Constituye para mi un gran honor regresar a México con ocasión de esta segunda reunión de Ministros y Autoridades de Alto Nivel Responsables de las Políticas de Descentralización, Gobierno Local y Participación Ciudadana.

Por eso permítanme, en primer lugar, en nombre de la OEA y estoy seguro que también interpretando a todos los presentes, agradecer al Gobierno de México por haber ofrecido la sede para esta reunión, por su organización y por la acogida y hospitalidad que nos han brindado a todos los participantes en este encuentro.

La realización de la presente reunión en este país no ha sido una simple coincidencia. Ella, sin lugar a dudas, es una excelente expresión de las transformaciones del México de hoy, bajo el liderazgo del Presidente Fox, que son miradas en todo el hemisferio con esperanza y admiración pues buscan consolidar la democracia como un sistema político que va más allá de la realización de elecciones libres y transparentes, así como asegurar un Estado moderno, eficaz, eficiente, transparente y al servicio de todos los Mexicanos.

Esta reunión no se da en un entorno de normalidad. Por el contrario, los desfavorables desarrollos en materia de volatilidad de capitales han generado un periodo de muy bajo o negativo crecimiento en las naciones americanas que, sumado a las condiciones recesivas de la economía mundial, ha puesto una enorme presión sobre nuestros sistemas políticos que deben responder por tasas crecientes de mayor desempleo, incrementos de pobreza o persistente desigualdad.

De manera simultánea, los expertos han encontrado que los aspectos institucionales terminan siendo tan importantes como los factores económicos para la determinación del crecimiento de nuestras naciones: la estabilidad política, la paz social, o el respeto al estado derecho se deben situar al mismo nivel de la inversión o el ahorro para medir los determinantes del crecimiento.

Y no es que los temas que nos convocan hoy no tengan un merito propio, sino que su importancia se ha acrecentado de manera significativa y su peso en nuestro destino juega un rol cada vez más fundamental.

Es por ello que la Cumbre de Québec impuso el fortalecimiento de nuestros gobiernos locales como uno de los mandatos prioritarios para ser desarrollado por las agencias del sistema interamericano. Quienes nos acompañan hoy son autoridades del mas alto nivel bajo cuya orientación se desarrollan las políticas de descentralización y participación ciudadana.

También tenemos que mencionar que cuando se expidió la Carta Democrática Interamericana se le dio a la descentralización y a la mayor participación ciudadana un rol fundamental en la legitimidad y arraigo de las ideas democráticas entre nosotros. Y esto es en gran medida consecuencia de que la descentralización es hoy uno de los grandes cambios que está viviendo particularmente América Latina. Hay quienes le asignan el mayor papel en la gran transformación que está impulsando el desarrollo político de nuestros países. De tal manera que a estas alturas es un proceso irreversible ligado de manera indisoluble con nuestra gobernabilidad democrática, con el impulso a un crecimiento mas justo y equitativo, y con un sentido de mayor responsabilidad de las autoridades publicas.

El proceso de poner en marcha políticas en este tema ha demostrado la distancia existente entre la teoría y las promesas de la descentralización. Los resultados esperados en términos de eficiencia, de equidad y de legitimidad no han sido adecuadamente alcanzados y el camino hacia la construcción de gobiernos locales eficientes y responsables ha estado plagado de dificultades y desafíos de los cuales debemos aprender conjuntamente. De allí justamente la importancia de estas reuniones que cada vez mas hacen parte de la agenda de la OEA y de todo el sistema interamericano, particularmente del BID.

Seguramente el haber sido alcalde de Pereira, mi ciudad natal, y haber sufrido los rigores del centralismo, así como haber promovido como Presidente de Colombia un vasto conjunto de reformas descentralistas de gran alcance tiene que ver con esta profunda convicción personal. Soy un convencido de las bondades de la descentralización como instrumento para fortalecer la democracia y consolidar el desarrollo económico y social. Quisiéramos hacer algunas reflexiones en torno a cómo se está dando este proceso y presentar algunas ideas sobre los grandes retos que aun tenemos en el futuro.


En este sentido, la descentralización y la participación ciudadana a nivel local deben ser entendidas, en primer lugar, como parte de un proceso mucho más amplio de modernización del Estado que tiene que ver con temas fundamentales como la definición del papel que a éste le corresponde y de sus modalidades de intervención y acción para asegurar la eficacia y eficiencia de las políticas públicas.

En segundo lugar, los programas de descentralización deben concebirse como procesos permanentes y dinámicos que no se acaban en el tiempo sino que se renuevan, en un itinerario continúo de diseño, ejecución y evaluación.

En tercer lugar, las políticas de descentralización deben abarcar tanto los aspectos políticos, administrativos y fiscales, como todos los sectores en que el Estado interviene y los diferentes niveles en que se divide para su actuación.

En cuarto lugar, conviene destacar que la descentralización es en esencia un proceso político y no el simple resultado de ajustes de carácter técnico. Ella tiene que ver con algo que es de la esencia del Estado como es la distribución de poderes, competencias y recursos. Por eso, no está exenta de obstáculos y dificultades, tiene dolientes en cuanto afecta intereses de diverso orden y, en consecuencia, requiere un gran liderazgo político para su éxito.

En quinto lugar, no hay fórmulas ni soluciones mágicas de aplicación universal en este campo. Por eso, las reformas deben acomodarse a las necesidades y condiciones propias de cada país y deben siempre tener en cuenta su historia y sus propias realidades políticas, económicas, sociales y aún culturales.

En sexto lugar y aunque parezca obvio, no debe olvidarse que la descentralización es un instrumento y que el fin es asegurar que el Estado cumpla las funciones y preste los servicios de la manera más eficaz y eficiente y, en últimas, que sirva para mejorar las condiciones de vida de los habitantes.

Finalmente, conviene advertir que no se puede hablar de la descentralización en los países de las Américas como si se tratara de una realidad homogénea. Por el contrario, el nuestro es un hemisferio de grandes contrastes. Las diferencias en cuanto al tamaño y el régimen político-administrativo son muy importantes en este campo. Sin embargo, yo diría que las políticas sobre relaciones intergubernamentales y en especial las que tienen que ver con el gobierno local y la participación ciudadana, son relevantes en todos los Estados del Hemisferio.

Por eso, la realización de encuentros como éste nos permiten intercambiar información y experiencias sobre la forma cómo han estado concebidas las políticas de descentralización, sobre los éxitos y también sobre los errores que hemos cometido; nos permiten además proponernos tareas conjuntas en busca de lograr una mayor calidad de las mismas.


En materia política, la descentralización ha sido un instrumento fundamental para la consolidación de la democracia. Hoy es casi una regla general la elección de los alcaldes. Ello ha generado una gran explosión de participación ciudadana. La experiencia más frecuente es que en las elecciones locales es cuando más acuden los ciudadanos a las urnas. De igual forma, en diversos Estados se han creado nuevos mecanismos de participación política a nivel local y regional como los referendos, iniciativas o consultas populares. El sistema electoral también se ha modificado para asegurar mayor autonomía política en las divisiones intermedias y en los municipios. En fin, después de la noche oscura de las dictaduras, la democracia local ha sido el cimiento fundamental para la reconstrucción de los sistemas políticos latinoamericanos.

No obstante, en este campo tenemos grandes desafíos. Diversos estudios han mostrado, especialmente en Latinoamérica, una baja satisfacción con la democracia, aunque también han confirmado que ello no implica necesariamente un débil respaldo a los principios democráticos. Por el contrario, han mostrado que la inmensa mayoría de los latinoamericanos prefieren la democracia a cualquier otra alternativa. Sin embargo, esos resultados nos deberían llevar a un análisis más profundo tanto de los resultados como de las acciones que se deben emprender para consolidar la democracia desde los niveles locales e intermedios.

En cuanto a los aspectos administrativos de la descentralización, que han sido factor importante en la mayoría de estos procesos en la región, las lecciones son variadas. Evaluar este tipo de esfuerzos enfrenta el problema fundamental de la ausencia de información comparada y empírica que nos permita extractar lecciones comunes y establecer tendencias. Pese a ello, de acuerdo a algunos trabajos del Banco Mundial y otros, en general puede decirse que los procesos de descentralización han permitido incrementos significativos en la cobertura de servicios públicos y sociales; los entes locales han contribuido en tareas como la mayor provisión de agua potable y estructuras de saneamiento básico. Menos significativo, pero también importante, ha sido su labor en la expansión de los servicios educativos y de salud para la población. Sin embargo, en este último sentido, los desafíos en términos de calidad siguen siendo una tarea pendiente.

Es allí donde la participación ciudadana juega un papel crítico, pues mientras las comunidades no se involucren en forma activa y responsable en el control de dichos servicios, los avances en su calidad seguirán siendo lentos. Este tema tiene que ser enfatizado pues no basta con hacer discursos en torno a la participación si los mismos no se acompañan de políticas y estrategias concretas para resultar eficaces. Los estudios realizados muestran que no basta con abrir los espacios de participación, sino que es necesario acompañarlos con estrategias y voluntad política reales. Nuevamente, instrumentos como la Conferencia Ministerial y la Red Interamericana cumplen un papel central en permitir a los gobiernos compartir experiencias que mejoren su capacidad de impulsar procesos de participación ciudadana.

Vale la pena resaltar también la gran contribución que la descentralización ha realizado en materia de innovación en la gestión pública. Tim Campbell del Banco Mundial y otros especialistas e instituciones han avanzado en la recolección de experiencias innovadoras en las que el liderazgo de las autoridades locales y la participación activa de la comunidad han producido resultados importantes en materia de eficiencia administrativa y eficacia en la provisión de servicios. Lamentablemente, la posibilidad de replicar dichas prácticas ha sido limitada debido a la diferencia en los contextos en los cuales se ejecutan las políticas. No obstante, esas recopilaciones son una fuente valiosa de ideas y propuestas que tanto las agencias de cooperación como las autoridades nacionales y locales pueden usar como referencia.

En materia fiscal, los elementos de mayor riesgo han sido el significativo incremento del gasto público, el incremento de la deuda territorial y la perdida de control macroeconómico. Experiencias como las de Brasil y Colombia son aleccionadoras al respecto no solo porque han enseñado la magnitud del problema, sino porque han mostrado la necesidad de adoptar medidas responsables en materia fiscal para atenderlo y controlarlo sin necesidad de revisar el compromiso descentralizador. También se ha dado en algunos casos lo contrario, esto es procesos de descentralización carentes de un componente de transferencias; procesos vacíos de contenido real en los cuales solo se de la apariencia descentralizadora.

Por eso todavía tenemos mucho terreno para avanzar en el diseño de las transferencias de recursos. Tal diseño en la mayoría de los casos es muy confuso. Con frecuencia las transferencias tampoco tienen como efecto el incentivar un mayor esfuerzo fiscal o mejorar la eficiencia de las instituciones locales. En estos eventos, no se genera un valor agregado como consecuencia de los mayores recursos cedidos y termina siendo un complejo ejercicio burocrático de reparto de los mismos recursos. Los principios que debieran orientarnos en este tema deberían ser los de sencillez, transparencia y evaluación de los resultados.

En esta misma área, se requiere fortalecer la autonomía fiscal, en particular la de las grandes ciudades. Estas deberían tener en muchos casos mayores posibilidades para establecer sus propios tributos y tomar las decisiones necesarias en materia de inversión o destinación de los recursos recaudados. Sólo así se logrará avanzar dentro de los propósitos de una mayor eficiencia económica y un mejoramiento de las condiciones locales.

Un tema de gran vigencia, especialmente en latinoamericana, se refiere a la relación entre los programas descentralizadores y la estabilidad macroeconómica. Al respecto, se afirma con frecuencia que la descentralización lleva a que los gobiernos nacionales sólo puedan actuar “en el margen” cuando se quiere estabilizar la economía. Algunos expresan que los gobiernos regionales y locales pueden afectar con sus políticas fiscales la oferta monetaria total.

Como ya lo mencionamos el tema del endeudamiento territorial también ha sido objeto de controversias que, inclusive, han llevado a algunos países a prohibir que los gobiernos intermedios y locales puedan contraer empréstitos. En cualquier caso, en esta materia tenemos retos de gran alcance. Deberíamos pasar de los estudios descriptivos o cualitativos a análisis cuantitativos y de causalidad que permitan contar con mayores, mejores y más objetivos elementos para promover y adoptar las reformas necesarias que aseguren la efectividad y permanencia de las políticas de descentralización, sin comprometer la estabilidad económica de los estados.

Como se observa, tanto en lo económico como en lo administrativo, la realidad de los procesos de implementación de la descentralización ha llevado a descubrir una mayor complejidad de la esperada. Sin embargo, es en el terreno político donde la descentralización nos ha mostrado una mayor dinámica y ha tenido una mayor relevancia para la gobernabilidad.

En primer lugar, la descentralización ha contribuido a crear una dinámica de control y balance de poderes. Podríamos afirmar incluso que la descentralización, al menos para muchos casos de América Latina, ha creado una especie de presidencialismo atenuado, justamente por el mayor rol y relevancia de los poderes y autoridades locales, con particular importancia en casos federales. El presidencialismo de la región no sólo se ha modificado gracias a un creciente papel de los parlamentos, sino también debido a un mayor protagonismo de las autoridades locales.

El incremento evidente de los países con elecciones locales durante las últimas dos décadas, ha hecho de los niveles territoriales la nueva cantera de liderazgos políticos para la región. Cada vez más es evidente que experiencias en gobiernos intermedios o locales, especialmente en ciudades con gran peso electoral y económico, constituyen un incentivo para un posible acceso a más altas posiciones del Estado.

Del mismo modo, la descentralización ha ejercido un tremendo impacto en la dinámica de los partidos políticos en la región. Tanto los métodos de operación de los partidos, como las dinámicas internas de las organizaciones partidarias, han sido transformadas por la generación de nuevos liderazgos desde el nivel local. Hay experiencias de toda naturaleza y de signos contradictorios. El proceso ha sido doloroso, en especial para partidos que operaban altamente centralizados; en otros casos ha conllevado elementos de desorden contribuyendo a la creciente debilidad partidaria para controlar a sus lideres; y en otros casos ha contribuido tanto a la desaparición como a la revigorización de partidos históricos.

Muchos tendrán críticas y harán reparos a la forma como se ha adelantado los procesos de descentralización, de fortalecimiento de los gobiernos locales o de promoción de la participación ciudadana. Otros, por su parte, podrán resaltar la necesidad de profundizar el proceso para que los resultados anhelados sean realmente alcanzados. Lo que nadie puede negar es la importancia que estos procesos han tenido para la configuración actual de los Estados de la región. De allí la importancia y la validez del intercambio realizado durante esta conferencia.

Señores ministros y altas autoridades:

Para la región, la necesidad de construir Estados más eficientes y más adecuados sigue teniendo mucho que ver no sólo con las características de los gobiernos nacionales sino con las reales capacidades de los niveles más cercanos a los ciudadanos. Estoy seguro que la Declaración de la Ciudad de México, aprobada por ustedes en esta reunión, será en el transcurso de los próximos años el instrumento central para permitir que las políticas de descentralización contribuyan a la consolidación de la gobernabilidad democrática en la región.


Muchas gracias.