Informe de la Secretaria de Seguridad Multidimensional sobre los avances realizados, desde la Secretaria, en ofrecer asistencia a los Estados Miembros para el fortalecimiento, y el establecimiento, cuando corresponda, de políticas y programas para la modernización de los sistemas penitenciarios de los Estados Miembros y para el diseño de modelos sustentables de reinserción social.

Antecedentes

En diferentes oportunidades, los Estados Miembros de la OEA han enfatizado la necesidad de fortalecer y, cuando corresponda, establecer políticas y programas para la modernización de los sistemas penitenciarios de los Estados Miembros y para el diseño de modelos sustentables de reinserción social, con especial atención a los jóvenes.

En ese sentido, en el Cuadragésimo Noveno Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA, realizado en junio de 2019 en Medellín, Colombia, los Estados Miembros atribuyeron una serie de mandatos a la Secretaria General de la OEA referentes al fortalecimiento de los sistemas penitenciarios y carcelarios, establecidos en la Resolución AG/RES. 2907 (XLVII-O/19), “Promoción de la Seguridad Hemisférica: Un Enfoque Multidimensional”.

Particularmente, en la sección E – Sistema de Justicia, penitenciarios y Carcelarios, se encomienda a la SSM, a través del Departamento de Seguridad Pública, que continúe promoviendo la cooperación técnica regional en relación con el desarrollo de estándares para el diseño, el funcionamiento y la gestión de las instalaciones penitenciarias; que siga implementando todos los pilares de la Estrategia Penitenciaria y apoyando a los Estados Miembros en la adopción de medidas alternativas al encarcelamiento y medidas de protección al ciudadano privado de libertad, así como de una mejor estructuración de los servicios ofrecidos por las defensorías públicas; que ofrezca asistencia a los Estados Miembros que así lo soliciten, con estrategias basadas en buenas prácticas para la reintegración a la sociedad de jóvenes y adolescentes que ha estado privados de su libertad; y que apoye a los Estados Miembros que así lo soliciten, en el desarrollo e implementación de programas para modernizar, actualizar, y mejorar la eficiencia de la administración de justicia, particularmente enfocados en el fortalecimiento del acceso a la justicia, la promoción de la coordinación entre los sistemas de justicia, los sistemas de seguridad y los sistemas penitenciarios, y el fortalecimiento de los programas de asistencia a las víctimas de la violencia y el delito.

Por otro lado, las Recomendaciones de las Reuniones de Autoridades Responsables de las Políticas Penitenciarias y Carcelarias de la Organización de los Estados Americanos (OEA) también hacen hincapié en la necesidad de fortalecer los sistemas penitenciarios de los Estados Miembros, reconociendo la importancia y la urgencia en abordar los desafíos que enfrentan los sistemas penitenciarios y que, de manera directa, impactan en la seguridad (o la inseguridad) del hemisferio al convertirse en una amenaza a la seguridad pública en sí mismos.

En la Tercera Reunión, que antecede este encuentro, los Estados Americanos intercambiaron experiencias en materia de infraestructura, seguridad y evaluaciones de admisión, estrategias de intervención, liberación y supervisión comunitaria, datos y estadísticas sobre prisiones, adentrándose en cada caso en temas puntuales para garantizar una gestión penitenciaria efectiva.

En seguimiento a la Tercera Reunión, la Asamblea General, en su cuadragésimo tercer período ordinario de sesiones, mediante resolución AG/RES. 2783 (XLIII-O/13), hizo suyas las “Conclusiones y recomendaciones de la REMJA IX” (REMJA IX/doc.2/12 rev. 1), incluyendo la recomendación de la convocatoria a la Cuarta Reunión del Grupo de Trabajo en Políticas Penitenciarias y Carcelarias. A su vez, el párrafo 78 de la resolución AG/RES. 2907 (XLVII-O/17) “Promoción de la seguridad hemisférica: un enfoque multidimensional”, cuya ejecución recae en el ámbito de la Comisión de Seguridad Hemisférica, recomendó que, en el marco de dicha Reunión se tengan en cuenta las iniciativas y buenas prácticas a nivel nacional o regional que contribuyan a mejorar la situación penitenciaria en el hemisferio.

En ese contexto, la Secretaría de Seguridad Multidimensional tiene el honor de presentar un informe de actividades sobre los principales avances y actividades llevadas a cabo por la SSM para impulsar el cumplimiento de esos mandatos.

Fortalecimiento de los Sistemas Penitenciarios para que cumplan con su función de reintegrar a las personas privadas de libertad

La SSM, desde el Departamento de Seguridad Pública (DSP), viene apoyando a los Estados Miembros de la OEA para fortalecer las capacidades institucionales a fin de superar los desafíos que enfrentan varios sistemas penitenciarios de la región, que como sabemos, son explicados por diferentes factores, entre los cuales destacamos el hacinamiento, condiciones de vida infrahumanas, excesiva aplicación de medidas punitivas, falta de, inadecuados y/o insuficientes programas de reintegración social, falta de capacitación de los funcionarios penitenciarios, escasa promoción de medidas alternativas a la privación de libertad, y la violencia y criminalidad al interior de los centros penales.

Para abordar este problema, desde el 2017, el DSP viene desarrollando una estrategia integral interamericana para el fortalecimiento de los sistemas penitenciarios del hemisferio, que tiene como elemento central la reinserción social de las personas privadas de libertad apoyando el proceso en todas sus fases, desde el ingreso a la institución correccional, pasando por el tiempo de privación de libertad, y finalizando en la fase de liberación con intervenciones de apoyo comunitario.

La estrategia, basada en un enfoque antropocéntrico, sistémico, y multidimensional que aborda el fenómeno desde múltiples dimensiones, es fundamental para orientar la reestructuración de los sistemas penitenciarios de la región.

Bajo ese paradigma, se desarrolló un primer esqueleto de la estrategia, que delimita sus tres principales ejes de acción. En el desarrollo de cada uno de estos ejes de acción, también se tendrá en consideración que, desde un enfoque sistemático, la estrategia penitenciaria buscará interrelacionarse con otros sub-sistemas del sistema nacional de seguridad pública, incluyendo el subsistema de prevención, policial y judicial, entre otros.

En el primer eje de acción, iniciativas de impacto pre-penitenciario, se trabaja la expansión y el fortalecimiento de la capacidad del sistema de justicia penal en aplicar y fiscalizar medidas alternativas al encarcelamiento (tales como justicia restaurativa, mediación de conflictos, monitoreo electrónico, entre otras) con el objetivo de reducir el uso de la pena privativa de libertad. Además, también se busca promover la eficiencia y eficacia del trabajo de los diferentes actores del sistema de justicia a través del uso de mecanismos de gestión de información y herramientas de tecnología, como el desarrollo e implantación de sistemas electrónicos de ejecución penal, entre otros.

En el segundo eje, iniciativas de impacto penitenciario, se promueve un análisis y reconfiguración del sistema penitenciario y de sus principales actores, tales como administración y gestión del sistema penitenciario, mejoría de la infraestructura, fortalecimiento de los recursos humanos, implementación de programas de reinserción basados en evidencia, entre otros aspectos.

Finalmente, en el eje de iniciativas de impacto post-penitenciario, se incluye las acciones de asistencia post-penitenciaria en que se trabajarán los procesos, servicios, instancias y mecanismos de acompañamiento para que la persona privada de libertad logre su inclusión

Todos esos ejes de acción, se desarrollan en 10 componentes:

1. Administración y Gestión del Sistema Penitenciario;
2. Seguridad y control
3. Infraestructura
4. Vida Intra-muros
5. Recursos Humanos
6. Información y Conocimiento
7. Rehabilitación y Reinserción
8. Asistencia Post-penitenciaria
9. Monitoreo y Evaluación
10. Rendición de Cuentas y transparencia
11. Difusión y Comunicación de la Estrategia

Es importante mencionar que la estrategia trabaja esos temas desde un paradigma de respeto y promoción de los derechos humanos, que también requiere la incorporación de la perspectiva de género y de otros grupos en situación de vulnerabilidad. Por otro lado, la estrategia enfatiza la necesidad del trabajo coordinado con otras organizaciones, incluyendo las de la sociedad civil, academia, y otros organismos regionales.

En ese sentido, el DSP, desde el 2018 viene apoyando al Comité Internacional de la Cruz Roja en el desarrollo de estándares técnicos de infraestructuras penitenciarias, que sirvan de guía y parámetro para los Estados Miembros interesados en reformar y/o construir nuevos espacios penitenciarios.

Otro de los elementos clave de la estrategia es la promoción de políticas y programas basados en evidencia. A ese fin, también se desarrolló en el 2013, una metodología para monitorear y evaluar programas de reintegración, denominada “Reduciendo la reincidencia delictiva: Metodología Estandarizada para el Monitoreo y la Evaluación de Proyectos y Programas de Reintegración Social Orientados a la Disminución de la Reincidencia Delictiva”, cuya versión en español se encuentra disponible en línea para consulta.

El DSP también ha dialogado con los Estados Miembros interesados en apoyar la finalización y validación de la Estrategia, como un documento marco, e implementarla en sus países. En ese sentido, estamos trabajando con el Gobierno de Honduras para firmar un acuerdo de cooperación y desarrollar una Estrategia y un Plan de Acción para la Reestructuración de su Sistema Penitenciario, adecuado a sus necesidades y particularidades, a partir de la elaboración de un diagnóstico que identifique las fortalezas y debilidades locales. En esos documentos, se incorporarán apartados con acciones específicas para poblaciones penitenciarias que tienen necesidades diferenciadas, como las mujeres, los adolescentes en conflicto con la ley, y las personas drogodependientes, lo que se hará en coordinación con los otros órganos de la OEA, como la CICAD y la CIM.

Cabe destacar que anteriormente el DSP, con el apoyo de Servicios Correccionales de Canadá, también ha apoyado al Gobierno de Honduras en el 2012 en la evaluación del incidente del incendio en la granja penal de Comayagua, proponiendo medidas de acción inmediatas para evitar eventos similares.

También con el fin de mejorar la capacidad de gestión, monitoreo y evaluación del sistema penitenciario, se ha incluido a los Sistemas Penitenciarios como uno de los sub-sistemas que se evalúan en los procesos de las Evaluaciones de los Sistemas Nacionales de Seguridad Ciudadana (SNSC). Dichas evaluaciones son realizadas a partir de una metodología desarrollada por el DSP para evaluar los Sistemas de Seguridad Ciudadana de los Estados Miembros. La metodología analiza las principales fortalezas y debilidades del sistema de seguridad ciudadana, entendido como el conjunto de instituciones estatales y actores sociales y políticos del país, relacionados entre sí y que contribuyen a salvaguardar la seguridad de sus habitantes frente a las amenazas y desafíos derivados de la violencia y el delito. En este sentido, el Sistema Penitenciario se destaca como uno de los sub-sistemas claves. Se ha aplicado la Metodología en Honduras –en dos oportunidades-, El Salvador, Belice y Costa Rica; los informes resultantes de esos procesos proveen una mirada detallada de cada sistema penitenciario e incluyen recomendaciones para fortalecerlos.

Al mismo tiempo, el DSP también implementa proyectos en colaboración directa con los Departamentos Penitenciarios de la región. Desde el 2015, se implementa en Jamaica la iniciativa “A New Path: Promoción de Alternativas Productivas para Menores en Conflicto con la Ley”, en colaboración con el Trust for the Américas y con financiación de USAID, que aspira contribuir a la reducción de la reincidencia juvenil a través de la mejoría de los servicios de reintegración disponibles en los centros penales juveniles y del fortalecimiento del acompañamiento post-penitenciario. Del 2015 al 2019, se ha ofrecido apoyo comprehensivo a más de 2,400 jóvenes en conflicto con la ley en Jamaica. Más de 1,450 de ellos fueron certificados en programas educativos, técnicos, vocacionales, de habilidades para la vida, y de preparación para el trabajo. Otros 200 recibieron oportunidades económicas a través de pasantías, trabajo y emprendedurismo, incluyendo amplia formación en emprendimiento y premiación con micro-crédito para empezar sus negocios. Particularmente, hemos fomentado la exitosa creación de más de 90 micro-negocios en comunidades vulnerables de Jamaica, lo que genera un impacto positivo más allá del joven en conflicto con la ley.

A través del proyecto, también hemos fortalecido las capacidades del Departamento Correccional de Jamaica. Se realizaron una serie de inversiones en la infraestructura de los centros para adecuarlas a las necesidades de los jóvenes y facilitar los procesos de reintegración, como la construcción de una cancha polideportiva, la renovación de espacios y aulas en los centros, y la construcción de un moderno y amplio espacio multiuso para acomodar clases educativas y de reintegración.

También se elaboró un nuevo currículo integral y comprehensivo de reintegración para los centros juveniles, en base a buenas prácticas internacionales y casos de éxito del proyecto. Más de 200 funcionarios del Departamento fueron capacitados para impartir las actividades del currículo y para aprender técnicas para resolver conflictos y lidiar con jóvenes con problemas de comportamiento.
Finalmente, también se desarrolló un sistema de gestión de casos para los centros juveniles, integrado por una política pública y por formularios estandarizados que facilitan la elaboración de un plan individual de desarrollo y el acompañamiento individualizado del progreso de cada joven, lo que es apuntado por la investigación científica como una buena práctica para evitar la reincidencia. A partir de una colaboración con la Corte de Justicia de Paraná, en Brasil, se realizó la programación de ese sistema electrónico, que captura información detallada y estandarizada, genera datos y reportes sobre variables e indicadores establecidos; y facilita la supervisión y el control de los tiempos y procesos. Se realizará una presentación detallada sobre ese sistema de gestión de casos, como un modelo para la región, en la Sesión IV de esa reunión.

Promoción de Alternativas al Encarcelamiento para Personas para Delitos Relacionados con las Drogas

Por otro lado, la SMS también ha implementado iniciativas para abordar la temática del encarcelamiento en los casos de delitos relacionados con las drogas considerando que muchas de las estrategias actuales a través de la aplicación única y aislada del derecho penal, ha sobrecargado los esfuerzos y recursos de la justicia, y no ha logrado terminar definitivamente, ni con las puertas giratorias, ni con la reincidencia en el delito, ni mucho menos con las organizaciones criminales. En ese sentido, los países de la región han venido progresivamente impulsando respuestas alternativas al enfoque punitivo, especialmente para el consumo y porte para el consumo, entendiendo que el problema del uso de drogas es un asunto que tiene que ser abordado desde un enfoque de la salud pública y que los limitados recursos existentes deben usarse de manera eficiente.

Desde la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (SE-CICAD) de esta Secretaría de Seguridad Multidimensional, en estos últimos ocho años, se han estado apoyando las siguientes acciones concretas, que van desde (1) la recogida y análisis de información, a (2) la exploración e implementación de medidas alternas concretas, pasando por (3) el establecimiento de programas de tratamiento, rehabilitación y reinserción social a la población penal con consumo problemático de drogas.

A fin de promover la recolección y el análisis de información que permitan una comprensión más detallada del fenómeno, entre 2012 y 2014, el Observatorio Interamericano sobre Drogas de la CICAD llevó a cabo un estudio sobre población penitenciaria y drogas en seis países del Caribe. En base a los hallazgos de ese estudio, se hicieron recomendaciones que enfatizan la importancia que los programas de tratamiento traten todos los factores que contribuyan al consumo de drogas y a cometer delitos, sin que estén centrados exclusivamente en el uso de sustancias. Por otra parte, el Objetivo 7 del Plan de Acción Hemisférico sobre Drogas, 2016-2020, incluye el tema de penas proporcionales que responden a la gravedad de los delitos de drogas. El Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM) por primera vez evaluó en su séptima ronda este tema a la hora de analizar el progreso de las políticas de drogas de los Estados Miembros de la OEA del 2014 a principios del 2019.

Por otro lado, se ha trabajado con quince Estados Miembros de la OEA en la exploración, implementación, o evaluación de distintas alternativas al encarcelamiento para delitos relacionados con las drogas. Se han capacitado a más de 4.000 profesionales (jueces, abogados defensores, fiscales, proveedores de servicios, entre otros) en medidas alternativas y se han desarrollado protocolos de funcionamiento y llevado a cabo evaluaciones de procesos en siete países. También se está desarrollando un curriculum formativo en alternativas al encarcelamiento, y otro en gestión del caso y su atención, para mejorar los procesos de integración social. Finalmente, se está llevando a cabo la iniciativa “Género y el Sistema de Justicia Penal” para analizar la sensibilidad del sistema de justicia penal ante temas de género, llevando a cabo un proceso de diferenciación por género en la aplicación de alternativas al encarcelamiento para delitos relacionados con las drogas.

En Panamá, del 2018 a 2019, la CICAD, en coordinación con la la Oficina de Seguridad Integral (OSEGI), del Ministerio de Seguridad Pública, y el Instituto de Estudios Interdisciplinarios (IEI) de Panamá, ha ejecutado el proyecto “Curriculas de capacitación y ejecución de capacitación especializada en dependencia de drogas, bajo el régimen especial de responsabilidad penal para la adolescencia en Panamá”, para establecer un programa de tratamiento a la población juvenil con consumo problemático de drogas. Entre otras actividades, el proyecto ha elaborado currículos y manuales de capacitación en temas especializados en el abordaje de la problemática de las drogas, y llevado a cabo jornadas de capacitación de capacitadores, una para equipos técnicos y custodios de los centros de custodia y cumplimiento en Panamá.

Por fin, cabe destacar la voluntad y la disposición de la SSM, desde el DSP y también de la CIDAD, en seguir apoyando los Estados Miembros en el fortalecimiento de los sistemas de justicia y penitenciario para hacer frente a los retos en materia de seguridad ciudadana, que son directamente impactados por las malas condiciones y la crisis que afecta los sistemas penitenciarios de la región, en su gran mayoría.