. And A Model Freedom of Information, Articulo XIX, Londres, julio de 2001.
[xv] CIDH, OC-5/85 párr.70.
[xvi] Véase Capítulo IV, Artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que contempla las obligaciones de los Estados bajo situaciones de emergencia.
[xvii]Véase Artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
[xviii] Se entiende por “dato sensible” toda aquella información relacionada con la vida íntima de la persona.
[xix] Véase Alicia Pierini, Valentín Lorences y María Inés Tornabene. Habeas Data: Derecho a la Intimidad. Editorial Universidad, Buenos Aires, 1999 pág. 16.
[xx] Véase, El acceso a la información como derecho. Víctor Abramovich y Christian Courtis. CELS, 2000. Pág. 7.
[xxi] Véase Secretaria de Investigación de Derecho Comparado, Tomo 1 (1998) pág. 121. Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina.
[xxii]El artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establece: "Toda persona tiene derecho a la libertad de investigación, de opinión y de expresión y difusión del pensamiento por cualquier medio".
[xxiii]Corte IDH, Caso Barrios Altos (Chumbipuma Aguirre y otros vs. Perú) Serie C No. 71 Sentencia del 14 de marzo de 2001, párr. 45.
[xxiv]Víctor Abramovich y Christian Curtis. El acceso a la información como derecho, párr. 28.
[xxv] Véase Derecho a la Información: Reforma Constitucional y Libertad de Expresión, Nuevos Aspectos. Miguel Angel Ekmekdjian. Ediciones Depalma (1996) pág.115.
[xxvi]Alfredo Chirino Sánchez, Ley Modelo de Acceso a Información Administrativa para la Prevención de la Corrupción, Departamento de Cooperación y Difusión Jurídica, Taller Técnico Regional: Guatemala, OEA, Ciudad de Antigua , Noviembre 2000, pág. 11