Quisiera agradecer al Banco Interamericano de Desarrollo por la invitación que me han formulado para participar en este Seminario sobre uno de los temas de mayor vigencia tanto en Europa como en América Latina.

La descentralización es, sin lugar a dudas, uno de los grandes cambios que están viviendo muchos países de América Latina. Algunos la han calificado como la gran transformación que está impulsando el desarrollo político, económico y social. Otros, por el contrario, estiman que se ha ido muy lejos y que las reformas que se han dado con esta orientación sólo son fuente de conflictos políticos y de inestabilidad económica.

Por eso, deseo comenzar confesando ante ustedes que yo soy un convencido de las bondades de la descentralización como instrumento para fortalecer la democracia y consolidar el desarrollo económico y social en países de América Latina. Seguramente, el hecho de haber sido alcalde de Pereira, mi ciudad natal, y haber sufrido entonces los rigores del centralismo, así como de haber promovido como Presidente de Colombia un conjunto de reformas descentralistas de gran alcance, tiene mucho que ver en esta convicción personal. Teniendo en cuenta este que podría ser calificado como un "sesgo", más que un análisis científico del tema, quisiera aprovechar esta oportunidad excepcional para compartir con ustedes algunas reflexiones sobre la forma como entiendo el proceso de descentralización, así como para repasar en forma rápida algunos rasgos de los cambios que se han dado en los países latinoamericanos en este campo y presentar algunas ideas sobre los grandes retos que aún tenemos hacia el futuro.

A mi juicio, la descentralización debe concebirse, en primer lugar, como parte de un proceso mucho más amplio de modernización del Estado que tiene que ver con temas fundamentales como la definición del papel que a éste le corresponde en una sociedad determinada y de sus modalidades de intervención y acción para asegurar la eficacia y eficiencia de las políticas públicas.

En segundo lugar, los programas de descentralización deben entenderse como un proceso permanente y dinámico y no como el simple resultado de acciones puntuales u ocasionales. En este sentido, se trata de un proceso que puede tener un principio pero que no se acaba en el tiempo sino que se renueva, en un itinerario continúo de diseño, ejecución y evaluación.

En tercer lugar, la descentralización debe responder a una política integral y coherente que abarque tanto los aspectos políticos, administrativos y fiscales, como todos los sectores en que el Estado interviene y los diferentes niveles en que se divide para su actuación.

En cuarto lugar, conviene destacar que la descentralización es en esencia un proceso político en el sentido amplio del término y no el simple resultado de ajustes de carácter técnico. Ella tiene que ver con algo que es de la esencia del Estado y de las relaciones políticas en el mismo, como es la distribución de poderes, competencias y recursos. Por eso, no está exenta de obstáculos y dificultades, tiene dolientes en cuanto afecta intereses de diverso orden y, en consecuencia, requiere un gran liderazgo político para su éxito.

En quinto lugar, no hay fórmulas ni soluciones mágicas de aplicación universal en este campo. Por eso, las reformas deben acomodarse a las necesidades y condiciones propias de cada país y deben siempre tener en cuenta su historia y sus propias realidades políticas, económicas, sociales y aún culturales.

Por último y aunque parezca obvio, no debe olvidarse que la descentralización es un instrumento y que el fin es asegurar que el Estado cumpla las funciones y preste los servicios de la manera más eficaz y eficiente y, en últimas, que sirva para mejorar las condiciones de vida de los habitantes. En este sentido, el esquema que se defina para implementar este proceso, más que un complejo y enredado ejercicio burocrático, debe ser sencillo, transparente y fácil de evaluar.

Conviene advertir que es muy difícil hablar de la descentralización en América Latina como si se tratara de una realidad homogénea. Por el contrario, se trata de una región de grandes contrastes. Allí, por ejemplo, se encuentran, simultáneamente, en un extremo, Brasil con cerca de cinco mil municipios y una población aproximada de 160 millones de habitantes y, en el otro extremo, Costa Rica con 81 municipios y cerca de tres millones de habitantes. En cuanto a su extensión, Colombia cabría 7 veces en el territorio de Brasil y Uruguay casi 50 veces. Asimismo, de un lado, hay grandes ciudades que concentran un gran porcentaje de la población. Buenos Aires, Bogotá y Santiago de Chile tienen más habitantes que países como Uruguay, Paraguay y Bolivia. La población de Sao Paulo o de Ciudad de México es mayor que la de países como Chile, Venezuela y Perú. No obstante, de otro lado, la población rural de Brasil es mayor que la de cualquier país de América Latina, con excepción de México.

Teniendo en cuenta esta circunstancia, quisiera mencionar algunos de los principales cambios que se han dado en materia de descentralización política, administrativa y fiscal en países de la región latinoamericana.

En materia política, la descentralización ha sido un instrumento fundamental para la consolidación de la democracia. Así, mientras que en 1980, los alcaldes eran elegidos por la población en apenas 3 países; en la actualidad, ésta es una realidad en 17 de un total de 18 naciones. Ello ha generado una gran explosión de participación ciudadana. La regla con frecuencia es que en las elecciones locales es cuando más acuden los ciudadanos a las urnas. En Colombia, Venezuela y Paraguay también se ha establecido durante la última década la elección de los mandatarios de los niveles intermedios. De igual forma, en diversos Estados se han creado nuevos mecanismos de participación política a nivel local y regional como los referendos, iniciativas o consultas populares. El sistema electoral también se ha modificado para asegurar mayor autonomía política de las regiones y municipios. En Colombia, la República Dominicana, Ecuador y Venezuela se ha dispuesto la separación de las fechas de las elecciones nacionales de las intermedias y municipales. En Honduras, se ordenó la separación de las boletas electorales entre unas y otras autoridades. En fin, después de la noche oscura de las dictaduras, la democracia local ha sido el cimiento fundamental para la reconstrucción de los sistemas políticos latinoamericanos.

En materia administrativa, durante la última década, en diferentes países se han transferido competencias de los niveles centrales a los intermedios o locales. En algunos casos como Argentina y México, el énfasis ha sido puesto en el traslado de funciones a los gobiernos estatales. En otros como Colombia y Bolivia el mayor número de responsabilidades ha sido transferido a los municipios. En Venezuela los cambios se refieren a funciones compartidas entre el nivel central y los gobiernos estatales. En general, las competencias cedidas tienen que ver con los sectores sociales como salud y educación y aún con la construcción y el mantenimiento de infraestructura.

En materia fiscal también se han dado cambios importantes. De acuerdo con el informe del BID de 1997, en 14 países de la región el grado de descentralización del gasto paso de un promedio del 15,6% en 1985, al 19,3% en 1995. No obstante, en este campo también se presentan grandes contrastes. Así, por ejemplo, mientras que en la mayoría de los países los gobiernos subnacionales gastan menos de uno de cada diez dólares del presupuesto público; en otros, como Brasil, Argentina y Colombia, existe un alto grado de descentralización del gasto. De igual forma, algunos Estados unitarios, le han otorgado mayor autonomía fiscal a los gobiernos regionales y locales que otros Estados definidos como federales. Sin embargo, la importancia del gasto territorial en América Latina todavía está lejos de las cifras de países desarrollados. Según datos de la CEPAL, mientras que en los Estados miembros de la OCDE los niveles subnacionales gastan en promedio el 35% del presupuesto público, en América Latina dicho gasto es del 17%.

El camino que hemos recorrido hasta ahora, nos permite aprender importantes lecciones y nos plantea grandes desafíos hacía el futuro. Permítanme compartir con ustedes algunas opiniones sobre el tipo de retos que plantean los procesos de descentralización que se están ejecutando en países latinoamericanos.

Desde el punto de vista político, entre otros, tenemos que avanzar hacia una democracia más participativa a nivel local. El esquema político de la democracia representativa que resultó eficaz por muchos años, hoy parece no ser suficiente para satisfacer las necesidades y anhelos de los latinoamericanos. La erosión de la legitimidad de algunas instituciones, la marginalidad política de amplios sectores de la población, la pérdida de identidad de los ciudadanos con normas que regulan su vida, la apatía, la desobediencia a la ley y la violencia misma, son problemas que sólo encontrarán solución definitiva si construimos una democracia más abierta a la participación ciudadana. Estudios como los de Putnam indican que la descentralización produce mejores resultados cuando existe un mayor grado de participación cívica y política de los habitantes. Esto garantiza un más efectivo control social sobre la gestión de las autoridades y evita que estos procesos sean capturados por grupos de interés o degeneren en fenómenos de corrupción o clientelismo.

Con respecto a los aspectos institucionales, es necesario profundizar los procesos de modernización del Estado en todos los niveles. Las reformas económicas que hasta ahora se han emprendido en algunos países de las Américas, no han requerido con frecuencia cambios radicales en las instituciones del Estado. Sin embargo, para que sus resultados puedan ser sostenibles en el tiempo se precisará, según las circunstancias de cada caso, continuarlas y complementarlas con una nueva generación de reformas.

En lo que tiene que ver con la descentralización, este tipo de reformas va más allá de la simple transferencia mecánica de responsabilidades a los niveles intermedios o locales. Por el contrario, tiene que ver con decisiones estratégicas fundamentales, aún en los eventos en que se decida ceder competencias a dichos niveles, tales como qué debe hacer y qué no debe hacer el Estado y cómo debe hacerlo.

Lo anterior es fundamental para asegurar que la descentralización sea un instrumento fundamental para hacer frente al gran reto del combate a la pobreza y el mejoramiento de las condiciones sociales de nuestros pueblos. La nuestra es la región con mayores disparidades entre pobres y ricos. El Presidente Cardoso afirmó algo con respecto a Brasil que bien se pudiera predicar con relación a muchos otros de la región. Dijo que el suyo "no es un país pobre, sólo tiene demasiada gente pobre".

En este campo, uno de los desafíos que tenemos es el de aprender a hacer inversión social sin que los recursos terminen agotándose en el sostenimiento de pesadas burocracias o estén dirigidos a sectores privilegiados económicamente. Una herramienta para conseguir este fin son los subsidios a la demanda que permiten la participación privada en la solución de los problemas de los pobres, por ejemplo, apoyando a los que compran casas y no construyendo directamente casas por parte de empresas estatales; dando subsidios para la compra de tierras y no convirtiendo al Estado en un mega-latifundista; dando becas a los estudiantes pobres y no entregando todos los recursos públicos a colegios o universidades públicas o privadas; apoyando con subsidios a los más pobres en el sistema privado de pensiones o de salud; haciendo más transparente los subsidios en agua y energía a fin de facilitar el subsidio a los estratos más bajos en vez de subsidiar todo el sistema o de administrar tarifas no rentables.

Dadas las grandes disparidades interregionales e interpersonales en los países latinoamericanos, las transferencias fiscales también son una poderosa herramienta para conseguir objetivos de equidad, redistribución del ingreso y eficiencia. En algunos casos, la tendencia ha sido a transferir mayores sumas a las regiones cuyo nivel per cápita de ingresos es inferior al promedio. Este sistema ha sido objeto de criticas según las cuales dicha fórmula genera una suerte de efecto perverso en que los pobres de las zonas ricas terminan subsidiando a los ricos de las regiones pobres.

En cualquier caso, todavía tenemos mucho terreno para avanzar en materia de diseño de las transferencias fiscales. Además de ser en la mayoría de los casos muy confusas y enredadas, con frecuencia ellas no tienen como efecto el de incentivar un mayor esfuerzo fiscal o el mejoramiento de la eficiencia de las instituciones locales. En estos eventos, no se genera un valor agregado como consecuencia de los mayores recursos cedidos y termina siendo un complejo ejercicio burocrático de reparto de los mismos recursos. Los principios que debieran orientarnos en este tema debieran ser los de sencillez, transparencia y evaluación de los efectos.

En el campo fiscal, también se requiere fortalecer la autonomía fiscal en particular de las grandes ciudades. Estas deberían tener en muchos casos mayores posibilidades para establecer sus propios tributos y tomar las decisiones necesarias en materia de inversión o destinación de los recursos recaudados. Sólo así se logrará avanzar dentro de los propósitos de una mayor eficiencia económica y un mejoramiento de las condiciones locales.

Un tema de gran vigencia en la región latinoamericana se refiere a la relación entre los programas descentralizadores y la estabilidad macroeconómica. Al respecto, se aduce que la descentralización lleva a que los gobiernos nacionales sólo puedan actuar "en el margen" cuando se quiere estabilizar la economía. Algunos también expresan que los gobiernos regionales y locales pueden afectar con sus políticas fiscales la oferta monetaria total. En cualquier caso, en esta materia deberíamos pasar de los estudios descriptivos o cualitativos a análisis cuantitativos y de causalidad que nos permitan tener mayor claridad sobre los ajustes que se debieran promover en las políticas de descentralización.

Un capítulo especial en esta materia tiene que ver con el endeudamiento territorial y sus efectos macroeconómicos. Algunos sostienen que debiera prohibirse la posibilidad de que los gobiernos intermedios y locales pudieran contraer empréstitos. De hecho, algunos países así lo han decidido. Hay que reconocer que la experiencia latinoamericana en este campo no es la más favorable. Sin embargo, creo que la prohibición del endeudamiento territorial sería una medida exagerada y en muchos casos contraproducente. A mi juicio, en esta materia los países tienen que avanzar en la creación de marcos regulatorios claros y precisos que, por ejemplo, aseguren disciplina financiera, establezcan normas en materia de topes de endeudamiento, eviten indebidas interferencias políticas en este campo, prevean su uso fundamental para fines de inversión y prohiban o restrinjan, bajo precisas condiciones, la posibilidad de que los gobiernos centrales asuman deudas contraidas por los gobiernos regionales o locales.

Todo lo anterior también pone en evidencia otro de los desafíos que aún tienen nuestros países: el del mejoramiento de la calidad de la información fiscal. Es un tema altamente subestimando en América Latina y, en general, en los países en desarrollo. Sin embargo, se trata de un elemento fundamental, si se tiene en cuenta que con base en esos datos se toman decisiones de política.

La internacionalización de las economías también plantea grandes retos para los procesos de descentralización. En un ambiente de apertura, la competencia no sólo se da entre una empresa y otra, sino también y, sobre todo, entre los sistemas de los cuales una y otra hacen parte. En América Latina, las regiones y localidades son claves para mejorar la competitividad de los sistemas nacionales y para avanzar en los procesos de integración económica.

Así, por ejemplo, un desafío se refiere a la necesidad de mejorar la infraestructura de transporte urbano y de comunicaciones, la eficiencia en la administración de puertos y aeropuertos, la prestación adecuada de los servicios de energía eléctrica, agua potable, saneamiento básico, recolección y eliminación de residuos sólidos y, en general, la infraestructura de servicios urbanos.

De igual forma, se requiere mejorar la calidad de las regulaciones urbanas tales como las relacionadas con el establecimiento de actividades productivas o con los mercados de terrenos y viviendas.

Asimismo, cada vez irá cobrando mayor vigencia los temas de coordinación y armonización tributaria entre países comprometidos en esquemas de integración económica, los cuales necesariamente deben llevar a negociaciones internas y supranacionales como las que se han dado en el marco de la Unión Europea.

Tal vez un último aspecto al que quisiera referirme tiene que ver con la necesidad que aún tenemos de aprender mucho más los unos de los otros, de intercambiar información y compartir experiencias. Tim Campbell ha calificado la descentralización hacia los gobiernos locales, como una "revolución silenciosa" que se está dando en América Latina. Yo también creo que, a pesar de las limitaciones aún vigentes y de los ajustes que se deben emprender hacia el futuro, en las ciudades y municipios de Latinoamérica se están gestando transformaciones de gran alcance para nuestros países. Ellos son, en la actualidad, laboratorios en materia de gestión pública, de participación comunitaria y ciudadana, de solución de conflictos, de desarrollo político, económico y social.

Las localidades son, al fin y al cabo, como lo confirmara Tocqueville, grandes escuelas de formación. "Es en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres -decía-. Las instituciones municipales son a la libertad lo que las escuelas primarias a la ciencia; ellas son las que la ponen al alcance del pueblo; le hacen gustar de su uso pacífico y lo habitúan a servirse de ella".

Estoy seguro que como resultado de este encuentro entre dos mundos, vamos a confirmar de nuevo que es mucho lo que podemos aprender los unos de los otros en materia de descentralización y desarrollo regional y local.

Muchas gracias.