La situación política e institucional de Haití
agosto de 2006-febrero de 2007

El éxito de las elecciones democráticas de febrero y abril de 2006 sigue representando para Haití una gran oportunidad de poner fin a décadas de violencia, deterioro económico y pobreza extrema. A poco más de un año de la primera de esas elecciones, existe un gobierno democrático estable, con planes y proyectos en marcha y se está enfrentando con energía el problema de seguridad. No obstante, es preciso advertir que la situación política, institucional y de seguridad de Haití sigue marcada por la inestabilidad, la inoperancia de las instituciones y crecientes niveles de violencia e inseguridad pública.

No obstante, y a pesar de los enormes obstáculos y dificultades, el Gobierno de Haití demostró decisión política para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos empobrecidos y anunció el lanzamiento de un ambicioso plan de lucha contra la pobreza extrema: el Programa de Apaciguamiento Social (PAS), elaborado como programa de emergencia para hacer frente a la situación social y económica crítica que atraviesa el país. Consiste en la eliminación de los obstáculos a la integración social y la focalización de la intervención del Estado en las zonas urbanas y rurales marginadas, consideradas bolsones de pobreza. Sin embargo, con un presupuesto nacional compuesto en un 66% por la ayuda internacional, Haití está obligado a esperar por los donantes internacionales para empezar a implementar iniciativas vitales. Por el momento, el programa sigue paralizado, dado que no ha recibido ni un dólar de la comunidad internacional.

En términos de gobernabilidad, y pese al alto nivel de dispersión de las fuerzas políticas en la Asamblea Nacional, el Parlamento respondió satisfactoriamente al llamamiento del Sr. Préval para aprobar el presupuesto del ejercicio fiscal 2006-2007. El 27 y 28 de septiembre de 2006, los representantes de ambas cámaras aprobaron la ley financiera en menos de dos semanas, cuando el tiempo habitual es de tres meses, desde que ingresa al Parlamento. La ley financiera aprobada por la Cámara de Representantes incluye un presupuesto público para el ejercicio fiscal 2006-2007 de aproximadamente US$ 1.700 millones que, en comparación con el presupuesto del ejercicio 2005-2006, representa un aumento de 68,53%.

A pesar de los esfuerzos de la Policía Nacional de Haití (PNH) y la MINUSTAH, la violencia, inseguridad y delincuencia aparentemente crónicas de Haití siguen afectando a Port-Au-Prince y a otras zonas metropolitanas, con un saldo de innumerables víctimas de asesinatos y heridos. Y, aunque se avanzó en el frente del desarme, la Comisión Nacional para el Desarme, la Desmovilización y la Reinserción sólo incautó hasta ahora unas 80 armas.

En tanto se cita la falta de oportunidades económicas como origen de la violencia, en especial de las bandas armadas, una fuerza policial insuficiente y la ineficacia del sistema judicial también inciden sustancialmente en la incapacidad de controlar la violencia y la inseguridad. Se han emprendido varios proyectos y reformas en la policía y la justicia y, aunque el gobierno espera que ello mejore la situación, es muy pronto para decir qué efecto tendrán estas nuevas iniciativas en la situación global. Las violaciones de los derechos humanos siguen asolando a la sociedad haitiana, también, en parte, como resultado del caos y la total falta de control por el Estado en el tratamiento de la violencia y la delincuencia en todo el país.


Las cuestiones de la seguridad y el desarme

Tras un período de relativa calma, a los tres meses de iniciado el mandato del Presidente Préval, la violencia resurgió en la capital y en la zona metropolitana, con un saldo de menores inocentes asesinados, mujeres violadas, civiles y funcionarios de la PNH y de la ONU muertos o heridos, en tanto ciudadanos haitianos y extranjeros por igual son presa de los secuestros, los robos armados y la extorsión. Persiste el debate sobre la verdadera naturaleza de la violencia –política o delictiva-, pero la opinión nacional e internacional es unánime en cuanto a que debe solucionarse de inmediato, para iniciar el desarrollo económico y social conforme a lo planeado. Pese a los esfuerzos de la Policía Nacional de Haití y la MINUSTAH por contener la violencia, las medidas siguieron siendo prácticamente ineficaces en casi todo el período. Además, las fronteras terrestres, los puertos y los aeropuertos del país siguen siendo de fácil acceso para todo tipo de tráfico ilegal. Por tanto, la delincuencia y la criminalidad se perpetúan en la capital, con la proliferación y el movimiento de pandillas y permanentes enfrentamientos entre ellas.

En diciembre último, en respuesta al reclamo público de varios sectores para que el gobierno tomara medidas contra la creciente inseguridad, la PNH y la MINUSTAH emprendieron una serie de operativos combinados en Cité Soleil que, sumados a la creciente cobertura de los nuevos efectivos profesionales de la PNH, permitió cierto nivel de control de los secuestros y de otras amenazas a la seguridad. El gobierno apeló a la cooperación de la población para combatir la inseguridad y anunció una serie de medidas de contención a los usuarios de la red vial, incluido un mayor registro de los vehículos, la prohibición de la circulación de coches con vidrios ahumados y del transporte de tres personas en una motocicleta.

La relativa pacificación de ciertas zonas, como Bel Air, Solino o Cité Militaire, no tuvo una seria repercusión en el clima general de inseguridad, y dio lugar a que las bandas armadas se trasladen a otras zonas fuera del alcance de la ley. Estos bastiones de los líderes más poderosos de estas bandas crecieron durante este período: Cité Soleil, Drouillard, La Saline, Village de Dieu, Marissant, Grande Ravine, entre otros.

El fenómeno de los secuestros, que antes se daba en la zona metropolitana, ha llegado ahora a otras ciudades, como Cap Haitien y Saint Marc, así como a las principales arterias de transporte, la Route Nationale 1 y 2. Este delito adquirió una nueva dimensión masiva, atacando a niños y autobuses públicos, lo que determinó el cierre de las escuelas antes de terminar el año lectivo.

La creciente inseguridad y las limitaciones de la PNH durante el período dieron lugar a un debate sobre la creación de una fuerza armada especial al estilo de la gendarmería de Argentina y Chile. Se definieron recursos del presupuesto 2006-2007 para evaluar esa posibilidad, pero ya surgieron preocupaciones en torno a la necesidad de reclutar, adiestrar, equipar y desplegar a los agentes y el tiempo que obviamente ello exige.
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En respuesta a esta creciente oleada de violencia, el Secretario General de la OEA emitió un comunicado de prensa el 15 de diciembre condenando la nueva ola de violencia, que también cobró la vida de un agente de seguridad asignado a la oficina del Programa de Asistencia Técnica Electoral de la Misión Especial de la OEA.

Tras varios intentos fallidos en la historia reciente de Haití de implementar programas de desarme y desmovilización, el Presidente Préval, pese a las agudas críticas de miembros de su propio partido y de la sociedad civil, decidió aplicar una nueva estrategia del “palo y la zanahoria” conforme a la cual la negociación, junto con la persecución y represión de quienes posean armas ilegales, será un factor importante en el desmantelamiento de las bandas armadas.

Como acompañamiento de este nuevo enfoque, el Presidente decretó la creación de un órgano multisectorial de siete miembros, la Comisión Nacional para el Desarme, la Desmovilización y la Reinserción (CNDDR), encargada de implementar, junto con la Sección de Desarme de la MINUSTAH, un programa comunitario orientado a la solución de la exclusión social y las penurias económicas de los miembros de las bandas armadas. Desde el anuncio de su integración, la CNDDR concitó la oposición de sectores de la sociedad haitiana, debido a la inclusión Samba Boukman, presuntamente miembro de organizaciones populares que respaldaban la violencia.

Sobre la base de la premisa de que las bandas armadas existirán en tanto sean escasas las oportunidades de empleo, se plantearon sugerencias de integrar un nuevo programa de desarme con el Programa de Apaciguamiento Social, a fin de brindar a los miembros de las bandas que se desarmen y desmovilicen voluntariamente oportunidades, no sólo de reintegrarse a sus comunidades, sino de ser parte de su desarrollo. Es importante señalar que los miembros de bandas requeridos por la policía quedarían excluidos de esos beneficios. El principal objetivo de esta iniciativa, que no incluye a los jefes de las bandas, era convencer a las personas armadas de sumarse al nuevo programa, ofreciéndoles un paquete de beneficios socioeconómicos que incluía transferencias en efectivo, educación y capacitación para el empleo. Hasta ahora, 110 personas se incorporaron al programa y la Comisión Nacional incautó más de 80 armas.

Cuestiones políticas y eventos registrados entre agosto de 2006 y febrero de 2007

El período de agosto de 2006 a febrero de 2007 registró continuos intentos del gobierno nacional, la sociedad civil y la comunidad internacional por mejorar la institucionalización y reforma del Estado y por controlar la inseguridad y la violencia que asola a buena parte del país. Sin embargo, una policía nacional deficiente, un sistema judicial inadecuado y a menudo inaccesible, así como una situación de derechos humanos deplorable siguen siendo un desafío constante, pese a las nuevas reformas, la capacitación, el financiamiento y las propuestas de proyectos en los tres frentes.

En un intento por mejorar los niveles y la eficiencia de los efectivos mal equipados, inadecuadamente capacitados y escasamente remunerados de la PNH, a lo que se suman las problemáticas relaciones entre la población y la justicia, el gobierno aprobó un plan de reforma policial cuyo costo se estima en unos US$1.500 millones para su mandato de cinco años. El plan fija objetivos de corto, mediano y largo plazo en aspectos vinculados a la capacidad, estructura, normas y recursos financieros y materiales. En cuanto a la capacidad, el plan propone llegar a una fuerza de 9.000 efectivos para 2008 y de 14.000 para 2011, tras un proceso riguroso de selección, que debe formar parte de su implementación. El plan de reforma prevé nuevas normas de reclutamiento, capacitación y fomento de la carrera, junto a un código de ética para determinar las condiciones de la destitución y otras sanciones. Se está proyectando un simposio para definir el tipo de fuerza policial y de funcionarios que requiere el país, el cual habría de dar cierta orientación a la implementación del plan de reforma.

Como dijo el Primer Ministro Jacques Édouard Alexis, “una fuerza policial sólo puede ser eficiente si el sistema judicial puede responder adecuadamente a sus necesidades”. En relación con esta cuestión, el Ministro de Justicia René Magloire preparó y presentó un plan quinquenal con los siguientes objetivos: asegurar la independencia del poder judicial, crear un sistema de justicia creíble, confiable y accesible a todos los estratos sociales, y poner fin al ciclo de impunidad. Estos objetivos se traducen en actividades en torno a la reforma de la jurisdicción, la fiscalía pública, la policía y la legislación.

Para mejorar las prácticas judiciales, el Ministerio de Justicia ha concentrado parte de su esfuerzo en la capacitación y la información pública. Los aspectos vinculados al funcionamiento adecuado y normal de los tribunales, los asuntos penales relacionados con el respeto a los derechos del acusado, la corrupción y la prolongada detención previa al juicio han sido materia de seminarios y de intercambios organizados por los operadores de la justicia, incluidos los jueces, la policía y miembros del colegio de abogados. El Ministerio también lanzó una campaña de información para recordar a los ciudadanos sus derechos legales y alentar a los administradores de justicia a pronunciar sus dictámenes dentro de los plazos legales, a fin de eliminar la prolongada detención previa al juicio. Pese a estos empeños, la prolongada detención previa al juicio y el hacinamiento resultante de las prisiones sigue siendo materia de honda preocupación, a pesar de los denodados esfuerzos por combatir el fenómeno.

En cuanto a la situación de derechos humanos, el aumento de las extorsiones, violaciones, secuestros armados, robos y homicidios es causa de grave preocupación. Las fragilidades institucionales y la falta de confianza de la población en las autoridades pertinentes hacen que sea difícil contar con estadísticas claras y fiables de estos actos delictivos, en particular sobre las víctimas, pero varios informes de distintas instituciones, incluida la Policía Nacional de Haití, apuntan a un aumento de las actividades delictivas desde mediados de 2006.

Las carencias de la justicia, la presunta corrupción de la PNH y la falta de acceso a la justicia por parte de la ciudadanía contribuyen al aumento de los delitos violentos, la impunidad generalizada y, sobre todo, la perpetuación de las violaciones de los derechos humanos. Muchos arrestos de la PNH son arbitrarios, sin una investigación cabal, sin respeto a la presunción de la inocencia y sin observancia de los plazos para llevar al acusado ante un juez. La frustración de la población ante la falta de medidas concretas y responsables de parte de las autoridades dio lugar a un debate sobre la reimposición de la pena de muerte, en tanto algunos barrios han empezado a aplicar la justicia por mano propia contra los presuntos delincuentes.

En el segundo semestre de 2006 se observaron algunos cambios en el ambiente de la prensa local, en particular en la capital, Port-au-Prince. Siempre muy activos e influyentes en la escena política, los medios de prensa han concentrado buena parte de su cobertura en el nuevo Parlamento. También se observa una expansión de los medios de comunicaciones. CONATEL (la Comisión Nacional de Telecomunicaciones) otorgó una serie de licencias para nuevas antenas de radio a particulares o empresas, en tanto algunos propietarios de estaciones de radio adquirieron o están en vías de adquirir también antenas de televisión. Sin embargo, la profusión de medios no asegura una mejor información al público en general, pues muchas de las transmisiones no salen de los límites de Port-au-Prince.

La comunidad internacional sigue demostrando una firme adhesión al fortalecimiento de la democracia y el mejoramiento de la penosa situación de seguridad de Haití, mediante contribuciones financieras y otros proyectos y formas de cooperación. Algunas de las contrapartes regionales y mundiales que expresaron en 2006 su compromiso político y financiero de ayudar a Haití a retomar el camino hacia la construcción de la nación incluyen a la Comisión Europea, la Unión Europea, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Institucional, Estados Unidos, Bélgica y España. Además, en agosto de 2006, la Asamblea Nacional de Haití ratificó el acuerdo Pétrocaribe firmado el día de la asunción del mando, el 14 de mayo, entre el Presidente Préval y el Vicepresidente de Venezuela José Vicente Rangel.

Actividad de la OEA en Haití entre agosto de 2006 y febrero de 2007

La labor de la Misión ha sido planeada atendiendo las prioridades del gobierno y solicitudes específicas de asistencia del Presidente y de otros funcionarios gubernamentales, y específicamente basada en la satisfacción de los donantes con la labor desplegada por la Misión Especial en el terreno. El acento mayor de la labor de la Misión Especial sigue puesto, por tanto, en el fomento de la capacidad, como lo reafirmó la Resolución 2215 aprobada por la Asamblea General el 6 de junio de 2006 y, sujeto a la disponibilidad de fondos, la Misión Especial seguirá en 2007 brindando asistencia a Haití y a su población en las áreas de la gobernabilidad democrática, la seguridad y el desarrollo.

La espina dorsal del trabajo de la OEA en 2007 será el proyecto de Registro Civil. La Modernización del Registro Civil y el Registro Electoral incorporándolos a un Sistema Integrado Permanente de Identificación de los Ciudadanos constituiría una nueva etapa de la asistencia de la OEA a Haití, pero se basará en la labor ya realizada durante inscripción automática masiva de electores, en 2005. El proyecto consiste en elaborar y ejecutar un programa completo de asistencia técnica, transferencia de tecnología y conocimientos y servicios de asesoramiento para asegurar que, al concluir la asistencia de la OEA, Haití y los haitianos cuenten con capacidad para mantener por sí solos el sistema de registro y garantizar el derecho a una identidad a cada uno de sus ciudadanos. Las autoridades también otorgarían a los ciudadanos mayores de 18 años una Tarjeta de Identificación Nacional y administrarían el registro electoral para garantizar la producción oportuna y confiable de nóminas de electores completas para los futuros procesos electorales.

El programa, entre otras áreas, abordará en particular la institucionalización de la educación cívica permanente mediante la creación de un consorcio de educación cívica, con miras a fortalecer las relaciones entre las autoridades electorales y el electorado, y a movilizar la participación ciudadana, no sólo en términos de concurrencia a las urnas, sino como interesados habilitados, con capacidad para contribuir a la organización y el éxito de los procesos electorales. La OEA espera trabajar junto a ciudadanos haitianos contratados y capacitados durante la primera etapa del apoyo electoral de la Misión Especial a efectos de garantizar la debida continuidad de la labor ya realizada.

La Misión Especial proyecta también trabajar con International IDEA en torno a un proyecto piloto que brindará apoyo a las autoridades locales recientemente elegidas en tres comunas del Norte y, en colaboración con el Ministerio del Interior y el Gobierno Local, procurará asegurar la ampliación de esta asistencia a otros departamentos geográficos y comunas.

Teniendo en cuenta el nexo evidente entre la situación de derechos humanos y el sistema judicial de Haití, la Misión Especial consolidó las dos secciones. Como se señaló, el núcleo de la Misión Especial es el fomento de la capacidad. Se diseñó un programa de asistencia para: 1) asistir a las ONG locales brindándoles las herramientas requeridas en cuanto a la necesaria capacitación y los recursos materiales para la consecución de sus objetivos; 2) promover el sistema interamericano de protección de los derechos humanos, en especial en cuanto a los derechos de los menores, la mujer, las personas con discapacidades especiales y otros grupos vulnerables; 3) brindar apoyo al Ministerio de Asuntos y Derechos de la Mujer en la preparación de la legislación para contener la violencia contra la mujer; 4) cooperar con la CIDH en la preparación y publicación de un informe sobre la situación de la mujer haitiana; 5) centrarse, dentro del área de la justicia, en consolidar las fuerzas del sistema interamericano, en particular el CEJA, para ayudar a Haití a enfrentar las dificultades de su sistema de justicia y judicial, y 6) trabajar con el Ministerio de Asuntos y Derechos de la Mujer en la promoción del derecho a la identidad, como derecho humano, en apoyo del proyecto de registro civil.

La Misión Especial se empeñará también en asegurar que los esfuerzos que encabeza la OEA en la región por combatir el tráfico ilegal de personas, drogas y armas de fuego refuerce debidamente la lucha contra este fenómeno emprendida por el Gobierno y el pueblo de Haití, con el apoyo de la comunidad internacional.

Además, la OEA se propone emprender, a través del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, nuevos proyectos más directamente relacionados con el desarrollo social y económico, específicamente en las áreas del turismo, el agroturismo y la reforestación, entre otros, particularmente en esferas que puedan contribuir al desarrollo sostenible.

Finalmente, se torna cada vez más evidente la necesidad de un compromiso internacional de largo plazo con Haití, como lo reclamó el Secretario General Insulza en la continuación de la conferencia internacional de donantes, celebrada en noviembre en Madrid. Es esencial que la Misión Especial reciba los medios para seguir poniendo al servicio de Haití y de su pueblo los instrumentos de todo el sistema interamericano, que han sido tan fundamentales para mejorar la situación de la justicia, los derechos humanos y la seguridad en otros países de la región. Los órganos especializados de la OEA pueden ayudar sustancialmente a los procesos de reforma emprendidos en el país, una vez adaptados y aplicados adecuadamente a la realidad de Haití.