Capitulo 2. Reducción del riesgo de peligros naturales en la formulación y evaluación de proyectos

A. Los peligros naturales en perspectiva
B. Conceptos básicos: Peligros naturales y proyectos de inversión
C. El uso de información de peligros naturales en la preparación de proyectos de inversión
D. Incorporación de los peligros naturales en la planificación y en la toma de decisiones en el sector público
E. Principios de análisis económico
F. Incorporación de los desastres naturales al análisis económico de los proyectos de inversión
G. Comentarios finales
Referencias

1. Los desastres históricos y las perdidas en agricultura
2. Efectos de los desastres en la economía en su conjunto
3. Peligros naturales y temas de desarrollo

1. Los desastres históricos y las perdidas en agricultura

Los datos provenientes de una diversidad de fuentes indican que aproximadamente el 90% de todos los desastres naturales en el mundo ocurren en países en desarrollo (Long, 1978). Los recientes ejemplos en América Latina y el Caribe ilustran la magnitud del problema. Cuando los huracanes David y Frederick azotaron a la República Dominicana en 1979, causaron daños estimados en US$ 342 millones al sector agricultura (UNDRO, 1980), destruyendo el 80% de los cultivos y el 100% de la cosecha de bananas. Como resultado, la producción agrícola cayó en un 26% en 1979 y continuó siendo 16% menor en 1980. La agricultura representa el 37% del producto doméstico bruto del país y el 40% del total de empleos (USAID/OFDA, 1982). En 1984, las peores inundaciones de Colombia en una década causaron unos US$ 400 millones en pérdidas de cultivos y ganado, mientras que las inundaciones de 1982 y 1983 en el Ecuador disminuyeron el valor de la cosecha de bananas en US$ 4,3 millones (UN/ECLA, 1983).

En resumen, desde 1960 hasta 1989 los desastres naturales causaron más de US$ 54 billones de dólares en daños físicos a América Latina y el Caribe. Mientras que la información disponible respecto al monto de los fondos nacionales e internacionales destinados a la reconstrucción, en respuesta a cada desastre es limitada, la necesidad de reorientar fondos a trabajos post-desastre recortó la disponibilidad de fondos orientados a nuevas inversiones.

2. Efectos de los desastres en la economía en su conjunto

Además de los impactos indirectos sociales y económicos sobre una determinada región o sector, los desastres pueden afectar el empleo, la balanza comercial, la deuda externa, y la competencia por los escasos fondos para inversiones para el desarrollo. Se ha llegado a decir, aún, que "el efecto de los desastres naturales en los países en desarrollo propensos a desastres tiende a cancelar el crecimiento real en estos países" (Long, 1978).

La Figura 2-1 muestra, de manera sencilla, el impacto que pueden tener los desastres naturales en el sector agricultura, sobre la economía en su conjunto. Internamente, los productos de las granjas proporcionan alimento para la población urbana e insumos primarios para la industria. Externamente, son exportados y son una fuente de divisas. Las ganancias de los mercados internos y externos proporcionan capital para nuevas inversiones en la economía. Aún más, las operaciones del sector generan una importante demanda de productos de otros sectores (p.e. fertilizantes, equipos y maquinaria). Finalmente, el empleo en la agricultura también genera mayor demanda de bienes de consumo y servicios de los sectores urbanos. El crecimiento urbano y el éxodo rural son consideraciones importantes en el manejo de peligros naturales, pues una de sus consecuencias es una sobre-concentración en áreas periféricas urbanas y el aumento de la probabilidad de desastres en estas áreas, como resultado de inundaciones, deslizamientos de tierra, terremotos y otros peligros.

Figura 2-1: IMPACTOS ECONOMICOS POTENCIALES DE LOS PELIGROS NATURALES EN EL SECTOR AGRICULTURA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

3. Peligros naturales y temas de desarrollo

No obstante el término "natural", un peligro natural tiene cierto elemento de participación humana. Un evento físico, tal como una erupción volcánica que no afecta a los seres humanos es un fenómeno natural que no se considera un peligro natural. Se considera como peligro natural cuando el fenómeno natural ocurre en una área poblada o con infraestructura que puede ser dañada. Un peligro natural que causa un número inaceptable de muertes y/o de daños a propiedades es un desastre natural. En áreas donde no existen intereses humanos, los fenómenos naturales no constituyen un peligro ni causan desastres. Esta definición es contraria a la percepción de los peligros naturales como un mal inevitable que ocurre debido a las fuerzas incontrolables de la naturaleza. Traslada el peso de la causa de los procesos puramente naturales a la presencia concurrente de actividades humanas y eventos naturales.

La Figura 2-2 ilustra esta proposición incorporando otro argumento a la discusión: la relación entre pérdidas humanas y económicas con la severidad de un evento y el grado de vulnerabilidad (o capacidad de supervivencia) de los intereses humanos y económicos.

La capacidad de supervivencia de los proyectos depende de muchos factores. Las pérdidas por causa de un evento severo pueden no ser peores o ser aún menores que los de un evento menos violento, si el primero ocurre en una área donde la población está adecuadamente preparada a responder y las estructuras físicas están diseñadas y construidas para resistir el impacto. Una de las principales diferencias entre pérdidas sufridas por los países industrializados y aquellas pérdidas en los menos desarrollados, es el grado hasta donde han sido considerados los peligros naturales y las medidas de mitigación en el proceso de planificación para el desarrollo.

Figura 2-2: EVENTOS DE PELIGROS NATURALES EN EL CONTEXTO DE LOS INTERESES HUMANOS Y ECONOMICOS

Los sistemas de planificación y los planificadores en los países en desarrollo no pueden ser totalmente responsables de lo inadecuado de la evaluación del peligro natural y de las medidas de mitigación implementadas (ver Capítulo 1). Son varias las razones para esto. Primero, gran parte del desarrollo está basado sobre escenarios existentes expuestos al peligro. Segundo, los planificadores dependen de la disponibilidad de información sobre peligros. Y finalmente, el proceso de planificación se da dentro de los parámetros existentes - económicos, políticos, sociales, tecnológicos y culturales - de una sociedad. La vulnerabilidad a los terremotos de la ciudad de México es un buen ejemplo. Esta enorme ciudad descansa sobre fundaciones geológicas precarias que se van deteriorando. No obstante una historia bien documentada de actividad sísmica, las limitaciones económicas y tecnológicas y los complejos elementos políticos, sociales, culturales y demográficos dificultan la introducción de medidas de mitigación no estructurales.

Por otro lado, los sistemas de planificación y los mismos planificadores son responsables de algunas limitaciones serias en los proyectos de inversión en áreas propensas a peligros. Los sistemas de irrigación, caminos, reservorios, presas y otras instalaciones de infraestructura son ejemplos primarios. En estos casos, donde el sistema de limitaciones y parámetros es menos complejo que en la planificación urbana, los planificadores deberían poder incorporar más información y tener mayor control sobre la toma de decisiones. Pero aún cuando se disponga de suficiente información sobre el riesgo de un peligro, muchas veces se lleva a cabo proyectos sin un mínimo de medidas de mitigación. No es raro que una área periódicamente devastada por huracanes o terremotos sea reconstruida una y otra vez de la misma manera. Otros desastres ocurren de manera rutinaria, como consecuencia directa de la inapropiada intervención humana en áreas con ecosistemas anteriormente estables. El siguiente recuadro presenta los elementos más importantes para incorporar los peligros naturales en los proyectos de inversión en agricultura.

La capacidad de supervivencia depende de muchos factores, y la mitigación puede ser un factor significativo para minimizar los efectos de los desastres. Si bien los planificadores y los sistemas de planificación no son responsables de algunos de los problemas asociados con los peligros naturales, pueden ejercer influencia en corregir parte de sus defectos. La siguiente sección trata sobre el proceso de integrar la información de peligros naturales en la preparación de proyectos de inversión.

B. Conceptos básicos: Peligros naturales y proyectos de inversión

1. Probabilidad
2. Riesgo
3. Aversión al riesgo
4. Valuación de riesgo
5. Manejo de riesgo
6. Proyecto de inversión

Para facilitar el entendimiento de las siguientes secciones, a continuación se definen y se explican varios de los principales conceptos.

1. Probabilidad

La probabilidad se refiere al grado de certeza de ocurrencia de un evento en particular. Usualmente está basada en la frecuencia histórica. Por ejemplo, la probabilidad de un huracán en un año dado podría ser 0,1, o sea 10%, si los huracanes han ocurrido en dos de los últimos 20 años. Sin embargo, para el propósito de toma de decisiones, las probabilidades rara vez están basadas estrictamente sobre información histórica; generalmente son reajustadas tomando en consideración la información disponible en el momento, a lo cual se puede hacer referencia como probabilidad subjetiva. Por ejemplo, la observación de que hubieran ocurrido tempestades tropicales recientemente en otras partes del mundo, puede dar como resultado que se asigne una probabilidad subjetiva mayor a una tempestad local, en relación a lo que resultaría en base únicamente a frecuencias históricas.

2. Riesgo

El riesgo es generalmente definido como la probabilidad de pérdida. En términos económicos esto se refiere a una disminución del ingreso debido a pérdidas que resultan de un peligro natural. Nosotros usaremos la palabra con un significado más general, como referencia a la incertidumbre en las variables usadas para la planificación económica. Por ejemplo, al evaluar los beneficios y costos de un proyecto de irrigación, los precios y las cosechas de los cultivos agrícolas pueden fluctuar durante la vida del proyecto. Estas fluctuaciones pueden ser causadas tanto por eventos naturales, como también por las condiciones cambiantes del mercado y de los ciclos climáticos.

3. Aversión al riesgo

La aversión al riesgo se refiere a la actitud individual hacia el riesgo. La mayoría de las personas son contrarias al riesgo, es decir, están llanas a aceptar algún costo para evitar el riesgo. Pero hay un amplio espectro en los grados de aversión (Binswanger, 1980, y Young, 1979). En otras palabras, para evitar un nivel dado de riesgo, algunas personas pagarán más que otras.

4. Valuación de riesgo

La valuación es la cuantifícación de un riesgo. Requiere determinar tanto las consecuencias de un evento como las probabilidades de que ocurra. Por ejemplo, una valuación de riesgo de los efectos económicos potenciales de un terremoto sobre un proyecto de agricultura, requerirá el estimado de su impacto sobre actividades de cultivo y componentes estructurales, así como de la probabilidad de ocurrencia de terremotos en la región durante la vida del proyecto.

5. Manejo de riesgo

El manejo de riesgo se refiere a acciones tomadas para reducir las consecuencias o la probabilidad de eventos desfavorables. De igual manera, el manejo del peligro natural se refiere a las actividades que se ejecute para reducir los efectos negativos de los peligros naturales. Por ejemplo, un agricultor puede decidir sembrar un cerco contra el viento al costado de un campo para reducir la probabilidad que el viento haga daño a su cosecha de azúcar. Tal medida puede reducir su ingreso promedio, si es que tiene que hacer uso de tierras que estarían dedicadas a la producción, pero aún así lo hará contra una tormenta incierta pero potencialmente dañina.

Un proyecto de inversión es el uso de capital para crear bienes capaces de generar un flujo de beneficios en el tiempo. Los proyectos de inversión en agricultura incluyen asentamientos en terrenos, extensión agrícola, agricultura y conservación de suelos. Los proyectos pueden ser independientes o ser parte de un paquete de desarrollo regional integrado.

C. El uso de información de peligros naturales en la preparación de proyectos de inversión

1. Misión preliminar
2. Fase I - Diagnostico del desarrollo
3. Fase II - Formulación de proyecto y definición del plan de acción
4. Implementaron del proyecto

Se puede reducir las vulnerabilidades y aumentar la capacidad para sobrevivir los desastres naturales, minimizando los efectos de los peligros naturales sobre el sector agrícola y sobre la economía en su conjunto. Esto se puede lograr incorporando la información de peligros naturales en la preparación de los proyectos de inversión en agricultura. Cómo se logra esto, y cuál es su relación con el estudio integrado de desarrollo, son temas a ser tratados en esta sección.

La planificación para el desarrollo integrado es un enfoque multisectorial y multidisciplinario para generar planes y propuestas para el desarrollo económico y social. Asocia temas relacionados con varios sectores y los analiza de manera integrada a la luz de las necesidades de la población y las características de la base de recursos naturales. El uso apropiado de recursos naturales en base a lineamientos sólidos de manejo ambiental busca maximizar oportunidades de desarrollo y, al mismo tiempo, minimizar los conflictos ambientales (ver Capítulo 3). La elaboración de un estudio de planificación para el desarrollo integrado es un proceso complejo, dentro del cual la preparación de proyectos de inversión es sólo uno de los pasos. La preparación de estudios de planificación y de proyectos de inversión es muy similar lo cual frecuentemente causa confusión.

Un estudio de planificación para el desarrollo integrado tiene cuatro etapas básicas: la Misión Preliminar, la Fase I o Diagnóstico de Desarrollo, la Fase II o Formulación de Proyecto y Plan de Acción, y la Implementación. (Ver el Capítulo 1 para una discusión detallada de las cuatro etapas de planificación para el desarrollo). La preparación de proyectos de inversión dentro de un estudio de planificación para el desarrollo también se da en cuatro etapas: Perfil del Proyecto, Análisis de Prefactibilidad, Análisis de Factibilidad, e Implementación. Los requerimientos de información de las cuatro etapas de estudio para la planificación del desarrollo están descritos en el recuadro abajo.

Aunque la mayoría de las instituciones no requieren de información de riesgo en los lineamientos de preparación del proyecto, excepto en la etapa del diseño de ingeniería, los estudios de planificación para el desarrollo integrado y la preparación de proyectos de inversión mejoran cuando los analistas incorporan información de peligros naturales en todas las etapas de la planificación. Los lineamientos para el uso de información de peligros naturales en la preparación de proyectos se encuentran en la Figura 2-3 y son tratados más adelante.

Se debe introducir la información de riesgo desde las primeras etapas de la planificación del proyecto. (Ver Apéndice A para mayores detalles sobre los tipos de información disponibles sobre peligros naturales). Cuando esta información es incluida en la etapa de la Misión Preliminar, el diseño del estudio integrado y los proyectos de inversión pueden acomodar los factores de riesgo; si los riesgos son demasiado grandes, se pueden considerar estrategias alternas de desarrollo. Si no se incluye información de riesgo hasta la etapa del análisis de factibilidad, en ésta es generalmente demasiado tarde para cualquier acción, salvo las correctivas.

2. Fase I - Diagnostico del desarrollo

Los temas relacionados a los peligros naturales deben ser aún más tenidos en cuenta en la etapa del diagnóstico del desarrollo. Los mapas de riesgo y la frecuencia del evento peligroso pueden ser consultados para identificar los problemas y oportunidades del área. Por ejemplo, un mapa de llanuras de inundación, producido por técnicas de sensoramiento remoto, mostrará las áreas sujetas a severas inundaciones. Desde el comienzo del proceso de planificación del proyecto, los planificadores podrán no asignar tales áreas a actividades agrícolas que requieren cuantiosa inversión de capital y, en cambio, proponer un uso alterno del terreno, menos sensible a las inundaciones. O los planificadores podrán considerar prácticas de mitigación de peligro para reducir el riesgo a niveles aceptables (ver Capítulo 8 para una discusión de evaluaciones del peligro de inundación y técnicas de sensoramiento remoto).

El diseño de proyectos de inversión comienza en esta etapa con el desarrollo de perfiles alternos de proyectos. Un perfil de proyecto deberá incluir los objetivos del proyecto y las características principales, estimaciones aproximados de costos y beneficios, y una identificación preliminar de alternativas para el diseño y su implementación. Estas actividades deben guardar consistencia con la información sobre peligros naturales obtenida por las etapas de la Misión Preliminar y del Diagnóstico del Desarrollo, dentro del estudio de planificación para el desarrollo integrado.

En la Fase II, los proyectos de inversión son generados y seleccionados. Esta fase incluye los análisis de prefactibilidad y de factibilidad y está basada sobre una metodología aceptada para la formulación de proyectos. El análisis de pre-factibilidad involucra la evaluación preliminar de la viabilidad técnica y económica del proyecto propuesto: se comparan enfoques alternos de sus diferentes elementos, los mejores son recomendados para análisis adicional, y se estima los costos de inversión y operativos. El análisis de factibilidad comprende la determinación final de la viabilidad del proyecto, se reexamina cada aspecto del mismo y refina la estimación de sus beneficios (flujo de ingresos, aumento en la producción, generación de empleo, etc.), costos (construcción, operación y mantenimiento, consumo de recursos, efectos de la polución, etc.), y criterios evaluativos (valor actual neto, tasa interna de retorno, relación beneficio-costo, y probabilidades de recuperación de capital).

Figura 2-3: El uso de información sobre peligros naturales en la preparación de proyectos de inversión en el contexto de estudios de planificación para el desarrollo integrado

Aunque en la práctica no suele ocurrir así, el diseño de proyectos individuales de inversión debería incorporar los siguientes tipos de información sobre peligros naturales:

- La incidencia de riesgo de peligros en el área del proyecto

- La incidencia de riesgo de peligros en las áreas de actividad comercial y rutas de comercialización del proyecto

- La vulnerabilidad del suministro y/o costo de insumos de producción (p.e., materia prima, equipo, fuentes energéticas) en función de los peligros naturales.

- Vulnerabilidad de los precios de producción del proyecto a eventos de peligros naturales.-

- Vulnerabilidad de estructuras físicas y de procesos de producción a eventos de peligros naturales.

- La existencia de legislación, vigente o propuesta, que establece lineamientos para la mitigación del riesgo de peligros naturales en el diseño del proyecto.

- La efectividad y costo de medidas alternas de mitigación de peligros naturales.

La etapa de implementación comienza una vez que los proyectos de inversión y el plan de acción de un estudio de planificación para el desarrollo han sido determinados. Según la naturaleza y el alcance del estudio en su conjunto, y de los proyectos individuales seleccionados, la implementación puede ser simultánea a la implementación de programas de apoyo sectoriales y regionales, y al desarrollo de marcos legales e institucionales, o precedida por ellos.

Figura 2-4: MEDIDAS DE MITIGACION PARA EL SECTOR AGRICOLA

1. Actitudes hacia riesgos de peligros naturales
2. Establecimiento de criterios de evaluación y prioridades

1. Actitudes hacia riesgos de peligros naturales

Mientras que la aversión del riesgo a nivel individual está bien documentada, el tema de si las instituciones gubernamentales deben o no ser neutrales frente al riesgo, ha sido tema de controversia. ¿Deberá considerarse el riesgo en el análisis de los proyectos del sector público?

Se ha argumentado que aunque los individuos son adversos al riesgo, los gobiernos deben tomar una actitud neutral frente a él porque, dado que los beneficios y costos del proyecto están diluidos entre el gran número de individuos de la sociedad, el nivel de riesgo que encara cada persona es despreciable. Esto implica que los gobiernos deben de ser indiferentes en la opción entre un proyecto de alto riesgo y otro de bajo riesgo, siempre y cuando los dos tengan el mismo valor actual neto esperado (VAN) (Arrow and Lind, 1970).

Este argumento es válido sólo hasta cierto punto. La realidad de los países en desarrollo sugiere lo contrario. Las decisiones gubernamentales deben de basarse en el costo de oportunidad que, para la sociedad, tienen los recursos invertidos en el proyecto y en la pérdida de bienes económicos, funciones y productos. En vista de la responsabilidad que recae sobre el sector público para la administración de escasos recursos y considerando temas tales como la deuda fiscal, los balances comerciales, la distribución de ingresos y un amplio rango de otras consideraciones económicas, sociales y políticas, los gobiernos no deben ser neutrales respecto al riesgo.

Supongamos que existen dos proyectos bajo consideración en la zona costera de un país en desarrollo. El Valor Actual Neto (VAN) del proyecto A es US$ 2 millones y el del proyecto B US$ 1,5 millones. Debido a que el proyecto A tiene un VAN más alto, debería ser seleccionado si es que se ignorasen los riesgos. Sin embargo, el proyecto A es vulnerable a inundaciones y su VAN presente, según su frecuencia y severidad, podría ser entre US$ 0,5 y US$ 2,5 millones. El proyecto B es menos susceptible a daños por inundaciones y por lo tanto tiene un VAN en el rango entre US$ 1,3 a US$ 1,7 millones. Dado que los réditos del proyecto B son más estables, los participantes directamente involucrados podrían preferir el proyecto con un VAN más bajo. Aún más, probablemente no se impresionarían con los argumentos respecto al mérito de compartir socialmente el riesgo, dado que el riesgo (la variación de VAN) de estos proyectos que su comunidad soporta directamente es bastante grande.

En la práctica, ni la mayoría de los gobiernos de América Latina y el Caribe, ni sus agencias de planificación, perciben la necesidad de reducir la vulnerabilidad de los proyectos de inversión a los peligros naturales y tienden a ignorar el tema en sus evaluaciones. Algunas de las razones para esta falta de percepción están dadas en el siguiente recuadro.

En el trato con las actitudes gubernamentales y de la sociedad hacia los peligros naturales, los planificadores pueden beneficiarse de un análisis multiple-criterio o, como a veces se le llama, análisis de objetivos múltiples en conflicto. Este método ha sido usado en evaluaciones ambientales y está ganando creciente aceptación para la incorporación de metas y prioridades de la sociedad en la selección de proyectos de inversión.

El análisis de multiple-criterio implica el establecimiento de un conjunto de objetivos y un subconjunto de atributos que representan las metas sociales, económicas, políticas y ambientales que deberán ser satisfechas por proyectos específicos. Los grupos sociales relevantes (gobierno, grupos de interés, líderes comunitarios, etc.) participan estableciendo objetivos y atributos y dándoles pesos discriminatorios. Los proyectos, entonces, pueden ser evaluados en términos de su capacidad para satisfacer la meta respectiva. Si el establecimiento de objetivos y atributos es adecuadamente orientado, se puede introducir los criterios de vulnerabilidad a peligros naturales en el análisis junto con otras metas. (Vira y Haimes, 1983; Haimes et al, 1978; Keeney y Raiffa, 1976).

Es importante recordar que, sean cuales fueren los métodos usados en la evaluación de un proyecto, no son los planificadores sino quienes toman decisiones los que al final decidirán sobre las opciones para la inversión pública. El análisis de multiple-criterio obliga a quienes toman decisiones manifestar explícitamente sus criterios de evaluación. Mientras quienes toman decisiones darán alta prioridad a una baja vulnerabilidad en la selección de proyectos por razones económicas o políticas, los peligros naturales no siempre serán considerados en la decisión final.

El análisis de multiple-criterio puede ser aplicado durante el ciclo del proyecto, desde la etapa de perfil hasta el estudio de factibilidad, pero dado que es efectivo en la identificación temprana de los proyectos más deseables y de los componentes del proyecto, su uso en las etapas iniciales de planificación del proyecto maximiza sus beneficios.

E. Principios de análisis económico

1. Determinando los costos
2. Determinando los beneficios
3. Descuento de los flujos netos del proyecto
4. Evaluación de proyecto

El análisis de costo-beneficio es un método que evalúa la eficiencia de las actividades del sector público, permitiendo una comparación entre los méritos de diferentes proyectos de gobierno en el tiempo. Existen varias técnicas disponibles y los analistas deberán escoger la mejor para cada caso.

Cuando las personas privadas evalúan si realizar o no una inversión, toman en consideración sólo los beneficios que tienen impacto personal sobre ellos; este es el análisis financiero. En el análisis económico se toma en cuenta la perspectiva social, incorporando todos los beneficios y costos que afectan a la sociedad.

Otro aspecto importante del análisis económico es el criterio "con y sin": ¿cuál sería el estado de las cosas "con" versus "sin" el proyecto realizado? El análisis "con y sin" ayuda a identificar los beneficios y los costos del proyecto. Supongamos que un proyecto de irrigación está siendo considerado para una área donde el rendimiento de las cosechas está aumentando. El proyecto las aumentará aún más. La evaluación de los beneficios potenciales sería errada si se atribuyese todas las mejoras al proyecto, ya que algunas de ellas hubieran ocurrido de todas maneras (Howe, 1971). En áreas que están creciendo rápidamente, es de particular importancia asegurarse que los beneficios y costos sean debidamente contabilizados y que no incluyan cambios que se hubieran dado de todas maneras aún sin el proyecto.

La evaluación económica de los proyectos puede ser organizada en cuatro pasos principales:

- Identificación y cálculo de todos los costos de los proyectos propuestos;
- Identificación y cálculo de todos los beneficios del proyecto propuesto:
- Descuento de los beneficios netos futuros y expresión en términos de dólares corrientes; y
- Evaluación de flujo neto de proyecto de los proyectos propuestos.

Mientras estos pasos pueden parecer sencillos, un análisis detallado requiere un esfuerzo considerable. El economista o planificador que lleva a cabo el análisis deberá trabajar con otros especialistas tales como agrónomos, ingenieros e hidrólogos para asegurarse que todos los factores relevantes han sido tomados en cuenta y que las relaciones técnicas e institucionales están adecuadamente reflejadas. Este enfoque integrado e inter-disciplinario de la planificación ha sido recomendado por la OEA (OEA, 1984).

1. Determinando los costos

Al determinar los costos de un proyecto, es importante que todos ellos estén reflejados con precisión, incluyendo aquellos que puedan no ser inmediatamente evidentes. Hay, por supuesto, costos directos. Los materiales y la administración están entre ellos, así como el consumo de recursos naturales. Los costos de la reducción de la vulnerabilidad al peligro natural son costos directos sean estructurales - sistemas de canales, presas, diques, rompevientos - o no estructurales. Además, tenemos costos indirectos. Por ejemplo, si un nuevo proyecto ha de hacer uso de los recursos hídricos de cultivos cercanos, cualquier disminución en la producción agrícola en esa área debe ser tomada en cuenta como un costo del proyecto. Luego están los 'costos de oportunidad" -la pérdida de los beneficios que se acumularía si se diera uso alterno a los recursos que están siendo dedicados al proyecto.

El analista también debe ser conciente que, debido a las distorsiones del mercado, los precios de los insumos pueden no reflejar su verdadera valoración por la sociedad. En tales casos, los precios deberán ser ajustados para corregir estas distorsiones. Si el subsidio de un gobierno baja el costo del fertilizante utilizado en el proyecto, el análisis económico debe sumar el monto del subsidio al precio de mercado del fertilizante para reflejar su verdadero costo para la sociedad. Los precios ajustados son referidos como "precios sombra".

2. Determinando los beneficios

Los beneficios directos de un proyecto agrícola pueden resultar de un aumento en el valor o cantidad del producto agrícola y también de una disminución en los costos de producción. Los beneficios de la mitigación de peligros naturales pueden ser medidos en términos de pérdidas de ingreso que han sido evitadas. Los proyectos también generan beneficios indirectos. Por ejemplo, un proyecto de irrigación puede tener beneficios no previstos al aumentar la productividad del terreno adyacente al terreno irrigado por el proyecto.

Una evaluación de los beneficios de un proyecto debe incluir sólo los aumentos reales en la producción. Un proyecto de control de inundaciones puede elevar el valor de las tierras de cultivo en el área protegida, pero dado que este mayor valor refleja la mayor producción potencial de la tierra, contabilizarlo como un beneficio resultaría duplicar los beneficios del proyecto dos veces.

La consideración de los riesgos de peligros naturales requiere diferenciar entre los conceptos de flujo de ingresos y flujo de beneficios del proyecto. Mientras que el ingreso generado por un proyecto es un componente principal de los beneficios, no refleja algunas variables esenciales. Por ejemplo, la estabilidad de ingresos y de empleo del proyecto, y de actividades asociadas, puede verse severamente afectada por un evento peligroso pero, con solo reajustar el flujo de ingresos a la incertidumbre asociada con eventos de peligros naturales, no se reflejará las alteraciones económicas y sociales que provendrían de los efectos sobre los ingresos y el empleo. El flujo de beneficios refleja tales pérdidas. En el caso de un proyecto que incluye medidas de mitigación, el análisis económico deberá incluir el beneficio adicional de evitar pérdidas. Una adecuada identificación del flujo de beneficios de un proyecto permite a los analistas evaluar el efecto neto de introducir medidas de mitigación al diseño de proyecto, dado que tanto el costo directo de esas medidas como el beneficio esperado, serán incluidos en el proceso de evaluación.

3. Descuento de los flujos netos del proyecto

La tercera etapa en el análisis del proyecto consiste en descontar los beneficios y costos futuros. Esto se logra utilizando una tasa de descuento para convertir los valores futuros a valores presentes. La necesidad de descontar costos y beneficios futuros obedece al hecho de que una cantidad dada de dinero vale más hoy que en el futuro: el dinero de hoy puede ganar intereses entre ahora y entonces. Una inversión de US$ 100 a un interés anual del 10% tendrá un valor de US$ 121 al cabo de dos años. Los beneficios y costos futuros deberán ser descontados para que puedan ser expresados con un denominador común - dólares de hoy o valor actual.

El analista de proyecto deberá decidir respecto a la tasa de descuento, y frecuentemente se usa más de una tasa en un proyecto. Para el análisis financiero, la tasa de descuento es generalmente la que la compañía para la cual se está haciendo el análisis, pagaría por un préstamo. En el análisis económico se sugieren tres alternativas para la tasa de descuento: el costo de oportunidad del capital, el costo de préstamos y la tasa preferencial del tiempo social (Gittinger, 1982). Probablemente la tasa más apropiada sea el costo de oportunidad del capital, que se obtiene calculando la que correspondería a la utilización de todo el capital de la economía si se emprendiera todas las inversiones posibles que rindieran tanto o más en réditos que aquella bajo estudio. El costo de oportunidad del capital no se puede conocer con certeza pero en la mayoría de los países en desarrollo se considera entre el 8% y el 15% en términos reales.

La tasa para préstamos es la más comúnmente propuesta cuando un país tiene la expectativa de obtener financiamiento externo para proyectos de inversión. Las tasas financieras de intereses, sin embargo, generalmente son demasiado bajas para justificar su uso en el análisis económico, y aún podrían ser negativas en términos reales cuando la tasa de inflación es alta. La tasa preferencial del tiempo social difiere del costo de oportunidad de capital, pues asigna una tasa de descuento menor a los proyectos públicos que a los privados, dado que la sociedad tiene un horizonte de tiempo más lejano.

4. Evaluación de proyecto

El valor actual neto o descontado (VAN) está representado matemáticamente como:

S B_t/(1 + r)^t - S C_t/(1 + r)^t para t= 1, 2,.....,n

donde B = beneficios, C = costos, r = tasa de descuento, t = período de tiempo, n = vida del proyecto en años, yS = factor de sumación. Después de que se han evaluado los beneficios y costos y una tasa de descuento ha sido seleccionada, esta ecuación indicará el VAN del proyecto en consideración. Los criterios económicos utilizados para determinar el valor de un proyecto son (a) si es que el VAN es positivo y (b) si el VAN es más alto que aquel de proyectos alternos. Otra manera de comparar beneficios y costos es fijar la ecuación igual a cero y solucionar por el valor de r. Este valor es referido como "tasa interna de retorno" (TIR).

Esta ecuación frecuentemente es reordenada como una relación de beneficio-costo para facilitar la comparación de proyectos:

para t = 1,2,.....,n

Cuanto más alto el VAN del proyecto más alto será el resultado de esta relación. Una relación beneficio-costo mayor de uno indica que los beneficios descontados exceden los costos descontados.

F. Incorporación de los desastres naturales al análisis económico de los proyectos de inversión

1. Criterios de decisión con información limitada
2. Criterios de decisión con información probabilística

Existen varios métodos para la evaluación de los componentes de peligros naturales en el análisis económico de proyectos. Algunos pueden ser aplicados cuando sólo se dispone de poca información del peligro, otros son apropiados cuando la información sobre distribuciones de probabilidad puede ser obtenida. Todos pueden ser usados para comparar diferentes proyectos o diversas alternativas en un mismo proyectó. Los métodos usados cuando se dispone de información limitada, pueden ser aplicados en las etapas de análisis de perfil del proyecto y de prefactibilidad. Aquellos que utilizan información probabilística generalmente son usados en los estudios de factibilidad, pero también pueden ser usados en la etapa de prefactibilidad. En todos los casos los métodos deberán ser aplicados lo más temprano posible en el ciclo del proyecto.

1. Criterios de decisión con información limitada

Los métodos de evaluación de riesgo que compensan la falta de información son cuatro: período de corte, reajuste de la tasa de descuento, teoría de los juegos y análisis de sensibilidad.

a. Período de Corte

El procedimiento más crudo para incorporar riesgo en el análisis económico es el uso de un período de corte (Mishan, 1982). Es utilizado principalmente por agencias privadas de inversión, interesadas en la recuperación de capital más que en el desarrollo a largo plazo. Con este método, los proyectos económicamente factibles deberán acumular suficientes beneficios para superar los costos del proyecto en relativamente pocos años. Para aquellos proyectos muy riesgos os, el período de corte puede ser establecido en tan solo dos o tres años, mientras que para los proyectos de bajo riesgo sería mucho más largo, digamos unos 30 años. La lógica subyacente es que los beneficios y costos son tan inciertos más allá de la fecha de corte, que pueden ser ignorados en la determinación de la factibilidad del proyecto. El período de corte debe ser determinado en la etapa de prefactibilidad de la preparación del proyecto.

Alguna información es necesaria para determinar el riesgo relativo del proyecto. Los datos más útiles son un listado de los desastres naturales históricos o información episódica, registros meteorológicos, mapas para uso de terrenos, mapas de cultivos agrícolas, y anteriores evaluaciones de daños. Esta información proporciona a los economistas una idea aproximada de los riesgos inherentes. Además, la fotografía de los impactos de peligros naturales desde satélite, puede ser útil para decidir sobre el período de corte. En muchos casos no es muy difícil obtener este tipo de información para períodos cortos de tiempo.

Un período de corte debe ser considerado sólo cuando se disponen de pocos registros y la naturaleza y la magnitud de los peligros podrían constituir un riesgo potencialmente grande para el desarrollo; por ejemplo, tempestades severas e inundaciones. Es más difícil establecer un período de corte en el caso de peligros que desarrollan muy lentamente, tales como las sequías o la desertificación.

Como ejemplo, el método de período de corte puede ser aplicado a un proyecto de ganadería y hortalizas a gran escala, de 10 años de duración. Tal proyecto puede tener un alto riesgo si el área está sujeta a inundaciones periódicas que pudieran dañar las cosechas y destruir el ganado. En este caso, podría ser adoptado un período de corte de cuatro a seis años. La Figura 2-5 ilustra este ejemplo.

Figura 2-5: METODO DE PERIODO DE CORTE

Si bien este método considera los efectos de los riesgos, tiene algunas limitaciones. Una fecha de corte demasiado corta puede ignorar información económica asociada con gran parte de la vida del proyecto, ya que deja de lado toda la información más allá del período de corte. Esto puede ser de particular importancia cuando se considera la sustentabilidad de los beneficios económicos del proyecto, a medida que los recursos renovables o no renovables se agotan después del período de corte. Si los costos y beneficios son altamente variables, más allá de la fecha de corte, hay métodos más apropiados que pueden considerar el riesgo de la variabilidad beneficio-costo.

b. Reajustes de la tasa de descuento

Otra manera especial de reflejar la incertidumbre en el análisis del proyecto es añadir una tasa de riesgo a la tasa de descuento. El efecto de aumentar la tasa de descuento es dar menos peso a la creciente incertidumbre de costos y beneficios en períodos futuros. (Anderson el al., 1977). Esto es consistente con lo que ya ha sido observado en el sector privado. Los gerentes generalmente requieren de tasas internas más altas para inversiones más riesgos as. Una variante a esto es añadir una prima a la tasa de descuento para los beneficios y restar una prima para los costos, un procedimiento consistente con el hecho de que los peligros disminuyen los beneficios y aumentan los costos.

Esta técnica está basada en una decisión subjetiva acerca del monto del costo adicional por concepto de riesgo, que debe ser añadido o restado a la tasa de descuento. El mismo tipo de información útil para el período de corte puede ser utilizado para determinar la tasa de descuento. Esta información debería estar disponible en la etapa de prefactibilidad de planificación del proyecto.

Una decisión subjetiva sobre la tasa de descuento puede incorporar la información disponible sobre la posibilidad de un peligro de lento desarrollo, además de los peligros súbitos de impacto inmediato a corto plazo, tales como las tempestades severas y las inundaciones rápidas. Una vez más, este método debe ser empleado cuando la información es limitada.

En el anterior ejemplo de agricultura, cualquier indicación de inundación aumenta el riesgo del proyecto. Si es que se ha de utilizar normalmente una tasa de descuento del 10% para los beneficios, la tasa de descuento podría ser incrementada hasta 12% o 15%, tal como se ve en la Figura 2-6.

Figura 2-6: METODO DE REAJUSTE DE LA TASA DE DESCUENTO

Este método es preferible al método de período de corte porque incluye información respecto a costos y beneficios futuros. Sin embargo, el reajuste de riesgo de la tasa de descuento es arbitrario, y el método no reconoce diferencias de riesgo entre los diversos componentes del proyecto. Más adelante se tratan métodos más rigurosos y defendibles, capaces de evaluar cuantitativamente las incertidumbres de beneficios y costos en un período de tiempo.

c. Enfoque de la Teoría de los Juegos

Cuando no hay información confiable respecto a las probabilidades de distribución de los peligros, pueden ser útiles dos estrategias de la Teoría de Juegos: la estrategia de máximin-ganancia y la estrategia de minimax-pérdida. Ambas pueden ser aplicadas en las etapas iniciales de la formulación de proyecto a medida que esté a disposición el mínimo de información necesaria: registros de eventos históricos, datos climatológicos y meteorológicos y registros de daños anteriores de peligros naturales. Con esta información es posible estimar los beneficios comparativos de alternativas equivalentes bajo diversos grados de severidad del peligro natural. Los métodos de las teorías de los juegos son más adecuados para peligros a corto plazo y de impacto inmediato, que pueden ser fácilmente encasillados en escenarios de menor y mayor daño.

Estrategia de Maximin-Ganancia

Para ilustrar el enfoque máximin-ganancia, que deriva su nombre de maximizar el mínimo, se supone que se ha tomado una decisión para mejorar el proyecto agrícola previamente discutido, con una medida estructural de mitigación orientada a reducir los efectos de inundaciones potenciales. Están bajo consideración tres proyectos de control de inundaciones, proyectos A, B, y C, iguales en costo (Anderson y Settle, 1977). Para conveniencia, se supone que existen dos posibles escenarios: precipitación fuerte y precipitación normal. Si ocurre la precipitación fuerte, el VAN de los beneficios de estos tres proyectos son: proyecto A = $100 millones, proyecto B = $120 millones, y Proyecto C = $150 millones. Si la precipitación es normal, los proyectos proporcionarán beneficios de irrigación y otros beneficios descontados de $30 millones, $60 millones y $20 millones respectivamente. Estos beneficios serán mayores en el caso de lluvias fuertes, debido a que el beneficio primario es la prevención de daños por inundaciones. Los diferentes resultados están resumidos más adelante y se ven en la Figura 2-7.

Figura 2-7: ESTRATEGIA MAXIMIN GANANCIA

Si se tienen a disposición las distribuciones de probabilidad para las variables económicas determinantes, puede realizarse una evaluación más rigurosa de riesgo. Las distribuciones probabilísticas pueden basarse en evaluaciones subjetivas de expertos o en información histórica: datos episódicos, climatológicos, meteorológicos y agronómicos. Por ejemplo, si se disponen de datos adecuados, la distribución probabilística de las cosechas puede ser estimada en base a registros históricos de la granja o de la estación experimental. Cuando estos datos no están disponibles, como suele ocurrir, las probabilidades subjetivas pueden ser obtenidas de los propios agricultores, agentes de extensión o agrónomos.

Figura 2-9: ANALISIS DE SENSIBILIDAD

Una manera relativamente sencilla de obtener probabilidades subjetivas es el método de distribución triangular. Los analistas pueden estimar el más probable, la mejor y la peor de las posibles cosechas. La media y la varianza de la distribución de probabilidad pueden entonces ser estimadas (Anderson el al., 1977). Las distribuciones subjetivas de cosechas pueden ser proporcionadas para los proyectos con o sin medidas de mitigación de peligros naturales.

Dado que los peligros naturales pueden afectar tanto los beneficios del proyecto, (por ejemplo, destruyendo las cosechas) como los costos (por ejemplo, dañando los sistemas de irrigación), en algunos casos será deseable obtener distribuciones de probabilidades de los eventos de peligros naturales. La información probabilística puede ser obtenida para cualquier tipo de peligro natural con una magnitud y frecuencia cuantificable pero, por supuesto, la calidad de la información puede variar grandemente.

Al estimar la distribución de probabilidades de las medidas de factibilidad económica tales como VAN sólo un número limitado de variables son consideradas como aleatorias o sujetas a fluctuaciones; otras son consideradas fijas para propósitos del análisis. Las variables a las que se permite fluctuar pueden ser seleccionadas en base al análisis de sensibilidad, para identificar a las importantes u observar a las que fluctúan grandemente. Varias distribuciones de probabilidad pueden ser combinadas matemáticamente, o usando métodos de simulación en computadora, para formar una distribución de probabilidades del VAN. La distribución proporciona información respecto a los riesgos del proyecto.

Después que las distribuciones de probabilidades han sido calculadas, el valor medio o promedio de cada distribución puede ser comparado para hacer una selección entre proyectos o entre alternativas dentro del proyecto. Pero el uso de promedios solamente, ignora los riesgos relativos de los proyectos aún cuando esta información ya se encuentra disponible a partir de las distribuciones de probabilidades hechas antes. Se sugieren dos métodos para compensar esto: análisis de Media y Varianza y el análisis de Seguridad Primero.

a. Análisis de Media y Varianza

En base al análisis de Media y Varianza, que puede ser aplicado en la etapa de prefactibilidad del desarrollo del proyecto, los proyectos pueden ser comparados graficando las funciones de la probabilidad del VAN. En la Figura 2-10, el proyecto A y el proyecto B tienen distribuciones de probabilidades similares - es decir tienen el mismo riesgo - pero la distribución para el proyecto B está más hacia la derecha, indicando que el VAN es mayor. Por lo tanto el proyecto B es preferible al A.

Figura 2-10: ANALISIS DE MEDIA Y VARIANZA: PROYECTOS CON IGUAL RIESGO Y DIFERENTES VAN

En la Figura 2-11 los proyectos C y D tienen la misma media, pero el proyecto D tiene mayor dispersión alrededor de esta media y por lo tanto es más riesgoso. Si sólo se consideraran los valores medios de los VAN de los proyectos, la sociedad sería indiferente respecto a los proyectos C y D. Sin embargo, si la sociedad considera que este es un proyecto crítico y no puede darse el lujo de tener bajo rendimiento, el proyecto C será preferido, dado que hay menos probabilidad que el VAN caiga debajo de la media. La comparación del proyecto C con el proyecto E es menos clara: el proyecto E tiene una media mucho más alta que el proyecto C pero su varianza es también más-grande. Está claro que existe una relación entre un mayor VAN esperado y la aceptación de un mayor riesgo. Quien toma decisiones, no el analista, tendrá que decidir qué peso darle a un mayor VAN versus un mayor riesgo.

El análisis de media y varianza puede ser fácilmente aplicado al ejemplo de los proyectos de control de inundaciones que fue presentado anteriormente. La información requerida incluye datos históricos sobre inundaciones anteriores - magnitudes y frecuencias de ocurrencia - de las cuales se puede calcular medias y varianzas estadísticas para obtener suficientes datos como para determinar la probabilidad de la inundación. Esta información puede ser utilizada por los planiticadores para tomar una decisión. También puede ser utilizada para calcular la distribución de probabilidades del VAN de proyectos alternos de control de inundaciones y, a su vez, las medias y las varianzas de los VAN de los proyectos. Este análisis permite al planificador del proyecto considerar la varianza o el riesgo del VAN que resulta de las inundaciones.

b. Análisis de Seguridad Primero

Dado que el manejo de riesgo concierne principalmente a la reducción de pérdidas, el lado izquierdo de la distribución de probabilidades es de mayor interés que el lado derecho para un analista. Si la distribución es simétrica, como es normal, las decisiones basadas en la variación serán adecuadas para el manejo de riesgo porque las fluctuaciones negativas y positivas alrededor de la media son igualmente probables. Sin embargo, algunos fenómenos en el mundo real, de interés para el análisis de riesgo, parecen seguir distribuciones que están cargadas en una u otra dirección. Por ejemplo, las cosechas de maíz pueden llegar a 100 "bushels" por acre, y una sequía que ocurre cada cinco años podría causar que las cosechas bajen a cero pero, probablemente, nunca habrá cosechas que fluctúen por encima de la media hasta 200 bushels. Así pues, los analistas podrían adoptar un criterio de decisión orientada a la parte baja de la distribución. Una ventaja adicional de tal decisión es que se presta más fácilmente a discusiones de minimizar pérdidas, que pueden ser útiles cuando se consideran medidas de mitigación de peligro. Los criterios de Seguridad Primero pueden ser aplicados a los peligros naturales relativamente frecuentes, tales como inundaciones y tormentas severas, pero no son útiles para eventos catastróficos de poca frecuencia tales como erupciones volcánicas y tsunamis.

Figura 2-11: ANALISIS DE MEDIA Y VARIANZA: INTERRELACION ENTRE MAYOR VAN Y MAYOR RIESGO

Los peligros naturales pueden ejercer considerable impacto humano y económico sobre el sector de agricultura en los países en desarrollo. Ya que estos y otras formas de riesgo pueden hacer incierto el resultado de proyectos de desarrollo, tendrán que ser considerados muy temprano al iniciar el proceso de desarrollo. Para que esto suceda, será necesario un gran esfuerzo para modificar las prácticas actuales de formulación de proyectos y evaluación. Dichos cambios no deben estar limitados a la planificación del proyecto, ya que, si los desastres naturales han de ser significativa y consistentemente reducidos, no sólo en proyectos aislados, también tendrán que ocurrir cambios en las agencias gubernamentales, agencias de asistencia para el desarrollo, instituciones bancarias, comunidad científica, y en las actitudes hacia los peligros naturales. Sin duda alguna, la disponibilidad de información oportuna y adecuada será un factor determinante en hacer que estos grupos tomen conciencia del significado humano y económico de los desastres y de la necesidad de apoyar la mitigación de los peligros a diferentes niveles. Como intermediarios, las agencias de asistencia de desarrollo deben sacar ventaja de sus capacidades inherentes y asumir un rol destacado en este proceso.

Debido a que los recursos son escasos y costosos, las acciones de mitigación deben de ser bien enfocadas y articuladas. Las acciones de mitigación de peligros naturales deben de reflejar las legítimas prioridades sociales, económicas y políticas, y los nuevos proyectos de inversión en sectores claves de la economía tales como la agricultura, deben tener preferencia sobre el reajuste de medidas de mitigación en proyectos ya existentes.

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