Este libro es un compendio de experiencia acumulada. Si bien la experiencia de otros no puede sustituir a la que se adquiere por la propia práctica, los planificadores tampoco pueden darse el lujo de seguir repitiendo los mismos errores. Incluso una relación subjetiva de lo que ha dado resultados y de lo que no los ha logrado en América Latina en diferentes condiciones podría ahorrar tiempo, dinero y frustraciones a los planificadores.
Las breves secciones sobre metodología - si bien no pretenden constituir un manual de planificación regional - indican la existencia y la aplicabilidad de una metodología. En la mayor parte de los casos, los lectores deberán decidir por sí mismos la mejor forma de aplicarla.
Más allá de estas contribuciones, el libro se apoya en algunos conceptos básicos que orientan todo el trabajo del DDR. Estos lineamientos permiten responder en forma coherente a una amplia y variada gama de tareas y condiciones. Las ideas principales que estructuran este libro son un enfoque gradual de la planificación regional integrada, la incorporación sistemática de aspectos ambientales en la planificación del desarrollo, y el uso de la asistencia técnica como un medio para el fortalecimiento de instituciones.
UN ENFOQUE INTEGRADO DE LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO REGIONAL: DIAGNOSTICO/ESTRATEGIA/PROYECTOS. La dura experiencia muestra que los planes de desarrollo regional muy amplios son demasiado costosos, insumen demasiado tiempo, son muy detallados, y por lo tanto resultan demasiado frágiles para resistir las realidades del desarrollo latinoamericano. Formularlos puede producir satisfacción intelectual, pero raras veces se ven convertidos en realidad. Simplemente, existen demasiadas variables incontrolables y vicisitudes políticas que impiden justificar inversiones en planes regionales sumamente detallados. En verdad, la expresión "planificación del desarrollo regional de vasto alcance" se ha eliminado del léxico de trabajo del DDR. Por otra parte, un simple agrupamiento de proyectos no constituye una base para el desarrollo planificado.
El DDR ha desarrollado un enfoque intermedio inspirado en la experiencia práctica en América Latina y la interpretación del desarrollo expresada en la Carta de la OEA. Este enfoque del desarrollo regional integrado se caracteriza por distintas fases que emanan de un análisis general de la región dentro del contexto del plan nacional, y evolucionan hacia un análisis más detallado de las áreas de desarrollo más promisorias. Sus tres elementos esenciales son el diagnóstico, la estrategia y el desarrollo de proyectos.
Diagnóstico: Un rápido análisis para determinar los problemas principales, el potencial y las limitaciones de una región. El diagnóstico del desarrollo puede incluir una evaluación de los recursos naturales y las condiciones socioeconómicas; la delimitación y el análisis de subregiones; la identificación de instituciones, sectores y áreas geográficas críticas; la generación de nueva información y la recopilación de ideas para proyectos de inversión.Estrategia: Selección de temas apremiantes y oportunidades que deberán encararse con los recursos disponibles. Estas oportunidades sugieren acciones que sean políticamente factibles dentro de un plazo suficientemente corto para mantener el impulso (los temas menos críticos pueden dejarse para una segunda ronda). Pueden presentarse estrategias alternativas para que el gobierno pueda elegir.
Proyectos: Preparación de proyectos de inversión interrelacionados para implementar la estrategia seleccionada. Los proyectos, desarrollados usualmente al nivel de prefactibilidad (véase el Glosario), proveen un equilibrio entre la infraestructura, las actividades de producción, y los servicios. Colectivamente, su relación de costo-beneficio debe ser aceptable para los gobiernos y las instituciones que proveen los fondos. Los proyectos se presentan al gobierno, conjuntamente con las acciones auxiliares requeridas, en un plan de acción con una duración de corto a mediano plazo.
Los estudios de casos muestran la forma en que este enfoque se ha aplicado en diversas condiciones. Este enfoque, que de ninguna manera puede considerarse original, se basa principalmente en la experiencia de otros planificadores regionales, algunos de ellos de otros continentes (véase, por ejemplo, Action Oriented Approaches to Regional Development Planning,1 basado en las distintas experiencias acumuladas por el German Development Institute, extraídas de la experiencia obtenida en Africa, Asia y América Latina). Sin embargo, la originalidad es menos importante que la simplicidad y la flexibilidad del enfoque del DDR, probadas durante más de 15 años a través de América Latina y el Caribe.
1
Action Oriented Approaches to Regional Development Planning, editado por Avron Bendavid-Val y Peter P. Walker, Praeger Publishers, Nueva York, 1975.
ASPECTOS AMBIENTALES EN LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO. Los prácticos del desarrollo preocupados por los aspectos ambientales buscarán en vano en esta obra alguna mención sobre "enunciados de impacto ambiental" o el uso frecuente de la palabra "medio ambiente". El DDR sostiene que si al comienzo del proceso de planificación se introducen consideraciones de manejo de recursos y las mismas desempeñan un papel en la identificación, selección, formulación y armonización de proyectos, podrían evitarse las evaluaciones de impactos ambientales, de alto costo y naturaleza antagónica.
Con frecuencia, los aspectos identificados como "ambientales" son, en realidad, el resultado de sectores o grupos de intereses sectoriales que compiten entre sí por el uso de los bienes o servicios naturales. Cada grupo sabe lo que pretende de su "medio ambiente", y sus puntos de vista son intrínsecamente conflictivos. En el modelo de planificación que utiliza el DDR, el especialista en manejo de recursos (o "ambientalista") no es un simple defensor más de este o aquel uso de recursos, ni de la conservación. En cambio, el especialista tiene a su cargo tres tareas importantes en el proceso de desarrollo: identificar los bienes y servicios naturales disponibles en los ecosistemas regionales; identificar los posibles conflictos relacionados con el uso de dichos bienes y servicios, y ayudar a resolver esos conflictos dadas las políticas socioeconómicas vigentes en la región. Si los posibles conflictos se identifican al comienzo del proceso de planificación, antes de que se haya invertido mucho dinero o las posiciones se hayan endurecido, serán más fáciles de resolver.
Este concepto del medio ambiente y del papel de los "ambientalistas" podrá parecer controvertible a algunos lectores, o por lo menos poco doctrinario. Sin embargo ha dado buenos resultados cuando ha sido puesto a prueba en América Latina y el Caribe.
LA ASISTENCIA TECNICA COMO INSTRUMENTO PARA LA FORMACION DE INSTITUCIONES. Un tema que se repite en este libro es que la asistencia técnica debe ayudar a fortalecer a las instituciones que apoya. La asistencia técnica puede constituir un mecanismo eficaz para ayudar a un organismo nacional o regional de desarrollo a adquirir capacidad técnica, incrementar su eficiencia administrativa y aun a influir en la formulación de políticas. El adiestramiento en servicio que tiene lugar cuando los técnicos locales trabajan junto con profesionales externos experimentados en la solución de problemas prácticos locales puede tener un impacto mucho mayor que el adiestramiento formal más teórico. Además, la creatividad originada por la asistencia técnica puede mejorar el entendimiento entre la dirección de un organismo y su personal técnico, algo que no puede lograrse mediante el simple adiestramiento individual.
Está demostrado que el éxito en la generación de proyectos que atraen recursos externos incrementa tanto el prestigio de una institución como su presupuesto. Por último, la asistencia técnica provista para realizar un estudio para el desarrollo de una región debería dotar a las entidades de los mecanismos necesarios para llevar a cabo estudios similares sin dicha asistencia. El proceso de asistencia técnica dada en colaboración con las instituciones de contraparte mejora la capacidad de estas instituciones para identificar, formular y evaluar proyectos.
