Libertad de Expresión
1 - Introducción
1. La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión fue creada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el curso de su 97° período ordinario de sesiones, en octubre de 1997. Pero la Oficina comenzó a funcionar cotidianamente un año después, cuando la CIDH determinó cuáles serían las características y funciones generales y decidió designar al primer Relator Especial.
2. A comienzos de 2003, la Oficina publicó su quinto informe anual, y en octubre de 2003, la Oficina de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión concluyó su quinto año de labor en la protección y promoción de la libertad de expresión en las Américas. El quinto año de la Oficina fue muy productivo. Durante el 2003, la Oficina efectuó tres visitas oficiales, participó en más de 10 seminarios sobre la libertad de expresión y asistió a la Comisión en más de 10 casos individuales. Además, la CIDH publicó informes especiales, redactados por la Relatoría Especial, sobre la libertad de expresión en Haití y Panamá. La Oficina también contribuyó con los capítulos sobre la libertad de expresión de los informes de la CIDH sobre la situación de los derechos humanos en Guatemala y Venezuela. Estos avances fueron posibles gracias a la dedicación del personal de la Oficina y al apoyo de un grupo talentoso de pasantes.[1]
3. En el quinto aniversario del funcionamiento de la Oficina, es adecuado formular algunos comentarios sobre la opinión de la Relatoría Especial en torno a la situación de la libertad de expresión en el Hemisferio. La Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos han sostenido durante mucho tiempo que la libertad de expresión es un requisito indispensable para la existencia misma de una sociedad democrática. Históricamente, la libertad de expresión ha sido considerada una herramienta necesaria para proteger la libertad política pero la Oficina considera que estamos en los albores de una comprensión más compleja acerca de la importancia de la libertad de expresión: este derecho fundamental también podría ser considerado como una herramienta indispensable para el desarrollo económico. Y el desarrollo económico es un instrumento importante para fortalecer la democracia.
4. Dada la comprensión más profunda de la importancia fundamental de la libertad de expresión para el desarrollo social, político y económico, se torna más urgente que nunca abordar los numerosos desafíos que enfrenta la libertad de expresión en nuestro Hemisferio. La Oficina ha subrayado algunos de los desafíos reiteradamente en los últimos cinco años: la agresión contra periodistas, el asesinato de periodistas; la falta de leyes que garanticen el acceso a la información y la constante existencia de leyes de desacato en muchos Estados de la región.
5. Tras cinco años de intensa labor, la Oficina considera que es importante, no sólo resaltar esos problemas, sino también llamar la atención algunas sobre otras amenazas a la libertad de expresión en las Américas. Se trata de problemas tales como la falta de diversidad de medios de comunicación en algunas regiones del Hemisferio y la presión financiera sobre estos medios. A veces, la falta de profesionalismo o de una conducta ética de parte de los medios de comunicación es mencionada como amenaza a la libertad de expresión, porque ello da lugar a un riesgo de que los Estados traten de controlar el comportamiento de los medios a través de mecanismos legales.
6. La Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, elaborada por la Oficina y aprobada por la CIDH en 2000, fue establecida como interpretación autorizada del Artículo 13 e importante documento para ayudar a los Estados a abordar estos problemas y defender el derecho a la libertad de expresión.
7. Por ejemplo, la Oficina del Relator Especial recuerda que el Principio 12 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión establece que los monopolios u oligopolios en la propiedad y el control de los medios de comunicación afectan la libertad de expresión.
8. Con base en la redacción del Artículo 13.3, el Principio 13 establece que la presión financiera y de otra índole contra los medios de comunicación por parte de los gobiernos, viola el derecho a la libertad de expresión. La presión financiera ejercida sobre los medios tiene diferentes facetas: a veces los gobiernos imponen impuestos específicos a los medios de comunicación; a veces la amenaza es consecuencia del control gubernamental de la importación de tinta o de papel, y otras veces la amenaza surge cuando la principal fuente de financiamiento de una empresa de comunicación es el propio gobierno, mediante el pago de la publicidad del Estado.
9. Finalmente, en relación con la preocupación relacionada con la falta de profesionalismo, la Oficina quisiera llamar la atención sobre el Principio 6 que establece que “la actividad periodística debe regirse por conductas éticas, las cuales en ningún caso pueden ser impuestas por los Estados.” La Oficina observa que los medios de comunicación son primordialmente responsables ante el público y no ante el gobierno. La función principal de los medios es informar al público, entre otras cosas, acerca de las medidas que adopta el gobierno. Dicho esto, la Oficina subraya que, tanto los periodistas como los propietarios de los medios de comunicación, deben ser conscientes de la necesidad de mantener su credibilidad ante el público, clave para su supervivencia en el tiempo, así como del importante papel de la prensa en una sociedad democrática. De modo que los medios deben enfrentar el desafío de la autorregulación, que impedirá toda amenaza de imponer sanciones legales a las decisiones periodísticas que se basan esencialmente en elementos subjetivos o juicios profesionales. Estas sanciones son inválidas porque tienen el efecto de inhibir a los medios de comunicación e impedir la divulgación de información de interés legítimo para la opinión pública.
10. Teniendo en cuenta algunas de estas amenazas, este Informe Anual incluye capítulos relacionados con las leyes sobre acceso a la información y los medios indirectos para limitar la libertad de expresión.
11. La Asamblea General de la OEA resolvió, en el párrafo 6 de la Resolución 1932 (XXXIII-O/03), "encomendar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que, a través de la Relatoría para la Libertad de Expresión, continúe incluyendo en su informe anual un informe sobre el acceso a la información pública en la región". De conformidad con este mandato, en el Capítulo IV del presente informe se resume la situación actual de los Estados Miembros de la OEA en relación con el derecho a la libertad de información, en un esfuerzo por registrar la evolución reciente respecto de esta cuestión en la región. Con este fin, en julio de 2003, se preparó un cuestionario oficial que se distribuyó entre las misiones permanentes de los Estados Miembros, solicitándoles información sobre las disposiciones constitucionales y legales y los hechos sobre la jurisprudencia y los procedimientos de implementación sobre el acceso a la información. La información enviada por los Estados ha sido integrada a una investigación realizada por fuentes de medios públicos y organizaciones no gubernamentales a fin de elaborar un panorama sobre la situación de cada Estado Miembro. En este Capítulo, la Relatoría Especial informa sobre sus conclusiones con respecto al derecho al acceso a la información en la región. Como se explica en el Capítulo, algunos Estados han aprobado leyes que garantizan este derecho o están en vías de considerar leyes similares, y la sociedad civil se ha mantenido vigilante en la observación del avance de los Estados.
12. En este Informe también se explora el tema de la Asignación Discriminatoria de Publicidad Oficial. En el Capítulo V, se intenta analizar el impacto de las decisiones gubernamentales sobre si distribuye o no anuncios publicitarios entre los distintos medios de comunicación. También figura allí un llamado a la búsqueda de mecanismos para fortalecer y establecer directrices y la transparencia en la toma de decisiones oficiales. En el informe se examina las leyes y políticas existentes en las Américas en relación con la distribución de la publicidad estatal, y se documentan denuncias de discriminación en la asignación práctica de los ingresos por publicidad. La multitud de denuncias de casos es prueba del carácter generalizado de las violaciones indirectas a la libertad de expresión y de la necesidad de un enfoque regional para resolver el problema.
13. La primera parte del Capítulo III de este Informe Anual resume la jurisprudencia sobre la libertad de expresión de la Corte Europea de Derechos Humanos. La inclusión de esta sección responde a un intento del Relator Especial para la Libertad de Expresión de dar cumplimiento al mandato que le confirieron los Jefes de Estado y de Gobierno en el curso de la Tercera Cumbre de las Américas, celebrada en Quebec, Canadá, en abril de 2001. En el curso de la Cumbre, los Jefes de Estado y de Gobierno ratificaron el mandato del Relator Especial para la Libertad de Expresión y sostuvieron que los Estados respaldarán la labor del sistema interamericano de derechos humanos en la esfera de la libertad de expresión, a través de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH, que procederá a divulgar estudios jurisprudenciales comparativos y se empeñará en garantizar que las leyes sobre libertad de expresión sean congruentes con las obligaciones jurídicas internacionales. El Relator Especial para la Libertad de Expresión considera que la amplia jurisprudencia de la Corte Europea sobre el derecho a la libertad de expresión es una fuente valiosa que puede arrojar luz en la interpretación de este derecho en el sistema interamericano y servir de herramienta útil para los profesionales e interesados.
14. En la segunda sección del Capítulo III, se hace referencia a la jurisprudencia interna de los Estados. En esta sección, el Informe incluye algunas decisiones de tribunales locales que fueron adoptadas durante el 2003 y que reflejan la importancia del respeto a la libertad de expresión protegido en la Convención Americana. Esta sección subraya algunas decisiones judiciales en las que se han tenido en cuenta expresa o implícitamente las normas internacionales que protegen la libertad de expresión. Como lo señaló la Oficina el año pasado, al iniciar la práctica de divulgar la jurisprudencia interna, esta puede ser una herramienta útil para que otros jueces adopten decisiones similares y las respalden utilizando la jurisprudencia comparativa de América Latina, que no siempre es de fácil acceso.
15. El resto de los capítulos del presente Informe sigue la estructura de los informes anuales anteriores. Corresponde señalar que el Capítulo II, “Evaluación de la situación de la libertad de expresión en el Hemisferio”, expresa la opinión del Relator, con base en la información recibida de varias fuentes a lo largo de todo el año.
16. Los cinco años de intensa labor de la Oficina del Relator Especial, desde que el primer Relator Especial inició sus actividades, han establecido a la Oficina en el Hemisferio como la entidad de la Organización de los Estados Americanos a cargo de la promoción y el control de la observancia del derecho a la libertad de expresión. Las expectativas que despertó la Oficina del Relator Especial han aumentado sustancialmente. Para hacer frente a buena parte de esta demanda, es importante reforzar la Oficina. El Relator Especial ha mantenido conversaciones con diversos gobiernos para subrayar el hecho de que, junto al apoyo institucional y político brindado a la Oficina desde su creación, el respaldo financiero tiene que ser una prioridad, pues es esencial para funcionar y desplegar las actividades que le exige su mandato. Algunos Estados han efectuado aportes voluntarios. De manera que es importante exhortar una vez más a los Estados de la región a seguir los pasos de algunos Estados en el cumplimiento de los compromisos asumidos en las cumbres hemisféricas. Es importante subrayar que el Plan de Acción aprobado por los Jefes de Estado y de Gobierno en la Tercera Cumbre, celebrada en Quebec, en abril de 2001, establece que, “para fortalecer la democracia, crear prosperidad y desarrollar el potencial humano, los Estados apoyarán la labor del sistema interamericano de derechos humanos en el área de la libertad de expresión, a través del Relator Especial de la CIDH para la Libertad de Expresión.”
17. El desafío para la Oficina en los próximos años es seguir construyendo con base en la ardua labor y los éxitos de los últimos cinco años. El dedicado personal de la Oficina y los pasantes son los protagonistas principales que abordarán este desafío, pero no son los únicos, en modo alguno. Como se dijo antes, se requerirá el apoyo político, institucional y financiero de los Estados de la región. También será necesaria la participación de periodistas y miembros de la sociedad civil, elementos esenciales para aportar información sobre violaciones del derecho a la libertad de expresión. A través del esfuerzo concertado de todos estos grupos, las Américas pueden avanzar hacia la consolidación de una amplia libertad de expresión y acceso a la información en toda la región.
[1] La Oficina quisiera agradecer a todos los pasantes de 2003 por su ardua labor y sus importantes contribuciones a la promoción y protección del derecho a la libertad de expresión: : Megan Hagler, María Clara Valencia, Kathleen Daffan, Rachel Jensen, Andrea de la Fuente y María Rosario Soraide Durán.