Transición a una Televisión digital abierta, diversa, plural e inclusiva

En este momento, los países de la región se encuentran en pleno proceso de transición de la televisión analógica hacia la digital, mientras otros recién lo están iniciando. Más allá de las cuestiones sobre el estándar técnico elegido por cada país, este proceso representa una oportunidad para garantizar la libertad de expresión en la región.

La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión elaboró un informe temático en el que presenta los principios generales de protección del derecho a la libertad de pensamiento y expresión en el marco de esta transición. A través de este documento, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) pone a disposición de los Estados y de la sociedad civil herramientas y recomendaciones para garantizar la diversidad de medios, el pluralismo de informaciones y opiniones, y el acceso universal a ideas de toda í­ndole.

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Libertad de expresión

La libertad de expresión es un derecho fundamental y un componente básico de cualquier sociedad democrática. La libertad de expresión es conditio sine qua non para que los partidos polí­ticos, los sindicatos, las sociedades cientí­ficas y culturales, y en general, quienes deseen influir sobre la colectividad, puedan hacerlo plenamente.

Transmisión Digital

La transmisión digital es un proceso tecnológico donde datos, sonidos e imágenes son convertidos y transmitidos a través de una serie de dí­gitos en código binario (ceros y unos), que pueden ser comprimidos y descomprimidos al momento de la retransmisión, lo que ahorra espacio en las ondas de televisión.

Digitalización

La digitalización permite la convergencia de contenidos y plataformas a través de múltiples tipos de redes, sean el espectro radioeléctrico, cables ópticos o emisiones satelitales. Con la digitalización, los medios audiovisuales pueden mejorar su calidad de transmisión al tiempo que se produce un ahorro en el uso de las frecuencias radioeléctricas que permitirían la existencia de más señales de televisión.

Apagón Analógico

Se define así­ el momento en el cual no se emitirán más las señales de televisión analógicas en una zona geográfica determinada. Quienes no dispongan de receptores capaces de recibir señales digitales no podrán ver televisión abierta.
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Promoción de la diversidad y pluralismo en radiodifusión digital

Operadores y Medios

Uno de los objetivos del proceso de implementación de la televisión digital deberí­a ser lograr un sistema de medios televisivo más diverso y plural que el existente con las tecnologías analógicas.

La libertad de expresión y la diversidad deben ser principios rectores de la regulación de la radiodifusión.

Una apertura a nuevos operadores permite disponer de mayor diversidad de voces desde el encendido digital, a la vez que significa un estímulo directo para un más rápido y eficiente despliegue de la nueva tecnología en todo el territorio.

Contenido diverso

La digitalización de la radiodifusión permitirá contar con más señales de televisión. Pero ello no se traduce necesariamente en mayor diversidad si producen más de lo mismo.

La televisión de servicio público debe contribuir a la pluralidad en los contenidos.

Su mandato incluye el fortalecimiento de la democracia, la construcción de ciudadaní­a, el fomento del pluralismo polí­tico y cultural, el suministro información confiable pluralista y equilibrada, y el suministro de programas educativos, culturales y de entretenimiento para todos los miembros de la sociedad.

Reconocimiento de 3 sectores

Una de las medidas para promover la diversidad y el pluralismo en los medios es el reconocimiento expreso de tres sectores en la radiodifusión -comercial, público y comunitario- y la reserva de parte del espectro destinado a la televisión digital para las iniciativas comunitarias y otras sin fines de lucro.

Los diferentes tipos de medios de comunicación (comercial, público y comunitario), así­ como los que tienen diferente alcance (local, nacional, regional o internacional) contribuyen a la diversidad de voces.

Regulación de la concentración

Los Estados deben regular e intervenir activamente para evitar la concentración de propiedad en el sector de los medios de comunicación.

En paí­ses con altos niveles de concentración, habilitar la entrada de nuevos operadores no es suficiente para garantizar un entorno plural y diverso. Es necesario adoptar medidas que limiten y disminuyan la concentración de la propiedad de los medios.

Si los medios son controlados por un reducido número de individuos, o bien por sólo uno, se está creando una sociedad en donde un reducido número de personas, o sólo una, ejercen el control sobre la información, y, directa o indirectamente, la opinión que recibe el resto de las personas. Esta carencia de pluralidad en la información es un serio obstáculo para el funcionamiento de la democracia.

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Otorgamiento de licencias de televisión digital

Procedimiento para otorgar licencias

Los Estados deben, como mí­nimo: (i) prever medidas positivas para que los tres sectores de la radiodifusión puedan acceder a las licencias en condiciones equitativas; (ii) contemplar criterios democráticos y procedimientos transparentes para la asignación de las licencias, y (iii) establecer condiciones de uso de las licencias razonables y no discriminatorias.

El proceso de asignación de licencias debe encontrarse estrictamente regulado por la ley, caracterizarse por su transparencia y estar guiado por criterios objetivos, claros, públicos y democráticos. Según los estándares interamericanos, también debe contar con suficientes garantí­as contra la arbitrariedad, lo que implica la obligación de justificar la decisión que concede o niega la solicitud y el adecuado control judicial de dicha resolución.

Transición de los actuales operadores

El Estado debe asegurar la continuidad de las transmisiones de los operadores existentes en el nuevo entorno digital pero esto no significa necesariamente que tengan un derecho adquirido a acceder a un nuevo canal completo para su uso exclusivo, de manera automática, sin concurso y sin costos.

La noción de "derechos adquiridos" no debe suponer un derecho a la propiedad del espectro utilizado, sino la seguridad jurí­dica de que los operadores mantengan sus emisiones de televisión en condiciones iguales o similares a como las vení­a desarrollando en otro sector del espectro.

Los Estados deben adoptar medidas para evitar que los medios encuentren en el costo de este cambio tecnológico una limitación para que participen de la transición.
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Dividendos digitales y nuevos usos del espectro

Espectro radioeléctrico

El espectro radioeléctrico es un patrimonio común de la humanidad que los Estados tienen el deber de administrar de manera eficiente y equitativa, en tanto se trata de un recurso limitado y que sirve como soporte para el ejercicio de la libertad de expresión e información a través de medios de comunicación audiovisuales.

La CIDH y la Relatorí­a Especial han reconocido este rol regulador del Estado como administrador del espectro.

Nuevas frecuencias disponibles y reservas de espectro

El derecho a la libertad de expresión exige que los Estados adopten medidas para garantizar su ejercicio en condiciones de igualdad y no discriminación. Esto incluye el deber de remover los obstáculos que impiden que ciertos sectores sociales puedan acceder a los medios de comunicación y, al mismo tiempo, promover activamente la inserción de grupos desfavorecidos o actualmente marginados.

Ahorro de espectro y nuevos usos posibles

Como resultado de la digitalización de las emisiones analógicas de radiodifusión, éstas se comprimen y usan una menor cantidad de espectro o ancho de banda para transmitir la misma calidad de audio y video que una señal de televisión analógica actual y, por tanto, producen un significativo ahorro de espacio.

Las decisiones técnicas que toman los gobiernos y los organismos reguladores en estos temas tienen impacto en la libertad de expresión, en tanto limitan o potencian la diversidad en la televisión.

Destino del dividendo digital

La reasignación general del espectro liberado por la desconexión analógica (el dividendo digital) debe tener en cuenta las siguientes consideraciones dirigidas a promover la diversidad en la radiodifusión:

  • En qué medida el entorno de radiodifusores satisface los intereses de todos los grupos que integran la sociedad
  • La diversidad de los tipos de contenidos que se encuentran disponibles a través del sistema de radiodifusión
  • El interés de los radiodifusores y su capacidad de brindar canales nuevos
  • Los recursos financieros disponibles para apoyar la producción de contenidos nuevos y la posibilidad de adjudicar fondos públicos para tal fin
  • Los beneficios que reporta, en términos de diversidad, exigir a los operadores que ofrezcan servicios de radiodifusión locales, comunitarios y/o independientes
  • Los beneficios que reporta, en términos de diversidad, asignar nuevos canales y otras capacidades para radiodifusores de servicio público

Acceso a la infraestructura de transmisión

Los Estados deberí­an considerar la necesidad y viabilidad de una red de transmisión de las señales de televisión digital abierta a nivel nacional.

Los diferentes tipos de medios de comunicación (comerciales, públicos y comunitarios) deben ser capaces de operar en, y tener acceso equitativo a, todas las plataformas de transmisión disponibles.

El modelo conocido como must-carry deberí­a considerarse como otro mecanismo para reducir posiciones dominantes. Este permite el transporte de señales y contenidos en favor de emisoras públicas, comunitarias o comerciales que no tienen acceso propio a equipos y redes de transmisión.

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Reconocimiento, promoción y fortalecimiento de la televisión digital comunitaria y de la Televisión pública

Televisión Comunitaria

Los medios de radiodifusión comunitarios, incluida la televisión, cumplen en nuestra región una función fundamental para el ejercicio de la libertad de expresión y al acceso a la información.

Los Estados no solamente tienen la obligación de reconocer legalmente a la televisión comunitaria sino también la de adoptar medidas positivas para incluirla en los medios de comunicación, y asegurarle condiciones básicas de dignidad, seguridad, subsistencia y desarrollo.

Los Estados podrí­an considerar la aprobación de fondos públicos para apoyar el acceso a la infraestructura necesaria para emitir señales digitales, estí­mulos fiscales o apertura de créditos accesibles y el establecimiento de reglas de must-carry para que operadores de televisión paga deban transportar las señales comunitarias, a precios accesibles y no discriminatorios.

Lea sobre TV COMUNITARIA informe

Televisión Pública

Los Estados deben asegurar el rol fundamental de la televisión pública en el nuevo entorno digital.

La televisión de servicio público difiere en su propósito de la televisión puramente comercial o de fines propagandí­sticos, ya que opera independientemente de aquellos que manejan el poder económico o polí­tico. El rol de la televisión pública es promover los valores de una sociedad democrática y en particular el respeto por los derechos humanos, el pluralismo cultural y polí­tico y la protección de la dignidad humana y derechos de las minorí­as.

Para este fin, como ya lo ha reiterado la Relatorí­a Especial, la televisión pública debe tener acceso universal.

El mandato de la radio y la televisión de servicio público deben estar claramente establecidos en una ley, la cual deberí­a asegurar (i) el carácter no gubernamental o independiente del sistema de medios públicos, (ii) los aspectos vinculados con la programación orientada al interés público, (iii) la gratuidad, (iv) la cobertura en todo el territorio del Estado, y (v) la forma de su financiamiento.

Para que los medios públicos puedan realmente cumplir su función deben ser independientes del Poder Ejecutivo y verdaderamente pluralistas; universalmente accesibles; con financiamiento adecuado al mandato previsto por la ley; y que contemplen mecanismos de rendición de cuentas y de participación de la comunidad en las distintas instancias de producción, circulación y recepción de contenidos.

Lea sobre TV Pública informe

Acceso universal a los servicios de televisión digital

La televisión abierta es un servicio esencial que debe ser universalizado y cuya recepción debe ser garantizada a toda la población, en particular a las personas con menos recursos económicos y de zonas alejadas de los centros urbanos.

Para ello los Estados deben definir:

Gratuidad

Mantener la gratuidad de los servicios de televisión abierta para toda la población.

Cobertura

Garantizar la cobertura nacional de señales de televisión pública, inclusive complementando las transmisiones terrestres con servicios satelitales de recepción libre.

Normas técnicas

La unificación de las normas técnicas reduce los costos asociados con la producción de dispositivos, como por ejemplo, los decodificadores.

Medidas regulatorias

Destinadas a asegurar la interoperabilidad y compatibilidad de equipos de recepción y decodificación.

Subsidios

Evita retrasos en la transición y ayuda a no depender de las fuerzas del mercado para el completo acceso de toda la población.

Concesiones y Soluciones Tecnológicas

Permiten satisfacer los intereses de los usuarios finales, sin importar su nivel de ingreso.

Gratuidad de la televisión abierta y acceso universal a receptores de televisión digital

Como principio general, la transición a la televisión digital deberí­a permitir que continúe la prestación de los servicios de transmisión de radiodifusión que existen hasta este momento.

Las personas deben seguir teniendo acceso a los servicios de televisión analógica hasta la concreción del apagón mientras obtienen receptores de señales digitales.

Los Estados deben incluir medidas apropiadas como la creación de fondos públicos, estí­mulos fiscales, subsidios totales o parciales a familias de sectores vulnerables u otras medidas para promover el acceso a los receptores de televisión digital. Al menos el sistema de televisión pública debe tener alcance en todo el territorio del Estado a fin de garantizar los derechos de libertad de expresión y acceso a la información de todas las personas bajo su jurisdicción, sin discriminación en función de las condiciones sociales, económicas o geográficas.

Accesibilidad a los servicios de televisión digital

La nueva tecnologí­a digital facilita el uso de dispositivos, servicios y aplicaciones que hacen accesibles los contenidos audiovisuales a las personas con discapacidades auditivas y visuales.

Los Estados deberían incluir regulaciones y estí­mulos para que la televisión pública digital pueda ser inclusiva y accesible para todas las personas a través de los diversos medios tecnológicos.

Información y educación para la transición digital

Durante el proceso de transición, los Estados deben crear y mantener un programa público y multidisciplinario de contacto educativo, a fin de asegurar que los usuarios están al tanto del proceso y cuenten con conocimientos técnicos básicos que les permitan estar preparados.

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Establecimiento de marco jurí­dico expreso, claro y preciso

La digitalización de la televisión presenta desafí­os normativos que no siempre están correctamente resueltos en los marcos legales de radiodifusión analógica y por eso puede ser necesaria una revisión de la legislación vigente.

Objetivos de la regulación estatal

La regulación estatal sobre radiodifusión en general, y sobre televisión digital en particular, deberí­a tener como uno de sus objetivos garantizar, proteger y promover el derecho a la libertad de expresión en condiciones de igualdad y sin discriminación, así­ como garantizar el derecho de la sociedad a conocer todo tipo de informaciones e ideas.

Plena Consulta

Las normas y planes de transición digital deben elaborarse bajo el escrutinio público, con participación de la sociedad civil. De esta forma se garantiza el pluralismo en los servicios de televisión, el acceso público a una amplia variedad de programas, y la protección de los intereses de la población, en particular de las minorí­as y grupos vulnerables.

Test tripartito para la limitación a la libertad de expresión

Según ha sido interpretado por la jurisprudencia interamericana, el artí­culo 13.2 de la Convención Americana exige el cumplimiento de las siguientes tres condiciones básicas para que una limitación al derecho a la libertad de expresión sea admisible.

Clara y precisa

La limitación debe haber sido definida en forma precisa y clara a través de una ley.

Autorizada por la Convención

La limitación debe estar orientada al logro de objetivos imperiosos autorizados por la Convención Americana.

Proporcional e idónea

La limitación deber ser necesaria, idónea y estrictamente proporcional a la finalidad perseguida.

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Transparencia, participación social y roles de los organismos estatales

Transparencia y participación en el proceso

Durante el proceso de elaboración de la regulación y las polí­ticas sobre televisión digital, los Estados deberán adoptar medidas y procedimientos que garanticen la transparencia de todo el proceso y que permitan la participación de todos los actores involucrados, no solamente los empresarios del sector sino también las organizaciones de la sociedad civil.

La participación social y empresarial deberí­a darse también en las etapas de implementación y en las actividades de promoción e información asociadas a la televisión digital.

En estos asuntos, el principio de transparencia debe expresarse con la información más amplia y precisa sobre los procesos regulatorios, incluido el otorgamiento de autorizaciones para prestar servicios de televisión digital, y la relacionada a la propiedad o titularidad de las concesiones.

Caracterí­sticas de los organismos estatales

Los Estados deben definir claramente las caracterí­sticas y roles de los distintos actores estatales que participan del proceso. Esto debe cumplirse durante la elaboración, aprobación, implementación y fiscalización de la regulación, en las polí­ticas públicas del proceso de transición y en los propios servicios de televisión digital.

Los organismos reguladores que aplican y fiscalizan la legislación de radiodifusión deben ser independientes del gobierno y de intereses económicos. Deberí­a ser un órgano colegiado que asegure pluralidad en su composición, estar sometido a procedimientos claros, integralmente públicos, transparentes y sujeto a un estricto control judicial.
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